Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Российская правовая модель избирательного процесса 13
1. Законодательство Российской Федерации об организации и функционировании избирательной системы 13
2. Правовые формы и методы обеспечения конституционных избирательных прав граждан 54
ГЛАВА II. Организация избирательного процесса в субъектах Российской Федерации 74
1. Правовые гарантии законности и справедливости избирательных кампаний 74
2. Правовое взаимодействие субъектов избирательного процесса 92
Заключение 139
Список использованных источников 144
Приложения 161
- Законодательство Российской Федерации об организации и функционировании избирательной системы
- Правовые формы и методы обеспечения конституционных избирательных прав граждан
- Правовые гарантии законности и справедливости избирательных кампаний
- Правовое взаимодействие субъектов избирательного процесса
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В соответствии с Конституцией Российской Федерации, Конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации порядок и условия подготовки и проведения избирательных кампаний устанавливают федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации о выборах, которые содержат правовые нормы, регулирующие организацию и деятельность избирательной системы, а также политические технологии в избирательном процессе.
Ю.А. Веденеев определяет избирательную систему как механизм, посредством которого «политическая власть, легитимным и легальным источником и носителем которой являются граждане, трансформируется в государственную власть» \
Проблематика, связанная с исследованием роли и места избирательных систем и политических процессов в современном обществе активно разрабатывается на стыке таких дисциплин, как политология, социология, юридические науки. Интерес, проявляемый исследователями к данной проблеме, не является случайным. Он обусловлен как общим развитием политических процессов в обществе, так и попытками разработки новых технологий в избирательном процессе, особенно в части их правового регулирования. Влияние на постановку и решение названного вопроса оказала динамично развивающаяся законодательная база избирательного процесса как на федеральном, так и региональном уровне, позволившая выявить с одной стороны закономерное (типичное) в этих законах, а с другой значительную долю уникального, связанного со становлением избирательной системы, как в целом в России, так и в отдельных субъектах Российской Федерации.
Избирательная система Российской Федерации формируется с 1993 года и включает в себя различные элементы. Каждый из них выполняет 1 Веденеев Ю.А. Электоральная демократия. М.,1996. С. 9-16.
4 специфические функции, которые изменяются и углубляются по мере становления демократического строя в государстве. Главным в системе представляется законодательная нормотворческая и правоприменительная деятельность, она является многоплановой, разносторонней и позволяет выполнять главную задачу системы - обеспечить реализацию конституционных избирательных прав граждан России.
Каждое демократическое государство формирует избирательную систему на базе нескольких направлений: правотворчества, конституционного контроля, правоприменения, правосудия, прокурорского надзора, выявления и устранения нарушений избирательного законодательства, правовой защиты субъектов избирательного процесса, правового обучения избирателей.
Избирательная система России в качестве самостоятельного предмета научного анализа возникла относительно недавно и в целом еще не получила должной научной разработки. Попытки некоторых авторов дать анализ и определение, выделить характерные черты избирательной системы являются недостаточными. На сегодняшний день в научной литературе отсутствуют полномасштабные работы, связанные с комплексным анализом избирательной системы на стадии ее формирования и становления.
За последнее десятилетие среди ученых юристов и политологов сформировалось мнение, что избирательная система, ее построение и связанные с ней политические процессы являются важнейшим показателем демократизации общества, что только через выборы наше общество может прийти к настоящей демократии. В настоящее время в России накоплен значительный опыт по изучению избирательных процессов, требующих соответствующего анализа.
Учитывая особенности функционирования Российской избирательной системы, мы сконцентрировали внимание на главных ее составляющих. К ним можно отнести государственную правовую идеологию, связанную с избирательным процессом, правоприменительную практику и правовое
5 регулирование технологий избирательного процесса. Изучение современного состояния избирательной системы России и ее субъекта, правовое регулирование их деятельности, необходимость их дальнейшего совершенствования на современном этапе демократической Российской государственности обусловили актуальность и выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности проблемы. В современной отечественной юридической литературе исследования по избирательной правовой тематике отражены в работах: С.А. Авакьяна, В.В. Анахименко, Г.В. Барабашева, А.А. Безуглова, В.И. Васильева, А.А. Вешнякова, Ю.А. Веденеева, В.К. Григорьева, А.В. Иванченко, И.П. Ильинскго, В.А. Карташнина, А.И. Ковлера, В.В. Кошаровой, B.C. Корсакова, Б.С. Крылова, О.Е. Кутафина, В.И. Лысенко, Н.А. Михалевой, Ю.А. Новикова, А.Е
Постникова, А.Я. Слива, Б.А. Страшуна, Б.Н. Топорнина, В.А. Туманова, В.И. Фадеева и других российских ученых.
