Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретико-правовые основы избирательной системы
1. О разнообразии подходов к трактовке понятия «избирательная система».. 15
2. Термин «избирательная система» как компонент правовой нормативной структуры 38
ГЛАВА 2. Становление избирательных систем в российской федерации: региональный аспект (на примере Амурской области)
1. Предпосылки становления избирательных систем в субъектах Российской Федерации и их основные черты (1989 - 1993 годы) 45
2. Конституционные основы избирательных систем 57
3. Этапы становления избирательных систем в субъектах Российской Федерации и их особенности в Амурской области 64
ГЛАВА 3. Тенденции развития избирательных систем в субъектах российской федерации: проблемы и перспективы - 134
1. Общая характеристика избирательных систем, используемых при формировании законодательных органов государственной власти субъектов РФ, на современном этапе 134
2. Избирательные системы в субъектах Российской Федерации: некоторые актуальные проблемы и пути совершенствования избирательного законодательства 143
Заключение 199
Библиография
- О разнообразии подходов к трактовке понятия «избирательная система»..
- Термин «избирательная система» как компонент правовой нормативной структуры
- Предпосылки становления избирательных систем в субъектах Российской Федерации и их основные черты (1989 - 1993 годы)
- Общая характеристика избирательных систем, используемых при формировании законодательных органов государственной власти субъектов РФ, на современном этапе
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Определение России как демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления основывается прежде всего на признании народа в качестве единственного источника власти. При этом одной из форм непосредственного выражения власти народа согласно ч. 3 ст. 3 Конституции РФ являются свободные выборы, посредством которых формируются органы государственной власти и местного самоуправления. В этой связи выбор определенной избирательной системы традиционно считается сложным, дискуссионным вопросом, и его разрешение становится в прямую зависимость от тех задач, которые необходимо решить на общегосударственном уровне и, как следствие - на уровне субъектов Федерации, учитывая исторические, политические, культурные, экономические факторы в стране и национально-территориальные особенности в регионах . А поскольку от избирательной системы зависит широта спектра интересов, представленного в парламенте, создание условий для полноценной и свободной реализации избирательных прав граждан (в исключительных случаях - иностранных граждан), наличие механизма влияния на деятельность представительных органов со стороны граждан, то вопрос о создании эффективной, соответствующей правовым традициям страны модели выборов становится особенно важным.
Актуальность выбранной темы обусловлена также тем, что в условиях построения российской избирательной системы на основе демократических избирательных стандартов повышенного внимания требует анализ развития российского избирательного и смежного с ним законодательства, оказывающего влияние на становление избирательных систем в субъектах Федерации. Многие современные проблемы в сфере выбора и соответствующего законодательного закрепления конкретного вида избирательной системы либо отдельных ее элементов, используемых для выборов в органы государственной власти субъектов Федерации, связаны с постоянным реформированием федерального избирательного законодательства. В
1 В данном исследовании под термином «регион» понимается один субъект Российской Федерации. Заметим, что в Конституции РФ данный термин не используется, а употребляется термин «субъект Российской Федерации». «Регион, региональный - понятия, часто употребляемые в науке конституционного права и в законодательстве. Понятие «регион» применяется в основном либо к территории одного субъекта РФ, либо к территории двух и более соседних субъектов». См.: Конституционное право. Энциклопедический словарь / отв. ред. и руководитель авт. коллектива - д.ю.н., проф. С.А. Авакьян. М.: Изд-во НОРМА (издательская группа НОРМА - ИНФРА- М), 2000. С. 503.
связи с этим диапазон регионального правотворчества в данной сфере продолжает значительно сокращаться и наглядно демонстрирует необходимость установления важности текущих изменений, обобщения электорального опыта прошедших избирательных кампаний, анализа достижений в области гарантированного Конституцией РФ права избирать и быть избранными в органы государственной власти. Особенно важным представляется комплексное исследование избирательных систем, используемых для избрания депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти в субъектах РФ, и выявление их особенностей на современном этапе. Это позволит объективно оценить, насколько представительный орган, избранный на основе той или иной избирательной системы, отражает реальный спектр политических отношений, соответствует развитию демократических основ общества или, наоборот, ограничивает права и свободы граждан.
Немаловажные особенности характерны и для законодательного регулирования избирательных систем в Амурской области, где эволюция правовой формы нормативного правового акта о выборах берет начало с законов, регулирующих отдельные виды выборов; затем принимаются один, далее другой единый кодифицированный акт, комплексно регламентирующий все виды региональных и муниципальных выборов; и вновь утверждаются законы, регулирующие отдельные виды выборов в области. При этом правоприменительная практика свидетельствует о значительном количестве проблем, возникающих в ходе региональных выборов. Все это обусловливает потребность в научных исследованиях, направленных на юридическую оценку избирательных систем, используемых для избрания депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти в Амурской области и в других субъектах Российской Федерации.
Степень научной разработанности темы.
Рассмотрению вопросов избирательной системы посвящен достаточно объемный массив специальной литературы; она изучена и стала основой исследования в диссертации теории и практики избирательных систем.
Так, общетеоретические аспекты исследования проблематики избирательных систем можно проследить в трудах российских дореволюционных государст-воведов Б. Велихова, В.В. Водовозова, В.М. Гессена, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, Н.И. Тургенева и др.
Исторический аспект становления, развития, сущность избирательной системы советского периода и подходы к определению понятия «избирательная система» отражены в работах А.А. Аскерова, П.В. Бахмурова, Т.Т. Бутурлиной, П.Т. Василенкова, Л.Д. Воеводина, И.Т. Голякова, А.И. Денисова, Д.Л. Златопольского, Н.П. Иванищевой, И.П. Ильинского, А.И. Кима, М.Г. Кириченко, Б.П. Кравцова, С.С. Кравчука, В.Б. Куприной-Высоцкой, Н.Я. Куприца, А.Х. Махненко, B.C. Основина, В.А. Ржевского, В.А. Рыжова, В.А. Рянжина, Н.А. Тепловой, Я.Н. Уман-ского, И.Е. Фарбера, К.К. Шириня, А.С. Шугаева, Б.В. Щетинина и др.
