Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические и исторические основы конституционно-правового статуса области как субъекта Российской Федерации 11
1.1. Понятие и структура конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации 11
1.2. Историко-правовые особенности развития статуса Пензенской области 32
1.3. Гарантии конституционно-правового статуса Пензенской области...48
1.4. Ограничения конституционно-правового статуса Пензенской области 61
Глава 2. Элементы конституционно-правового статуса пензенской области 76
2.1. Предметы ведения и полномочия Пензенской области 76
2.2. Система органов государственной власти Пензенской области 93
2.3. Устав и законодательство Пензенской области 128
2.4. Наименование и территория Пензенской области 146
2.5. Официальные символы Пензенской области 156
Заключение 168
Библиографический список. 174
- Понятие и структура конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации
- Историко-правовые особенности развития статуса Пензенской области
- Предметы ведения и полномочия Пензенской области
- Система органов государственной власти Пензенской области
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью совершенствования федеративных отношений в современной России. С принятием Конституции 1993 г. во многом удалось приблизиться к гармонизации как самой модели федерализма, так и фактических отношений Федерации и ее субъектов, но пока еще не добиться этого в необходимой мере. Не случайно Президент РФ в своем послании Федеральному собранию РФ указал на важность достижения оптимального баланса в разграничении полномочий между Федерацией и ее субъектами, особо отметив нерешенность проблемы эффективного взаимодействия федеральных органов государственной власти с органами государственной власти субъектов РФ .
Общепризнано отсутствие в отечественном конституционном праве единой концепции конституционно-правового статуса субъектов РФ. Несовершенным является и действующее законодательство, регулирующее вопросы федеративных отношений, и, в частности, разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, формы и процедуры разграничения компетенции по предметам совместного ведения. В связи с этим важное значение приобретает исследование особенностей конституционно-правового статуса субъектов РФ. Разработка вопросов статуса субъектов РФ в контексте современной конституционной теории позволяет уточнить ряд характеристик, расширить представления о сути и перспективах развития федеративных отношений. Формирование на основе изучения норм Конституции РФ, федерального и регионального законодательства, судебной практики концепции конституционно-правового статуса субъектов РФ и разработка в соответствии с ней практических рекомендаций федеральным органам государственной власти и органам государственной власти субъектов РФ является одной из актуальных и приоритетных задач современной российской науки конституционного права. 1 Российская газета. 2008. 6 ноября.
4 Важное значение имеет комплексное исследование конституционно-правового статуса субъекта РФ - Пензенской области. Следует отметить, что Пензенская область имеет значительный опыт трансформации статуса, не получивший должного научного анализа. Вместе с тем изучение формирования и развития конституционно-правового статуса данного субъекта РФ позволяет обнаружить общие черты и закономерности, присущие такому виду субъектов РФ, как области.
Степень научной разработанности проблемы. Следует отметить, что вопросы конституционно-правового статуса Пензенской области не являлись предметом специального научного исследования. Однако реформирование государственного устройства России, осуществляемое в течение последних пятнадцати лет, способствовало появлению работ по проблемам федерализма, конституционного статуса субъектов РФ, видов субъектов РФ, а также статуса ее конкретных субъектов.
В современной отечественной юридической литературе исследования в области проблем федерализма нашли отражение в работах С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, Р.Г. Абдулатипова, М.В. Баглая, И.Н. Барцица, А.А. Безуг-лова, Л.Ф. Болтенковой, Н.А. Богдановой, В.А. Виноградова, В.В. Володина, И.В. Выдрина, В.В. Гошуляка, Ю.А. Дмитриева, Т.Д. Зражевской, А.Н. Коко-това, О.Е. Кутафина, Б.С. Крылова, В.А. Кряжкова, В.А.Лебедева, А.Ф. Малого, М. С. Матейковича, М.С. Саликова, А.С. Саломаткина, И.А. Умновой, Д.Л. Суркова, Ю.А. Тихомирова, В.Е. Чиркина, Б.С. Эбзеева и др.
