Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Конституционно-правовые основы регламентации законодательного процесса в Российской Федерации 11
1.1. Понятие, сущность и содержание полномочий Федерального Собрания Российской Федерации в осуществлении законодательного процесса 11
1.2. Полномочия законодательных органов субъектов Российской Федерации по организации и осуществлению законодательного процесса 22
1.3. Порядок и особенности организации и осуществления законотворческой деятельности органами местного самоуправления 44
1.4. Проблемы и направления дальнейшего совершенствования законодательного процесса в Российской Федерации 59
Глава 2. Механизм организации и осуществления законодательного процесса Мурманской областной Думой 63
2.1. Основания и условия определения видов и форм законодательных актов, разрабатываемых и принимаемых Мурманской областной Думой 63
2.2. Основные составляющие качественной разработки и принятия нормативных правовых актов Мурманской областной Думой 73
2.2.1. Обеспечение плановых начал разработки, принятия нормативных правовых актов и научной обоснованности — важные составляющие их качества. 73
2.2.2. Обсуждение законопроектов и их экспертиза как условие принятия правомерных нормативных правовых актов 81
Определение юридических понятий - основа качественного принятия нормативных правовых актов 91
Правовая регламентация обеспечения эффективного взаимодействия субъектов законодательного процесса — составная часть механизма его организации и осуществления 104
Заключение 114
Список использованных источников 119
Приложения 135
- Понятие, сущность и содержание полномочий Федерального Собрания Российской Федерации в осуществлении законодательного процесса
- Полномочия законодательных органов субъектов Российской Федерации по организации и осуществлению законодательного процесса
- Основания и условия определения видов и форм законодательных актов, разрабатываемых и принимаемых Мурманской областной Думой
- Основные составляющие качественной разработки и принятия нормативных правовых актов Мурманской областной Думой
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена прежде всего теоретической и практической значимостью необходимости исследования сущности и особенностей общественных отношений, возникающих и действующих между субъектами законодательного процесса. Законодательные (представительные) органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов призваны разработать основы правовой системы России. В указанном процессе, наряду с Федеральным Собранием Российской Федерации, активно участвуют законодательные органы субъектов Российской Федерации.
Субъекты Российской Федерации, получив самостоятельность в сфере разработки нормативных правовых актов, обязаны при этом руководствоваться требованиями Конституции Российской Федерации (ст. ст. 1-5, 15, 71-72, 76), соответствующими Конституционными Федеральными и федеральными законами1, регламентирующими законодательную деятельность законодательных органов всех уровней.
Законодательство всегда, на всех этапах становления, развития и совершенствования государственно-правовых отношений, было, есть и остается эффективным инструментом государственного управления различными видами общественных отношений. Своевременность, точность законодательных решений, качество нормативных правовых актов в условиях развития рыночных отношений, проведения в жизнь политических, экономических и социальных реформ имеют особое значение. Разработка законов — сложная, ответственная и кропотливая работа, не терпящая торопливости и волюнтаризма. В силу указанного очень важное значение имеет наличие условий, возможностей для: внимательной, скурпулезной подготовки и «обкатки» каждого законодательного решения; сбора необходимых подготовительных материалов; проведения социологических
Федеральный закон РФ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999.
исследований; анализа прогнозируемой эффективности будущего закона, его соответствия предъявляемым к нему требованиям.
В современных условиях становления правовой системы России принятие законов и подзаконных актов федерального уровня, уровня субъектов Федерации и местного самоуправления, отвечающих требованиям экономического, политического, социального и конечно, правового характера, невозможно без наличия всесторонне продуманного и законодательно закрепленного механизма взаимоотношений между всеми субъектами законодательного процесса.
Проблемы организации и осуществления законодательного процесса всех уровней, сложности выработки и совершенствования организационно-правовых основ деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти, недостатки в организации взаимодействия законодательных органов между собой и с другими видами органов государственной власти предопределили выбор темы исследования, необходимость осуществления комплексного анализа действующего национального, зарубежного и международного законодательства, научных источников российских и зарубежных ученых, сущности и особенностей практической законотворческой деятельности законодательных органов России и других государств.
