Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1 Основы институализации высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти) субъекта РФ 10
1.1. Основные характеристики института высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти) субъекта РФ 10
1.2. Принципы института высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти) субъекта РФ 42
ГЛАВА2 Высшее должностное лицо (руководитель высшего органа исполнительной власти) субъекта РФ в системе федеральных органов государственной власти
2.1. Высшее должностное лицо (руководитель высшего органа испол нительной власти) субъекта РФ и Президент РФ
2.2. Высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнитель ного органа) субъекта РФ и Федеральное Собрание РФ ,
2.3. Высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнитель ного органа) субъекта РФ и Правительство РФ ,
ГЛАВА3 Высшее должностное лицо (руководитель высшего органа исполнительной власти) в системе органов государственной власти субъекта РФ 125
3.1. Высшее должностное лицо в системе исполнительной власти субъекта РФ 125
3.2. Высшее должностное лицо (руководитель высшего органа исполнительной власти) и законодательный (представительный) орган субъекта РФ 159
Заключение 175
Библиографический список 182
- Основные характеристики института высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти) субъекта РФ
- Принципы института высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти) субъекта РФ
- Высшее должностное лицо (руководитель высшего органа испол нительной власти) субъекта РФ и Президент РФ
- Высшее должностное лицо в системе исполнительной власти субъекта РФ
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Актуальность темы настоящей диссертационной работы заключается, во-первых, в том, что высшее должностное лицо (руководитель высшего органа исполнительной власти) субъекта РФ (далее - высшее должностное лицо) выступает в качестве институционального элемента (института) государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов в составе Российской Федерации. Роль высшего должностного лица не ограничивается региональным уровнем, он оказывает важное влияние на выполнение государственных функций в России в целом. Поэтому оптимизация статуса высшего должностного лица как одной из составляющих федеративной системы власти есть необходимое условие проводимой в России административно-политической реформы.
Во-вторых, в России нет достаточной методологической основы оформления статуса высшего должностного лица, а имеющиеся теоретические исследования затрагивают лишь отдельные аспекты данного конституционно-правового института. Указанное обстоятельство не может не сдерживать развитие данного института. В связи с этим научное осмысление конституционно-правовых основ регулирования института высшего должностного лица и обобщение имеющихся теоретических изысканий являются весьма насущными.
В-третьих, Конституция РФ 1993 г., в отличие от конституций многих зарубежных стран, не включает положения, закрепляющие статус органов государственной власти субъектов РФ, оставляя решение данной проблемы на усмотрение федерального законодателя. В соответствии с отсылочной нормой п.1 ст.77 Конституции РФ 6 октября 1999 г. принят Федеральный закон № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" (в ред. на 29.12.2006 г. № 258-ФЗ), в котором урегулированы не только
основополагающие вопросы, связанные со статусом высшего должностного лица, но и конкретные статусные положения. Наряду с этим, компетенция высшего должностного лица определяется в ряде отраслевых федеральных законов, принимаемых по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. При этом сохраняющиеся пробелы в федеральном законодательстве заполняются решениями судов не только конституционной, но и общей юрисдикции. Динамично развивается и "статусное право" в самих субъектах РФ. Новое законодательство требует научного осмысления на предмет его системной включенности в конституционное право России.
Степень научной разработанности проблемы. В российской науке конституционного права охарактеризованы роль и место высшего должностного лица в механизме государственной власти субъектов РФ, дан анализ различных аспектов организации и деятельности данного института.
Важные стороны правового регулирования статуса высшего должностного лица раскрыли в своих работах А.С. Автономов, И.Л. Бачило, К.С. Вельский, И.В. Гранкин, Б.П. Елисеев, Б.Л. Железнов, А.Н. Кокотов, В.В. Комарова, В.А. Кочев, В.А. Кряжков, В.А. Лебедев, В.Н. Лысенко, А.Ф. Малый, И.Ф. Михальчук, А.А. Павлушкин, И.А. Полонский, В.И. Савин, Н.П. Седых, Д.Л. Сурков, В.В. Тоболин, СВ. Чердаков, Т.М. Шамба, Д.В. Шумилов, А.И. Экимова и др.
