Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие избирательной системы в сложносоставном субъекте Российской Федерации 12
1. Общая характеристика избирательной системы в сложносоставном субъекте Российской Федерации 12
2. Конституционно-правовые основы избирательной системы в сложносоставном субъекте Российской Федерации 39
3. Принципы избирательной системы в сложносоставном субъекте Российской Федерации 75
Глава 2. Совершенствование избирательного законодательства в сложносоставном субъекте Российской Федерации 108
1. Проблемы развития избирательного законодательства в сложносоставном субъекте Российской Федерации 108
2. Особенности избирательного процесса в сложносоставном субъекте Российской Федерации 126
3. Вопросы совершенствования избирательной системы в сложносоставном субъекте Российской Федерации 169
Заключение 199
Список использованной литературы 206
- Общая характеристика избирательной системы в сложносоставном субъекте Российской Федерации
- Принципы избирательной системы в сложносоставном субъекте Российской Федерации
- Проблемы развития избирательного законодательства в сложносоставном субъекте Российской Федерации
- Вопросы совершенствования избирательной системы в сложносоставном субъекте Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Выборы занимают особое место в политической жизни любого государства. Их значимость определяется, прежде всего, тем, что посредством прямого волеизъявления граждан формируются органы государственной власти и органы местного самоуправления, обеспечивающие связь власти с народом и ее подконтрольность народу. Более того, с помощью выборов достигается так называемая демократическая легитимация, поскольку присвоение властных полномочий иным путем представляет собой захват власти, который в любой стране, в том числе и России, преследуется по закону. Следует принимать во внимание и то обстоятельство, что исход выборов во многом предопределяет и дальнейший вектор развития страны.
В настоящее время сложился крупный массив избирательного законодательства, который занимает важное место в российском праве. Самостоятельной частью избирательного законодательства Российской Федерации является избирательное законодательство субъектов Российской Федерации, имеющее свои особенности. Нельзя не признать, что непрерывные изменения федерального, а также регионального законодательства не позволили сложиться стабильной избирательной системе России. Ее по прежнему отличает высокий уровень конфликтности.
Несмотря на непрерывные изменения федерального избирательного законодательства, корректирующее избирательное законодательство субъектов РФ в плане унификации и нивелирования, последнее сохраняет специфику. Создается впечатление, что совершенствование законодательства в соответствующей сфере постепенно превращается в бесконечный процесс шлифовки и оттачивания избирательных норм.
Значительные особенности характерны для избирательного законодательства сложносоставных (сложноустроенных) субъектов Российской Федерации, к которым относятся области, включающие в свой состав автономные
округа. Так, наряду с выборами депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти соответствующих автономных округов, осуществляются выборы депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти области, в которых участвуют жители автономных округов. Одним из таких сложносоставных субъектов является Тюменская область с входящими в ее состав Ханты-Мансийским автономным округом - Югры и Ямало-Ненецким автономным округом. Реально складывающийся порядок подготовки и проведения выборов в данном слож-носоставном субъекте Российской Федерации позволяет утверждать об отличительных особенностях избирательной системы Тюменской области. Правоприменительная практика свидетельствует о значительном количестве проблем возникающих в ходе региональных выборов. Все это обуславливает необходимость проведения научных исследований, направленных на юридическую (конституционную) оценку сложившейся в Тюменской области избирательной системы.
Несмотря на значительный объем научной юридической литературы посвященной избирательному законодательству, в том числе субъектов Российской Федерации, избирательная система Тюменской области не являлась предметом специального исследования.
Степень научной разработанности темы. Поскольку тема диссертационного исследования имеет комплексный характер, ее раскрытие предполагает обращение к специальной юридической литературе.
Наиболее важные и принципиальные выводы о принципах и системе избирательного права были сделаны еще в 60-70-е годы советскими правоведами В.Т. Кабышевым, А.И. Кимом, А. И. Лепешкиным, А.А. Мишиным, Б.А. Страшуном.