Цели и задачи исследования. Целями исследования были определены: осуществление анализа сущности и содержания законодательной, научной и практической баз, относящихся к организации и осуществлению законодательного процесса; выявление проблем, существующих в механизме организации законотворческой деятельности и взаимоотношениях между субъектами законодательного процесса и обоснование направлений преодоления существующих проблем в институте законодательной деятельности, механизме организации законодательного процесса в субъектах Российской Федерации.
Для достижения указанных целей предполагалось решить следующие задачи:
изучить и обобщить имеющиеся по данной проблематике источники, определить степень и уровень научной разработанности темы;
исследовать сущность и содержание полномочий законодательного характера, предоставленных законодательным органам государственной власти субъекта Российской Федерации;
раскрыть особенности организации и осуществления законодательного процесса Мурманской областной Думой;
выявить и обосновать основные составляющие качества разработки нормативных правовых актов;
предложить модельные нормы для применения в сфере правовой регламентации законодательной деятельности представительных органов субъектов Российской Федерации;
выявить и раскрыть содержание существующих проблем в правовом статусе законодательных органов субъектов Федерации и предложить пути их разрешения, преодоления;
выработать обоснованные предложения по дополнению и изменению действующих законодательных актов федерального и субъектного уровня в целях дальнейшего совершенствования законодательного процесса. Объектом исследования являются общественные отношения,
складывающиеся в процессе организации и осуществления законодательного процесса, на основе которых субъекты законодательной деятельности исполняют свои полномочия. Кроме того, общественными отношениями определены порядок и уровень взаимодействия между законодательными органами всех уровней и иными видами государственной власти.
Предметом исследования выступают актуальные вопросы теории и практики законодательной деятельности, конституционно-правовые основы регламентации законодательного процесса в России в целом и в ее субъектах,
в частности, а также практика и особенности правовой регламентации законотворческой деятельности Мурманской областной Думы.
Методологическую основу исследования составили: общенаучные и
специальные методы (анализ, синтез, сравнение, правовое моделирование),
логический, системный методы, методы сравнительного правоведения и
государственного моделирования. В их числе также такие методы, как:
сравнительно-правовой и формально-юридический — все вместе взятые, они
позволили всесторонне и глубоко рассмотреть проблематику полномочий
Мурманской областной Думы как составной части всей законодательной
щ системы Российской Федерации.
Эмпирическую базу исследования представляют Конституция России,
действующие конституционные федеральные и федеральные законы, иное
законодательство России и субъектов Российской Федерации, в том числе
нормативно-правовые акты Мурманской области, Мурманской областной
Думы, результаты аналитических исследований законодательной деятельности
Федерального Собрания Российской Федерации, законодательных органов
государственной власти различных субъектов Федерации, научные труды
национальных и зарубежных исследователей - специалистов в сфере
It законодательной деятельности.
Степень разработанности темы исследования. Исследованием отдельных проблем становления, совершенствования института законодательной деятельности занимались в различные времена российские, советские и зарубежные исследователи. В их числе Ф.М. Бурлацкий, А.А. Галкин, А.И. Ковлер, О.Е. Кутафин, Б.Н. Топорнин, В.Е. Чиркин.
Вопросами становления законодательного процесса занимались: С.А.
Авакьян, В.В. Гомуляк, И.В. Гранкин, Н.М. Добрынин, А.В. Зиновьев, А.Е.
Козлов, А.И. Лебедев, А.В. Малько, Л.А. Окуньков, С.Л. Сергевнин.
