Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Законодательство РФ: термины и взаимоотношения системные
1. Понятие и система законодательства
2. Структура законодательства в федеративном государстве
3. Региональное право и региональное законодательство
Глава 2. Общие характеристики конституционного законодательства республики - субъекта Российской Федерации 75
1. Конституционное законодательство республики — субъекта Российской Федерации в структуре российского конституционного законодательства 75
2. Источники конституционного законодательства Республики Бурятия 105
3. Система конституционного законодательства Республики Бурятия 131
Заключение
Список использованной литературы
- Структура законодательства в федеративном государстве
- Региональное право и региональное законодательство
- Конституционное законодательство республики — субъекта Российской Федерации в структуре российского конституционного законодательства
- Источники конституционного законодательства Республики Бурятия
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Реализация правотворческих полномочий органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с конституционным принципом распределения предметов ведения и полномочий приводит к возникновению сложных, комплексных взаимосвязей в системе отечественного права. Факт объективного усложнения системы права в федеративных государствах в отличие от унитарных государств не вызывает сомнения. Вместе с тем, именно в правовой плоскости, являющейся индикатором политической стабильности (или нестабильности) в государстве, наиболее остро проявляются различные противоречия в отношениях федерального центра и субъектов федерации. В этой связи на первый план выходят проблемы организации системы права и системы законодательства в федеративном государстве и, в частности, вопросы обеспечения единства правового пространства Российской Федерации.
Конституционное признание за субъектами Федерации права на формирование собственного законодательства придает особую остроту данному вопросу, поскольку на первый план выходит необходимость реализации принципа единства правового пространства Российской Федерации. Именно к законодательной деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и её результатам возникает огромное количество вопросов и нареканий, в том числе и о системности новых нормативных образований. "Во многих субъектах Федерации есть своя собственная, относительно самостоятельная совокупность нормативных правовых актов, способная регулировать общественные отношения на региональном уровне с учетом местных условий. Но является ли такая
4 совокупность актов системой? На этот вопрос в юридической литературе нет ' однозначного ответа"1.
Учитывая то, что конституционное законодательство занимает центральное место в системе российского законодательства, выявление и анализ общих и особенных характеристик федерального конституционного законодательства и конституционного (уставного) законодательства субъектов Федерации і позволяет раскрыть потенциальные возможности каждого из этих элементов в процессе функционирования всей правовой системы Российской Федерации.
Выделение в качестве относительно самостоятельного элемента конституционного (уставного) законодательства субъекта Федерации в 1 структуре конституционного законодательства Российской Федерации у& послужит толчком для более активной разработки научной методологической ' базы его формирования, что, в свою очередь, создает возможность объективно 1 оценить существующие механизмы формирования и реализации ! конституционного законодательства субъекта Федерации. А это является важным фактором в деле обеспечения единства правового пространства
Российской Федерации.
В рамках настоящей диссертации рассматриваются вопросы определения
I места и значения конституционного (уставного) законодательства субъекта > Российской Федерации (на примере Республики Бурятия) в системе ' российского конституционного законодательства, вопросы соотношения 1 конституционного законодательства субъекта Федерации и структурных элементов конституционного права России, непосредственно исследуются ' вопросы организации структуры конституционного законодательства
Республики Бурятия, проводится анализ источников конституционного права в [
Республике Бурятия. Степень научной разработанности проблемы. Необходимо отметить I неоднозначность трактовок вопросов организации системы права и 1 Потапов М.Г. Система норм права и система нормативных правовых актов субъекта Федерации. // Журнал российского права. - 2001. - № 12. - С.63.
5 законодательства в современной отечественной юридической литературе. * Выявление и анализ закономерностей функционирования правовой системы федеративного государства в научной литературе, как правило, сталкивается с четырьмя основными проблемами: проблема правопонимания (и связанная с ней проблема соотношения права и законодательства), проблема соотношения системы права и системы законодательства (в частности, проблема федеративных структур права и законодательства), проблема строения правовой системы федеративного государства (в частности, вопрос о правовой системе субъекта федерации) и, наконец, проблема обеспечения единства правового пространства государства. Все указанные вопросы взаимосвязаны. ' Однако рассмотрение этих вопросов в настоящее время носит, как правило, V* однобокий характер. Указанные вопросы рассматриваются в основном с точки * зрения результата правотворческой деятельности. Причем на первый план выходят проблемы определения объема полномочий федеральных и региональных органов государственной власти по регулированию различных групп общественных отношений, эффективности реализации этих полномочий,
I а также разработки механизмов преодоления многочисленных нормативных
I противоречий между федеральным законодательством и законодательством
1 субъекта Российской Федерации.