Вопросы современного состояния избирательной системы нашли отражение в работах таких известных ученых-конституционалистов, как С. А. Авакьяна, М. В. Баглая, Н. А. Богдановой, И. В. Выдрина, Ю. А. Веденеева, А. А. Вешнякова, O.K. Засторожной, А. В. Зиновьева, Е. П. Ищенко, Е. И.
Колюшина, А.Н. Кокотова, С. Д. Князева, А. И. Ковлера, В. А. Кряжкова, М. И. Кукушкина, О. Е. Кутафина, В. И. Лысенко, В. В. Маклакова, А.В. Иванченко, А.Е. Постникова, К.Ф. Шеремета, В. Е. Чиркина и многих других.
Изучению теоретических аспектов избирательного права посвящено немалое количество кандидатских и докторских диссертаций, написанных в период реформирования избирательного законодательства (конец 1990-х и начало 2000-х. гг.). Среди них, например, можно выделить работы П.А. Ас-тафичева, А.Г. Головина, М.В. Масловской, М.С. Матейкович, СВ. Юсова и
др.1.
Заметно увеличивается интерес исследователей к избирательным кампаниям в российских регионах. Так, в частности, диссертации Н.А. Алейникова, Ю.В. Исаева, Д.В. Коннычева, А.П. Сунцова посвящены изучению отдельных аспектов избирательного процесса в субъектах Российской Федерации.
Таким образом, отмечается широкий интерес ученых к различным аспектам избирательного права, что подтверждается научными публикациями по избирательной проблематике. Однако специального исследования избирательной системы сложносоставного субъекта Федерации, в частности Тюменской области не проводилось. Все вышесказанное послужило одной из причин выбора темы диссертации.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся при организации и проведении выборов в органы государственной власти такого сложносоставного субъекта Российской Федерации как Тюменская область.
1 См.: Астафичев П.А. Проблемы совершенствования избирательного законодательства в Российской Федерации. Дисс.канд. юрид. наук - Саратов, 1998; Головин А.Г. Основы построения и тенденции развития системы избирательного законодательства в Российской Федерации Дисс.канд. юрид. наук - М., 2005; Масловская М.В. Избирательный процесс в Российской Федерации, Дисс.канд. юрид. наук - Волгоград, 1999. Матейкович М.С. Правовое регулирование выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Дисс.канд. юрид. наук - Тюмень, 1998; Юсов СВ. Принципы избирательного права и их реализация в условиях формирования новой Российской государственности. Дисс.канд. юрид. наук - Ростов, 1999.
Предмет диссертационного исследования составляют нормы российского права, регулирующие процедуры проведения выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и, в частности Тюменской области, а также практика их применения.
Цель диссертационного исследования заключается в комплексном анализе современного состояния избирательной системы сложносоставного субъекта Российской Федерации (на примере Тюменской области и входящих в нее автономных округов), выявлении особенностей данной избирательной системы, проблем ее правового оформления, выработка рекомендаций и предложений, направленных на совершенствование избирательного законодательства Тюменской области.
В соответствии с поставленной целью, определены следующие задачи:
- на основе анализа научных подходов в определении понятия «избирательная система», выработать определение «избирательная система сложносоставного субъекта Российской Федерации»;
выделить и охарактеризовать структурные элементы понятия «избирательная система сложносоставного субъекта Российской Федерации»;
рассмотреть особенности избирательной системы применительно к такому сложносоставному субъекту Российской Федерации как Тюменская область;
исследовать действующее федеральное законодательство, законодательство Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов, регламентирующие порядок проведения выборов в соответствующие законодательные (представительные) органы государственной власти;
на основе изучения опыта избирательных кампаний, проводимых на территории Тюменской области и входящих в ее состав автономных округов, выявить проблемы правового регулирования выборов в органы государственной власти сложносоставного субъекта Российской Федерации, разрабо-
тать рекомендации и предложения по совершенствованию регионального избирательного законодательства.