* Работы, указанных выше исследователей, явились отправной точкой для
исследования некоторых вопросов настоящей проблематики такими учеными как: С.С. Алексеев, В.ЬС Бабаев, М.В. Баглай, В.М. Баранов, В.В. Бородин,
Л.В. Бутько, А.А. Вихров, А.Б. Венгров, Б.И. Габричидзе, П.П. Глущенко, Д.А. Киримов, В.В. Лазарев, О.Э. Лейст, Е.П. Пашков, А.С. Пиголкин, В.П. Сальников, Б.А. Страшун, СВ. Пленин, А.В. Стремоухое, Б.С. Эбзиев, Л.М. Энтин и др.
Научная новизна исследования заключается в том, что:
- впервые критически представлена законодательная деятельность,
осуществляемая на различных уровнях (федеральном, уровне субъектов
Федерации и местного самоуправления), выявлены проблемы
существующие во взаимодействии между ними в сфере законодательного
процесса и предложены пути их преодоления;
— всесторонне освещена действующая законодательная база,
регламентирующая организацию и осуществление законодательного
процесса в Российской Федерации;
- комплексно раскрыты сущность, содержание, объем и особенности
полномочий субъектов законодательного процесса, выявлены
противоречия, существующие в нормативных актах, регламентирующих
их деятельность и преложены направления их устранения;
— обосновано наличие оснований для признания законодательного процесса
самостоятельным и крайне необходимым для современной России
институтом конституционного (государственного) права.
На защиту вынесены следующие основные положения:
Создание правовой системы, отвечающей современным экономическим, политическим, социальным и межнациональным требованиям и условиям, сложившимся в современной России, невозможно без четко действующей системы законодательных органов, разумного учета их компетенции и наличия механизма разрешения противоречий и коллизий, существующих в процессе их участия в законодательном процессе.
Результативность, эффективность деятельности законодательных органов сверху донизу возможны только при условии: отсутствия противоречий в действующих законах и подзаконных актах; способности их
своевременного устранения и создания специального координирующего центра, наделенного правом контроля и надзора за планированием разработки нормативных правовых актов, проведением их экспертиз и принятием, с соблюдением требований, предъявляемых к законодательным актам.
Субъекты законодательного процесса, имея различный правовой статус, обязаны помнить о том, что принятие проблематичного нормативного правового акта ничего иного кроме как порождения дополнительных проблем не повлечет. Указанное требует постоянной их подготовки и переподготовки, использования возможностей института народных экспертиз, экспертно-правовых заключений от юридических вузов, видных ученых юристов и практических работников.
Качество принимаемых законов и подзаконных актов требует: специальной законотворческой подготовки депутатов всех уровней, начиная с Государственной Думы и завершая органами местного самоуправления; повышения их ответственности за нарушение регламента своей деятельности и законодательного процесса; отказа от возврата к голосованию при рассмотрении законопроектов и проведения переголосования одних и тех же поправок; принятия соответствующих реальных мер, вплоть до отзыва депутатов за так называемые прогулы, т.е. не участие в работе соответствующих законодательных структур.
Необходимость принятия законных законов, правомерных нормативных правовых актов обязывает в ближайшее время разработать и внедрить специальную концепцию законодательной регламентации взаимоотношений между законодательными органами всех уровней, как по предметам совместного ведения, так и находящимся за их пределами. Все это вместе взятое может быть использовано в качестве теоретико-методологической базы для дальнейшей разработки настоящей проблематики и выявления более эффективных направлений формирования законодательных актов.
Теоретическое значение исследования состоит в том, что отдельные
положения, выводы и предложения представляют собой: дополнение в теорию
законодательной деятельности, совершенствования механизма
законодательной базы; разработку, либо новую трактовку отдельных разделов конституционного (государственного) права и смежных с ним отраслей права; методику осуществления взаимоотношений между субъектами законодательного процесса и повышение уровня теоретических знаний о правовой основе организации законотворческой деятельности в субъекте Российской Федерации.
Практическое значение исследования заключается в возможности использования его результатов для: разработки нормативных правовых актов; совершенствования взаимоотношений между участниками законодательного процесса как субъекта Федерации, так и Федерального Собрания, тем более местного самоуправления; ведения различных видов учебных занятий по конституционному (государственному) праву России и зарубежных государств; разработки дипломных и диссертационных работ;: совершенствования деятельности законодательных органов и оказания помощи депутатам.