Вопросы, связанные со спецификой статуса высшего должностного лица, особенностями его взаимодействия с федеральными и региональными органами власти, затрагиваются в трудах А.С. Авакьяна, М.В. Доцкевича, В.Ю. Мазурова, Т.М. Макосейчук, А.Н. Мещерякова, О.Ю. Оболина, Д.М. Овсянко, Ю.С. Стариловой, Н.Ю. Хаманевой.
Вместе с тем, применительно к теме исследования не подвергались анализу положения конституций (уставов) субъектов РФ в ныне действующей редакции, не проведено и комплексное теоретическое исследование, посвященное этому вопросу с позиций действующего федерального законодательства.
Объект исследования. Объектом исследования являются принципы системной организации и деятельности высшего должностного лица, особенности его взаимодействия с федеральными и региональными органами государственной власти.
Предмет исследования. Предметом исследования являются положения Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, конституций (уставов) субъектов РФ, законов субъектов РФ, регулирующие статус высшего должностного лица и его отношения с органами государственной власти.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью исследования являются научное осмысление и системный анализ основ конституционно-правового регулирования института высшего должностного лица.
Достижению указанной цели способствовало решение следующих основных задач:
-характеристика основных принципов системы органов государственной власти в Российской Федерации, определяющих особенности статуса высшего должностного лица;
-исследование правовой природы, сущности и конституционно-правовых основ статуса высшего должностного лица, исходя из системной включенности последних в конституционное право России;
-выявление конституционно-правовых возможностей формирования различных моделей государственной власти в субъектах РФ с учетом консти-туирования статуса высшего должностного лица в структуре исполнительной власти субъекта РФ;
- анализ конституционно-правовых форм взаимодействия высшего должностного лица с органами государственной власти в Российской Федерации;
-разработка практических рекомендаций по совершенствованию конституционно-правового регулирования отношений высшего должностного лица с субъектами государственно-властных связей и взаимодействий.
Методология исследования. В ходе исследования использовались системно-структурный, диалектический, формально-логический, сравнительно-правовой, формально-юридический методы, а также положения общей теории государства и права.
Правовая основа исследования. Правовую основу исследования составили Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, конституции, уставы субъектов РФ, законы субъектов РФ, судебные решения.
Научная новизна исследования. Научная новизна исследования заключается в выводах, положениях и рекомендациях, сформулированных автором с учетом того, что комплексное рассмотрение института высшего должностного лица в системе органов государственной власти в Российской Федерации на основе действующего законодательства предпринято впервые.
Положения, выносимые на защиту:
Разработаны основные теоретические положения, с помощью которых разграничиваются конституционные понятия "система государственной власти", "система органов государственной власти", "система органов государственной власти в Российской Федерации", "система федеральных органов государственной власти", "система органов государственной власти субъектов РФ".
Высшее должностное лицо как институциональный элемент системы государственной власти в Российской Федерации может быть всесторонне охарактеризован, исходя из точного определения его положения в структуре государственно-властных органов как по вертикали, так и по горизонтали.
Общесистемные принципы (целостность, структурность, иерархичность, относительность связи с окружением) определяют характер и нормативное содержание института высшего должностного лица в тесной связи с дополнительными принципами (демократизм, законность, ответственность, согласованность целей и задач).
Особенность положения высшего должностного лица состоит в том, что его взаимодействие с федеральными органами определяется преимуще-
ственно отношениями субординации (зависимости). В то же время взаимоотношения высшего должностного лица с региональными органами строятся на основе принципа разделения властей и характеризуются взаимозависимостью, обеспечиваемой сдерживающими полномочиями. Специфика взаимозависимости органов государственной власти субъекта РФ определяется ярко выраженной тенденцией к оформлению доминирующего положения высшего должностного лица, сложившегося в государственно-правовой практике.