Методологическая основа исследования. В процессе исследования были использованы диалектический метод познания, а также общенаучные (сравнения, анализа и синтеза, системного и структурного подходов, перехода от абстрактного к конкретному) и специально-юридические (сравнительно-правовой, историко-правовой, формально-юридический, статистический) методы исследования.
Эмпирическую и нормативно-правовую базу исследования составляют международные правовые акты, Конституция Российской Федерации, Устав Тюменской области, Устав Ханты-Мансийского автономного округа, Устав Ямало-Ненецкого автономного округа, федеральные законы, нормативные акты субъектов Российской Федерации, решения Конституционного Суда РФ.
В диссертации использованы материалы избирательных комиссий, электоральная статистика выборов в органы государственной власти Тюменской области и входящих в нее автономных округов, публикации в научной и периодической печати. Автором обобщены и систематизированы сообщения печатных изданий, электронных средств массовой информации, а также данные социологических опросов, содержащиеся в бюллетенях и сборниках материалов аналитических центров, на официальных сайтах сети «Интернет».
Научная новизна исследования состоит в том, что оно представляет собой комплексное теоретико-правовое исследование организации избирательной системы сложносоставного субъекта Российской Федерации (на примере Тюменской области и входящих в нее автономных округов), как самостоятельного феномена избирательной системы Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие новые или содержащие элемент новизны результаты исследования:
1. Становление демократического государства и гражданского общества в Российской Федерации невозможно без демократизации политических процессов
и институтов в субъектах Российской Федерации. Одним из важных элементов, способных обеспечить движение страны в данном направлении, является избирательная система субъекта РФ.
Избирательные системы субъектов Российской Федерации оказывают существенное влияние на развитие в регионах политико-властных отношений. Модель сложившейся избирательной системы субъекта РФ может способствовать как формированию авторитарно-кланового политического режима, так и конкурентного демократического.
2. Автор придерживается широкого понимания избирательной систе
мы, как результата фактических сложившихся общественных отношений
(урегулированных и не урегулированных нормами права), возникающих в про
цессе формирования органов государственной власти и органов местного са
моуправления посредством выборов.
Избирательная система сложносоставного субъекта РФ представляет собой единое целое, элементами которого являются избирательные системы регионов, входящих в состав сложносоставного субъекта РФ. Однако речь идет не о совокупности (объединении) данных избирательных систем. Избирательная система сложносоставного субъекта РФ, в данном случае Тюменской области, явление самостоятельное, базирующееся на практике взаимодействия области и автономных округов по формированию органов государственной власти, полномочия которых распространяются на территорию автономных округов в случаях и в пределах, предусмотренных федеральными законами, уставами данных субъектов РФ, региональными законами и договорами (соглашениями) между их органами власти,
3. Избирательная система сложносоставного субъекта Российской Фе
дерации включает в себя пять основных компонентов: 1) принципы россий
ского избирательного права; 2) избирательный корпус; 3) электорально-
правовую культуру населения региона; 4) правовую основу выборов; 5) ор
ганизационно-функциональную структуру. Все указанные компоненты тесно
взаимосвязаны.
4. Особенности избирательной системы сложносоставного субъекта Российской Федерации напрямую связаны с политической обстановкой в регионе, политическими предпочтениями избирателей, социально-экономическими факторами, учетом интересов и мнения коренных малочисленных народов.
Развитие избирательных систем субъектов Российской Федерации во многом определяется нормами федерального законодательства и подвержено тенденции централизации правового регулирования избирательных отношений. Федеральное избирательное законодательство регулирует все больший объем отношений, складывающихся в ходе проведения выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и отчасти муниципальных выборов. Однако в субъектах РФ сохраняются возможности для значительных вариаций нормативного регулирования выборов. Избирательное законодательство субъектов Российской Федерации, безусловно, должно основываться на федеральных законах. Однако это вовсе не означает, что региональное законодательство призвано лишь копировать соответствующие нормы федеральных законов о выборах.