Проблемы правового статуса субъектов РФ исследовались в трудах С.А. Авакьяна, Р.Г. Абдулатипова, А.А. Безуглова, Л.Ф. Болтенковой, Н.А. Богдановой, В.В. Гошуляка, Н.М. Добрынина, М.В. Золотаревой, Л.М. Карапетяна, А.Н. Кокотова, О.Е. Кутафина, А.Н.Лебедева, А.А. Ливеровского, В.В. Не-винского, С.Л. Сергевнина, М.С. Саликова, И.А. Умновой, Э.В. Тадевосяна, Б.Н. Топорнина, В.Е. Чиркина и др.
Научные труды вышеперечисленных авторов, безусловно, представляют значительный интерес, в них получили квалифицированную оценку многие
5 важные проблемы правового статуса субъектов РФ. Однако уровень проработки данной тематики в них явно недостаточен для формирования всестороннего и полного представления о конституционно-правовом статусе Пензенской области, что свидетельствует о необходимости комплексного научного исследования проблем конституционно-правового статуса этого субъекта РФ.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе формирования и развития конституционно-правового статуса Пензенской области, практика его реализации на современном этапе.
Предметом исследования стали теоретические проблемы развития концепции конституционно-правового статуса субъекта РФ, а также проблемы его нормативной и судебно-правовой регламентации.
Цель исследования заключается в изучении опыта правового регулирования конституционно-правового статуса Пензенской области, практики его реализации, а также в рассмотрении прикладных проблем правового регулирования при осуществлении законодательной и исполнительной власти, что предопределяет постановку следующих задач: раскрыть содержание конституционных норм, закрепляющих основополагающие принципы федерализма, определяющих действующую модель федеративных отношений; сформулировать на основании законодательства и решений Конституционного суда РФ понятие конституционно-правового статуса субъекта РФ; раскрыть содержание основных элементов конституционно-правового статуса субъекта РФ; исследовать исторические этапы развития правового статуса Пензенской области, проанализировать его современное содержание; рассмотреть особенности конституционно-правового статуса Пензенской области, раскрыть его структуру, проблемы развития, особенности как субъекта публичных отношений; - разработать предложения по совершенствованию действующего законодательства по проблемам, изучаемым в диссертационном исследовании.
Методологической основой исследования являются теория познания, диалектический метод познания, главная особенность которого состоит в системном и комплексном подходе к изучаемому явлению. Из научных методов исследования применялись формально-юридический, историко-правовой, сравнительно-правовой, системно-структурный методы.
Теоретической основой исследования послужили работы по общей теории права, науки конституционного права, в которых рассматриваются вопросы, относящиеся к теме диссертации.
Нормативную базу исследования составили Конституция РФ, федеральное законодательство, Устав Пензенской области, законодательство Пензенской области, решения Конституционного суда РФ, документы и материалы, в том числе в периодических изданиях, относящиеся к теме исследования.
Научная новизна диссертации обусловлена целью и задачами исследования и состоит в системном и комплексном подходе к анализу вопросов конституционно-правового статуса Пензенской области, впервые примененном диссертантом.
Основные положения, выносимые на защиту:
Сущностной характеристикой федерации является децентрализация государственной власти, поэтому главной является проблема разделения и взаимосвязи государственной власти федерации и государственной власти ее субъектов. Содержательная особенность субъектов федеративного государства заключена не только в децентрализации государственной власти, но и в том, что субъекты федерации выступают в качестве системообразующих ее элементов, принимая участие в решении общегосударственных вопросов.
Сформулировано авторское определение конституционно-правового статуса субъекта РФ. Полагаем, что под ним следует понимать совокупность правовых отношений субъекта РФ с самой Федерацией, ее субъектами, субъектами международного права, местным самоуправлением, гражданами, уре-
7 гулированных Конституцией РФ, конституциями (уставами) субъектов РФ, федеральными законами, законами субъектов РФ, а также решениями Конституционного суда РФ.