На современном этапе в отечественной правовой науке нет однозначного у мнения по вопросам организации системы права, в целом, в зависимости от '** федеративного фактора. Не однозначно воспринимается отечественными исследователями и концепция регионального права. То же самое касается вопросов организации конституционного права. Вместе с тем, как уже сказано, федеративный характер государства и, в - первую очередь, вертикальное ' разделение государственной власти между федерацией и её членами, * закрепление самостоятельных предметов ведения за каждым из этих уровней * государственной власти, неизбежно порождает целый ряд вопросов об \ организации (структурировании) позитивного права федеративного I государства. Попытки разрешения данных вопросов, независимо от того признается ли существование подсистем федерального и регионального права (права субъектов федерации) или, наоборот, отрицается, в любом случае, в конечном итоге, помогут более ясно представлять особенности взаимосвязи норм в правовой системе Российской Федерации.
В отличие от взглядов на систему права в отношении системы законодательства, в целом, и системы конституционного законодательства, в частности, в отечественной науке общепринятым является их деление на федеральное законодательство и законодательство субъектов, поскольку такое деление установлено Конституцией Российской Федерации.
Во многом, неоднозначность восприятия данного вопроса определяется теоретической и практической сложностью, вытекающей из многопланового ' характера рассматриваемого явления. Законодательство в формальном (теоретическом) понимании выполняет констатирующую (фиксирующую) и конституирующую (формирующую) функции по отношению к существующему (позитивному) праву. Неразрывная связь с правом предопределяет системный характер законодательства. Однако в отличие от системы права в юридической ' науке нет устоявшихся взглядов на систему законодательства. Да и в целом разработка вопроса о системе как научной категории далека до завершения. Цели исследования. Целью настоящего исследования является выявление основных закономерностей функционирования конституционного 1 законодательства субъекта Российской Федерации как институционального явления в среде российского законодательства, общих характеристик системы ' источников конституционного законодательства субъекта Российской
Федерации, анализ структуры конституционного законодательства субъекта
Российской Федерации на примере Республики Бурятия.
Цель исследования достигается в результате решения следующих задач:
Определение понятия законодательства и его объема, выявления структурных взаимосвязей в системе законодательства;
Определение степени и результатов влияния федеративного | строения государства на структуру отечественного права;
Анализ соотношения системы конституционного права и конституционного законодательства Российской Федерации;
Выявления места и роли конституционного законодательства субъекта Федерации в структуре конституционного законодательства Российской Федерации;
Выработка научной методологической базы для совершенствования механизмов взаимодействия конституционного законодательства Республики Бурятия и конституционного законодательства Российской Федерации.
Объект исследования. Объектом исследования является структура российского конституционного законодательства.
Предмет исследования. Предметом исследования являются элементы системы конституционного законодательства Российской Федерации, а также взаимосвязи, складывающиеся в процессе функционирования системы конституционного законодательства Российской Федерации.
Теоретическая база исследования. Теоретической базой исследования послужили работы по общей теории права, науке конституционного права, а так же системному подходу, в которых рассматриваются вопросы, относящиеся к теме диссертации.
Вопросы системы права и законодательства активно рассматривались в юридической науке и в советский, и в современный период такими учеными как С.С. Алексеев, В.К. Бабаев, И.В. Блауберг, С.Н. Братусь, С.Л. Зивс, Д.А. Керимов, СВ. Поленина, В.Н. Садовский, И.С Самощенко, М.С. Студеникина, Л.Б. Тиунова, А.Ф. Шебанов, Э.Г. Юдин, Л.С. Явич и др.
В ходе исследования использовались труды российских ученых по вопросам функционирования конституционного права и законодательства в федеративном государстве: С.А. Авакъяна, А.С. Автономова, Н.А. Богдановой, И.Н. Барцица, А.А. Белкина, В.В. Гошуляка, О.Е. Кутафина, Ю.А. Тихомирова, В.В. Толстошеева, и др; по проблемам современных федеративных отношений
8 в России: А.С. Автономова, М.В Баглая, Н.В. Витрука, В.А. Кряжкова, В.В. Невинского, Б.Н. Топорнина, И.Е. Умновой, В.Е. Чиркина, Ю.А. Юдина и др.
Теоретические положения и выводы исследования опираются на анализ Конституции РФ, федерального законодательства, актов Конституционного Суда РФ, а также Конституции Республики Бурятия и законодательство Республики Бурятия.
Методологическая основа исследования. Методологическая основа исследования представлена социологическим, социально—юридическим методами научного познания.