Реформа избирательного законодательства обострила проблему избирательных прав в сложносоставных субъектов Российской Федерации. Федеральный закон «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» в первоначальной редакции разрешал законодателю субъекта Федерации устанавливать для данных народов квоты представительства в законодательном органе государственной власти субъекта Федерации и представительных органах местного самоуправления . Однако Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ право на установление квот представительства коренных малочисленных народов в законодатель-ном органе государственной власти субъекта РФ было отменено .
Собрание законодательства Российской Федерации. -1999. - № 18. - Ст. 2208. Собрание законодательства Российской Федерации. - 2004. - № 35. - Ст. 3607.
Такое положение, по мнению диссертанта, вступает в противоречие со ст. 69 Конституции Российской Федерации, согласно которой государство гарантирует права коренных малочисленных народов.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в комплексном исследовании избирательной системы сложносоставного субъекта Российской Федерации и составляющих ее элементов.
Теоретическая значимость диссертации заключается в том, что сформулированные в диссертации базовые понятия, такие как «избирательная система сложносоставного субъекта Российской Федерации», «избирательный процесс» могут способствовать углублению и развитию теории избирательного права, а результаты диссертации могут быть использованы в ходе дальнейших научных разработок.
Практическая значимость диссертационного исследования определяется ее ориентацией на решение актуальных проблем в сфере избирательных правоотношений, возможностью применения ряда разработанных диссертантом предложений и рекомендаций в правотворческой деятельности законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации с целью повышения эффективности функционирования избирательной системы.
Разработанные в диссертационном исследовании положения позволяют использовать полученные результаты в следующих направлениях:
в процессе преподавания курсов «Конституционное право Российской Федерации», «Избирательное право и избирательный процесс» и других отраслевых юридических дисциплин;
в правотворческой деятельности при разработке и совершенствовании законодательства о выборах.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре государственного и административного права ГОУВПО «Мордовский государственный университет им. Н.П. Огарева».
Основные положения диссертационного исследования излагались в форме докладов и выступлений на всероссийских научных и научно-
практических конференциях, были отражены автором в шести научных статьях, в том числе, статьях в рецензируемых научных изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки России для публикации результатов диссертационных исследований.
Структура исследования. Цель и задачи исследования предопределили следующую структуру диссертационной работы: введение, основная часть, включающая 2 главы, заключение, список использованной литературы.
Общая характеристика избирательной системы в сложносоставном субъекте Российской Федерации
Избирательная система является важнейшим и обязательным элементом любого демократического режима. Это объясняется тем, что демократия в обществе не может функционировать без полномочного представительства, формируемого для участия в управлении делами общества, а такое представительство не может быть демократичным, если само общество не участвует в его формировании.
Прежде чем дать характеристику избирательной системе в сложносоставном субъекте Российской Федерации и постараться выделить ее особенности, следует остановиться на самом понятии «избирательная система».
Полемика вокруг данного термина велась и в научной литературе советского периода, ведется и в настоящее время среди юристов, специализирующихся на избирательной проблематике. И среди ученых до сих пор нет единодушия относительно понятия «избирательная система». Но при всем различии в существующих подходах преобладающим было и остается представление об избирательной системе как определенной системе общественных отношений, отражающих особенности организации и проведения выборов, подведения их итогов и т.п.
И все же, на наш взгляд, ученых, стремившихся раскрыть понятие избирательной системы можно разделить (конечно же, условно) на две большие группы: сторонников широкого понимания избирательной системы и тех, кто придерживается понятия избирательной системы в узком смысле. Представители первой группы под избирательной системой понимают совокупность фактических общественных отношений, возникающих в процессе организации и проведения выборов, а также осуществления взаимоотношений избирателей с депутатами1.