Значительной работой в области современного избирательного права России является работа А.Е. Постникова . В ней дается развернутое представление о современном состоянии и перспективах развития избирательного права, указывается на прямую связь последнего с конституционным правом, выдвигается необходимость строгого соответствия правовых норм избирательных законов . конституционным нормам, гарантирующим права гражданина России на участие в выборах как высшей формы народовластия. Определены и обоснованы основные этапы избирательного процесса, введены основные термины и понятия, широко используемые в настоящее время в избирательной практике, выдвинуты требования к системе избирательного законодательства.
Работа А.А. Вешнякова способствовала внедрению в нашу избирательную практику международно - правовых норм в области прав 2 Постников А.Е. Избирательное право России. М., 1996. человека, касающихся свободных и справедливых выборов3. Эта работа позволила поднять наши избирательные законы до их признания на международном уровне, оценить взаимодействие международного права с внутренней правовой системой России, дать рекомендации по совершенствованию российского законодательства о выборах с учетом тенденции развития международных избирательных стандартов и международной практики.
Работа А.В. Иванченко4, содержащая глубокий политико-правовой анализ становления и развития избирательных органов России, правового регулирования их статуса, вопросов взаимоотношений с органами государственной власти, политическими и общественными движениями, представляет собой комплексный анализ правового положения избирательных комиссий как независимых органов и их деятельности по обеспечению конституционных прав граждан избирать и быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления.
Следует отметить труд группы видных авторов - учебник для вузов «Избирательное право и избирательный процесс в Российской
Федерации» (Москва, 1999г.), представляющий собой первый в
России опыт систематического изложения базовых теоретических и практических представлений в области избирательных отношений.
С начала 1990-х годов проявляется значительный интерес ученых к проблемам избирательного права и избирательного процесса, при этом следует заметить, что большая часть работ по этой тематике принадлежит политологам и социологам, рассматривающим выборы как чрезвычайно важный общегосударственный процесс в рамках государственного строительства и передачи власти от народа к его непосредственным избранникам. 3 Вешняков А.А. Избирательные стандарты в международном праве и их реализация в законодательстве Российской Федерации. М., 1997. 4 Иванченко А.В. Избирательные комиссии в Российской Федерации: история, теория, практика. М.,1996.
Правоведы, как правило, акцентируют свое внимание на отдельных правовых нормах, особенностях их реализации в современном избирательном праве России, анализируют отдельные стадии и этапы избирательного процесса как на федеральном, так и региональном уровнях.
К подобным работам могут быть отнесены исследования: И.В. Анциферова, А.А. Вешнякова, И.Н. Гомерова, Т.И. Захаровой, А.В. Иванченко, Ю.В. Исаева, В.И. Наумова, Л.Р. Посикера, В.И. Соломина, А.В. Тер-Газаряна и других авторов. Можно утверждать, что начиная с середины 80-х годов ХХ-го века в российском обществе утвердилось мнение, подкрепленное значительным числом эмпирических исследований, что выборы в органы всех уровней власти являются одним из важнейших политических факторов жизни страны и общества, в значительной мере определяющих внутриполитический курс государства.
Изучение научных трудов названных авторов способствовало проведению данного исследования, анализу фактического материала и формированию выводов. Вместе с тем многие вопросы, связанные с развитием и становлением избирательной системы, разработкой и совершенствованием технологий избирательного процесса до сих пор в достаточной степени не исследованы и сохраняют дискуссионный характер. Исследование поднятых проблем потребовало изучения не только юридической литературы и периодики, а также литературы по философии, социологии, политологии, журналистике.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью настоящего диссертационного исследования является комплексное системное изучение организационно-правовых отношений, сложившихся в избирательной системе России и ее субъектах.
Для достижения поставленной цели в рамках диссертационного исследования предполагается решение следующих задач: - определить понятие избирательной системы, ее составляющих в объективном и юридическом аспектах; - провести анализ избирательного законодательства Российской Федерации и оценить его влияние на организацию и функционирование избирательной системы; обобщить и систематизировать научные подходы к построению источниковой правовой базы избирательной системы России и ее субъекта; выявить свойства, структуру, функции избирательной системы субъекта Российской Федерации на основе норм избирательного права; проанализировать данные, полученные в ходе реальных избирательных кампаний, с целью выработки методов организационно-правового регулирования избирательных процессов; раскрыть специфику взаимодействия избирательных комиссий с различными участниками избирательного процесса; определить тенденции развития избирательной системы субъекта Российской Федерации и выработать рекомендации по развитию правовой и организационной базы выборов.