Проблемы правового регулирования, становление и развитие избирательной системы Российской Федерации и зарубежных стран современного периода, а также обсуждение категории «избирательная система» рассматриваются в трудах С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, И.А. Алебастровой, К.В. Арановского, А.А. Безуглова, С.А. Белова, И.Т. Беспалого, Р.Г. Биктагирова, Н.А. Богдановой, Г.А. Василевича, Ю.А. Веденеева, Н.В. Витрука, К.К. Гасанова, В.М. Герасимова, И.В. Гранкина, Л.Ю. Грудцыной, Ю.А. Дмитриева, Н.М. Добрынина, B.C. Елистратовой, И.А. Журавлевой, А.В. Зиновьева, В.И. Ивановой, А.В. Иванченко, Н.М. Касаткиной, С.Д. Князева, Д.А. Ковачева, О.Н. Каюнова, Е.И. Козловой, Е.И. Колюшина, В.В. Коробовой, М.А. Котеговой, О.Е. Кутафина, А.В. Кынева, Е.А. Лукьяновой, В.О. Лучина, В.И. Лысенко, А.Е. Любарева, В.В. Маклакова, М.С. Матейковича, В.Л. Меньшова, А.П. Мясникова, В.И. Наумова, П.В. Нудненко, В.В. Панкратова, В.В. Полянского, А.Е. Постникова, И.С. Поляшовой, А.С. Прудникова, Н.Р. Путкарадзе, Г.Д. Садовниковой, Д.Б. Сергеева, А.А. Скосаренко, С.А. Солдатова, Е.В. Старки-на, И.А. Старостиной, Б.А. Страшуна, В.Е. Чиркина, Г.Н. Щедролюбовой, И.С. Яценко и др.
Важный вклад в сравнительное изучение избирательных систем с точки зрения политических последствий их применения внесли работы А.Ю. Бузина, В.Я. Гельмана, Г.В. Голосова, СЕ. Заславского, З.М. Зотовой, А.В. Иванченко, А.В. Кынева, В.Л. Шейниса и др.
В рамках проведенного исследования диссертантом были также использованы работы зарубежных авторов: А. Ангелова, Я. Беера, Р.Э. Клима, И. Ковача, Д.Д. Ламберта, Э. Лейкмана, X. Майера, С. Мелника, К. Поппера, Л. Самела, Б. Спасова, Р. Таагепера, Дж. К. Ходжа, М.С. Шугарта.
Отметим, что к исследованию вопросов становления и развития региональных избирательных систем обращаются С.А. Авакьян, К.А. Агаларова, А.В. Але-хичева, Н.И. Анисимова, Ю.А. Дмитриев, Е.П. Дубровина, Э.Д. Дымберова, В.И. Ерыгина, И.А. Журавлева, А.В. Иванченко, С.Д. Князев, Е.И. Колюшин, А.В. Кы-нев, В.И. Луценко, В.И. Лысенко, А.Е. Любарев, А.П. Мясников, Е.А. Покровский, Е.В. Старкин и др.
Несмотря на то, что в течение ряда лет появились работы, посвященные исследованию проблем, связанных с классификацией избирательных систем и анализом электорального опыта прошедших избирательных кампаний в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, комплексного анализа становления и развития избирательных систем, используемых при формировании органов государственной власти в Амурской области и других субъектах Федерации с момента приятия Конституции РФ по настоящее время, не проводилось. Из научных работ, затрагивающих проблематику избирательной системы Амурской области,
заслуживают внимания труды Е.В. Буянова , Л.В. Буяновой , В.В. Вискуловой , В.Э. Войшниса , СВ. Чердакова . Однако исследования Е.В. Буянова, Л.В. Буяновой, В.Э. Войшниса выполнены в русле методологии исторической науки, В.В. Вискуловой раскрыт историко-политический аспект, СВ. Чердаковым рассмотрены особенности правового регулирования организации и деятельности государственных институтов Амурской области.
Объектом диссертационного исследования является совокупность общественных отношений, возникающих в ходе организации и проведении выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
2 Буянов Е.В. Деятельность политических партий в Амурской области во второй половине 90-х гг. XX века //
Политические партии, общественные объединения, политики и лидеры общественного мнения в Амурской
области: Научно-аналитическое пособие для студентов вузов, государственных и муниципальных служа
щих. Благовещенск: ОАО «Производственно-коммерческое издательство «Зея», 2007; Буянов Е.В. Органы
государственной власти дальневосточных субъектов Российской Федерации: история и итоги реформирова
ния (конец 1980-х - 1990-е гг.). Историография проблемы: Препринт. Благовещенск: Амурский гос. ун-т,
2001; Буянов Е.В. Государственное строительство на юге Дальнего Востока России в 1990-1997 гг. Благове
щенск: Амурский гос. ун-т, 1998.
3 Буянова Л.В. Избирательные кампании по выборам в органы государственной власти в Амурской области
(1989 - 2005 гг.). Благовещенск: Амурский гос. ун-т, 2007.
4 Вискулова В.В. Выборы депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти
Амурской области: к истории вопроса. Благовещенск: Изд-во «Буквица», 2009.
5 Войшнис В.Э. Формирование органов государственной власти южных регионов Дальнего Востока России
в начале XXI века: опыт и проблемы. Хабаровск: РИЦХГАЭП, 2005.
6 Чердаков СВ. Государственная власть в Амурской области. Благовещенск: УКЦ «Юрист» АмГУ, 2007.
Предмет диссертационного исследования составляют нормативные правовые акты, закрепляющие избирательные системы, используемые при формировании органов государственной власти в Амурской области и в других субъектах РФ, а также сложившаяся правоприменительная практика.