По-мнению авторов учебника «Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации» избирательная система — это система общественных отношений, связанных с выборами органов публичной власти и сфера этих отношений весьма велика. В нее входят вопросы определения круга избирателей и избираемых, инфраструктуры выборов (создание избирательных единиц, избирательных органов и др.), отношения, складывающиеся на каждой из стадий избирательного процесса. Помимо данных отношений в состав избирательной системы входят также некоторые виды отношений, регулируемые не избирательным правом, а корпоративными нормами (в частности, уставами политических партий, иных общественных политических объединений), а также электоральными обычаями и тра-дициями данного общества .
Общепризнанные отечественные теоретики электоральной демократии считают, что избирательная система - это механизм, посредством которого «политическая власть, легитимным и легальным источником и носителем которой являются граждане, трансформируется в государственную власть»3.
С.А. Авакьян избирательную систему рассматривает как реально существующий порядок подготовки и проведения выборов депутатов и выборных должностных лиц государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации. Как справедливо отмечает ученый, реально существующий порядок может быть:
- полностью тождественен закрепленному в нормах избирательного права; - несколько уже дозволенного нормами конституционного права;
- может включать и то, что не отражено в нормах права, причем в таких вариантах, когда: неотраженное существует на базе обычаев, которые со временем уступят нормам права; скорее всего нормы законодательства и не появятся, поскольку правовое регулирование невозможно и ли нецелесообразно, так как сужает возможности избирателей. Например, моральные требования к кандидатам остаются в сфере нравственных норм и традиций как разновидностей социальных норм, но их трудно вывести в правовые категории1.
Говоря об избирательной системе, В.Я. Мустафин утверждает, что в ее рамках реализуется возможность граждан на альтернативной основе формировать все органы государственной власти и местного самоуправления2.
А.В. Зиновьев придерживается мнения, что избирательная система представляет собой совокупность юридических норм:
- закрепляющих принципы, на основе которых осуществляются выборы, реализуются права граждан избирать и быть избранными,
- устанавливающих ответственность депутатов и других выборных лиц за свою деятельность перед избирателями,
- определяющих порядок организации и проведения выборов и регулируются отношения, возникающих в процессе формирования органов государственной власти и органов местного самоуправления и выборных должностных лиц, осуществления взаимоотношений избирателей с депутатами и иными избираемыми ими лицами»3.
Принципы избирательной системы в сложносоставном субъекте Российской Федерации
Регламентация принципов организации и проведения выборов в органы государственной власти составляет важнейшую часть предмета правового регулирования в области электоральных отношений. Избирательное право представляет собой совокупность институтов, нормы которых регулируют содержание субъективного избирательного права граждан, а также формально-юридические гарантии, условия и порядок осуществления данного права. Поэтому вопрос о принципах избирательного права не может быть ограничен рамками субъективной формы участия граждан в избирательном процессе, представленной в категориях всеобщего равного и прямого избирательного права. В полном объеме своего содержания и юридического выражения сюда органично входят фундаментальные начала избирательного процесса, отражающие демократическую природу выборов как политического института народовластия и обеспечивающие свободное и открытое участие граждан в процессах и структурах государственной власти, местного самоуправления. Принципы избирательного права и избирательного процесса суть парные категории института демократических свободных выборов1.
Под принципами российского избирательного права, как уже указывалось выше, понимают общепризнанные, базовые, универсальные начала (стандарты), отражающие демократическую природу выборов как конституционной основы народовластия, определяющие фундамент правового регулирования избирательных прав, согласованную систему гарантий, процедур, обеспечивающих императивное, честное (нефальсифицированное) проведение различных видов выборов в Российской Федерации, реализацию и защиту избирательных прав российских граждан2.
Более краткое определение принципов избирательного права как обязательных требований и условий, без которых любые выборы не могут быть признаны легитимными3, предельно ясно подчеркивают их сущность.
Анализ действующего избирательного федерального и регионального законодательства показывает, что к правовым основаниям избирательного процесса можно отнести весьма ограниченное количество собственно нормативных принципов его организации.
В наиболее общей формуле они содержатся в преамбуле Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»: «демократические свободные и периодические выборы в органы государственной власти, а также референдум являются высшим непосредственным выражением принадлежащей народу власти»1.