Объектом исследования выступает избирательная система России и ее субъекта.
Предметом исследования являются организационно-правовые основы становления и развития избирательной системы субъекта Российской Федерации.
Теоретико - методологическая и источниковедческая база исследования. Теоретико-методологическую основу исследования составили научные принципы объективности, основанные на признании вариантности исследуемого процесса, исходящие из приоритета фактов, документальных свидетельств, требующие привлечения максимально широкого круга правовых источников, отражающих различные точки зрения на данную проблему.
В диссертации широко используются формально-юридический, сравнительно-правовой, структурно-функциональный, конкретно- социологический методы познания избирательной системы, позволяющие
9рассматривать ее как особую государственную структуру, имеющую определенное организационное строение и совокупность внешних связей. Выполняя правоприменительные функции, она регулирует общественные и правовые отношения в ходе избирательных процессов. Указанные методы позволяют анализировать формы и результаты деятельности избирательной системы в конкретных условиях.
В процессе исследования темы мы опирались на методологические разработки У. Липпмана, Д. Истона, И.Ф. Склярова, А.Д. Цвиркуна, Н.Х. Бусненко, Э. Квейда, Р. Мертона, К.А. Алмонда, Д. Антера, Р. Янга, X. Лассуэла, Л. Фестингера, Б. Коллинза, А.В. Радченко, И.Н. Герчука,
О.И. Ларичева, М.И. Байтина, Т.М. Зернова, Л.Р. Хачатурова и других.
Источниковедческую базу диссертации составили общегосударственные и региональные правовые и нормативные акты, труды отечественных и зарубежных ученых, различных школ и направлений. Кроме того, в работе использован большой объем систематизированных данных по результатам проводимых в Астраханской области выборов всех уровней с 1995 г. по 2001 г., деятельности соответствующих избирательных комиссий, а также данные, полученные в результате анализа материалов средств массовой информации, социологических исследований. Значительная часть статистических данных вводится в научный оборот впервые.
Научная новизна диссертации состоит в том, что в ней комплексно исследуются отношения, возникающие в процессе деятельности избирательной системы, связанной с выборами. Предложены определения понятий «избирательная система Российской Федерации», «избирательная система субъекта Российской Федерации», выявлены их признаки, структурные элементы.
С учетом результатов анализа федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации о выборах, решений и определений судов общей юрисдикции, решений и документов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, правовых актов органов государственной
10 власти, а также проведенных в 1995 — 2001 гг. избирательных кампаний всех уровней определены особенности правового статуса избирательной комиссии субъекта Российской Федерации как участника избирательного процесса, объем ее прав и обязанностей.
Показаны особенности создания и действия правовой системы избирательного процесса на базе федерального и регионального законодательства о выборах.
Разработаны и рекомендованы практические методы организационно-правового взаимодействия участников избирательного процесса в субъекте Российской Федерации.
На основе изучения отечественного и зарубежного опыта правового регулирования избирательных процессов, вносятся предложения по совершенствованию федеральной и региональной законодательной базы выборов.
Основные положения, выносимые на защиту:
Обосновано понятие «избирательная система», которое предлагается рассматривать в двух аспектах: юридическом и фактическом. Юридический аспект понятия исследован в правовых науках достаточно глубоко. Фактическое понятие «избирательная система», по мнению автора, включает в себя правовые, организационные и другие составляющие, которые осуществляют сложные взаимоотношения, регулируемые нормами избирательного законодательства. Предлагается избирательную систему рассматривать как сложную социально-общественную систему в форме общественно-политического института, предназначенного для реализации конституционного права граждан России избирать и быть избранным и включающую три основных компонента: правовую базу, избирательный корпус, функциональную структуру.
Показано, что избирательное право России, сформировавшееся в исследуемый период, является базой, на основе которой создавались и получили дальнейшее развитие избирательные системы страны и ее субъектов, что действующие избирательные законы определяют правовые формы и методы обеспечения конституционных прав граждан избирательными комиссиями всех уровней, устанавливают правоотношения между всеми участниками избирательного процесса, обеспечивая единообразный подход к оценке их действий, что реализация избирательных прав граждан осуществляется путем разработки и использования специальных методов, подразделяемых на правовые, организационные и методы в виде политических технологий, которые базируются на нормах действующего законодательства.