Доминирование высшего должностного лица в системе государственной власти субъектов РФ обусловлено: а) невозможностью отнесения института высшего должностного лица к одной из трех ветвей власти, определенной в Конституции РФ; б) широким кругом полномочий высшего должностного лица в отношении других органов власти; в) опосредованностью взаимоотношений между органами государственной власти субъекта РФ через институт высшего должностного лица; г) арбитражными полномочиями высшего должностного лица.
Обоснован ряд предложений, в соответствии с которыми определяется совокупность мер, обеспечивающих сбалансированное взаимодействие высшего должностного лица с органами государственной власти субъектов РФ, с одной стороны, и с федеральными органами государственной власти, с другой стороны.
Конкретное наименование высшего должностного лица (президент, губернатор, мэр города федерального значения, глава администрации) отражает, во-первых, специфику его положения в системе органов государственной власти. Конституционно-правовой статус президента республики, губернатора края, области, мэра города федерального значения связан с более широким кругом полномочий, чем статус главы администрации (отсутствие у последнего арбитражных, общепредставительских, ряда гарантийных полномочий). Во-вторых, президентская, губернаторская власть и власть мэра города федерального значения является более структурированной - в системе исполнительной власти учреждаются организационно-оформленные институты
правительства (кабинета министров), председателя правительства (премьер-министра), вице-президента (вице-губернатора) с собственным статусом.
8. Сложная структура исполнительной власти в субъектах РФ определяет
множественность моделей организации региональной государственной вла-
е-
сти в целом: трехзвенная - законодательный (представительный) орган государственной власти, высший орган исполнительной власти, суды; четырех-звенная - наряду с указанными органами включает высшее должностное лицо; пятизвенная - включает правительство как высший орган исполнитель ной власти и председателя правительства; шестизвенная - включает вице-президента (вице-губернатора, вице-мэра).
9. На основе действующего законодательства предлагается авторская
классификация полномочий высшего должностного лица, в том числе полно
мочия по взаимодействию с федеральными органами государственной власти.
Практическая значимость исследования. Содержащиеся в диссертационной работе выводы и положения могут быть использованы при подготовке предложений по совершенствованию конституционно-правового статуса высшего должностного лица, оптимизации его взаимодействия с органами государственной власти субъектов РФ и федеральными органами государственной власти. Положения диссертационной работы могут быть использованы в преподавании конституционного права и административного права.
Апробация результатов исследования. Результаты диссертационного исследования обсуждены и одобрены на заседании кафедры конституционного и финансового права Пермского государственного университета. Основные положения и выводы исследования были опубликованы в научных статьях, в выступлениях на научных конференциях, а также на международной научно-практической конференции в Челябинском государственном университете "Право как мера свободы и ответственности личности" (Челябинск, 18-19 мая 2006 г.), которые отражены в опубликованных материалах.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, (семи параграфов), заключения и библиографии.
Основные характеристики института высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти) субъекта РФ
Государственная власть в Российской Федерации институируется как система1. Одним из институтов государственно-властной системы выступает высшее должностное лицо (руководитель высшего органа исполнительной власти) субъекта РФ. Связь и взаимодействие высшего должностного лица с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ определяется основными требованиями (принципами) системной организации.
Выявление природы указанных отношений связано с рассмотрением системообразующих характеристик государственно-властной организации, поскольку последние выступают в качестве непосредственного объекта конституционно-правового воздействия. В этой связи следует прежде всего обратиться к положениям Конституции РФ, в которых закрепляются системные принципы организации власти. В 4.2 ст.5 Конституции РФ определяется, что федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской, Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации (ч.2 ст.5 Конституции РФ).