Структура конституционно-правового статуса субъекта федерации может быть представлена следующим образом: определение субъекта федерации и его признаки (представляющие собой абсолютные права и обязанности субъекта); права и обязанности субъекта во взаимоотношениях с иными субъектами права (федерацией, иными субъектами федерации, местным самоуправлением, субъектами международного права, индивидами); гарантии конституционно-правового статуса субъекта федерации.
Изучение истории развития правового статуса Пензенской области позволяет сделать заключение о его поэтапном изменении и развитии на протяжении пребывания данного субъекта в составе РФ. Следует выделить три таких этапа. На первом этапе Пензенская область являлась административно-территориальной единицей (1918 - 1992 гг.); на втором этапе она преобразуется в субъект Федерации как автономное образование, имея более ограниченные права по сравнению с республиками (1992 - 1993 гг.); на третьем этапе начинается формирование Пензенской области как равноправного субъекта РФ (с 1993 г.). На каждом из этапов статус области обладал собственным набором характерных черт, которые определялись действовавшей на тот момент конституцией.
Под правовыми способами обеспечения конституционно-правового статуса субъектов РФ следует понимать приемы и методы, применяемые для гарантирования его реального осуществления. К таким способам относятся, во-первых, обеспечение как предоставление благ и создание условий, во-вторых, охрана, понимаемая как недопущение нарушения статуса, и, в-третьих, защита, связанная с восстановлением тех или иных элементов нормативно закрепленного правового состояния субъекта. Совокупно данные способы обеспечения конституционно-правового статуса субъекта РФ вы-
8 ступают его гарантиями. В диссертации предложена авторская классификация гарантий обеспечения конституционно-правового статуса субъектов РФ.
6. Государственная власть субъектов Федерации не имеет абсолютного характера даже в рамках территории, на которую распространяется её действие. Она ограничена полномочиями федеральной государственной власти, в том числе её структурных подразделений, находящихся на территории субъектов РФ (внутренних дел, юстиции, федеральных судов и т.д.), которая в целом занимает доминирующее, верховное положение по отношению к власти субъектов Федерации. Это проявляется также в осуществлении федеральной государственной властью различных форм контроля за деятельностью органов государственной власти субъектов Федерации и возможности привлечения субъекта Федерации (орган законодательной власти, высшее должностное лицо) к конституционно-правовой ответственности, основания и формы которой установлены Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Конституция РФ содержит гибкую модель распределения предметов ведения. Ее подходы к структуре и содержанию сфер ведения представляются обоснованными. Вместе с тем сохраняются спорные моменты в распределении предметов ведения и полномочий на уровне федерального законодательства, особенно по предметам совместного ведения. Этим во многом объясняется «незавершенность» законодательного определения предметов ведения субъектов РФ, в том числе Пензенской области. В связи с этим необходима разработка законодательных критериев пределов федерального и регионального регулирования. Представляется необходимым сужение сферы совместного ведения Федерации и ее субъектов и расширение сфер ведения субъектов РФ.
Анализ законодательства и практики свидетельствует о том, что исполнительная власть в Пензенской области занимает ведущее место в системе органов государственной власти. Правовой статус губернатора Пензен-
9 ской области соответствует действующему федеральному законодательству и законодательству области. Он наделен обширными полномочиями, координирует деятельность органов власти, находящихся на территории области, и непосредственно возглавляет высший исполнительный орган Пензенской области. В целях усиления ответственности губернатора Пензенской области полагаем необходимым законодательное закрепление права граждан области подавать петиции в Законодательное собрание с ходатайством о вынесении недоверия высшему должностному лицу, с установлением обязанности данного органа принять соответствующее решение.
9. В Пензенской области сложилась весьма развитая система законодательства. В сложившейся системе нормативно-правовых актов Пензенской области выделяются три уровня: собственно законодательство (Устав и законы Пензенской области); договоры (соглашения); подзаконные нормативные правовые акты. Особое место в иерархии нормативных правовых актов Пензенской области занимает Устав, обладающий высшей юридической силой по отношению к иным нормативным правовым актам, принимающимся (издающимся) на территории Пензенской области органами государственной власти области и органами местного самоуправления. Положения Устава области соответствуют положениям Конституции РФ и федерального законодательства. Вместе с тем следует отметить, что предусмотренная Уставом области процедура инициирования изменений данного акта населением области не получила окончательного закрепления.