Разработаны и предложены оригинальные методики сравнительной оценки избирательных законов России и ее субъектов, позволяющие оценить влияние конкретного закона на избирательный процесс в целом, а также определить возможность правового и организационного совмещения выборов различных уровней по установленным законами последовательности и срокам избирательных действий в ходе избирательной кампании.
Показано, что избирательные процессы в субъектах Российской Федерации имеют свои специфические черты, что объясняется особенностями региона, собственной законодательной базой, характеристиками избирательного корпуса и особенностями построения и функционирования системы избирательных комиссий.
Установлены место и роль избирательной системы субъекта Российской Федерации, определены ее структура, характеристики, связи, особенности правового взаимодействия с непосредственными участниками избирательного процесса.
Определено, что основой гарантий законности и справедливости выборов является организационно - правовая деятельность избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, что совершенство структуры избирательных комиссий, умелое сочетание требований избирательных законов с реальными обстоятельствами выборов позволяют им находить
12 наиболее оптимальные формы правового регулирования отношений участников избирательного процесса.
7. Выработаны и обоснованы предложения по повышению эффективности реализации конституционных избирательных прав граждан, направленные на совершенствование правового регулирования избирательного процесса путем разработки новых федеральных избирательных законов и введения обязательной правовой экспертизы региональных избирательных законов в * Центральной избирательной комиссии.
Практическая значимость исследования определяется актуальностью темы, возможностью внедрения полученных результатов и выводов в повседневную деятельность избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, разработки рекомендаций по совершенствованию Правовой базы выборов. Материалы диссертации могут быть использованы при подготовке лекционных курсов по специальностям: «Избирательное право» и «Избирательные технологии».
Апробация основных положений диссертации. Основные положения и результаты исследования реализованы в практической деятельности Избирательной комиссии Астраханской области, докладывались и обсуждались на международных и межрегиональных конференциях, всероссийских совещаниях ЦИК РФ, публиковались в научных сборниках и периодических изданиях. Материалы диссертационного исследования использовались в лекционных и практических занятиях студентов Астраханского филиала Волгоградской академии государственной службы, Международного юридического института при Министерстве юстиции Российской Федерации, Астраханского государственного университета (1998 — 2003 г.).
Законодательство Российской Федерации об организации и функционировании избирательной системы
Историко-правовой аспект проблемы. Прежде чем перейти к рассмотрению поставленного вопроса, мы считаем необходимым высказать некоторые суждения о подходе к пониманию термина «избирательная система».
В федеральных законах « Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации » 1997 и 2002 года 5 в статье 2 отсутствует понятие « избирательная система» и, на наш взгляд, не случайно.
До настоящего времени теоретики избирательного права не могут прийти к единому толкованию этого понятия. Слово система согласуется с понятиями: законодательство, голосование, избирательные комиссии, избирательные действия и т.д. В тоже время все они сходятся в понимании того, что понятие « избирательная система » может применяться, как в узком, так и в широком смысле. Как указывает А.Е. Постников6, в широком смысле в понятие « избирательная система » включается также нормативная и организационная -база проведения выборов (см. Указ Президента Российской Федерации от 20 декабря 1993 г. № 2227 « О мерах по совершенствованию избирательной системы в Российской Федерации»).
Американский исследователь К. Боун отмечает : « избирательная система, как минимум, включает в себя три аспекта : определение того, что представляет собой один голос ( какие действия может предпринять избиратель ), порядок суммирования голосов ( то есть в национальном масштабе или по округам различных видов ) и правило переведения доли полученных голосов в распределение мандатов »7.
С подобным мнением трудно согласиться, так как в этом случае понятие «система», на наш взгляд, отождествляется с неким технологическим процессом, имеющим место в ходе избирательной кампании.
Близки к такому же пониманию избирательной системы и отечественные авторы, так В.Т. Кабышев отмечает: «...в процессе выборов возникают различные общественные отношения, связанные с участием избирателей в формировании органов государственной власти и местного самоуправления. Все эти фактические общественные отношения и есть в строго научном смысле избирательная система, регулируемая нормами российского избирательного права»8. В этом случае система ассоциируется с неким видом общественных отношений, что приводит автора к выводу: « ... избирательная система — это сущностный институт конституционного строя государства, выражение фактической конституции в государстве ».9 Названные определения, увязывая понятие «избирательная система » с различными стадиями или элементами избирательного процесса, указывают на государственный и общеполитический статус системы, на ее взаимосвязь с правовыми и организационными компонентами выборов, в тоже время не позволяют раскрыть суть структуры системы, исследовать ее характеристики и особенности функционирования.