Апробация результатов исследования. Материалы уже частично использованы в учебном процессе по конституционному (государственному) праву России и зарубежных государств на юридическом факультете Санкт-Петербургского гуманитарного университета профсоюзов. Выводы и предложения реализованы в некоторых нормативных правовых актах Мурманской области, в деятельности Мурманской областной Думы. Отдельные положения докладывались на научно-практических конференциях профессорско-преподавательского состава СПбГУП в марте 2004г. и научно-практической конференции аспирантов и соискателей юридического факультета СПбГУП в октябре 2004г., а также нашли отражение в публикациях диссертанта по теме диссертации.
Понятие, сущность и содержание полномочий Федерального Собрания Российской Федерации в осуществлении законодательного процесса
Законодательные полномочия занимают центральное место среди всех полномочий парламента Российской Федерации. Принимая законы, члены парламента непосредственно формируют правовую культуру общества. В основе правовой культуры общества находится конституционность в деятельности органов государственной власти, которые должны быть эталоном соблюдения законности, примером для граждан. Положения статьи 94 Конституции Российской Федерации определяют парламент России как законодательный орган Российской Федерации. Согласно статье 105 Конституции федеральные законы принимаются Государственной Думой, принятые федеральные законы передаются на рассмотрение Совету Федерации. Рассмотрение палатами федеральных конституционных законов регулируются статье 108 Конституции России. Статья 107 Конституции определяет взаимодействие Федерального Собрания и Президента России в случае отклонения Президентом принятого федерального закона.
Реализация парламентом законодательных полномочий выполняется при осуществлении законодательной деятельности. Законодательная деятельность, законодательный процесс в Федеральном Собрании являются отдельными объемными темами для исследования и поэтому выходят за пределы настоящей работы. Для целей анализа законодательных полномочий приведем только основные положения о законодательной деятельности, ее принципы, определим законодательный процесс и его стадии.
Законодательная деятельность представляет собой организационно оформленную, установленную процедурную деятельность государственных органов по созданию правовых норм, или по признанию правовыми сложившихся, действующих в обществе правил поведения. Законодательная деятельность должна основываться на научно сформулированных основных началах, принципах. К таким принципам относятся принципы демократизма, законности, научности, исполнимости. Принцип демократизма означает обязательность выявлять и выражать в законах волю народа, его интересы, особенно связанные с благосостоянием, благополучием, культурой, нравственным здоровьем граждан.. Принцип демократизма предполагает широкое обсуждение законопроектов, участие в обсуждении представителей народа, различных социальных слоев и групп. Принцип демократизма состоит также и в принятии решений посредством большинства, при предоставлении меньшинству отстаивать свою точку зрения.
Принцип законности означает, что в законодательной деятельности особенно важным является соблюдение процедуры принятия нормативно-правового акта, соблюдение компетенции органа, принимающего такой акт.
Научность, как принцип, диктует необходимость научной проработки важных нормативно-правовых актов, будь то закон или постановление Правительства, учет научных знаний о необходимости принятия закона, наличие социологических данных, бережное и внимательное отношение к научным доктринам, понимание системности права и т.п. Принцип научности, кроме обоснованности, включает в себя и обязательность прогноза последствий принятия того или иного акта.
И, наконец, принцип исполнимости отражает необходимость при подготовке законопроекта, принятии закона, учитывать весь набор финансовых, кадровых, организационных, юридических условий, наличие которых только и позволит закону или иному нормативно-правовому акту действовать, быть реализованным.
Законодательная деятельность включает в себя законодательный процесс, состоящий из определенных государственными нормами последовательно сменяющих друг друга этапов — стадий законодательного процесса, начиная от внесения законопроекта в законодательный орган, до принятия закона и доведения его до сведения народа. В законодательную деятельность входят действия, предваряющие законодательный процесс, но без которых эффективность законодательного процесса существенно снижается, качество законов ухудшается. Среди таких предварительных действий выявление потребности в принятии закона, научная, экспертная и организационная подготовка законодательной инициативы.