Цель диссертационного исследования - рассмотрение избирательных систем, используемых при формировании органов государственной власти в Амурской области и в других субъектах РФ, включая характеристику теоретической, нормативной и практической составляющих; выявление тенденций и специфики развития избирательных систем на разных исторических этапах их становления, а также проблем, возникающих в ходе организации и проведении региональных выборов; выработка авторских рекомендаций относительно способов их решения.
Достижению заявленной цели способствовало решение следующих задач:
обобщить и проанализировать накопленные научные подходы к определению понятия «избирательная система»;
определить соотношение содержания избирательной системы, привнесенного учеными, и содержания этого понятия, включенного в состав правовых актов Российской Федерации и ее субъектов;
рассмотреть предпосылки становления избирательных систем в субъектах РФ и их основные черты периода 1989 - 1993 гг.; проанализировать конституционные основы избирательных систем;
исследовать становление избирательных систем по выборам в органы государственной власти Амурской области с 1993 г. по 2010 г. во взаимосвязи с федеральным избирательным и смежным с ним законодательством, учитывая опыт проведения соответствующих избирательных кампаний в других регионах, выявить проблемы, недостатки и противоречия;
предложить периодизацию становления избирательных систем по выборам в органы государственной власти Амурской области и раскрыть особенности каждого этапа;
6) выявить тенденции и закономерности развития избирательного законо
дательства относительно избирательных систем, используемых при формировании
законодательных органов государственной власти в субъектах РФ;
7) проанализировать опыт проведения региональных выборов и выявить проблемы правового регулирования избирательных систем, применяемых на выборах в органы государственной власти субъектов РФ; предложить конкретные рекомендации по совершенствованию действующего избирательного законодательства.
Методологическую основу исследования составляют современные методы научного познания общественной и правовой действительности - общенаучные и специальные частнонаучные. Из частнонаучных методов исследования применялись историко-правовой, статистический, математический, социологический, формально-логический, сравнительно-правовой, системно-структурный и др.
Теоретическую базу исследования составили работы отечественных и зарубежных ученых-конституционалистов, социологов, политологов, затрагивающих проблемные вопросы избирательной системы, публикации в сборниках научных трудов и периодических печатных изданиях, посвященные порядку выборов представительных органов, а также труды в области теории и философии права.
Нормативная база исследования представлена международными избирательными стандартами, Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами Президента РФ, законодательством Амурской области, решениями Европейского Суда по правам человека, Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, судов общей юрисдикции, историко-правовыми документами советского и постсоветского периода. В работе проанализировано действующее избирательное законодательство всех 83 субъектов РФ.
Научная новизна диссертационного исследования обусловлена его целью и заключается в определении и обосновании авторского подхода к пониманию избирательной системы; в системном сравнительно-правовом анализе опыта применения различных избирательных систем в Амурской области и других регионах, используемых на выборах государственных органов власти субъектов РФ; их теоретическом осмыслении; в выявлении проблем, возникающих при осуществлении избирательных прав граждан в условиях той или иной избирательной системы, выработке предложений по их решению.
Положения, выносимые на защиту.
1. Избирательная система - это фактически сложившийся под воздействием норм права порядок избрания гражданами (в исключительных случаях - иностран-
ными гражданами) депутатов, выборных должностных лиц государственной власти и местного самоуправления, проводимый в рамках соответствующей избирательной кампании и основанный на принципах большинства и/или пропорционального представительства. Из этого следует, что, во-первых, правовой аспект действия избирательной системы должен осуществляться только в рамках соответствующей избирательной кампании; во-вторых, избирательная система закрепляется нормами избирательного права; в-третьих, фактически сложившийся порядок включает реальную практику и позволяет выявить потребности в конституционно-правовом регулировании, выработать рекомендации по совершенствованию действующего законодательства; в-четвертых, принцип большинства и/или пропорционального представительства позволяет выделить сущность данной категории и конкретизирует порядок ее отражения в мажоритарной, пропорциональной или другой модели выборов.
Анализ нормативных правовых актов Российской Федерации и ее субъектов свидетельствует, что использование термина «избирательная система» не подчиняется таким требованиям, как стабильность термина, поскольку его смысл изменяется с каждым новым правовым актом; общепризнанность термина - в связи с тем, что один и тот же термин используется в правовых актах в разных смыслах; доступность, так как дает разное представление о содержании его норм, между тем как в нормативных актах должно быть единство в определении термина. Поскольку Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплено дефинитивное положение избирательной системы как «условия признания кандидата, кандидатов избранными, списков кандидатов - допущенными к распределению депутатских мандатов, а также порядок распределения депутатских мандатов между списками кандидатов и внутри списков кандидатов», то представляется целесообразным исключить использование данного термина в ином, более широком смысле в текстах других нормативных правовых актов.
Период становления избирательных систем, используемых при формировании органов государственной власти в субъектах Российской Федерации, следует разделить на этапы, охватывающие соответствующие электоральные циклы, поскольку с каждым этапом проводилась значительная работа по обобщению опыта
избирательных кампаний в субъектах РФ, поиску оптимальной выборной модели. При этом постоянное реформирование федерального избирательного законодательства и усиление его роли в ущерб принципам конституционного регулирования препятствовало становлению избирательного законодательства в субъектах РФ, в связи с чем каждый из этапов характеризуется иным состоянием законодательного обеспечения выборов. Поэтому ни одна избирательная кампания по выборам органов государственной власти в субъектах РФ не проводилась по тем же правилам, что и предыдущая, в связи с чем процесс становления избирательных систем нельзя назвать завершенным. В частности, в Амурской области периодизация процесса становления избирательных систем, используемых при формировании органов государственной власти, включает шесть основных этапов, охваченных соответствующими избирательными кампаниями: 1993 - 1994 гг.; 1995 - 1997 гг.; 1998 - 2001 гг.; 2002 - 2005 гг.; 2006 - 2008 гг.; 2009 г. по настоящее время. При этом при любой избирательной системе региональный парламент всегда формировался в правомочном составе, вследствие чего депутаты могли приступить к работе незамедлительно. В то же время постоянные корректировки избирательной системы в Амурской области, как и в других субъектах РФ, привели к сокращению юридических возможностей граждан при реализации ими гарантированного Конституцией России права избирать и быть избранными в органы государственной власти, снижению уровня состязательности выборов и спектра интересов, представленного в парламенте.