В работе А.Х. СаидоваJ0 выдвигаются принципы, которым, по его мнению, должна соответствовать избирательная система: Первый принцип — полного конституционного соответствия избирательной системы. Второй принцип - принцип легитимности ( правопреемственность ), государственности и государственной власти. Третий принцип - законности правообеспеченности всех задач и механизмов избирательной системы. Четвертый принцип - демократизма избирательной системы, равноправия граждан и политических партий. Пятый принцип - гражданственности избирательной системы, ее направленности на обеспечение стабильности, прогресса, законности, прав человека. Шестой принцип — народности избирательной системы как ее понятности, доступности для всех граждан. Седьмой принцип - законной управляемости избирательной системы как ее организованности, конституционной, правовой, судебной подконтрольности. Восьмой принцип - экономичности избирательной системы. Девятый принцип — гарантированности получения непротиворечивых, достоверных данных результатов голосования и избрания., Можно дискутировать о подборе указанных принципов, но нельзя не отметить, что в этом случае мы отмечаем попытку комплексного подхода к характеристике системы, попытку увязать воедино организационные, политические и социальные принципы, базирующиеся на единой конституционной правовой базе. Отсюда можно сделать и другой вывод: принцип обеспечения избирательных прав граждан должен признаваться ведущим принципом построения и функционирования избирательной системы. Международные избирательные стандарты не устанавливают каких-либо предписаний государствам при выборе той или иной избирательной системы11.
Выбор государством конкретной избирательной системы зависит от совокупности ряда факторов: демократических традиций, политического режима, соотношения политических сил на данном историческом этапе развития общества, уровня политической и правовой культуры его членов. При этом следует подчеркнуть, что всегда изменения в избирательной системе - это важный момент в развитии государства.
Большой вклад в понимание системного подхода к государственному управлению, а также построению и функционированию государственных структур внес Г.В. Атаманчук , он ввел понятие общественно-политической природы государственного управления, разработал вопросы образования и действия « связей » в подобных системах.
О.Ф. Шабров дает следующее определение системы: « Будем называть системой совокупность элементов, соединенных отношениями, порождающими интегративное, или системное, качество, отграничивающее данную совокупность от среды, и приобщающими к этому качеству каждый из ее компонентов »13.
Им же подчеркивается, что креационные ( искусственные ) системы создаются, как правило, с определенными целями и потому имеют конкретное предназначение.
Правовые формы и методы обеспечения конституционных избирательных прав граждан
Аналогичные проблемы возникают и при использовании графических средств отображения информационных данных о ходе избирательного процесса (ФКЗ «Картография»), предназначенных для своевременного и оперативного информирования всех участников избирательного процесса.
7. Наибольшее количество проблем при совмещении выборов возникает в процессе подведения итогов голосования и передаче этих итогов средствами ГАС «Выборы» (ФКЗ «Итоги»). В соответствии с требованиями федерального и регионального законодательства первый экземпляр протокола УИК об итогах голосования после подписания незамедлительно направляется в вышестоящую избирательную комиссию, однако, ни одной нормой закона не установлен приоритет подсчета голосов в зависимости от уровня выборов. В связи с этим, при совмещении выборов не выполняется одно из основных требований функционирования ГАС «Выборы» — оперативность передачи информации: протоколы поступают в вышестоящие комиссии только после окончания УИК подсчета голосов по всем видам выборов.
8. Различается форма передачи информации средствами ГАС «Выборы» в вышестоящие избирательные комиссии: для комиссий, подводящих итоги -это оперативные итоги, для других комиссий - это архив базы данных. При совмещении выборов сложно выработать единый регламент передачи информации в ЦИК РФ и ИКСРФ.
Объем передаваемой информации по каналам телекоммуникации ГАС «Выборы» в процессе проведения совмещенных выборов значительно возрастает, что также приводит к снижению оперативности информирования участников избирательного процесса (часть информации передается в ЦИК РФ непосредственно с КСА ТИК, а часть - с КСА ИКСРФ).
Для завершения сравнения федерального и регионального
избирательного законодательства следует отметить следующее. Количество информационно-методических материалов, которые должна разрабатывать и издавать избирательная комиссия субъекта Российской Федерации при проведении выборов различного уровня, на наш взгляд, позволяет сделать вывод о качестве и полноте отработке соответствующих законов (Приложение 9, лист 174).