Для анализа рассмотрения законопроектов в Государственной Думе обратимся к информации, предоставляемой Аналитическим управлением Государственной Думы. Согласно обобщенным сведениям об итогах выполнения примерных программ законопроектных работ Государственной Думой за период с 1996 года по осеннюю сессию 1999 года доля рассмотренных законопроектов (в процентах от запланированного объема) изменялась в пределах от 37 % (1996 год) до 28 % (осенняя сессия 1999 года) . На протяжении следующих шести сессий Государственной Думы, в период с весны 2000 года по осень 2002 года, доля рассмотренных законопроектов из примерной программы Государственной Думы не превышала 58 % и изменялась с 46 % (весна 2000 года) до 57 % (осень 2002 года)2. Таким образом, за период с 1999 года по осень 2002 года шансы быть рассмотренным в Государственной Думе были только примерно у каждого второго законопроекта, около половины внесенных законопроектов вообще не были рассмотрены. Анализ информации о законодательной деятельности за период с 2000 года по 2002 год показывает, что Государственной Думе по-прежнему не удается преодолеть перегрузку большим количеством законопроектов, в результате сохраняется доля законопроектов, которые вообще не были рассмотрены даже в первом чтении
Проблемы совершенствования качества законов, эффективности законодательного процесса привлекают внимание ученых . Исследование недостатков осуществления законодательного процесса выходит за рамки настоящей работы, поэтому сконцентрируем внимание на наиболее существенных факторах, влияющих на осуществление законодательных полномочий парламента России.
Полномочия законодательных органов субъектов Российской Федерации по организации и осуществлению законодательного процесса
В Конституции Российской Федерации, в ст. 5 провозглашены важнейшие государственно-правовые атрибуты государственности субъектов Российской. Федерации. Согласно вышеуказанной статье республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеют
свой устав и законодательство. В контексте данной статьи прослеживаются некоторые различия между статусами субъектов Российской Федерации несмотря на то, что часть 1 этой же статьи провозглашает принцип равноправия всех субъектов Российской Федерации. Республика, хотя и в скобках, названа государством. Конституционно данное положение было зафиксировано в начале 90-х годов. В указанном качестве республика наделена правом иметь свою конституцию, что, впрочем, признавалось и прежними конституциями России. Однако, в отличие от Конституции 1937 года (пункт «б» статьи 19), которая исходила из того, что конституция республики утверждается органами государственной власти, ныне какая -либо регистрация или утверждение принятых республиками конституций не предусматриваются. Равно как и обеспечение, их соответствия Конституции Российской Федерации прерогатива не законодательных органов федерации, что предполагала Конституция 1978 года (пункт 2 статьи 72, пункт 4 статьи 115), а специализированного органа конституционного контроля -Конституционного Суда Российской Федерации (часть 2 статьи 125 Конституции 1993 года).
Республики в отличие от других субъектов Российской Федерации имеют право на установление ими собственных государственных языков (часть статьи 68 Конституции Российской Федерации). Часть 3 статьи 66 Конституции Российской Федерации предполагает, что по представлению законодательных и исполнительных органов автономной области и автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе, а отношения автономных округов, входящих в состав края,, области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и соответственно, органами государственной власти края или области (часть 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации). Возможны и другие различия между субъектами Российской Федерации, но они, видимо, должны иметь договорную или законодательную основу и быть обусловлены конкретными специфическими социально-экономическими и другими особенностями. Дополнительные юридические права и гарантии в данной ситуации по существу, становятся предпосылкой к фактическому выравниванию статусов субъектов Российской Федерации, а значит, и правового положения граждан, проживающих на их территориях, и в России вообще.