10. Анализ законодательства Пензенской области свидетельствует о важности для данного субъекта Федерации наличия собственной символики. В Пензенской области осуществлено законодательное регулирование официальной символики по традиционному для большинства субъектов трехэлементному типу - герб, флаг, гимн. Вместе с тем процесс правового регулирования региональной символики остался не завершенным. Основными проблемами являются следующие: во-первых, в законах Пензенской области нет единого концептуального подхода к определению своих символов; во-
10 вторых, необходимо устранить недостатки и привести в соответствие с положениями Конституции РФ (ст. 14) содержание (изображение) флага; в-третьих, органам государственной власти следует завершить процедуру внесения официальных символов Пензенской области в Государственный геральдический регистр.
Теоретическая и практическая значимость работы состоит в возможности использования ее результатов при дальнейшем развитии общей концепции конституционно-правового статуса субъектов РФ, в практике деятельности органов государственной власти.
Выработанные автором научные положения и выводы могут быть использованы при совершенствовании законодательства Пензенской области. Они могут служить основой для разработки спецкурса, посвященного конституционно-правовому статусу Пензенской области, использоваться в высших учебных заведениях при подготовке и повышении квалификации в сфере юриспруденции.
Апробация результатов исследования была обеспечена научными публикациями автора. Результаты исследования изложены на всероссийских, межрегиональных и региональных конференциях, на заседаниях кафедры государственно-правовых дисциплин Пензенского государственного университета.
Структура диссертации обусловлена кругом вопросов, позволяющих раскрыть тему и обеспечивающих освещение анализируемого материала, источников и формулируемых выводов. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих девять параграфов, заключения и библиографического списка.
Понятие и структура конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации
Категория «правовой статус» активно применяется в различных нормативных правовых актах. В Конституции РФ употребляются понятия: «основы правового статуса личности» (ст. 64), «статус субъекта Российской Федерации» (ст. 66), «конституционно-правовой статус субъекта Российской Федерации» (ст. 137). Понятие «правовой статус» широко используется в действующем законодательстве1.
В теории права проблема правового статуса субъектов разрабатывалась в основном на примере личности. «Правовой статус, - пишет А.В. Мицкевич, - это признанная конституцией и законами совокупность исходных, неотчуждаемых прав и обязанностей человека, а также полномочий государственных органов и должностных лиц»2. С позиции А.Ф. Черданцева, правовой статус (правовое положение) личности есть совокупность ее прав и обязанностей3. Из этих рассуждений следует, что категория «статус» получает свои характеристики на основе нормативных положений, закрепляющих права и обязанности субъекта правоотношений.
В самом общем виде в отечественной теории права статус определяется как юридически закрепленное положение субъекта в обществе; совокупность, комплекс основных прав, свобод и обязанностей, принадлежащих субъекту права, установленных нормами объективного права.
Однако при рассмотрении вопроса о статусе вида субъекта права недостаточно ограничиваться лишь анализом вышеуказанных элементов. Необходимо учитывать особенности правового положения субъекта права, специфику его правовой природы1. Важное значение имеют правовые отношения, в которых проявляет или может проявлять себя тот или иной субъект права. При изучении статуса субъектов права основополагающим моментом является законодательство в широком смысле, т.е. круг нормативных актов, определяющих правовое положение субъекта, его отношения.
Прежде чем рассматривать конституционно-правовой статус субъектов РФ, следует попытаться раскрыть сущность самого субъекта федерации как особого правового явления, а это предполагает обращение к вопросу о сущности самой федерации.
