Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Становление и развитие системы местного самоуправления в Оренбургской области .
1.1. Территориальная основа организации местного самоуправления 10
1.2. Типология структуры органов местного самоуправления 38
1.3. Правовые основы организации местного самоуправления 77
1.4. Территориальное общественное самоуправление 101
Глава 2. Основные направления и проблемы осуществления местного самоуправления в Оренбургской области
2.1. Формирование межбюджетных отношений и бюджетно-налоговой политики 111
2.2. Муниципальная собственность: проблемы разграничения и управления 152
2.3. Актуальные аспекты реализации полномочий органов местного самоуправления 188
2.4. Межмуниципальное сотрудничество 206
Заключение 213
Список использованной литературы 218
- Территориальная основа организации местного самоуправления
- Типология структуры органов местного самоуправления
- Формирование межбюджетных отношений и бюджетно-налоговой политики
- Муниципальная собственность: проблемы разграничения и управления
Введение к работе
Прошедшее десятилетие для России ознаменовались становлением и активным развитием нового уровня публичной власти - местного самоуправления.
Начало этому процессу было положено принятием в 1990 году Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» и поправками, внесенными в Конституцию (Основной Закон) РСФСР 24 мая 1991 года на III Съезде народных депутатов РСФСР.
Согласно внесенным поправкам, из статьи 137 Конституции исключалось упоминание о Советах народных депутатов в районах, городах, районах в городах, поселках, сельских населенных пунктах как местных органах государственной власти. В статью 138 было введено положение о том, что местное самоуправление в районах, городах, поселках, сельских населенных пунктах осуществляется населением через соответствующие местные Советы народных депутатов, через местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии, а также через органы территориального общественного самоуправления. Однако, как отмечает С.А.Авакьян, эти положения диссонировали со статьей 85 Конституции, которая осталась без изменений, и согласно которой все Советы, включая районные, городские, районные в городах, поселковые и сельские, составляли «единую систему представительных органов государственной власти в РСФСР»1.
С принятием Конституции РФ 1993 года и Федерального закона 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление в России стало более приближенным к основным принципам, закрепленным в Европейской Хартии местного самоуправления.
В соответствии с концепцией разграничения предметов ведения и полномочий, изложенной в вышеназванных нормативных правовых актах огромный массив правовых отношений по поводу осуществления местного самоуправления регламентируется актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также актами органов местного самоуправления.
Каждый субъект Российской Федерации с учетом исторических, местных традиций и особенностей региона самостоятельно выстраивает систему местного самоуправления на соответствующей территории в рамках, установленных федеральным законодательством.
В настоящей работе предпринят анализ именно регионального аспекта становления и развития местного самоуправления, взаимодействия в связи с этим уровней публичной власти.
Степень разработанности темы и круг источников. На сегодняшний день в трудах отечественных и зарубежных исследователей по конституционному и муниципальному праву, государственному управлению, общей теории государства и права довольно широко рассмотрены многие аспекты местного самоуправления, исторические этапы его развития, субъекты. Это позволяет наиболее комплексно подойти к изучению и анализу поставленной темы исследования, а также создает своего рода теоретическую базу, являющуюся отправной точкой для данного исследования.
К числу отечественных современных авторов, чьи работы посвящены местному самоуправлению, несомненно следует отнести С.А.Авакьяна, С.С.Алексеева, И.В.Бабичева, В.И.Васильева, Л.В.Гильченко, А.А.Замотаева, В.А.Кирпичникова, Е.М.Ковешникова, О.Е.Кутафина, А.Н.Писарева, Н.В.Постового, В.С.Четверикова, Е.С.Шугрину, В.И.Фадеева и других.
Все большее количество публикаций, посвященных региональным аспектам развития местного самоуправления, наработкам и проблемам, с которыми приходится сталкиваться на местах, появляется на страницах научных журналов. К числу их авторов относятся в том числе Т.М.Бялкина, В.С.Бочко, М.Н.Кирюхина, В.В.Киселев, Г.А.Чувашова. Однако данные публикации носят точечный характер и не позволяют раскрыть содержание региональной модели местного самоуправления.