Дополнительные определения сформулированы в статье 3 указанного Федерального закона, согласно которой участие гражданина в выборах является свободным, добровольным и реализуется на основе всеобщего, равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании. В данной статье наряду с принципами участия в выборах граждан РФ получили закрепление и отдельные принципы проведения выборов, например, открытости и гласности.
Положение комментируемой статьи универсально и относится ко всем видам выборов, регламентируется в иных федеральных законах и законах субъектов Российской Федерации.
Более того, оно соответствует и международным актам, в частности, Международному пакту о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г., принятого Генеральной Ассамблеей ООН, согласно которому каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего, равного избирательного права при тайном голосовании и обеспе-чивающих свободное волеизъявление избирателей (ст.25) .
Итак, избирательная система большинства современных демократических государств базируется на основе следующих классических принципов: всеобщее равное и прямое избирательное право при тайном голосовании, свободное участие в выборах, состязательность (альтернативность) избирательного процесса, гласность при подготовке и проведении выборов. Как подчеркивается в постановлении Конституционного Суда РФ от 22 января 2002 г. № 2-П, «субъекты Российской Федерации, реализуя свои полномочия в сфере защиты прав и свобод, находящейся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт «б» части 1), не могут снижать уровень конституционных гарантий избирательных прав, обеспечиваемый в Российской Федерации согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и соответствующим положениям Конституции Российской Федерации»1.
Проблемы развития избирательного законодательства в сложносоставном субъекте Российской Федерации
Анализ развития и современного состояния действующего регионального законодательства о выборах, практика его применения позволяют сделать вывод о влиянии на него целого ряда факторов. Последние весьма неоднородны и относятся к явлениям общественной жизни. К факторам влияющим на развитие регионального законодательства относят: экономический, политико-правовой, географический, национальный, демографический и ряд других1. Применительно к избирательному законодательству субъектов РФ немаловажное значение, кроме указанных факторов, имеют правовая культура законодателей,
Определенное влияние на развитие избирательного законодательства рассматриваемого сложносоставного субъекта Российской Федерации оказывают особенности социально-экономического развития области.
В системе планового хозяйства СССР Тюменский регион в аспекте производственной кооперации являлся монополистом по производству ряда продукции (в основном - сырьевой), в финансовом аспекте был «дотационным». Реальная инвестиционная политика привела в течение десятилетий к диспропорции уровней развития производственной и социально-культурной сферы, что проявилось в виде проблем организационного, финансового, материально-технического, кадрового, информационного обеспечения избирательного процесса (к примеру - степень телефонизации, помещения для голосования, возможности методической деятельности и т.д.).
Нельзя не подчеркнуть, что территория Тюменской области и территории входящих в ее состав автономных округов (несмотря на то, что область «поглощает» территории округов) существенно отличаются своей структурой. Так, экономика округов непосредственно связана с нефтегазовым комплексом. В 90-х годах городские жители составляли 91% в ХМАО и 83% в ЯНАО1.
В экономике Юга области в большей степени представлен аграрный и связанный с ним перерабатывающий сектор. Сельское население составляет здесь более половины социального состава. Исключением выступает Тюмень, сконцентрировавшая научно-исследовательский потенциал региона, и Тобольск, промышленность которого ориентирована на переработку углеводородного сырья.
Значительный перепад в показателях уровня жизни, специфика поселенческой и профессиональных структур Севера и Юга находят отражение в особенностях голосования на выборах, точнее - в электоральном поведении граждан. Это, в свою очередь, определенным образом находило выражение в избирательном законодательстве региона.