В приведенном конституционном положении закрепляется одно из основных требований федеративного устройства России - системность государственно-властной организации. При этом выделяются такие ее исходные принципы как целостность, единство и разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти.
Конституция РФ не раскрывает содержание требования системности, не дается и определение понятий "целостность", "единство" государственной власти. Поэтому в задачу интерпретатора входит выявление действительного смысла приведенных конституционных понятий.
Данная задача может быть решена на основе четко разработанной методологии. Однако в науке конституционного права эта проблема не получила достаточного освещения. Конституционалисты только приступили к разработке соответствующего инструментария.
К числу наиболее значимых теоретических работ, посвященных системно-структурной методологии изучения конституционно-правовых явлений следует отнести исследования А.С. Автономова (система категорий конститу-ционного права), Б.П. Елисеева (система органов государственной власти), В.А. Кочева (конституционно-правовые параметры государственной власти), Б.С. Эбзеева (системная основа конституционного строя) и др.
Вместе с тем, несмотря на предпринятые попытки, системно-структурная методология осмысления нормативного содержания Конституции РФ нуждается в дальнейшем развитии.
В исследовании системы государственной власти в науке конституционного права выделяются два подхода. Один из них сводит понятие "система государственной власти" к понятию "система органов государственной власти". Это традиционалистский подход. Второй характеризуется тем, что система органов государственной власти в РФ рассматривается как подсистема системы государственной власти, определяемой территориальной институа-лизацией (широкий подход). Методология широкого подхода относительно новая и нуждается в дальнейшем изучении. Поэтому представляется целесообразным уточнить основные положения традиционалистского исследования системы государственной власти с тем, чтобы подчеркнуть его жесткую ограниченность.
Сторонники узкого подхода считают, что единство системы государственной власти в Российской Федерации выражается в наличии единой системы органов, составляющих в своей совокупности высшую государственную власть. В эту систему входят федеральные государственные органы (Президент, законодательные, исполнительные и судебные органы), а также государственные органы субъектов Федерации3.
Аналогичной точки зрения придерживаются Е.И. Козлова и О.Е. Кутафин. Авторы отмечают, что единство системы государственной власти выражается в наличии единого органа или системы органов, составляющих в своей совокупности высшую государственную власть1.
В этой связи следует подчеркнуть, что в Конституции РФ используются понятия "органы государственной власти Российской Федерации", "органы государственной власти субъектов Российской Федерации" (ч.З ст.5, ст.И, чЛ ст.85), "федеральные органы государственной власти" (ч.4 ст.5), "система органов государственной власти" (ст. 12; п."н" ч.1 ст.72), "система федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти" (п."г" ст.71), "система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов" (ч.1 ст.77).
Итак, Конституция РФ закрепляет общее понятие "органы государственной власти", которое охватывает понятия: "органы государственной власти Российской Федерации", "федеральные органы государственной власти" и "органы государственной власти субъектов РФ". Исходя из этого, определяется: 1) система органов государственной власти; 2) система федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти и 3) система органов государственной власти субъектов РФ.
Принципы института высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти) субъекта РФ
Высшее должностное лицо институционализируется на основе принципов системы органов государственной власти. Эти принципы рассматриваются в литературе как основные требования организации и деятельности органов государственной власти в РФ. При этом дается их классификация. Так, А.С. Автономов предлагает выделить ряд универсальных принципов, в соответствии с которыми строится и действует система государственных органов. Как таковые автор рассматривает законность, иерархичность, взаимодействие различных органов, их самостоятельность. Наряду с этим в зависимости от конкретно исторических условий в основу построения и деятельности системы государственных органов закладываются иные принципы. В их числе принципы народовластия, разделения властей или абсолютное верховенство единоличного главы государства и т.д.1.