Представляется весьма перспективным, чтобы вопрос о реформе избирательной системы, используемой при формировании законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, решался только народом, как носителем власти, посредством референдума субъекта РФ.
Анализ избирательного законодательства субъектов РФ на современном этапе позволил выявить следующие тенденции и закономерности. Оценка демократизма избирательных систем в субъектах РФ с позиции предоставленных им возможностей для собственного правового регулирования свидетельствует, что в полном объеме они регионами не используются, в основном прослеживается тенденция копирования элементов избирательной системы, применяемой на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ. В связи с этим изби-
рательные системы в субъектах РФ приобретают все большее сходство друг с другом, становятся более унифицированными, без учета региональной специфики. При этом постепенное введение предписаний о делении единого закрытого партийного списка кандидатов (полностью или частично) на региональные (территориальные) группы кандидатов, установление «плавающего» заградительного барьера на уровне 7 %, введение метода делителей в региональное избирательное законодательство, при котором ряд делителей всегда начинается с 2, а величина шага между делителями равна единице, преследуют цель усилить позиции крупных политический партий, что не соответствует фактической поддержке избирателей, затрудняет участие партий в выборах, снижает представительность регионального парламента, не вполне согласуется с принципами политического и идеологического многообразия, приоритета прав и свобод человека, народовластия.
6. Анализ накопленного электорального опыта прошедших избирательных кампаний в Амурской области и других субъектах РФ свидетельствует, что с точки зрения обеспечения равенства избирательных прав граждан, создания условия для соблюдения справедливого представительства избирателей в органах публичной власти, реализации конституционных принципов, обеспечивающих проведение свободных выборов, необходимо совершенствовать избирательное законодательство. В этой связи предлагаем в него внести следующие изменения:
ввести институт относительной неизбираемости в отношении кандидатов, замещающих государственные или выборные муниципальные должности, кандидатов, находящихся на государственной или муниципальной службе со сроком отставки до четырех месяцев, с правом вернуться к исполнению своих обязанностей в случае неизбрания;
исключить возможность голосования избирателей в зависимости от места жительства в рамках различных избирательных систем на одних выборах;
в случае выдвижения кандидата на одном уровне выборов внести запрет на использование его изображения в агитационных материалах на другом уровне выборов, на котором он не является кандидатом;
размер заградительного барьера, устанавливаемый законом субъекта Федерации, не должен превышать 5%, целесообразно перейти на систему открытых списков;
в интересах единообразного понимания соответствующих допускаемых для региональных и муниципальных выборов видов избирательных систем требуется их безупречное юридическое описание в рамках Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»;
количество и вид избирательных округов должно предопределяться и гарантироваться региональным законом;
за отказ избранного депутата от получения мандата установить такую меру конституционно-правовой ответственности, как отказ в предоставлении бесплатного эфирного времени и бесплатной печатной площади при проведении последующих выборов соответствующего уровня;
отменить установленный процент допустимого выбытия кандидатов из списка кандидатов, влекущего аннулирование регистрации и отказ в регистрации списка кандидатов при проведении региональных выборов.
7. Представляется весьма перспективным переход на прямые выборы Совета Федерации по системе единственного непередаваемого голоса. При этом предлагаем установить обязательность совмещения проведения выборов членов Совета Федерации с выборами депутатов законодательного органа государственной власти субъекта РФ, что позволит значительно сэкономить денежные средства, осуществит постепенный переход к выборной модели, обеспечит непрерывность деятельности верхней палаты российского парламента, представительство регионов, сохранит принцип ротации. В случае досрочного прекращения полномочий члена Совета Федерации предлагаем считать кандидатов, получивших в результате голосования меньшее число голосов, чем победившие на выборах кандидаты, избранными резервными членами верхней палаты парламента. При выбытии члена Совета Федерации освободившийся мандат передавать следующему по количеству максимально набранных голосов избирателей кандидату.
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что в ней комплексно проанализированы теоретические, нормативные и практические аспекты избирательных систем, используемых при выборах в органы государственной власти субъектов РФ, а также выявлена взаимосвязь с осуществлением гарантированными Конституцией РФ избирательных прав граждан, демократическим режимом.
Практическая значимость исследования заключается в том, что содержащиеся в диссертации выводы и предложения по совершенствованию избирательного законодательства могут быть учтены в законотворческом процессе как на федеральном, так и на региональном уровнях. Положения диссертации также могут быть использованы для последующих научных исследований в данной сфере, в учебном процессе при преподавании курса конституционного права Российской Федерации либо в рамках соответствующих спецкурсов.
Апробация результатов исследования.
Диссертационное исследование обсуждалось на кафедре конституционного и муниципального права Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова, на кафедре конституционного права Амурского государственного университета.
Материалы диссертационного исследования использовались в процессе преподавания конституционного права России и избирательного права студентам юридического факультета Амурского государственного университета.
Отдельные результаты исследования, сформулированные в диссертации, использовались при участии в IV Международной научно-практической конференции «Современное российское право: пробелы, пути совершенствования» (г. Пенза, 2010 г.), в Международной научно-практической конференции «Правовая реальность в фокусе юридической науки и университетского просвещения» (г. Владивосток, 2008 г.), в межрегиональной научно-практической конференции «Роль юридического образования и науки в современном развитии Российского государства» (г. Хабаровск, 2009 г.); в проведении в 2008 г. на юридическом факультете АмГУ заседания «Круглого стола» на тему: «Органы законодательной власти субъектов РФ: в поисках оптимальной избирательной системы» с участием представителей Амурской областной избирательной комиссии, избирательных комиссий республики Саха (Якутия); в декабре 2006 г. - видеоконференции при избирательной комиссии Амурской области по теме: «Модели избирательных систем и их актуальность для регионов Дальнего Востока России» с участием студентов высших учебных заведений. Основные теоретические и практические положения работы и выводы отражены в опубликованных статьях.