Возможная правовая модель Российского избирательного процесса. Основываясь на вышесказанном, принимая во внимание проведенный анализ федерального и регионального избирательного законодательства, автор работы предлагает следующую «Схему источников системы избирательного права» (Приложение 10, лист 178).
Правовой основой всего избирательного законодательства являются положения и нормы Конституции Российской Федерации, эти нормы являются как бы правовой оболочкой всех избирательных процессов и должны находить соответствующие формы изложения, в федеральных, региональных законах, нормативных и правовых актах органов государственной власти и местного самоуправления. Основой законодательного и правового древа избирательного процесса является Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Будучи рамочным, он устанавливает основные этапы избирательного процесса, их временные и правовые рамки, определяет статус, права и обязанности субъектов избирательного права, их взаимоотношения в ходе избирательных кампаний, на его базе разрабатываются специальные федеральные законы: «О выборах Президента Российской Федерации», «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», «Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления».
Все вместе эти законы образуют федеральный правовой уровень избирательного процесса.
Региональное законодательство, удерживаясь в общефедеральных рамках требований к избирательному процессу, дополняет их собственной правовой базой, основу которой составляет Устав (Конституция) субъекта Российской Федерации.
На региональном уровне принимаются и действуют следующие законы: «О выборах Президента, Главы администрации субъекта Российской Федерации», «О выборах депутатов представительных (законодательных) органов субъекта Российской Федерации», «О выборах депутатов и должностных лиц местного самоуправления». Особо следует отметить региональные законы «Об избирательной комиссии (комиссиях) субъекта Российской Федерации», которые по своей сути опередили уровень федерального законодательства, определив место и роль избирательных комиссий в системе государственных органов субъекта федерации, их статус, порядок деятельности, в том числе и в период отсутствия избирательных процессов, что существенным образом повысило легитимность и правовую состоятельность избирательных комиссий.
Все законы субъектов Российской Федерации нередко объединяются в единый избирательный кодекс, что меняя форму представления законов не меняет их по существу.
Таким образом, важным элементом, влияющим на избирательный процесс является система источников избирательного права, включающая нормативные, правовые акты регулирующие его организацию и проведение. К ним относятся акты федерального уровня, субъекта федерации, местного самоуправления, избирательных комиссий. Можно констатировать, что правовая модель избирательного процесса представляет собой сложное сочетание правовых норм законов федерального и регионального уровней, а также регулирующих положений нормативных и правовых актов федерального, регионального уровней, местного самоуправления, избирательных комиссий.
Данную формулировку нельзя считать исчерпывающей, так как на правовую базу избирательного процесса оказывает влияние, и весьма существенное, положения федеральных законов, в той или иной мере , связанных с избирательным процессом, а также уставы политических партий и общественных объединений, нормы политической морали, этики и так далее. Следует заметить, что характер правовой базы существенно зависит от вида проводимых выборов и в каждом конкретном случае она должна рассматриваться отдельно. В самом же общем виде схема источников, системы избирательного права должна соответствовать, по нашему мнению, предложенной в Приложении 10 (лист 178) и настоящему описанию.
Выполненные исследования позволяют нам сделать следующие выводы и обобщения:
1. Рассматриваемая тема требует наличия четкого и однозначного определения избирательная система. На основе анализа норм права, юридической литературы, международных подходов к толкованию этого понятия, с учетом отечественных разработок теории избирательного права, теории государственного управления, а также теории становления и развития политических и общественных систем, целесообразно использовать следующее определение:
Правовые гарантии законности и справедливости избирательных кампаний
Правовые гарантии законности проведения и определения результатов выборов базируются на положениях Конституции Российской Федерации, нормах и требованиях федеральных и региональных избирательных законов, нормативных и правовых актах соответствующего уровня. Организационной структурой, отвечающей за реализацию конституционных прав граждан избирать и быть избранным, является избирательная система соответствующего уровня. В настоящей главе на примере деятельности избирательной системы Астраханской области, проводятся исследования, с целью определения методов обеспечения законности и справедливости избирательных кампаний в субъектах Российской Федерации.
Понятие избирательной системы субъекта Российской Федерации. Избирательная система субъекта Российской Федерации, на наш взгляд, должна рассматриваться в качестве подсистемы избирательной системы Российской Федерации, что весьма важно для ее практической деятельности30. Принимая решение, осуществляя те или иные действия в ходе избирательного процесса, комиссии всех уровней - и в центре, и на местах, должны научиться тщательно прогнозировать их последствия и для системы в целом, и для ее составляющих. В практике реализации избирательного процесса должен господствовать системный подход.