Наличие немалого числа публикаций вовсе не означает существования единых подходов к реформированию местного самоуправления и конкретным его направлениям. К сожалению, некоторые теоретические и практические вопросы исследованы весьма слабо. Это в том числе относится и к региональным аспектам развития местного самоуправления.
Целью диссертационного исследования является анализ процессов становления и развития местного самоуправления на базе отдельно взятого субъекта Российской Федерации - Оренбургской области; особенностей взаимодействия уровней публичной власти по поводу осуществления местного самоуправления; определение потенциала субъекта Российской Федерации в самостоятельном правовом регулировании развития местного самоуправления на своей территории.
Для достижения данных целей в работе решались следующие задачи:
1. на основе положений Федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 (с последующими изменениями и дополнениями) и 2003 годов исследовано соотношение территориальной основы местного самоуправления с фактическим территориальным устройством муниципальных образований Оренбургской области;
2. проведен анализ структуры органов местного самоуправления и входящих в нее элементов, определены основные проблемные точки действующего законодательства;
3. рассмотрены с учетом сложившейся практики место и роль территориального общественного самоуправления как одной из форм участия населения в осуществлении местного самоуправления;
4. проведено подробное обобщение межбюджетных отношений и бюджетно-налоговой политики;
5. обозначены и изучены проблемы разграничения муниципальной собственности и управления ею;
6. определены наиболее яркие и показательные проблемы во взаимоотношениях муниципальной власти с государственной властью в Оренбургской области;
7. определены перспективы дальнейшего развития муниципальной власти. Научная новизна работы основывается на попытке автора проанализировать становление и развитие местного самоуправления в Российской Федерации, определить основные проблемные моменты действующего законодательства и конкретные пути их разрешения через призму развития отдельно взятого региона, правоприменительную практику.
Теоретико-методологическую основу диссертации составляет совокупность основных положений и выводов теории государства и права. В работе использованы исторический, сравнительно-правовой, технико-юридический и другие методы научного познания.
Нормативная база исследования включает в себя законодательные акты Российской Федерации, Оренбургской области, ряда муниципальных образований Оренбургской области, а также правоприменительную практику -решения судов. В работе использованы Конституция Российской Федерации, Европейская Хартия местного самоуправления, федеральные законы в области местного самоуправления, указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации по вопросам местного самоуправления. Особая роль отведена анализу Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», и его сопоставлению с предшествующим правовым регулированием.
В качестве нормативной базы особое место уделяется региональному законодательству, а именно Уставу (Основному закону) Оренбургской области, законам Оренбургской области, а также муниципальным нормативным правовым актам - уставам отдельных муниципальных образований и нормативным акты органов местного самоуправления. Эмпирической базой исследования является анализ практики становления и развития местного самоуправления, формирования правовой основы местного самоуправления, собственная работа автора в органах местного самоуправления г. Оренбурга.
Развитие федерального законодательства и его реализация осуществляются органами государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальными образованиями. Именно здесь, порой методом проб и ошибок, накапливается опыт, необходимый для дальнейшего реформирования местного самоуправления в России. Результатом разработки темы диссертации являются следующие наиболее значимые положения, выносимые на защиту:
1. Обосновывается необходимость и целесообразность перехода на двухуровневую организацию местного самоуправления;
2. Доказывается, что Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части правовой регламентации территориальной основы местного самоуправления направлен на ограничение самостоятельности субъектов Российской Федерации в выборе и построении системы местного самоуправления в рамках конкретного региона.
3. Делается вывод, что недопустимо влияние органов государственной власти субъектов Российской Федерации на формирование органов местного самоуправления, приводящее к зависимости и ограничению самостоятельности муниципальных образований.
4. Утверждается о недопустимости формирования правовой основы местного самоуправления в рамках федерального и регионального законодательства, противоречащего Конституции Российской Федерации и Европейской Хартии местного самоуправления.