Структура диссертации определена содержанием темы исследования и состоит из введения, трех глав, заключения, библиографии и четырех приложений.
О разнообразии подходов к трактовке понятия «избирательная система»..
В юридической теории и практике широко применяется термин «избирательная система». При этом анализ научной литературы свидетельствует об употреблении термина «избирательная система» в широком и узком смыслах, а также о существовании воззрений с предложениями придания ему исключительно однозначного толкования. Выявление отличий в подходах к трактовке термина «избирательная система», рассмотрение соотношения содержания «избирательной системы», привнесенного учеными, и содержания этого понятия, включенного в состав правовых актов, необходимо для проведения дальнейшего исследования.
Впервые термин «избирательная система» в советском законодательстве появился в наименовании главы XI Конституции СССР 1936 г. и с этого времени стал широко использоваться в юридической литературе СССР. Кроме того, в текстах последующих Конституций СССР 1977 г. , РСФСР 1978 г. , других союзных и автономных республик также присутствовали главы под названием «Избирательная система». Вместе с тем в научной литературе советского периода в попытках определиться с содержанием исследуемого термина многими авторами акцент делался именно на словосочетании «советская избирательная система» . По справедливому замечанию Н.А Богдановой, для данного периода становления науки государственного права было характерно появление новых по своей сути явлений государственно-правовой действительности, вызванных к жизни революционными преобразованиями, которые требовали научного толкования. Если использовались термины, применяемые и в буржуазной юриспруденции, то обозначаемые ими понятия имели новый смысл, поскольку основывались на марксистко-ленинской теории. Это подчеркивалось, как правило,, добавлением слова «советский»: советское представительство, советское избирательное право . Так же, на строго классовых постулатах, в контексте исследуемой,темы строились определения и подходы к познанию организации и проведения- выборов-зарубежных стран: Это достигалось путем использования- следующей терминологии - «социалистическая избирательная, систет ма» , «избирательная система стран народной демократии» , «избирательная система стран, капитала» , «избирательная система буржуазных стран» . В" качестве примера сугубо классового подхода к определению-содержания избирательной системы можно сослаться на довольно типичное утверждение, что советская- избирательная система «составляет организационную основу советского строя, рассматриваемого в его основной сущности - сохранении и- углублении диктатуры пролетариата и подготовке перехода к коммунизму» ; а «избирательные права трудящихся капиталистических стран ограничиваются применением избирательных систем, которые носят реакционный характер» . Такой подход советских ученых, по-нашему мнению, на первый план выдвигает функциональную характеристику избирательной системы, существование и развитие которой-подчинено целям, определенных государством для организации своей власти.
Заметим, что некоторые советские авторы , используя, в своих работах термин «избирательная система», не ставили своей задачей дать ему научное толкование, а проводили анализ, исходя из содержания главы XI Конституции СССР 1936 г. В ней закреплялись права советских граждан избирать и- быть избранными в органы власти, предусматривались обязанность депутатов отчитываться перед избирателями в своей работе, право отзыва. Впервые в истории российской государственности порядок подготовки и проведения выборов в СССР был основан на принципах всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Такая конституционная регламентация, выборности значительно повлияла на развитие концепций в понимании избирательной системы.
Так, Б.П. Кравцов, Н.Я. Куприц , А.И. Денисов, М.Г. Кириченко под избирательной системой понимали совокупность основных, демократических принципов, определяющих выборы представительных органов государства. Впрочем, в некоторых работах советского периода к такому определению избирательной системы добавлялся дополнительный критерий - взаимоотношения депутатов с избирателями . Следует отметить, что данный подход находит отражение и в современной конституционно-правовой науке .
Обоснованность такого понимания избирательной системы объясняется тем, что принципы, являясь базовыми стандартами, отражают демократическую природу выборов как конституционной основы народовластия, пронизывают содержание права во всех уровнях его построения, все элементы правовой системы , обусловливают содержание как действующих, так и будущих норм , «являются стержнем, вокруг которого объединяется определенная совокупность общественных отношений, а следовательно, и совокупность норм, их регулирующих» . При этом если идти по пути выделения конституционно-правовых институтов, то принципы могут рассматриваться и как комплексный институт принципов26, действующий на всех видах выборов и лежащий в основе построения, функционирования избирательной системы. В. то же время такая интерпретация термина не дает полного представления об избирательной системе, поскольку принципы, всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании, на основе которых проводились выборы, к шестидесятым годам XX в. уже были установлены и, в конституциях зарубежных стран, даже при отсутствии отдельных глав, посвященных избирательной системе . В связи с чем в научной доктрине разрабатываются более углубленные определения понятия «избирательная система», анализ которых позволяет их систематизировать по исходным посылкам.