Статьи 72, 73 и 76 Конституции Российской Федерации устанавливают круг вопросов, по которым могут приниматься законы и иные нормативно -правовые акты субъектов Российской Федерации, а также основы соотношения федерального и регионального законодательства. Предметы ведения закреплены в виде исчерпывающего, закрытого перечня и представляют собой сферы жизнедеятельности, государственно-правовые институты, объекты совместного ведения и правового регулирования. Правомочия по их реализации не одинаковы применительно к каждому предмету ведения. Сфера совместного ведения, в отличие от предметов, находящихся в исключительном ведении Федерации, предполагает, что федерация и ее субъекты действуют, реализуют свои полномочия с учетом воли и интересов друг друга, с использованием институтов, процедур, механизмов согласования своих действий. Отраженный в Конституции подход к сфере совместного ведения ни в коей мере не отрицает права субъектов Федерации действовать самостоятельно, а означает лишь сочетание, согласование этих действий с общефедеральными законами, принципами, началами, что позволяет достичь той или иной степени децентрализации управления с учетом конкретных условий и потребностей субъектов Российской Федерации. Реализация сферы совместного ведения подразумевает под собой издание по указанным в ней предметам федеральных законов и принятие в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектов федерации.
Ряд важнейших параметров регионального правотворчества устанавливается Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»1. Этот закон, в частности, определяет:
- основы статуса законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации как постоянно действующего высшего и единственного органа законодательной власти субъекта Российской Федерации (статья 4), его основные правотворческие полномочия с указанием вопросов, по которым принимаются законы, и вопросов, по которым принимаются постановления законодательного органа (статья 5); - основы законодательного процесса в субъектах Российской Федерации (статьи 6-8);
- систему и основы деятельности (в том числе правотворческой исполнительных органов государственной власти субъект Российской Федерации, их основные полномочия и требования правовым актам высшего должностного лица и высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации (статьи 17-22);
Основания и условия определения видов и форм законодательных актов, разрабатываемых и принимаемых Мурманской областной Думой
Законодательный процесс в субъекте Российской Федерации представляет собой сложный и многогранный процесс. Мурманская область входит в состав Российской Федерации в качестве ее равноправного субъекта, обладает всей полнотой государственной власти и осуществляет собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных правовых актов, вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения.
Статус Мурманской области определяется Конституцией Российской Федерации и Уставом области и не может быть изменен иначе как по взаимному согласию Российской Федерации и Мурманской области в соответствии с федеральным конституционным законом. Предметы полномочий области и ее отношения с федеральными властями регулируются
Конституцией Российской Федерации и подписанными в октябре 1997 года Договором и Соглашением о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Мурманской области.
Законодательная власть в Мурманской области осуществляется Мурманской областной Думой — постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной (представительной) власти на ее территории
К настоящему времени она приняла более 470 законов. В порядке законодательной инициативы в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации было направлено значительное число предложений по изменению федеральных законов.
Мурманская областная Дума приняла целый ряд законодательных актов, которые составляют фундаментальную правовую основу, поскольку они касаются всего населения Мурманской области независимо от взглядов и убеждений, имущественного и должностного положения, места жительства и профессиональной принадлежности.
26 ноября 1997 года "Мурманская областная Дума, действуя от имени граждан Российской Федерации, проживающих на территории Мурманской области, основываясь на Конституции Российской Федерации, признавая права и свободы человека и гражданина как высшие ценности, руководствуясь интересами населения Мурманской области, выражая стремление к утверждению принципов правового государства и гражданского общества...",2 приняла Устав Мурманской области, который в равной степени можно считать своеобразной региональной конституцией.
Согласно Уставу Мурманской области право законодательной инициативы в Мурманской областной Думе принадлежит 57 субъектам. И .только в 2004 году3 его реализовали 26 субъектов, в том числе 18 депутатов областной Думы, Губернатор Мурманской области, Совет депутатов ЗАТО Снежногорск, Совет депутатов муниципального образования "Кольский район", Ловозерский районный Совет, Терский районный Совет, Контрольно-счетная палата Мурманской области, Избирательная комиссия Мурманской области, Мурманский областной суд.