Следуя указанному подходу, Б.П. Елисеев выделяет принципы правового государства в системе органов государственной власти. Автор отмечает, что, воспринимая идею правового государства, должно принимать общие ценности, к которым стремится любое государство. Такого рода ценности могут быть представлены как требования (принципы) к организации системы органов государственной власти, основными из которых являются принципы: 1) народовластия; 2) верховенства права и закона; 3) защиты прав и свобод человека и гражданина; 4) разделения властей1.
Данные теоретические положения созвучны с правовыми позициями Конституционного Суда РФ, который нередко обращался к общим началам построения системы органов государственной власти в РФ. Решение указанного вопроса Конституционный Суд РФ увязывает с конкретизацией понятия "основы конституционного строя".
В частности, согласно установлениям Конституционного Суда РФ, истолкованных рядом авторов применительно к системе органов государственной власти субъектов РФ, понятие "основы конституционного строя" обязывает исходить из принципов демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления (ч.І ст.1 Конституции РФ), ориентироваться на человека, его права и свободы, иметь своей целью признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина (ст.2), опираться на народ как на единственный источник власти (ст.З), исходить из принципов разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, самостоятельности органов законодательной, исполнительной и судебной властей (ст. 10), базироваться на федеративном устройстве Российской Федерации, основанном на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов (ч.З ст.5)2.
Указанные принципы построения системы органов государственной власти субъектов Федерации являются общими, они распространяются на всю систему органов государственной власти в РФ. Названные положения Конституции РФ определяют параметры государственной власти в РФ в целом1. Поэтому их следует рассматривать как основы построения системы органов государственной власти РФ и системы органов государственной власти субъектов РФ.
На основе изложенного подчеркивается, что принципы построения системы органов государственной власти в РФ включают в себя положения, содержащиеся в главе I Конституции РФ "Основы конституционного строя". Эти положения имеют основополагающее значение в организации и деятельности системы органов государственной власти в РФ, в целом они отражают сущность организации и деятельности системы органов государственной власти в РФ.
Основополагающие конституционные положения воспроизводятся в федеральном законодательстве как принципы деятельности органов государственной власти субъектов РФ.
В соответствии с ч.1 ст.1 Федерального закона № 184-ФЗ, деятельность органов государственной власти субъектов РФ осуществляется в соответствии со следующими принципами:
а) государственная и территориальная целостность Российской Федерации;
б) распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию;
в) верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей терри тории РФ;
г) единство системы государственной власти; d) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти или должностного лица;
e) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ;
ж) самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.
Высшее должностное лицо (руководитель высшего органа испол нительной власти) субъекта РФ и Президент РФ
Характер взаимодействия высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти) субъекта РФ (далее - высшее должностное лицо) и Президента РФ определяются конституционно-правовой природой статуса этих субъектов государственной власти.
Как отмечается в литературе, в основе характеристики правового статуса учреждаемого Конституцией РФ органа государственной власти лежит установленная в ней дефиниция, обобщенно определяющая, во-первых, функциональное назначение данного органа, и, во-вторых, место, которое отводится в Конституции РФ посвященным ему нормам1.
Согласно Конституции РФ Президент РФ является главой государства, гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией РФ порядке он принимает меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства (ст.80 РФ).
Президент РФ и Правительство РФ обеспечивают осуществление в соответствии с Конституцией РФ полномочий федеральной государственной власти на всей территории России (ч.4 ст.78).
Конституционный статус Президента РФ отражает, как отмечает В.Н. Суворов, прежде всего традиционное понимание Президента как главы государства, которое основано на концепции "арбитра", обеспечивающего взаимодействие, согласованную работу государственных органов, и гаранта Конституции государства, а также на его определяющем положении по отношению к исполнительной власти, включая право по ее осуществлению в качестве фактического главы исполнительной власти1.
Среди конституционных функций Президента РФ самой важной для понимания его роли в реализации Конституции является функция ее гарантирования2.