Термин «избирательная система» как компонент правовой нормативной структуры
Реформирование избирательного законодательства в нашей стране, оказавшее в дальнейшем влияние на становление избирательных систем в субъектах РФ, берет начало с законов о выборах народных депутатов СССР153, РСФСР , местных Советов народных депутатов РСФСР . Именно этими законами, несмотря на наличие противоречивых норм, нечеткость законодательных формулировок, пробелы, сохранение элементов старой надстройки , был заложен ряд основ и принципов, которые впоследствии были востребованы и закреплены в законодательстве РФ и ее субъектов постсоветского периода. Так, Закон СССР от 1 декабря 1988 г. «О выборах народных депутатов СССР» впервые «ввел в юридико-политический обиход важнейший принцип избирательного права - принцип состязательности кандидатов, обеспечивающий избирателю возможность выбора из нескольких кандидатур путем свободного волеизъявления» . Впервые кандидаты в народные депутаты СССР наделялись равным правом выступать на предвыборных и иных собраниях, совещаниях, заседаниях, в печати, по телевидению, радио со времени их регистрации избирательными комиссиями, несмотря на отсутствие детальной регламентации этих процедур. Заметим, что кандидаты в народные депутаты РСФСР, кандидаты в народные депутаты местных Советов могли участвовать в предвыборной кампании с момента их выдвижения. В условиях существования однопартийной системы правом выдвижения кандидатов в депутаты СССР обладали трудовые коллективы, общественные организации, собрания избирателей по месту жительства и военнослужащих по воинским частям. При выдвижении кандидатов в народные депутаты
РСФСР, в народные депутаты местных Советов к этому перечню субъектов добавлялись коллективы средних специальных и высших учебных заведений. Следует выделить и такие демократические процедуры, как предоставление права выдвижения неограниченного числа кандидатов; установление нормы представительства по числу избирателей, а не жителей ; несовместимость статуса народного депутата с должностным положением; изменение правового статуса избирательных комиссий; обязательность заполнения избирательного бюллетеня в помещении для тайного голосования. В»этот период появились предпосылки для создания многопартийной системы , а на конституционном уровне была закреплена возможность проведения выборов народных депутатов по одномандатным или многомандатпым избирательным округам . Ранее такое правило регламентировалось только Законом «О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов РСФСР».
По способу определения результатов выборов в рассматриваемых законодательных актах можно выделить две модели избирательных систем: мажоритарную систему абсолютного большинства, которая применялась на выборах народных депутатов РСФСР, местных Советов; и мажоритарную избирательную систему абсолютного большинства с корпоративным представительством, используемую при избрании народных депутатов СССР. Порядок выборов по избирательным округам для первой и второй модели был одинаков: если по округу ни один из кандидатов не был избран, то проводилось повторное голосование по двум кандидатам в депутаты, получившим наибольшее число голосов. Избранным считался кандидат, получивший при повторном голосовании наибольшее число голосов избирателей, т.е. во втором туре действовала мажоритарная система относительного большинства. В случае если в выборах приняло участие менее половины избирателей,, внесенных в списки избирателей, то выборы признавались несостоявшимися.
Отличительной особенностью мажоритарной избирательной системы с корпоративным представительством было то, что депутаты от общественных организаций, в соответствии со ст. 18 Закона «О выборах народных депутатов СССР», избирались по установленным твердым квотам . По справедливому замечанию Н.А. Богдановой, допущение элементов корпоративного представительства может быть оправдано в случаях обеспечения представительства интересов тех социальных групп, которые нуждаются в поддержке, и не является свидетельством ущемленного представительства . Однако, как показала практика, в составе Съезда более полного представительства интересов различных групп и слоев советского общества не получилось, поскольку «депутатами от общественных организаций, как правило, становились работники их центрального аппарата — та же самая номенклатурная прослойка, которая достойно была представлена в органах власти и до реформы» . В подавляющем большинстве это были лица, являющиеся членами одной партии - коммунистической , что приводило к нарушению общедемократических принципов участия граждан в выборах.
Реформирование законодательства о выборах повлекло за собой и изменение структуры высших органов государственной власти. Так, вместо единого Верховного Совета РСФСР была образована двойная система высших органов власти - Съезд народных депутатов и Верховный Совет. Впервые на уровне Российской Федерации
Верховный Совет стал состоять из двух палат : Совета Республики и Совета Национальностей, равных по своему численному составу . Следует согласиться с мнением В.И. Лысенко, подчеркивающего, что такие изменения заложили «новые представительные (парламентские) основы выражения интересов субъектов Федерации» . В то же время B.JI. Шейнис, оценивая становление избирательной системы России рассматриваемого периода, справедливо отмечает, что «выборы проводились на основе крайне несовершенных законов. Но в обстановке общественного подъема и растерянности властей образовались парламенты, более или менее адекватно отражавшие политическую атмосферу и соотношение сил в стране. Это означало продвижение от коммунистической диктатуры к парламентаризму, а представление о том, что органы власти могут формироваться только на основе свободных и конкурентных выборов, вошло в сознание миллионов» .
Принятие 24.10.1991 г. Закона РСФСР № 1803-1 «О выборах главы администрации» стало основным юридическим событием, повлекшим реформирование российской государственности на региональном уровне. Следует отметить, что разработке данного закона способствовало: во-первых, учреждение общероссийским референдумом 17 марта 1991 года поста Президента РСФСР и состоявшиеся 12 июня 1991 г. выборы первого Президента РСФСР; во-вторых, проведение выборов мэров Москвы, Ленинграда, Северодвинска, президента Татарстана. В этой связи меняется традиционное для нашей страны отношение «к избирательной системе как способу формирования избираемых народом коллегиальных представительных органов власти. Отныне это понятие включает и порядок избрания народом отдельных должностных лиц: президентов и глав исполнительной власти» .
Таким образом, избрание единоличных органов, с одной стороны, являлось отражением начавшихся процессов демократизации общественной жизни и, бесспорно, означало «отнесение этих органов к числу представительных в широком смысле этого слова» , с другой - противоречило действующей тогда Конституции РСФСР 1978 г., провозглашавшей всевластие советов.
В Законе устанавливалось, что выборы глав органов государственного управления в краях, областях, автономной области, автономных округах, местной администрации в районах, городах, поселках, сельских населенных пунктах, группах населенных пунктов осуществляются гражданами РСФСР на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Выборы должны были проводиться на основе мажоритарной избирательной системы, при которой для победы на выборах кандидату необходимо было набрать наибольшее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании по отношению к другим кандидатам, но не менее 25 процентов от числа граждан, внесенных в списки избирателей.