Не разрешенность в полной мере, в начале 90-х годов политико-властных отношений между Тюменской областью и автономными округами привела к череде конфликтных ситуаций, что выразилось в не завершенности избирательного законодательства сложносоставного субъекта РФ, когда власти автономных округов фактически саботировали выборы, а органы власти области навязывали собственное видение правового регулирования выборов. Так, Закон Тюменской области «О выборах депутатов Тюменской областной Думы» от 20 февраля 1996 г., максимально исключал участие окружных властных структур в выборах и обеспечении их проведения. В Законе содержались нормы, которые позволяли при подведении итогов голосования не считаться с волеизъявлением населения округов .
В этой ситуации вынужден был вмешаться Президент РФ, который своими указами (от 13 сентября 1996 г. «О выборах глав исполнительной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа и Ямало-Ненецкого автономного округа» и от 15 октября 1996 г. «О выборах главы исполнительной власти Тюменской области») призвал конфликтующие стороны придти к согласию1. И все же, выборы Губернатора области 22 декабря 1996 г. и 12 января 1997 г. проводились без участия населения автономных округов. Сложилась противоречивая ситуация, когда состав областной Думы был избран при участии населения ХМАО и ЯНАО, а губернатор области - только населением области.
В настоящее время сформированы процедуры согласования интересов области и автономных округов. Процесс согласованного законотворчества проходит четыре основных этапа:
а) обоснование необходимости принятия законов автономных округов и области в конкретной сфере общих интересов;
б) проработка согласованной общей концепции законов автономных округов и области в конкретной сфере общих интересов, форм их стандарти зации;
в) разработка конкретных вариантов проектов законов в соответствии с согласованной концепцией;
г) сближение разработанных вариантов проектов законов автономных округов и области и выработка окончательной редакции.
Определяющим фактором развития избирательного законодательства сложносоставного субъекта Российской Федерации, как и иных субъектов Федерации, является трансформация федерального избирательного законодательства. Так, Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» трижды - в 1997 г., 1999 г. и 2002 г. - существенно изменял свою редакцию. Столько же раз обновлялся текст Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации» (1995 г., 1999 г., 2003 г.) и четырежды - Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (1995 г., 1999 г., 2002 г., 2005 г.). Поскольку избирательное законодательство находится в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, где приоритет принадлежит федеральным законам, субъекты РФ были вынуждены вносить существенные коррективы собственного законодательства.
В развитии избирательного законодательства Тюменской области можно выделить ряд этапов.
Вопросы совершенствования избирательной системы в сложносоставном субъекте Российской Федерации
Любая избирательная система федеральная или региональная, в том числе и сложносоставных субъектов Российской Федерации, должна, на наш взгляд, обеспечивать решение триединой задачи:
- Обеспечение организации и проведения избирательных кампаний.
- Обеспечение законности избирательных кампаний.
- Обеспечение эффективности избирательных кампаний.
Для достижения указанных задач немаловажен вид избирательной системы, которая используется на выборах того или иного уровня.
Нельзя не подчеркнуть, что выбор определенной избирательной системы при проведении выборов в представительный орган государственной власти или местного самоуправления является чрезвычайно сложным вопросом, по которому неизменно ведется серьезная полемика. Острота дискуссий определяется тем, что от выбора избирательной системы в первую очередь зависят результаты выборов. Естественно, что различные политические силы заинтересованно отстаивают политически выгодный им вариант проведения выборов. По сравнению с другими компонентами политических систем, избирательными системами проще всего манипулировать, имея в виду конкретные цели. Это означает не то, что избирательные нормы легко поддаются изменению, а то, что с другими компонентами это обычно бывает сделать даже труднее» .
Поиск оптимальной для страны в целом либо отдельных ее территорий избирательной системы всегда чрезвычайно сложен. Между тем, применение того или иного вида избирательной системы должно, как справедливо утверждают отдельные ученые, диктоваться, в частности, социальной ситуа 170 цией в государстве, расстановкой политических сил, видом выборов и рядом других обстоятельств1.
Помимо того избирательная система должна опираться на базовые ценности демократического общества и одновременно учитывать приоритеты социального и политического развития страны.
Избирательная система в каждой стране создается в зависимости от того, как понимаются интересы отдельных политических партий и общества в целом, и соответствует она существующим политическим концепциям и традициям.