Особое место, определяемое тематикой исследования, отводится системно - структурному методу. Использовались в работе сравнительно - правовой, технико-юридический, структурно-функциональные методы, иные частнонаучные приемы и способы исследования.
Научная новизна исследования. Научная новизна диссертации определяется комплексным характером исследования системы конституционного права и законодательства в федеративном государстве в качестве сопоставляемых, но не однозначных нормативных образований. В работе изложена теоретическая концепция структуры конституционного законодательства субъекта федерации (на примере Республики Бурятия) и её места и роли в системе конституционного законодательства России.
В диссертации разработаны и выносятся на защиту следующие основные положения:
1. Выделение в системе российского права такого элемента как "региональное право" возможно в рамках конкретного субъекта РФ с обязательным включением в состав правового комплекса субъекта РФ норм федеральной Конституции и норм федерального законодательства, принятого по вопросам совместного ведения Федерации и субъекта Федерации.
При этом указанное региональное право является вторичным образованием в системе права, формируемое на основе принципа распределения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а также на основе субъектного состава
Федерации.
Федеративной структуре конституционного права РФ присуща сложная, плюралистичная (в известных пределах) природа, выражающаяся в одновременном сочетании органичных и суммативных начал в организации системы норм в зависимости от уровня власти. Характеризуя систему права в федеративном государстве, мы неизбежно сталкиваемся с проблемой наличия 89 (по числу субъектов) относительно самостоятельных правовых комплексов, совокупность которых, хотя и характеризуется общностью основных принципов регулирования, установленных федеральным законодательством, но в силу своей территориальной обособленности, не могут полноценно взаимодействовать друг с другом.
Имеет место индивидуализация нормативного содержания некоторых отраслей права, в том числе и конституционного права, с точки зрения отдельно взятого субъекта Российской Федерации, посредством установления целого ряда индивидуальных конституционных характеристик в конституционном законодательстве субъекта Российской Федерации.
Основным назначением конституционного (уставного) законодательства субъекта Российской Федерации заключается в том, что оно, по мнению автора, "облачает" территориальный коллектив в правовую форму субъекта Федерации, переводя его из абстрактной конституционной модели в реальное явление путем идентификации конкретного субъекта федерации.
Это же обстоятельство характеризует конституционное законодательство конкретного субъекта Федерации как относительно автономный элемент в системе конституционного законодательства России.
5. Рассмотрение структуры конституционного законодательства субъекта Российской Федерации в качестве обособленного элемента российской системы законодательства возможно в двух основных его аспектах: с точки зрения составляющих его нормативных элементов, т.е. относительно обособленных групп конституционно-правовых норм (горизонтальная структура), и с точки зрения иерархии образующих его нормативных актов (вертикальная структура).
Предложенный анализ структурного строения конституционного законодательства Республики Бурятия может послужить основой для дальнейшего развития и совершенствования конституционного законодательства Республики.
6. Анализ системы источников конституционного права позволяет утверждать, что посредством исследования системы источников конституционного права, возможно более полное отражение иерархических взаимосвязей в системе законодательства, поскольку при анализе иерархической системы законодательства, мы неизбежно отходим от нормативного содержания правовых актов. Для определения места акта в иерархической пирамиде законодательства основное значение имеет форма акта.
Теоретическая и практическая значимость работы. Материалы, содержащиеся в диссертации, а также сделанные выводы могут быть использованы в законотворческой практике, как региональными органами государственной власти, так и федеральными. Теоретическая значимость работы заключается в сформулированных выводах о структурных особенностях системных взаимоотношений права и законодательства в федеративном государстве. Представляется, что характеристика данных вопросов позволит раскрыть важные аспекты конституционного права и законодательства как целостных системных образований и внести определенный вклад в решение дискуссионных вопросов о структуре данной отрасли права и законодательства.
Практическое значение исследования состоит в том, что содержащиеся в нем выводы и положения о системе конституционного права и законодательства: а) позволяют более полно представить механизмы взаимодействия регионального и федерального законодательства; б) могут быть использованы в законотворческой деятельности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ; в) могут быть использованы в научно - исследовательской работе при дальнейшем изучении вопросов системных взаимоотношений в законодательной среде.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования обсуждены и одобрены на заседаниях кафедры теории и истории права и государства, конституционного права юридического факультета Бурятского государственного университета, а также кафедры конституционного и административного права юридического факультета Московского государственного социального университета, использовались при чтении лекций, проведении семинаров по курсу "Конституционное право Российской Федерации" в Бурятском государственном университете, а также в ходе подготовки ряда законопроектов в Народном Хурале Республики Бурятия
Структура законодательства в федеративном государстве
Рассмотрение вопроса о системе законодательства в ракурсе соотношения системы права и системы законодательства ставит на первое место отраслевую (горизонтальную) структуру законодательства. Вместе с тем, достаточно распространенным является мнение о различных критериях выделения той или иной структуры законодательства.