5. Делается вывод, что территориальное общественное самоуправление следует рассматривать как форму участия населения в осуществлении местного самоуправления, а не как разновидность общественного объединения.
6. Утверждается, что существующая на сегодняшний день система межбюджетных отношений не способствует финансовой самостоятельности муниципальных образований и требует кардинальной доработки
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что результаты данной работы могут быть использованы при дальнейшем осмыслении проблем местного самоуправления, муниципального законодательства, а также в качестве методических разработок, применяемых при составлении учебных программ для подготовки специалистов в сфере местного самоуправления и преподавания курса муниципального права.
Практическая значимость работы состоит в том, что полученные в ходе исследования выводы и сформулированные на их основе предложения могут быть использованы в практической деятельности органов местного самоуправления и органов государственной власти, в особенности при подготовке нормативных актов в области местного самоуправления на всех уровнях публичной власти.
Апробация результатов исследования. Мнение и взгляды автора, обобщение его опыта по организации местного самоуправления и опыта нормотворческой деятельности опубликованы в печати и доложены на ряде межрегиональных и местных совещаний, конференций, сессий. Они также использованы в процессе работы автора в Ассоциации муниципальных образований Оренбургской области.
Структура диссертации обусловлена содержанием темы исследования и состоит из введения, двух глав, включающих восемь параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Территориальная основа организации местного самоуправления
Местное самоуправление определяется Федеральным законом 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» как самостоятельная и под свою ответственность деятельность по решению вопросов местного значения. Закон 2003 года детализирует данное определение, как форму осуществления народом своей деятельности, обеспечивающую в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и местных традиций. Обеспечение самостоятельности деятельности населения по управлению местными делами, независимости и невмешательства со стороны органов государственной власти, создание условий для эффективного решения вопросов, возникающих на местном уровне, достигается путем закрепления в Конституции Российской Федерации, федеральном и региональном законодательстве основных начал, основ деятельности населения по осуществлению местного самоуправления.
Основы местного самоуправления являются совокупностью установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами норм, регулирующих наиболее существенные общественные отношения, возникающие в процессе организации и осуществления местного самоуправления. При этом условно выделяются следующие основные группы: территориальные, политические, финансово-экономические, социальные.
Данный параграф посвящен анализу первой из вышеперечисленных основ местного самоуправления.
Под территориальной основой понимается совокупность норм, регулирующих территориальную организацию местного самоуправления.
Осуществление власти в обществе и в государстве связано с территориальным устройством2. Местное самоуправление осуществляется только там, где реально проживают люди, т.е. в селах, деревнях, поселках и городах до определенной величины3.
В.И. Фадеев отмечает, что территориальная основа местного самоуправления, как институт муниципального права, представляет собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: формирование и состав территории муниципального образования, границы территории муниципального образования, порядок их установления и изменения4. Такой же точки зрения придерживаются А.Н.Писарев5 и Е.С.Шугрина6.
В.А.Баранчиков7 придерживается несколько иной точки зрения. Автор не дает определения понятия территориальной основы. Однако, основываясь на данном им понятии финансово-экономической основы, которая определяется через совокупность отношений, можно логически предположить, что автор подразумевает и под территориальной основой совокупность отношений, регулируемых нормами права.
Практика реализации федерального законодательства о местном самоуправлении показывает, что одной из наиболее сложных и актуальных проблем является определение территориального уровня, на котором может и должно осуществляться местное самоуправление — то есть уровня, на котором могут и должны создаваться муниципальные образования.
Термин «муниципальное образование» впервые в российском законодательстве появился в части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и служит в контексте Кодекса для обозначения населенной территориальной единицы, являющейся субъектом отношений, регулируемых гражданским законодательством. При этом в Гражданском кодексе Российской Федерации определение этому термину не дается.