Связь между избирательным правом и конформизмом партийной системы отмечал итальянский профессор К. Фузаро, проанализировавший эво-люцию избирательной системы Италии с 1848 г. по 1994 г. . Ученый весьма подробно показал, как политические силы борются между собой за более выгодную для себя избирательную систему. Эта борьба, в свою очередь, привела к тому, что в стране одновременно использовалось несколько видов избирательной системы: например, одна из палат парламента избиралась по мажоритарной системе, а другая - по пропорциональной. Впрочем, подобный опыт в большинстве современных государств, до недавнего времени включая и Россию, является достаточно распространенным.
Многообразие избирательных систем - факт известный. Следует согласиться с мнением о том, что в рамках основных избирательных систем (мажоритарной и пропорциональной) в каждой стране имеются весьма существенные особенности, часто устанавливающие по существу совершенно отдельную и неповторимую избирательную систему3.
Правы и те авторы, которые считают, что установление конкретной избирательной системы не есть результат чисто субъективного усмотрения.
Выборы и избирательная система в целом во многом являются отражением реальных политических отношений властвования, фактической конституции общества как выражения действительного соотношения сил в обществе и государстве1.
Несмотря на то, что выбор избирательной системы может потребовать практической оценки политических потребностей и возможностей государства, это «не просто чисто техническая проблема», но также - проблема, затрагивающая культурную сферу и имеющая стоимостное выражение, и может иметь колоссальные последствия для функционирования политической системы.
Не вдаваясь в подробную характеристику различных видов избирательных систем, отметим, выбор между основными системами голосования, основанными на мажоритарном-плюралистическом принципе, и системой пропорционального представительства (или их сочетанием), часто вызывает оживленные споры. Каждый из двух основных подходов имеет свои преимущества и недостатки; ни один из них, в чистом виде, не способствует де-мократическому развитию, но и не наносит ему ущерб . Оба оказывают существенное влияние на соперничество политических партий и создание коалиций. Выбирая между вариантами этих двух основных систем голосования, приходится класть на одну чашу весов значимость власти, а на другую -электоральное поведение, рассматривая их в контексте конкретных политических и исторических условий каждой страны.
Этот выбор часто рассматривается как выбор между политической стабильностью, обеспечиваемой мажоритарным-плюралистическим подходом, и справедливым и разнообразным представительством, которое достигается пропорциональным представительством.
Такая распространенная точка зрения является слишком упрощенной. Каждая сторона в споре выдвигает веские аргументы в поддержку своего подхода и в ответ на критику их излюбленной системы.
В конечном итоге, вопрос для каждой страны, и Россия не является исключением, может заключаться в том, что больше влияет на политическую стабильность, законотворческий процесс и удовлетворение избирателей, недостаточно или чрезмерно представленные в законодательных органах соперничающие политические взгляды.
Немаловажно и то обстоятельство, что применение той или иной разновидности избирательных систем в определенных условиях конкретной страны, как показывает мировая практика, позволяет не только решить социально-значимые для общества вопросы, но и достичь порой так нужного политического и правового компромисса.
Печально другое. Как считают отдельные ученые, в нынешней России произошла деградация основных институтов публичной власти. Государственная Дума, а вслед за ней и Совет Федерации практически безоговорочно поддерживают все, что вносит на рассмотрение Кремль. Положение представительной власти сведено до чего-то вроде «политического клуба по обсуждению законодательных инициатив». Ее влияние на формирование государственной политики «крайне незначительно». Считается, что в России ныне сложилась президентско-парламентская республика с доминирующим положением института президентства.
В этом же контексте рассматриваются и принятые в последние годы меры по укреплению вертикали исполнительной власти, перенесению центра тяжести на полномочных представителей президента Российской Федерации в федеральных округах, изменению статуса и порядка формирования Совета Федерации, изменению порядка наделения полномочиями губернаторов, ограничению «безбрежности» свободы средств массовой информации.