Прежде чем перейти к рассмотрению вопроса о структуре системы законодательства необходимо указать следующее. В философской науке под структурой системы понимается относительно устойчивое единство элементов и их отношений . Для анализа структуры любого явления особое значение имеет понятие целостности объекта как инвариантного аспекта, "среза" системы . Целостное образование, как и любое другое образование, имеет свою внешнюю и внутреннюю форму. В качестве внутренней формы и выступает структура объекта. Она не может находится вне этого объекта, содержание которого её определенным образом организует. Характер структуры непосредственным образом зависит от природы и закономерностей развития данного объекта4. Общепринято, что система законодательство имеет не одну, а несколько структур, в зависимости от характера структурных связей, "угла зрения" на эти связи, и связано это со сложным, комплексным, социальным характером любых правовых явлений и законодательства в частности. "В многочисленных переплетениях явлений правовой действительности, - пишет Д.А. Керимов, - обнаруживается богатое разнообразие структур... Все эти многочисленные правовые структуры находятся между собой в разнообразных сочетаниях, отношениях, координации и субординации, образуя тем самым (подобно системным образованиям) целостные многоструктурные правовые образования различных уровней, сложный комплекс структур правового целого"1.
В отношении законодательства это утверждение реализуется через выделение различного рода инвариантных "срезов" структур. В частности, профессор Сенякин И.Н. отмечает, что система законодательства - не просто совокупность нормативных правовых актов, "...а их дифференцированная система, основанная на принципах субординации и скоординированности её структурных компонентов" , тем самым, выделяя основания для формирования вертикальной и горизонтальной структур законодательства.
Профессор Мицкевич А.В. пишет, что в современной литературе структура права и законодательства раскрывается не только в отраслевом (горизонтальном) аспекте. Выделяются так же "вертикальный" аспект рассмотрения законодательства "...то есть соотношение законов с подзаконными нормативными актами, а также иерархия последних между собой в зависимости от их юридической силы"3. Сюда же (к вертикальной структуре) он относит "...изучение системы, дифференциации и взаимодействия федерального законодательства с законами и иными нормативными правовыми актами органов субъектов Федерации."
Более развернутую концепцию дает профессор В.Д. Перевалов. Отмечая общую зависимость системы законодательства от системы права, он указывает на то, что в зависимости от критериев можно выделить горизонтальную, вертикальную, федеративную и комплексную систему законодательства. "Горизонтальное (отраслевое) строение системы законодательства обусловлено предметом правового регулирования - фактическими общественными отношениями. На основе данного критерия вычленяются отрасли законодательства, соответствующие отраслям системы права...
Вертикальное (иерархическое) строение отражает иерархию органов государственной власти и нормативно - правовых актов по их юридической силе...
Федеративное строение системы основано на двух критериях -федеративной структуре государства и круге полномочий субъектов Федерации в сфере законодательства. В соответствии со ст. 65 Конституции РФ и Федеративным договором от 31 марта 1992 года можно выделить три уровня нормативных правовых актов: федеральное законодательство..., законодательство субъектов Российской Федерации..., законодательство органов местного самоуправления...
Комплексные образования в системе законодательства складываются в зависимости от объекта правового регулирования и системы государственного управления".1
Поленина СВ. выделяет иерархическую, федеративную и отраслевую структуру законодательства. Характеризуя иерархическую структуру законодательства, автор указывает на то, что иерархическая (вертикальная) структура нормативных актов органов государства обусловлена в первую очередь закрепленной в Основном законе государства структурой государственных органов. Вместе с тем существуют различия в правовой силе актов, издаваемых одним и тем же органом, в зависимости от формальной организованности тех или иных актов. Это позволяет говорить о многоуровневом характере иерархической структуры законодательства, которую можно рассматривать как структурную цепь, состоящую из ряда частей (звеньев) более или менее выраженного иерархического строения, находящихся в определенной зависимости друг от друга.
Региональное право и региональное законодательство
Федеративный характер государства, по мнению многих ученых, объективно предопределяет более сложный характер системной организации права, нежели в унитарном государстве. И все же вопрос о существовании или не существования права субъектов и федерального права является дискуссионным.
Исследования по данной тематике в рамках Российской Федерации носят единичный характер. Нередко попытки выявления и анализа так называемого регионального права критикуются, как не имеющие под собой основания, противоречащие общепризнанному толкованию системы права, и ведущие к развалу правовой системы страны1.