Исходя из предложенной формулировки избирательной системы, избирательная система субъекта Российской Федерации, как и избирательная система страны должна обеспечивать решение триединой задачи: - организация процедуры выборов; - обеспечение законности процедуры выборов; - обеспечение эффективности процедуры выборов. Анализ подготовки и проведения выборов всех уровней на территории Астраханской области в период 1996-2001 годов дает основание полагать, что: 1. Технология организации всех видов выборов на основе действующего законодательства на уровне избирательной системы субъекта Российской Федерации освоена. 2. Правовая база избирательного процесса, созданная в стране, на практике подтвердила свою эффективность. Итоги выборов имеют социальную значимость только тогда, когда они объективно отражают мнение избирателей. Поэтому процедура выборов должна реализовываться безукоризненно, строго соответствуя нормам, установленным законодательными актами и разработанными, на их основе, инструкциями. Избирательный процесс должен быть эффективно защищен от попыток любого воздействия, не предусмотренного законом.
Сегодня основные функции реализации избирательного процесса могут быть сформулированы следующим образом: планирование; организация исполнения; контроль и правовое регулирование, что и является задачей избирательных систем субъектов Российской Федерации.
Особенности функционирования избирательной системы субъекта Российской Федерации зависят от географического положения региона, особенностей его экономической и общественной жизни, сложившихся исторических и национальных обычаев, демографической обстановки, политизации населения, а также особенностями его распределения по территории субъекта Российской Федерации и проживания.
В связи с изложенным, приведем характеристику избирательного корпуса Астраханской области . (совокупность граждан обладающих активным и пассивным избирательным правом на территории области), который по состоянию на 1 января 2003 года включал 733352 избирателей, проживающих на территории в 44,1 тыс. кв. км. Около 67% избирателей сконцентрировано в 6 городах и 12 поселках городского типа. Основная масса остальных избирателей проживает в 430 населенных пунктах, отнесенных к сельскому типу.
По данным статистики в области проживают представители более 163 национальностей, имеются весьма сплоченные национальные общества и землячества, а также религиозные общины. Доминирующими этническими элементами являются: русские - 72%, казахи - 12,8%, татары -7,2%. С конца 80-х годов в области ощущается миграционный натиск из регионов Северного Кавказа и ближнего зарубежья. Переселенцы, натурализуясь, добиваются реализации своих интересов, как в хозяйственной, так и в общественно- политической сферах. В связи с этим важнейшей особенностью избирательной системы Астраханской области является реальная опасность трансформации предвыборной борьбы в межэтнические и межконфессиональные конфликты. В условиях превращения выборов из политического ритуала в механизм реального участия в управлении государством, качественное различие в образе и уровне жизни различных территорий и социальных групп неизбежно приводят к ожесточенной борьбе между весьма влиятельными электоральными объединениями. В связи с этим второй важнейшей особенностью является необходимость противодействия незаконному вмешательству в избирательный процесс.
Степень объективности общественного мнения непосредственно зависит от степени гласности и открытости избирательного процесса. Рост уровня информированности населения о безусловном праве каждого избирателя на свободное волеизъявление придает особую остроту еще одной специфической проблеме областного характера. Сочетание особенностей дислокации мест проживания и профессиональной деятельности избирателей и существующей системы коммуникаций транспорта и связи на практике приводят к появлению так называемого «трудно доступного избирателя». Эта категория включает, как крупные группы избирателей (воинские части), так и более мелкие (экипажи судов, находящихся в плавании, вахтовые бригады нефтяников и газовиков, рыболовецкие бригады), численностью вплоть до одного избирателя (чабаны).
Правовая база областной избирательной системы является весьма своеобразной, так как при проведении выборов любого уровня она представляет собой сложное сочетание норм и требований федеральных и областных законов, нормативных и правовых актов. Кроме того значительное количество правовых норм, прямо или опосредованно регламентирующих избирательный процесс, содержится в ряде законов области, правовых актах органов государственной власти и местного самоуправления.