Функция гаранта Конституции РФ подчеркивает особую роль Президента РФ в ее реализации. Эта роль является многоаспектной3. Президент РФ должен сам исполнять Конституцию РФ и повышать ее авторитет и должен требовать ее исполнения от всех органов государственной власти в РФ, органов местного самоуправления, организаций, граждан и их объединений. В случае нарушения Конституции РФ Президент РФ обязан принимать меры по их устранению. Функция гаранта Конституции РФ означает также, что Президент РФ несет персональную ответственность за защиту Конституции РФ. Наряду с этим, Президент РФ реализует согласно Конституции РФ большой круг полномочий, которые касаются всех ветвей и разных уровней государственной власти. По мнению В.Н. Суворова, Президент РФ осуществляет: 1) арбитражные полномочия; 2) руководство исполнительной властью, Правительством РФ; 3) полномочия в сфере законодательной власти; 4) полномочия в сфере судебной власти. Президент РФ решает (или участвует в решении) вопросы формирования судебных органов, определения их кадрового состава.
Как следует из конституционного статуса Президента РФ и природы его полномочий, организационно-правовое взаимодействие Президента РФ и высшего должностного лица может осуществляться по нескольким направлениям, основными из которых являются взаимодействие с Президентом РФ как главой государства, обеспечивающим взаимодействие и согласованную работу государственных органов, и взаимодействие с Президентом РФ как фактическим руководителем исполнительной власти.
Взаимодействие Президента РФ и высшего должностного лица могут осуществляться как "сверху-вниз" (от Президента РФ к высшему должностному лицу) так и "снизу-вверх" (от высшего должностного лица к Президенту РФ). Президент РФ также может выступать по отношению к высшему должностному лицу как арбитр при разрешении споров между органами государственной власти.
Организационно-правовые формы взаимодействия между Президентом РФ и высшим должностным лицом "сверху-вниз" характеризуются прямым и косвенным воздействием главы государства на высшее должностное лицо.
В числе прямых форм воздействия, прежде всего, следует назвать решающее участие Президента РФ в назначении на должность высшего должностного лица. Президенту РФ принадлежит право по представлению кандидатуры на должность высшего должностного лица.
В Федеральном законе № 184-ФЗ закреплен порядок наделения гражданина РФ полномочиями высшего должностного лица по представлению Президента РФ законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ.
Существует серьезный недостаток при новом механизме формирования высшего должностного лица, который состоит в том, что кандидатуру на должность высшего должностного лица может предлагать только Президент РФ. В условиях, когда власть Президента РФ доминирует над другими политическими силами в стране1, данное полномочие Президента РФ усиливает центра-листскую тенденцию. В настоящее время нет ни одного института гражданского общества, политической системы и государственной власти, который может составить Президенту РФ реальную политическую конкуренцию в стране. Подобная централизация власти чревата нарушением демократических основ Российского государства.
Поэтому следует негативно оценивать исключение прямых выборов высшего должностного лица населением субъекта РФ. Классическое определение демократической государственности признает в качестве ее атрибутивного признака наличие государственных органов, избираемыми гражданами на определенный срок. Выборы - важнейший институт организации и функ-ционирования публичной власти в современных политических обществах .
В то же время сохраняется необходимость укрепления единства системы государственной власти в России. Это сохраняющиеся в нашей стране внутренние и внешние риски разного свойства, которые обозначены Президентом РФ в послании Федеральному Собранию РФ в 2003 г.3
Высшее должностное лицо в системе исполнительной власти субъекта РФ
Природа института высшего должностного лица во многом определяется системным характером взаимодействия с органами государственной власти субъекта РФ.
Для данного института свойственно двойственное правовое положение, определяемое федеральным и региональным законодательством.
В одном случае высшее должностное лицо субъекта РФ выступает в . качестве главы субъекта Российской Федерации, координирующего все ветви власти, а во втором - в качестве руководителя высшего исполнительного органа1. Однако следует заметить, что не во всех субъектах РФ высшее должностное лицо конституируется как глава субъекта РФ.