Предпосылки становления избирательных систем в субъектах Российской Федерации и их основные черты (1989 - 1993 годы)
Выбор какой-либо модели избирательной системы всегда является достаточно сложным и дискуссионным вопросом. В связи с этим внимание в первую очередь акцентируется на главном носителе предписаний, действующих в любой сфере правоотношений, - Конституции. Отметим, что Конституция Российской Федерации не содержит отдельной главы, посвященной электоральным отношениям. Однако это не лишает избирательное законодательство конституционного содержания.
Следует подчеркнуть, что впервые в истории развития нашего государства Конституция РФ провозглашена в качестве акта прямого действия . Так, С.А. Авакьян, отмечая аспекты прямого действия Основного Закона, заостряет внимание на том, что «положения Конституции являются в этом плане базовыми категориями для общества, государства, статуса личности» . Поэтому для развития избирательной системы основополагающими являются такие категории, как «многонациональный народ», являющийся единственным источником власти; «свободные выборы»; «многопартийность», закрепленные в основах конституционного строя Российской Федерации. Следовательно, основное предназначение избирательных систем - реализация власти народа. При этом принципы конституционного регулирования задают направление развитию общественных отношений и должны обусловливать адекватное сопряжение с избирательной системой в субъектах Федерации. К данным принципам относятся: принцип правового государства (ст. 1, 15, 46, 71, 72, 73, 76); принцип народовластия (ст. 3), принцип демократизма (ст.1, 2, 3), принцип приоритета прав и свобод человека (ст. 2), принцип федерализма (ст. 1, 3, 4, 5), принцип политического и идеологического многообразия (ст. 13), принцип разделения государственной власти (ст. 10, 11, 12, 80), принцип приоритета общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации (ст. 15). При этом нормы международного права, согласно ч. 4 ст. 15 Основного Закона, являются составной частью правовой системы Российской Федерации. По точному замечанию Ю.А. Веденеева, «международные избирательные стандарты выполняют одновременно две юридические функции: правообра 203 т зующую и праворегулирующую» . 1 ак, можно выделить следующие основные положения международных избирательных стандартов, задающие направление развитию избирательному законодательству России: - провозглашение свободных, периодических, нефальсифицированных выборов, проводимых на основе всеобщего, равного, тайного голосования (Всеобщая ЭОЛ — декларация прав человека от 10 декабря 1948 г. , Международный Пакт от 16 декабря 1966 г. ); - недопустимость дискриминации в отношении прав женщин при участии в выборах и любой расовой дискриминации (Конвенция о политических правах женщин от 20 декабря 1952 г. , Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин от 18 декабря 1979 г. , Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации от 25 декабря 1965 г. ); - закрепление за государством обязанности по принятию законодательных и других мер в целях обеспечения гарантий прав и институционных рамок для проведения регулярных, подлинных, свободных и справедливых выборов, установления нейтрального, беспристрастного и сбалансированного механизма организации и проведения выборов и др. (Декларация о критериях свободных и справедливых выборов , принятая Межпарламентским Союзом в 1994 г.).
Существенное значение для реализации избирательных прав граждан имеют и региональные международные стандарты - Конвенция о защите прав человека и основных свобод ; документы, принятые Совещанием по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ) на Конференции по человеческому измерению, проходившей в три этапа: в Париже в 1989 г., в Копенгагене в 1990 г. и в Москве в 1991 г.; Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств и др. В частности, в пункте 7 Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ установлено, что свободные выборы должны проводиться с разумной периодичностью; мандаты были объектом свободной состязательности кандидатов в ходе всенародных выборов; подсчет голосов был честным, а официальные результаты опубликованы; закон и государственная политика допускали проведение политических кампаний в атмосфере свободы и честности, беспрепятственного доступа к средствам массовой информации; кандидаты, получившие необходимое число голосов, определенное законом, надлежащим образом вступали в должность и могли оставаться в должности до истечения срока своих полномочий или до их прекращения иным образом, который регулируется законом в соответствии с демократическими парламентскими и конституционными процедурами .
При этом А .Я. Слива верно констатирует, что с середины XX века международно-правовые документы повторяют одни и те же общие положения избирательного права, почти не развивая их, не вырабатывая общеправовых критериев выбора страной какой-либо избирательной системы . Не предусматривает таких критериев и Конституция РФ. В качестве одного из элементов правового статуса личности выступает право гражданина Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления (ст. 32) и предоставление гарантий реализации данного права (ст. 17). Реализация этого конституционного права должна обеспечиваться надлежащим законодательным регулированием избирательной системы. Поэтому, учитывая в совокупности все вышеизложенное, вполне обоснованной представляется позиция А.Х. Саидова, ставящего на первое место среди принципов, лежащих в основе эффективной демократической избирательной системы, принцип «полного конституционного соответствия избирательной системы» . Таким образом, Конституцией РФ обозначены ориентиры долженствующей быть избирательной системы.
Следует отметить, что применительно к органам государственной власги, органам местного самоуправления Конституция РФ оперирует таким термином, как «представительный орган» (п.2 ст. 66, п.1 ст.77, ст. 94, п. 2 ст. 95, п.2 ст. 97, п. 1 ст. 104, ст. 134). В то же время именно представительный характер этих органов не раскрывается ни Конституцией, ни текущим законодательством, и в большинстве случаев они рассматриваются как коллегиальные органы, избираемые гражданами своего государства (в установленных законом случаях - с участием в выборах иностранных граждан). Однако, по мнению С.А. Авакьяна, «...с учетом современного положения в РФ возможен и другой подход: народное представительство охватывает и должностных лиц, избранных народом: Президента РФ, ..., глав муниципальных образований. При таком взгляде исходным фактором народного представительства предлагается считать организационный фактор - производность соответствующих лиц от народа, их выборность» . Заметим, что дискуссии о представительном образе правления велись российскими мыслителями еще в первой половине XIX в. При этом Н.И. Тургенев заострял внимание на том, что «истинное представительство может быть только прямым» . Очевидно, что представительный характер данных органов предопределен прямым выборным порядком его образования, а сами органы олицетворяют народное представительство .