В современной науке конституционного права сложились различные подходы к определению природы федеративного государства. Одни исследователи при анализе сущности федерации обращают основное внимание на два уровня власти в федерации и на особенности взаимоотношения этих вла-стей . Другие авторы в основу сущности понятия «федерация» вкладывают идею государственного суверенитета федерации и право субъектов федерации участвовать в осуществлении государственной власти3. По мнению И.А. Конюховой, закономерным является подход к пониманию природы федеративного государства как системы организации в обществе государственной власти, самоуправляемой на основе договора, который рассматривается не как форма, а как содержание федеративных отношений4.
Следует заметить, что указанные подходы к сущности федеративного государства носят односторонний характер и не позволяют сформулировать его обобщенное определение. В первом случае за основу берется только формальная сторона федерации, во втором сущность сводится лишь к согласованию воли для централизации власти. С точкой зрения И.А. Конюховой также трудно согласиться, поскольку данное определение не может быть применено к федерациям, образованным на основании конституции, а не договора.
Как представляется, наиболее точное определение понятия «федерация» содержится в монографии «Федерализм: теории, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование)», где федеративное государство рассматривается как союзная государственно-территориальная организация, состоящая из государств или государственных образований, опирающаяся на принцип согласия, основанная одновременно на целостности государственной власти и ее вертикальном разделении между федерацией и ее субъектами при верховенстве федерации1. Следует отметить, что данное определение все же не может быть универсальным, поскольку указанный в определении «принцип согласия» не охватывает все федерации в мире.
Верховенство федерации в федеративных отношениях проявляется в том, что государственная власть субъектов федерации, характеризуясь определенной самостоятельностью, в то же время носит подчиненный характер. Все наиболее важные вопросы государственной и общественной жизни отнесены к исключительному ведению федерации. В сфере совместного ведения федерации и ее субъектов действует принцип господства федерального законодательства.
Историко-правовые особенности развития статуса Пензенской области
Современный конституционно-правовой статус Пензенской области в формально-юридическом плане установлен Конституцией РФ и определяется также Уставом Пензенской области (ст. 66 Конституции РФ). Как отмечалось в параграфе 1.1, все субъекты РФ вне зависимости от их наименования имеют равный конституционный статус. Однако каждый конкретный субъект Федерации имеет свои исторические особенности в развитии статуса. Закреплению в Конституции РФ конституционно-правового статуса субъектов РФ предшествовал исторический путь преобразований каждого государственно-территориального образования. В этом плане Пензенская область имеет собственную историю, которая во многом обусловлена общим ходом развития государственности России.
Прежде чем рассмотреть особенности историко-правовой эволюции статуса Пензенской области, необходимо обратиться к теме развития российского федерализма.
После прихода к власти большевиков в октябре 1917 г. начинают предприниматься усилия по восстановлению государственного единства и активно обсуждается идея о федеративных отношениях России с другими, бывшими частями Российской империи. Первое официальное провозглашение России федерацией отражено в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, принятой III Всероссийским съездом Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов 31 января 1918 г., где было записано: «Советская Российская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций как федерация советских национальных республик»1. В резолюции «О федеральных учреждениях Российской Республики» указано: «Российская Советская Социалистическая Республика учреждается на основе добровольного союза на-родов России как федерация советских республик этих народов» .
В июле 1918 г. принимается первая советская Конституция, в которой первым разделом была включена Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа. В Конституции провозглашается, что Российская Советская Республика «учреждается на основе свободного союза свободных наций как федерация советских национальных республик». Примечательно, что в ст. 11 Конституции РСФСР было записано: «Советы областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, могут объединяться в автономные областные союзы, во главе которых, как и во главе всяких могущих быть образованными областных объединений, стоят областные съезды Советов и их исполнительные органы». Кроме того, было указано: «Эти автономные областные союзы входят на началах федерации в Российскую Социалистическую Федеративную Советскую Республику» . Таким образом, состав будущей федерации был разнородным.