Конституция Российской Федерации определила, что местное самоуправление в России может осуществляться в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Принятый в 1995 году Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», развивая указанные конституционные положения, позволяет выбирать любую модель территориальной организации местного самоуправления с учетом местных политических, культурных, национальных, географических, исторических и других особенностей. В статье 12 данного Федерального закона определено, что территории муниципальных образований устанавливаются субъектом Российской Федерации. На практике выбор моделей территориальной организации местного самоуправления в большинстве субъектов Российской Федерации происходил в процессе конкуренции региональных и местных политических элит, исходя из их интересов., В результате имеют место территории муниципальных образований всех возможных типов: отдельные поселения, в том числе городские и сельские, сельские округа (сельсоветы, волости и т.п.), районы, двухуровневые организации и др.
По мнению некоторых авторов8, отсутствие в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» «должной детализации» не позволяет четко, без коллизий и споров реализовать принцип повсеместности осуществления местного самоуправления, находить правильные решения встречающихся на практике проблем.
В крупных городах в абсолютном большинстве своем образуются единые муниципальные образования с внутренними административно-территориальными подразделениями в виде городских районов или округов, которые сами по себе не являются муниципальными образованиями. Такие подразделения не имеют представительных органов власти, муниципальной собственности, права устанавливать местные налоги и сборы, самостоятельно формировать и исполнять бюджет. Главы этих администраций назначаются главой местного самоуправления города. Однако, в отдельных случаях, принята модель, при которой районы города определяются городским уставом как муниципальные образования внутри города и обладают всеми их атрибутами.
Если же рассматривать возможные варианты организации местного самоуправления на уровне сельских районов, то необходимо отметить две модели.
Чаще всего встречается модель, при которой на территории района, являющегося муниципальным образованием, находятся самостоятельные городские, сельские, поселковые или другие муниципальные образования, например, сельсоветы, объединяющие несколько поселений.
Возможна также модель единого районного муниципального образования, в состав которого поселения входят на правах административно-территориальных единиц с территориальными органами власти муниципального образования - района. При такой модели глава района назначает глав городских, сельских или поселковых администраций.
Типология структуры органов местного самоуправления
Понятие «структура органов местного самоуправления» введено в юридическую практику Конституцией Российской Федерации. В статье 131 Конституции установлено: «Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно». Анализируя данную норму Конституции, Л.В. Гильченко, А.А. Замотаев и В.В. Пашенцев определяют под структурой органов местного самоуправления «перечень действующих в каждом отдельно взятом муниципальном образовании органов местного самоуправления (как коллегиальных, так и единоличных) с установленной компетенцией каждого из этих органов по осуществлению полномочий местного самоуправления, а также по взаимоотношениям между указанными органами местного самоуправления»19.
Органы местного самоуправления призваны решать вопросы местного значения, создавать условия для обеспечения повседневных потребностей населения, что и есть реализация одного из ключевых прав человека и гражданина, гарантируемых демократическими государствами — права на достойную жизнь. Описывая влияние населения на формирование органов местного самоуправления, Л.В. Гильченко20 отмечает, что если население не осознает в деятельности муниципальных органов реализации своего права, своих личных свобод, не видит инструмента реализации своих повседневных интересов, ликвидация этого института местной демократии - вопрос политической конъюнктуры и административно-правовых технологий. В связи с этим едва ли не важнейшей задачей как федеральной власти, так и, прежде всего, самих муниципальных политиков, является демократизация местной власти, усиление коллегиальных начал в ее деятельности, развитие эффективных контрольных механизмов со стороны представительных муниципальных органов и непосредственно самого населения.
Таким образом, местное самоуправление не только оппонент, но и соратник государственной власти, а развитое местное самоуправление освобождает органы государственной власти от "текучки", позволяет сконцентрироваться на решении общегосударственных проблем, способствует оптимизации государственного управления.
Кроме того, органы местного самоуправления, будучи властью, создаваемой населением муниципальных образований из своего состава, из людей, знающих все нюансы проблем своей территории, властью, подотчетной населению, властью, действующей в буквальном смысле на глазах своих избирателей, объективно являются органами власти, в наибольшей степени способными решать вопросы местного значения в экономически эффективных формах.