Общая характеристика избирательных систем, используемых при формировании законодательных органов государственной власти субъектов РФ, на современном этапе
Использование гражданами активного избирательного права и обладание ими пассивного избирательного права на выборах региональных парламентов напрямую зависят от установленных сроков полномочий данных органов. Действующее федеральное избирательное законодательство закрепляет гарантии периодичности назначения и проведения выборов- законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов и исключает возможность нелегитимного продления их сроков-полномочий, что соответствует нормам международного права. Так, в соответствии»со ст. 9 Федерального закона «Об основных гарантиях...» выборы органов государственной власти субъектов-Российской Федерации, депутатов являются обязательными, периодическими и проводятся в сроки, обеспечивающие соблюдение сроков полномочий этих органов или депутатов. Согласно п. 1 ст. 8 названного закона и п. 5 ст. 4 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» срок полномочий депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации одного созыва устанавливается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации и не может превышать пять лет. При этом если ранее по аналогии, с федеральными органами государственной власти регионами закреплялся четырехлетний срок их полномочий, то в настоящее время, в связи с увеличением срока полномочий депутатов Государственной Думы Федерального Собрания до пяти лет, прослеживается тенденция определения такого же срока и в регионах. Так, если по состоянию на 1 января 2007 года в 32 регионах страны срок полномочий законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации составлял 4 года, в 56 - 5 лет, то по состоянию на 1 сентября 2010 года, четырехлетний срок полномочий закреплен в 9 субъектах, а в 74 - пятилетний (конкретные сроки полномочий региональных парламентов приведены в приложении № 3). По справедливому замечанию И.А. Старостиной, «точных критериев разумной периодичности выборов международные акты о выборах не устанавливают. Однако практика их применения позволяет говорить о желательности проведения парламентских выборов не реже чем раз в четы- ре-пять лет, а президентских - не реже одного раза в семь лет» . В. связи с чем можно сделать вывод о соответствии действующего избирательного законодательства Российской Федерации и ее субъектов- общепризнанным демократическим стандартам организации и осуществления избирательных процедур.
Вместе с тем, если ранее анализ накопленного опыта проведения избирательных кампаний, свидетельствовал о принятии органами государственной власти субъектов решений о продлении сроков своих полномочий (см. 3 гл. 2), то в настоящее время наметилась тенденция проведения досрочных выборов в условиях самороспуска действовавших законодательных (представительных) органов государственной власти . Отметим, что институт самороспуска предусмотрен-пп. «а» п. 1 ст. 9 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», согласно которому «полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации могут быть прекращены досрочно в случае принятия указанным органом решения о самороспуске, при этом решение о самороспуске принимается в порядке, предусмотренном конституцией (уставом) или законом субъекта Российской Федерации». Как отмечают P.M. Дзидзоев, Д.М. Степаненко, «самороспуск в отличие от роспуска не является принудительной мерой, осуществляется добровольно и представляет собой самостоятельное основание досрочного прекращения полномочий выборного органа, меру организационного порядка, связанную с необходимостью его переизбрания» .
Однако сложившаяся практика его применения на региональном уровне должна быть подвергнута серьезному критическому осмыслению. Так, как отмечалось в 3 главы 2 диссертационного исследования, полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти Амурской области были прекращены досрочно в результате принятия депутатами решения о самороспуске. По официальной версии данное решение было принято в целях экономии денежных средств на покрытие расходов по организации и проведению выборов. Проведение региональных выборов одновременно с выборами Президента РФ позволило сохранить 20 млн. руб. бюджетных средств, и, если учесть перспективу проведения последующих совмещенных выборов, то эффект от экономии средств налогоплательщиков окажется достаточно-весомым. В связи с этим можно согласиться с С.Д. Князевым, который, исследуя институт совмещения выборов, приходит к обоснованному выводу, что «несмотря на определенные организационно-правовые издержки, ему присущ огромный упорядочивающий потенциал, позволяющий не только разумно сочетать сроки проведения- федеральных, региональных и муниципальных выборов, но и экономить финансовые, организационные, кадровые, информационные и иные ресурсы, объективно вовлекаемые в орбиту электорального процесса»500. Однако приходится констатировать, что в последующем согласовывать проведение региональных выборов в Амурской области с президентскими выборами не удастся, поскольку глава государства будет избираться сроком на шесть лет501, а Законодательное Собрание — на пять лет. Хотя, с учетом того, что в настоящее время законом субъекта РФ допускается не более чем на шесть месяцев продление или сокращение срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ в целях совмещения дня голосования на выборах депутатов этого органа с днем голосования на выборах депутатов Государственной слл
Думы Федерального Собрания РФ , то не исключена вероятность еще одного досрочного прекращения полномочий. В то же время законность принятого депутатами 11 декабря 2007 года решения о самороспуске законодательного органа ставится под сомнение в связи со следующими обстоятельствами.
Так, в работе сессии, на которой было принято решение по роспуску законодательного органа, принял участие 31 депутат503. Следует отметить, что решение о самороспуске, в соответствии с пп. «а» п. 1 ст. 36 Устава Амурской области, должно было быть принято не менее чем двумя третями голосов от установленного числа народных депутатов. Следовательно, для того чтобы распустить законодательный орган Амурской области досрочно, хватило бы .24 голосов в поддержку этого решения. При этом результаты поименного голосования были следующими: за досрочное сложение полномочий высказались 25 депутатов, против - 5. При этом три депутата незадолго до этого были избраны главами муниципальных образований области — И. Горевой, В. Шумилов, П. Березовский, которые написали заявления о
Похожие диссертации на Избирательные системы в субъектах РФ: становление, тенденции развития : опыт Амурской области