Ко времени принятия Конституции РСФСР были провозглашены Донская советская республика, советская социалистическая республика Тавриды, Кубанская советская республика, Ставропольская советская республика, Тер-екая советская республика и др. Наряду с ними существовали губернии, которые существовали как «наследие» Российской империи. Позже были созданы коммуны и иные образования. Во многом стихийно из различных образований, в большей степени исходя из территориального принципа, формировалась советская федерация. Однако центральная власть ориентировалась и на национально-территориальный принцип в построении федерации. В составе РСФСР создаются автономные национально-территориальные образования (Туркестанская АССР, Башкирская АССР, Карельская Трудовая Коммуна, Автономная Чувашская область и др.). Автономия в РСФСР получила приоритетное развитие. Вместе с тем, как отмечает В.В. Гошуляк, российские автономии не могли быть созданы чисто по национальному признаку, так как население страны, подавляющее большинство которого составляли русские, было смешанным и ясных границ национального расселения не существовало. Поэтому в угоду большевистской идеологии и на основе декларированного ею права наций на самоопределение российские автономии стали создаваться произвольно. И далее: «Именно в этих решениях и действиях была заложена та проблема федеративного устройства Российской Федерации, которая дает о себе знать и в наши дни, когда приоритет в государственном управлении, в образовании и иных социальных сферах отдается так называемой титульной нации, и которая, при развитии тенденции к сепаратизму в национальных республиках, может привести либо к массовому переселению русских в другие регионы России, либо к созданию русских национальных автономий в Республиках Российской Федерации»1.
Таким образом, Конституция РСФСР декларировала устройство России как федеративного государства с различными автономными образованиями (автономные республики, автономные области, автономные округа, трудовые коммуны), наряду с которыми существовали территориальные образования (республики, губернии, области). Фактически советская федерация представляла собой смешение начал унитаризма и федерализма при господстве унитарных тенденции, построенных на основе политической целесообразности. Как пишет С.А. Авакьян, «приходится отметить, что уже с того времени возникали и в последующем так и не нашли однозначного подхода вопросы о форме государственного устройства собственно российского государства: или это унитарное государство с автономией национальных областей (дореволюционный план большевиков по решению национального вопроса), или причудливая модель федерации, субъектами которой становятся автономные единицы, но одновременно государство является унитарным для населенных русскими административно-территориальных единиц?
Предметы ведения и полномочия Пензенской области
Выявление четко определенного круга предметов ведения и полномочий субъектов РФ остается одной из проблем федеративных отношений. Она осложнена, во-первых, наличием совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а во-вторых, закреплением предметов ведения субъектов РФ по «остаточному» принципу. Усложняет ситуацию и наличие терминологической неясности по данному вопросу. В частности, не получили законодательного закрепления определения понятий «предметы ведения РФ», «предметы совместного ведения РФ и субъектов РФ», «предметы ведения субъекта РФ», «предметы ведения органа государственной власти», «компетенция органа государственной власти», «полномочия органа государственной власти»1.
Анализ норм Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти в Российской Федерации» (в частности п. 5 ст. 1; пп. 1,2,3 ст. 3; п. 1 ст. 5; п. 2 ст. 8 и ряд других) показывает, что понятие «предметы ведения» используется в нем в нескольких устойчивых сочетаниях: «предметы ведения РФ», «предметы совместного ведения РФ и субъектов РФ», «предметы ведения субъекта РФ» и «предметы ведения и полномочия органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ». То есть термин «предметы ведения» законодатель в одном случае связывает с Российской Федерацией и ее субъектами, как федеративным государством и государственно-подобными образованиями, а в другом — с органами государственной власти. Термин «полномочия» используется исключительно в связке со словосочетаниями «органы государственной власти РФ» или «органы государственной власти субъектов РФ».
На основании вышеизложенного можно сделать вывод, что в словосочетаниях «предметы ведения РФ», «предметы совместного ведения РФ и субъектов РФ», «предметы ведения субъектов РФ» законодатель понимает данный термин как сферу общественных отношений, регулирование которых отнесено Конституцией РФ либо к компетенции Российской Федерации, либо к совместной компетенции, либо к компетенции субъектов РФ.
В словосочетании «предметы ведения и полномочия органов государственной власти» термин «предметы ведения» выступает в качестве обозначения определенного круга деятельности органов государственной власти, в рамках которого идет градация по полномочиям.