Конституционное положение о том, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, означает, что муниципальные образования вправе выбирать общую схему своей системы органов местного самоуправления, урегулировать вопросы распределения полномочий между органами местного самоуправления и их взаимодействия. Структура органов местного самоуправления муниципального образования закрепляется в его уставе.
Самостоятельность муниципального образования в определении своей структуры может быть ограничена федеральным законом, устанавливающим общие принципы организации местного самоуправления, при этом надо учитывать, что такие ограничения не могут вводиться законами субъектов Федерации. Данное положение основано на статье 55 Конституции Российской
Федерации, согласно которой права и свободы человека и гражданина, соответственно права на осуществление местного самоуправления, могут быть ограничены только федеральным законам и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны и безопасности государства.
В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 1998 по делу о проверке конституционности ряда статей Конституции Республики Коми и Закона «Об органах исполнительной власти в Республике Коми» указывается, что закон субъекта Российской Федерации не может содержать правовых норм, устанавливающих структуру органов местного самоуправления в рамках конкретного муниципального образования, в том числе формы их взаимодействия, полномочия конкретного органа местного самоуправления или отдельных должностных лиц местного самоуправления, или обязательность создания каких-либо органов местного самоуправления, если иное не предусмотрено в федеральном законе и не вытекает из Конституции Российской Федерации.
Федеральный закон 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» повторяет положения Конституции РФ относительно формирования структуры органов местного самоуправления и предписывает обязательность наличия выборных органов местного самоуправления, в частности представительного органа местного самоуправления. Других требований к формированию структуры органов местного самоуправления законодательством не было определено.
Прямо способы определения населением структуры органов местного самоуправления Законом 1995 года не названы. Но согласно статье 8 Закона структура и порядок формирования органов местного самоуправления указываются в уставе муниципального образования. Данной же статьей установлено, что устав муниципального образования принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно.
В общем виде структура органов местного самоуправления определена в пункте 1 статьи 14 вышеуказанного Закона. К органам местного самоуправления относятся: выборные органы, образуемые в соответствии с настоящим Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований и другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований. Согласно пункту 2 этой же статьи Закона обязательным является наличие только выборных органов местного самоуправления.
Исходя их данных положений Закона, можно сделать следующие выводы. Во-первых, Законом 1995 года не предусмотрен принцип разграничения властей, подобно органам государственной власти, на законодательную (представительную) и исполнительную (исполнительно - распорядительную). Однако органы местного самоуправления муниципальных образований вправе установить данный принцип в своих уставах. Видится, что эффективная реализация вопросов местного значения не возможна без наличия исполнительных органов. Во-вторых, Законом не перечисляются «иные органы» местного самоуправления и даже не упоминается об исполнительно-распорядительном органе. Также Законом не упоминается и о финансово-контрольном органе, возможность создания которого предусмотрена статьей 266 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Формирование межбюджетных отношений и бюджетно-налоговой политики
Одной из важнейших конституционных гарантий осуществления местного самоуправления являются, без сомнения, муниципальная собственность и ее составная часть - муниципальные финансы или, как еще называют их, финансово-экономические основы местного самоуправления. Нельзя не отметить, что без наличия собственных средств у местных органов власти сама идея местного самоуправления теряет весь смысл. Невозможно «самостоятельно и под свою ответственность» решать вопросы местного значения, если нет на это достаточных материальных и финансовых средств. Как говориться: «нет денег - нет власти».
Уже не первый год большинство авторов отмечает, что становление местного самоуправления в России протекает крайне сложно. Одной из главных проблем, как пишет М.Н. Кирюхина, является проблема взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления в области финансово-экономической деятельности41. Правовое регулирование финансовых основ в общих чертах - это совокупность конституционных и муниципальных норм права, регламентирующих специфические управленческие отношения по организации местных финансов, источников формирования, путей использования финансовых ресурсов, регулированию основ бюджетного процесса в муниципальных образованиях и взаимоотношений органов местного самоуправления с финансовыми по институтами, а также обеспечение гарантий финансовых прав органов местного самоуправления42.