В течение 2004 года субъекты права законодательной инициативы внесли в областную Думу 157 проектов законов (в полтора раза больше, чем в 2003 году), из них рассмотрено на заседаниях Думы — 119. Кроме того, на заседаниях Думы рассматривались 18 законопроектов, внесенных ранее — в 1999-2002 годах. Всего в 2003 году на заседаниях Думы обсуждалось 137 законопроектов, что в полтора раза больше, чем в 2003 году. Из них 83 закона Мурманской области приняты и вступили в силу, 14 законопроектов принято в первом или втором чтениях, 29 — отклонено Думой, 2 — отклонено Губернатором Мурманской области, 5 - снято с рассмотрения, 4 — находятся в согласительных комиссиях.
Из общего числа рассмотренных на заседаниях областной Думы в 2004 году законопроектов внесено: депутатами областной Думы — 68 (49,6%); Губернатором Мурманской области — 60 (43,8%); другими субъектами - 9 (6,6%).
Из общего числа принятых и вступивших в силу законов Мурманской области внесено: депутатами областной Думы — 40 (48,2%); Губернатором Мурманской области - 38 (45,8%); другими субъектами - 5 (6%).
Из 83 принятых в текущем году и вступивших в силу законов Мурманской области 50 (60,2%) вносят изменения и (или) дополнения в действующие законы области. Анализ тематики принятых в 2004 году законов Мурманской области показывает, что наибольший удельный вес приходится на законы по бюджету, финансам и налогам - 28,9%; вопросам законодательства, государственного строительства и местного самоуправления посвящено 26,5% законодательных актов; экономике и хозяйственной деятельности — 19,3%; законы, регулирующие вопросы социальной сферы, составляют 14,5 %, природопользования — 10,8%.
Доля законопроектов, внесенных в областную Думу в рамках Программы законопроектной деятельности и рассмотренных на заседаниях областной Думы, по отношению к общему количеству законопроектов, рассмотренных на заседаниях областной Думы в 2004 году, составила 43,1%. Аналогичный показатель 2003 ч года — 44,4%. В целом, Примерная программа законопроектной деятельности Мурманской областной Думы на 2004 год по внесенным законопроектам выполнена на 78,9%. Ниже, в таблице приводятся сравнительные данные о выполнении примерных программ законопроектной деятельности Мурманской областной Думы на 2003 и 2004 годы.
В 2004 году проведено 15 заседаний областной Думы, на которых рассмотрено около 430 вопросов, принято 538 постановлений. В течение 2004 года Мурманская областная Дума направила 46 обращений Президенту Российской Федерации, Председателю Правительства Российской Федерации, Председателю Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Председателю Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, федеральным министерствам и ведомствам, Губернатору Мурманской области по различным вопросам политического и социально-экономического характера, приняла 15 депутатских запросов, поддержала 17 обращений законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации к различным федеральным структурам.
Все вопросы, вносимые на рассмотрение областной Думы, предварительно обсуждались в комитетах областной Думы. За отчетный период состоялось 134 заседания комитетов, на которых рассмотрено 1048 вопросов, в том числе 253 вопроса по проектам законов Мурманской области, 446 по проектам федеральных законов, 64 законодательные инициативы и 70 обращений субъектов Российской Федерации, а также 631 обращение предприятий, организаций и учреждений области.
Основные составляющие качественной разработки и принятия нормативных правовых актов Мурманской областной Думой
Какую роль в законотворческой работе играют программы законодательной деятельности? Без преувеличения можно сказать — весьма существенную. Долгосрочные программы (на 2—3 года) законопроектных работ дают возможность комплексного подхода к законодательному регулированию общественных отношений с выделением его приоритетных направлений в зависимости от социальных потребностей. Такие программы позволяют более рационально распределить усилия по выработке правовых актов, четче и экономнее организовать работу органов и учреждений, ответственных за подготовку проектов, сосредоточив усилия на главных, первоочередных из них, правильнее распределить научно-информационное обеспечение законотворческого процесса.