Общее значение термина «полномочия» можно сформулировать как право и (или) обязанность власти на определенные действия по рассмотрению и решению конкретных вопросов в рамках соответствующих сфер (предметов ведения). Следовательно, указание на конкретные сферы деятельности государственных органов, а также законодательное определение полномочий этих органов, в конечном счете и составляют содержание компетенции государственных органов .
Подобная модель трактовки данных терминов, полагаем, заложена и в Конституции РФ. В статьях 71, 72, 73, 76 Конституции РФ употреблён термин «предметы ведения» применительно только к РФ и субъектам РФ. Однако Конституция РФ наделяет предметами ведения и органы государственной власти. Так, в ст. 5 Конституции РФ среди базовых принципов федеративного устройства указывается на разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов РФ. В.А. Кряж-ков отмечает, что «указанный в статье 5 Конституции РФ принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ является базовым для функционирования органов государственной власти». «Правда, — указывает В.А. Кряжков, — разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти производно от разграничения предметов ведения между РФ и её субъектами. Если принцип разграничения предметов ведения между РФ и субъектами РФ, заложенный в Конституции РФ, Федеративном договоре — константа федеративного устройства, то его воплощение происходит через осуществление конкретных полномочий органами государственной власти по определенным предметам их ведения»1.
Следует отметить, что в юридической науке имеются и иные точки зрения по поводу трактовки и применения указанных терминов. В частности, И.А. Умнова считает, что конституционная модель разграничения предметов ведения заложила употребление данного термина только применительно к РФ и субъектам РФ, поэтому некорректно употреблять термин «предметы ведения органов государственной власти»2. Аналогичной точки зрения придерживается и СИ. Некрасов, который полагает, что полномочия — это свойство, присущее государственному органу или должностному лицу, а предметы ведения характерны только для государственных образований: РФ или субъектов РФ .
Кроме того, в юридической литературе споры ведутся и о применении термина «компетенция». Так, Д.А. Ковачев определяет компетенцию как совокупность полномочий органов федерации и её субъектов и указывает, что поэтому между федерацией и ее субъектами распределяются только предметы ведения4. Б.А. Страшун, напротив, отстаивает точку зрения, согласно которой между федерацией и ее субъектами размежевывается именно компетенция, так как один и тот же предмет ведения может быть объектом полномочий и федерации, и ее субъектов, хотя полномочия при этом различны (у федерации, скажем, полномочие законодательства, а у субъектов федерации — полномочие исполнения законов)1. Практически все терминологические споры сводятся к вопросу: что разграничивается: предметы ведения или полномочия (компетенция)?
Анализ норм Конституции РФ и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в частности, гл. IV.I.) показывает, что разграничиваются как предметы ведения между РФ и субъектами РФ, так и предметы ведения и компетенция органов государственной власти РФ и её субъектов. Различие заключено в том, что предметы ведения РФ и субъектов РФ разграничиваются исключительно Конституцией РФ, а предметы ведения и полномочия органов государственной власти РФ и её субъектов еще и федеральными законами, договорами, соглашениями. Следует отметить, что предметы ведения РФ и её субъектов в результате их воплощения «в жизнь» могут быть определены и осуществимы только через круг установленных правовым актом полномочий государственных органов.
Наиболее «проблемной», с точки зрения распределения предметов ведения и полномочий органов государственной власти РФ и субъектов РФ, является ст.72 Конституции РФ, устанавливающая перечень предметов совместного ведения РФ и её субъектов.
Система органов государственной власти Пензенской области
Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ не представляют собой единой системы законодательной власти Российской Федерации. В этом и заключается особенность федеративных отношений, специфика разделенного законотворчества на федеральном и региональном уровнях в федеративном государстве. Здесь действует только одно конституционное требование — законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не должны противоречить федеральным законам, изданным по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов (ст. 76 Конституции РФ).
Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов имеют разные наименования, что обусловлено историческими особенностями, национальными традициями.