Обращаясь к нормам Европейской Хартии местного самоуправления, следует выделить статью 9, закрепляющую источники финансирования местного самоуправления, в соответствии с которой: «Финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им по конституции или закону полномочиям. По меньшей мере, часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом»43.
Чтобы осуществлять возложенные на муниципальные образования полномочия, в первую очередь необходимо иметь собственные доходы, которые бы покрывали минимально необходимые затраты на эти цели. Однако, как отмечает М.Н.Кирюхина, теоретически наделив местные органы власти большим количеством источников доходов, на практике они не могут ими воспользоваться.
Несомненно, в решении вопросов местных финансов важное значение имеет содействие органов государственной власти. Они обязаны регулировать отношения между бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами, а также между федеральным бюджетом и местными бюджетами в рамках федеральных программ. Кроме того они участвуют в решении местных задач через целевые федеральные и региональные программы, распределяют средства, выделяемые для их финансирования, контролируют эффективное и целевое использование этих средств муниципальными образованиями. Государство осуществляет контроль за соблюдением органами местного самоуправления налогового и бюджетного законодательства Российской Федерации и субъектов РФ. В свою очередь, органы государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации гарантируют: закрепление за муниципальными образованиями на постоянной основе полностью или частично федеральных и региональных налогов в пределах, обеспечивающих долю собственных доходов местных бюджетов в общем объеме собственных и регулирующих доходов в размере не менее 70 процентов; право органов местного самоуправления самостоятельно определять направленность использования средств местных бюджетов; право органов местного самоуправления самостоятельно распоряжаться свободными остатками средств местных бюджетов, образовавшимися в результате роста поступления доходов или экономии расходов; компенсацию утраченных доходов и повышенных расходов, явившихся следствием законов или иных решений, принятых федеральными органами государственной власти или органами государственной власти субъектов РФ45. Как верно заметила Е.С. Шугрина, это чрезвычайно важное, новое для практики условие, гарантирующее само выполнение полномочий, продолжение осуществления местным самоуправлением присущих ему главных функций46. Однако, как показала практика, данные гарантии реализуются с трудом. Главным недостатком нормативно-правовых актов, касающихся финансов, является крайняя неопределенность в вопросе о роли и удельном весе различных видов доходов в доходной части местных бюджетов. Хотя в пункте 1 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» был дан примерный перечень доходных источников местных бюджетов, зато не было сделано даже попытки определить, каким должно быть соотношение между закрепленными и регулирующими доходными источниками, финансовой помощью из вышестоящих бюджетов в доходной части бюджетов муниципальных образований.
Как отмечает М.Н. Кирюхина, анализ доходной части местных бюджетов показал, что объем регулирующих налогов в местных бюджетах составляет примерно 75 % от их суммарных бюджетных доходов47. Таким образом, для местных бюджетов подавляющая часть их доходов является результатом реализации межбюджетных отношений.
Анализ бюджетных показателей муниципальных образований, расположенных на территории Оренбургской области за 2002 год показал, что формирование доходной части бюджетов распределяется следующим образом: финансовая помощь составляет 55,6 %, при этом большей частью в виде дотаций; налоговые доходы - 41,4 %; неналоговые доходы — 2,6 %.
При этом плановые цифры доходной части бюджетов на 2003 год и прогнозные показатели бюджетов 2004 и 2005 годов свидетельствуют о возрастающем уровне финансовой помощи, незначительных отклонениях в налоговых доходах и о снижении уровня неналоговых доходов. Данное обстоятельство свидетельствует о дотационном характере развития большинства муниципальных образований Оренбургской области.
Муниципальная собственность: проблемы разграничения и управления
В соответствии с пунктом 2 статьи 8 Конституции РФ в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.
Согласно пункту 1 статьи 70 Устава (Основного Закона) Оренбургской области в Оренбургской области признаются и обеспечиваются равной защитой все формы собственности. В пункте 1 статьи 72 Устава области указывается, что в соответствии с законами в государственной собственности Оренбургской области находятся земельные участки, горные отводы, природные объекты, средства областного бюджета, валютного и внебюджетных фондов, предприятия, учреждения, организации, иное имущество.