Правовое взаимодействие субъектов избирательного процесса
Только правовое взаимоотношение субъектов избирательного процесса обеспечивает его чистоту, удерживает выборы в рамках действующего законодательства и позволяет общественности судить об их легитимности и непредвзятости, удержать всех участников выборов от использования «черных» технологий, убедить избирателей в объективности результатов выборов и избрании кандидатов волеизъявлением избирателей, а не стараниями органов власти и избирательных комиссий. Но прежде чем рассмотреть правовое взаимодействие субъектов избирательного процесса, следует остановиться на вопросе образования и действия связей в избирательной системе.
Вертикали и горизонтали (связи) избирательной системы субъекта Российской Федерации. Исходя из понимания того, что избирательная система представляет собой сложную социально-общественную систему, следует остановиться на таком понятии, как функционирование системы, которое обеспечивается, с точки зрения теории управления, наличием в ней соответствующих связей: вертикальных, горизонтальных, функциональных и так далее. При этом рассмотрении следует понять, работают ли вертикальные связи, почему возникают горизонтальные39.
Вертикальные связи. Прежде всего, это те связи, которые пронизывают всю избирательную систему, объединяют всех субъектов избирательного процесса: от ЦИК РФ до самой низовой комиссии, органы государственной власти и местного самоуправления, правоохранительные органы, средства массовой информации. Эти связи определены соответствующими нормами избирательных законов, они устанавливают взаимоотношения соответствующих уровней избирательной системы, их полномочия, функции. Рассмотрим некоторые из них.
Первая, на наш взгляд, серьезная вертикальная связь - это сроки полномочий комиссий. Действующие законы допускают неопределенность положения действующих и вновь создаваемых комиссий. Так новые комиссии формируются до окончания полномочий старых. Отсюда возникает коллизия: или одновременно существуют две комиссии (что уже имело место в России), или возникает борьба комиссий, особенно если до окончания срока полномочий старой комиссии назначаются выборы, которые она должна проводить. Вопрос о том как в этом случае совместить одновременно две комиссии, которые созданы на основе действующих законов является серьезнейшей проблемой вертикальных связей.
Вторая серьезная проблема вертикальных связей - порядок формирования избирательных комиссий. Начиная с 1995 года, ЦИК РФ, комиссии субъектов федерации формируются в год проведения выборов депутатов Государственной Думы. Согласно действующим законам федерального и регионального уровней, состав указанных комиссий воспроизводит политическую структуру существующей на момент выборов Государственной Думы, которая после проведения выборов может серьезно измениться, что уже имело место и неоднократно. В связи с данной ситуацией возникает вопрос: кого представляют члены комиссии, если партии, выдвинувшие их, не только не вошли в Государственную Думу, но и вообще перестали существовать.
Действующие законы допускают возможность формирования, например, избирательной комиссии субъекта федерации полностью из новых членов, более того, можно сформировать такую комиссию целиком из жителей других регионов.
Следующий очень важный вид связей - финансирование избирательной системы. Действующие законы устанавливают двойное финансирование для региональных избирательных систем: федеральное и региональное. Федеральное финансирование при проведении федеральных выборов полностью соответствует нормам федеральных законов. При региональных выборах финансирование, как правило, не соответствует смете расходов, поступает в комиссии не регулярно и зачастую не отвечает реальным потребностям избирательных кампаний.
Особый вопрос финансирования - это финансирование деятельности региональных комиссий. Доля федеральных средств, в годовом бюджете комиссии, достигает 20% от общей суммы расходов, а это означает, что комиссии фактически содержатся за счет средств региональных бюджетов.
В сложившихся условиях финансирования нередко доля регионального финансирования становится инструментом ПОЛИТИЧЕСКОГО давления на комиссии, что, по нашему мнению, совершенно недопустимо. Еще один вид вертикальных связей - это связи со структурами, созданными при ЦИК РФ. Выступая от имени ЦИК, подобные структуры пытаются организовать сферу властных полномочий со своей стороны по отношению к региональным комиссиям. На наш взгляд, в случае возникновения такой необходимости должны приниматься соответствующие законодательные и нормативные акты, которые устанавливали бы вертикальные связи с целью обеспечения качественного взаимоотношения центра с региональными избирательными системами. Горизонтальные связи. Они возникают в процессе функционирования системы. Теория управления утверждает: если есть система управления, то она сама наполняет себя связями. Прежде всего, горизонтальные связи - это связи с работниками судов, прокуратурой, милицией, налоговыми службами, избирательными комиссиями. В этом плане одна из серьезнейших проблем -единообразное понимание и толкование действующих избирательных законов.
Похожие диссертации на Организационно-правовые основы становления и развития избирательной системы субъекта Российской Федерации (На примере Астраханской области, 1995-2000 гг.)