В Пензенской области законодательный (представительный) орган государственной власти назван Законодательным собранием. Подобное название носят законодательные органы во Владимирской, Волгоградской, Иркутской, Ленинградской, Омской, Оренбургской, Пермской, Ростовской, Свердловской, Тверской, Ульяновской, Челябинской областях, Алтайском и Красноярском краях. Для сравнения, в Читинской области — областная Дума, в Архангельской области — областное Собрание, в Астраханской области - Государственная дума, в Хабаровском крае —- Законодательная Дума. В наименованиях отражены национальные особенности республик. Они заключены в том, что наименование органа состоит из словосочетания на русском и национальном языках. Например, в Республике Адыгея это Государственный Совет — Хасэ, в Республике Башкортостан — Государственное Собрание — Курултай, в Республике Бурятия — Народный Хурал, в Республике Тыва — Верховный Хурал — Парламент.
Законодательное Собрание Пензенской области является, согласно Уставу, высшим органом государственной власти (ст. 17)1. Однако это не означает, что представительные органы муниципальных образований подчинены Законодательному собранию. Понятие «высший орган» вытекает из принципа разделения власти, в соответствии с которым главное место среди органов отводится законодательной власти. При этом каждая из ветвей власти (законодательная, исполнительная, судебная) обладает своей компетенцией.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Законодательное собрание Пензенской области определено по статусу как законодательный (представительный) орган государственной власти. Такой же подход отражен в уставах других областей субъектов РФ. Тем самым в Уставе Пензенской области, как и в большинстве уставов областей, воспроизводится формула, используемая в Конституции Российской Федерации для обозначения выборного органа государственной власти (ч. 2 ст. 66).
Применяемый для обозначения статуса Законодательного собрания термин «законодательный» отражает его функциональное предназначение. Именно Законодательное собрание Пензенской области наделено исключительным правом принятия законов области. Термин «представительный» характеризует природу данного органа, призванного выражать интересы населения Пензенской области. Кроме того, при характеристике Законодательного собрания используется формулировка «единственный орган законодательный власти». Такой же подход встречается, в частности, в Новгородской, Оренбургской и ряде других областей. Тем самым выражается стремление подчеркнуть отсутствие на территории соответствующего субъекта РФ иного органа власти, который бы обладал правом принятия законов. Именно такая характеристика представительного органа применена в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Он определяет законодательный (представительный) орган как постоянно действующий высший и единственный орган законодательной власти субъекта Российской Федерации (ст. 4).
В ряде работ обсуждается вопрос о том, можно ли отнести законодательные органы субъектов РФ к парламентам. Так, Н.А. Богданова к числу отличительных признаков парламента относит: вхождение в систему организации государственной власти по типу «разделения властей»; свободный мандат депутата; работа на профессиональных началах1. С. А. Авакьян отмечает, что парламентское начало в представительных органах власти субъектов РФ состоит, прежде всего, в том, что они стали постоянно действующими органами. «Достоинство современной представительной системы в России -а в принципе, несмотря на отсутствие конституционного закрепления, все равно можно говорить, что у нас существует именно трехуровневая система представительных органов публичной власти (Федерация, субъекты РФ, местное самоуправление) — прежде всего именно в том, что она стала постоянно действующей»2.
Законодательные органы сходны по своей структуре, состоят из депутатов, работающих в представительном органе как на постоянной профессиональной основе, так и на условиях совместительства. Федеральным законом закреплено, что число депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ (п. 3 ст. 4). Законодательное Собрание Пензенской области состоит из 25 депутатов (ч. 1 ст. 17 Устава).
Исследование уставов (конституций) показывает, что законодательные (представительные) органы субъектов РФ имеют разное количество депутатов. В большинстве субъектов Федерации число депутатских мандатов составляет от 20 до 50. Представительные органы власти Алтайского края, Брянской, Ленинградской, Псковской, Тамбовской областей и ряда других субъектов Федерации состоят из 50 депутатов. Менее 20 депутатов — в законодательных органах Магаданской области, Еврейской автономной области и в малонаселенных Усть-Ордынском Бурятском, Агинском Бурятском, Ненецком и ряде других автономных округов.