В одних субъектах РФ он действительно выступает как глава субъекта РФ с полномочиями высшего должностного лица, установленными федеральным законом, конституциями (уставами) и законами субъекта РФ. В то же время в других субъектах РФ на него возлагаются только полномочия высшего должностного лица, которые определены федеральным законодателем. Исходя из этого, как утверждает Т.М. Макосейчук, формируется концепция двойственного правового положения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.
Вместе с тем федеральное законодательство дает основание для более широкой интерпретации. Так, Федеральный закон № 184-ФЗ устанавливает: 1) представительские полномочия высшего должностного лица; 2) полномочия в сфере законодательной власти; 3) полномочия по координации деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ с иными органами государственной власти субъекта РФ; 4) полномочия, связанные с организацией взаимодействия органов исполнительной власти субъекта РФ с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями (ст. 18 Федерального закона).
Поэтому неслучайно Конституционный Суд РФ в своем постановлении в деле о проверке конституционности положений ч.1 и 2 ст.18 Федерального закона № 184-ФЗ сделал вывод о том, что высшее должностное лицо является не только руководителем высшего исполнительного органа, но и главой исполнительной власти субъекта Российской Федерации, звеном в единой системе исполнительной власти в Российской Федерации1.
Вместе с тем, конституции и уставы субъектов РФ содержат положения, которые конституируют высшее должностное лицо не только как главу исполнительной власти субъекта РФ, но и как главу государства, т.е. главу соответствующего субъекта РФ.
Так, в Конституции Республики Марий-Эл устанавливается, что президент республики является Главой государства и высшим должностным лицом в системе исполнительной власти.
Главой государства и главой исполнительной власти Республики Адыгея является Президент Республики Адыгея (ст.74 Конституции Республики Адыгея).
В конституциях других республик в составе РФ высшее должностное лицо определяется не как глава государства, а как глава этой республики. Это положение, по сути, конституирует высшее должностное лицо в качестве главы субъекта и главы государства (республики).
Президент Республики Бурятия является главой Республики Бурятия и ее высшим должностным лицом.
В некоторых субъектах РФ в их учредительных актах определяется, что высшее должностное лицо является главой исполнительной власти субъекта РФ и возглавляет эту ветвь власти.
Президент Чувашской Республики является высшим должностным лицом и главой исполнительной власти Чувашской Республики.
Конституция Республики Алтай содержит положение, что Глава Республики Алтай является высшим должностным лицом Республики Алтай и возглавляет исполнительную власть (ст. 113 Конституции Республики Алтай от 7 июня 1997 г. № 21-4).
В Уставе Краснодарского края закреплено, что глава администрации (губернатор) края возглавляет исполнительную власть края.
В другой группе субъектов РФ устанавливается, что высшее должностное лицо возглавляет высший исполнительный орган субъекта РФ. Другими словами, институт руководителя высшего органа исполнительной власти интерпретируется как институт должностного лица, возглавляющего этот орган.
Глава Республики Коми является высшим должностным лицом Республики Коми и возглавляет высший исполнительный орган государственной власти Республики Коми - Правительство Республики Коми.
Исполнительную власть Республики Хакасия осуществляет Правительство (высший орган исполнительной власти) Республики Хакасия, возглавляемое Председателем Правительства Республики Хакасия. Председатель Правительства Республики Хакасия является высшим должностным лицом Республики Хакасия.
Оригинальное положение закрепляется в Уставе Архангельской области: глава администрации Архангельской области является высшим должностным лицом исполнительной власти области. Другими словами, высшее должностное лицо как глава администрации стоит во главе системы органов исполнительной власти.
В Уставе Приморского края фиксируется, что губернатор является высшим должностным лицом, осуществляющим государственную власть. Губернатор Приморского края несет ответственность за организацию и осуществление исполнительной власти в Приморском крае.