Без четкой программы, дающей конкретные ориентиры законодательной деятельности — в работе законодательных органов неизбежны хаотичность, не всегда обоснованная зависимость издания акта от «сиюминутных» обстоятельств, неоправданное дублирование, приводящее к ослаблению внутрисистемных связей в законодательстве..
Планирование законодательной деятельности в значительной степени способствует преодолению таких изъянов в нынешней практике законотворчества, как излишняя поспешность в подготовке и принятии законов, разногласие и нестыковка некоторых концептуальных положений взаимосвязанных законов, чрезмерная зависимость выбора темы закона от текущего момента, что зачастую ведет к противоречиям и пробелам в правовом регулировании, снижает качество законодательства. При подготовке проектов законодательных программ учитываются предложения государственных органов, организаций, а также предложения депутатов, высказанные ими в выступлениях на сессиях, заседаниях комитетов, комиссий, или специально представленные ими в качестве предложений к программе законодательной деятельной на очередной год.
В программе законодательной деятельности предусматриваются способы решения конкретной правовой задачи (проблемы), существующей в определенной сфере общественных отношений и подлежащей решению с помощью тех или иных правовых средств. К ним относятся: разработка законопроектов; подготовка предложений о внесении в действующие акты значительных изменений и дополнений, о подготовке новых редакций крупных законодательных актов; разработка концепций законопроектов. В программе законодательной деятельности могут предусматриваться и другие мероприятия в области совершенствования законодательства (подготовка для издания систематизированных сборников законодательства, проведение парламентских слушаний по вопросам реализации законов и т. п.).
Кроме того, в программе указываются конкретные исполнители, которым поручается подготовка запланированных проектов или выполнение иного указанного в программе мероприятия. Как правило, это парламентские комитеты и комиссии, правительственные и иные органы, научные учреждения. Сроки подготовки и принятия отдельных законов определяются в пределах общего срока, на который рассчитана данная программа. При решении вопроса о сроках имеет значение объем акта, характер и сложность этапа подготовительной работы, потребность (срочность) в принятии подготавливаемого акта, степень урегулированности данной сферы общественных отношений, объем действующего законодательства по соответствующему вопросу и т.п.. При установлении сроков необходимо исходить также из приоритетности (первоочередности) подготовки таких законов, как конституционные законы, Основы законодательства, кодексы, уставы.
Помимо перспективных программ законопроектных работ, имеющих комплексный характер, или в дополнение к ним могут приниматься специализированные планы (программы), направленные на упорядочение одной из достаточно крупных и важных сфер общественных отношений, например: финансов, налоговой системы, сельского хозяйства, экологии. Такие специализированные планы разрабатываются с целью оперативного решения конкретной правовой задачи в соответствующей сфере общественных отношений.
"...Нужно подчеркнуть, что программы законопроектных работ предусматривают разработку проектов наиболее важных и трудоемких актов и не исключают подготовки проектов вне плана по поручениям вышестоящих органов или по собственной инициативе субъектов права законодательной инициативы.. .".1
Таким образом, планирование законодательной деятельности позволяет создать условия для внимательной и скрупулезной проработки проектов законов, проведения социологических и иных исследований, изучения отечественного и зарубежного опыта. Такое планирование представляет собой также и попытку придать этой деятельности научную основу, и обеспечить надежные ориентиры законопроектным работам.2
Опыт подготовки и принятия конкретных законодательных решений зачастую свидетельствует об отсутствии их глубокой научной проработки, недооценке возможных последствий действия принимаемых законов. Это, конечно, самым отрицательным образом сказывается на качестве законодательства. Изменить такое положение можно, лишь преодолев устаревшие подходы к проблемам законодательной деятельности, обеспечив глубокую научную рационализацию законодательного труда.