Пунктом 1 статьи 30 Закона Оренбургской области «Об организации местного самоуправления в Оренбургской области»59 установлено, что в состав муниципальной собственности входят средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество.
Имущественный комплекс муниципальных образований является одной из составляющих экономической основы местного самоуправления и представляет собой важный фактор устойчивого социально-экономического развития территории.
Ситуация, существовавшая до 1991 года, когда вся собственность подразделялась на государственную, колхозно-кооперативную и личную, существенно изменилась. Как отмечает Е. Гаврилов, сегодня мы оперируем понятием публичная собственность, под которой понимается вся совокупность федеральной собственности, собственности субъектов Федерации и муниципальной собственности60.
Процесс формирования муниципальной собственности начался после принятия Закона от 6 июля 1991 года «О местном самоуправлении в РСФСР». Начало разграничению публичной собственности было положено Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность»61.
В соответствии с названным Постановлением объекты государственной собственности, указанные в приложении 1, независимо от того, на чьем балансе они находились и от ведомственной подчиненности предприятий, относились исключительно к федеральной собственности. К таким объектам отнесены: объекты, составляющие основу национального богатства страны (в том числе ресурсы континентального шельфа, территориальных вод и морской экономической зоны Российской Федерации), объекты, необходимые для обеспечения функционирования федеральных органов власти и управления, решения общероссийских задач, объекты оборонного производства, объекты отраслей, обеспечивающие жизнедеятельность народного хозяйства России в целом и развитие других отраслей народного хозяйства (в том числе предприятия ТЭК).
В приложении 2 постановления Верховного Совета РСФСР содержался список объектов, относящихся к федеральной собственности, которые могли передаваться в государственную собственность субъектов Российской Федерации.
В приложении 3 приводился список объектов государственной собственности, передаваемых в муниципальную собственность городов и районов. К этим объектам, в частности, относились: объекты жилого и нежилого фондов, объекты инженерной инфраструктуры городов, предприятия розничной торговли, общественного питания, учреждения и объекты здравоохранения, народного образования, культуры и спорта. Объекты государственной собственности, не указанные в приложениях, передавались в государственную собственность субъектов Федерации на основании предложений Верховных Советов и Советов народных депутатов регионов.
В порядке реализации данного Постановления в Оренбургской области было осуществлено разграничение государственной собственности на муниципальную собственность городов и районов. Так распоряжением главы администрации области от 17 января 1995 г. N 31-р в числе объектов, передаваемых в муниципальную собственность, были включены объекты социально-культурного назначения, в частности, детские сады.
В развития данного Постановления Верховного Совета Президент РФ своим распоряжением от 18 марта 1992 г. № 114-пр утвердил Положение «Об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности»62. Указанное Положение установило порядок составления и утверждения перечня объектов, передаваемых в муниципальную собственность, а также порядок оформления прав собственности в соответствующем реестре муниципальной собственности.
Однако простота данного решения не привела к разделению собственности, позволяющему эффективно использовать имущество на всех уровнях власти. Подготовленные в спешном порядке, без серьезного технико-экономического обоснования, эти директивные документы, тем не менее, изначально сыграли свою стартовую роль. Прошедшие годы выявили серьезные недостатки в сфере разграничения собственности. Изменение условий хозяйствования и построение смешанной экономики привели к необходимости выработки единого подхода к разграничению государственной собственности.
В настоящее время приватизация собственности осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества"63 и с утвержденным Правительством прогнозным планом приватизации федерального имущества64. В плане содержится перечень федеральных государственных унитарных предприятий, акций открытых акционерных обществ, находящихся в федеральной собственности, и иного федерального имущества, которое планируется приватизировать в соответствующем году. Планирование приватизации имущества, находящегося в собственности субъектов Федерации, и муниципального имущества, согласно статье 10 Закона, осуществляется органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, а информация о результатах приватизации имущества за прошедший год представляется на федеральный уровень ежегодно не позднее 1 марта.