Однако, федеративный характер государства и, в - первую очередь, вертикальное разделение государственной власти между федерацией и её членами, закрепление самостоятельных предметов ведения за каждым из этих уровней государственной власти, неизбежно порождает целый ряд вопросов об организации (структурировании) позитивного права федеративного государства. Попытки разрешения данных вопросов, независимо от того признается ли существование подсистем федерального и регионального права (права субъектов федерации) или, наоборот, отрицается, в любом случае, в конечном итоге, помогут более ясно представлять особенности взаимосвязи норм в правовой системе Российской Федерации.
Ясно, что соблазн выделить в системе российского права подсистему регионального права, предопределяется конституционным принципом распределения предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами РФ, прямым закреплением в Конституции РФ разделения законодательства на отрасли, находящиеся в сфере ведения Российской Федерации, и на отрасли, находящиеся в сфере совместного ведения РФ и субъектов федерации, правом ( а во многом обязанностью) субъектов РФ на принятие собственных конституций (уставов) и формирование собственного законодательства.
Например, в коллективной работе "Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно правовое исследование)" отмечается, что в "федеративном государстве право представляет собой более сложную систему, чем в унитарном государстве, поскольку формируется как федеральной властью, так и властями субъектов федерации. В результате в федерации переплетаются несколько правовых уровней, условно именуемых федеральным правом и правом субъектов федерации"1.
Здесь следует отметить, что существование регионального права, как такового, рассматривается в теории как одно из проявлений федерализма. При выделении двух уровней права в федеративном государстве, речь, прежде всего, идет о "материальном" воплощении одного из основных принципов федеративного устройства государства - принципе распределения полномочий и предметов ведения между федерацией и субъектами федерации. При этом, мы имеем дело с абстрактным федеральным центром и абстрактным субъектом федерации, который представляет собой персонифицированное воплощение всех субъектов федерации и соответствующего уровня власти. И региональное право рассматривается как абстрактная совокупность норм вне системных правовых связей, формируемая субъектами федерации (одним из уровней власти). Именно поэтому, по нашему мнению, во многом не ставится вопрос о месте регионального права в системе права.
И все же некоторых исследователей не удовлетворяет подобное положение дел. Предпринимаются попытки выделения системообразующих связей и определения места регионального права как автономной подсистемы в системе права.
Например, В.В. Толстошеее отмечает "...наличие подсистемы федерального права, включающего комплекс норм отраслей законодательства, отнесенных к исключительному ведению Российской Федерации не вызывает сомнений. ...Вполне логично выделение регионального права, представляющего собой комплекс правовых норм, регулирующих разнообразные общественные связи в региональном масштабе".1
"В условиях государственного устройства, - пишет Толстошеев В.В., -открывается возможность выделения самостоятельных подразделений российской правовой системы не только по предметному уровню (сферам общественной жизни), но и по уровню федеративного устройства государства". По мнению В.В. Толстошеева, "признание этого нормативно - правового комплекса отраслью права восполнит недостающее звено в федеративной правовой системе, что должно способствовать гармоническому развитию как последней, так и каждой её межотраслевой системы."2
В работе Толстошеева В.В. последовательно отстаивается идея о региональном праве как самостоятельной отрасли права, в частности, излагаются особенности общественных отношений, которые образуют предмет регионального права, описываются метод и принципы отраслевого регулирования. И все же, если делать вывод о том, что в системе права наряду с основными отраслями права, можно выделить и региональное право, являющуюся особой комплексной отраслью права, остается не понятным почему автор указывает на самостоятельность, непроизводность и невторичность регионального права, что "...обусловлено объективной необходимостью регулирования целого ряда общественных отношений в масштабе региона, в том числе на уровне субъекта РФ" Однако, комплексные отрасли права по определению являются вторичными и производными.
Конституционное законодательство республики — субъекта Российской Федерации в структуре российского конституционного законодательства
Основываясь на выводах, сформулированных в предыдущих параграфах, необходимо рассматривать конституционное законодательство, в первую очередь, с точки зрения осуществления функции регулирования общественных отношений, образующих предмет данной отрасли. Вопрос о двухуровневом строении конституционного законодательства в зависимости от федеративного строения государства уже не вызывает споров. На первый план выходят проблемы определения предмета данной отрасли законодательства, формирования внутренней системы отрасли, вопросы эффективности законодательного регулирования в этой сфере, проблемы взаимосвязи с федеральным законодательством, а в некоторых случаях и с законодательством других субъектов и т.д. Все эти вопросы объединяет, являясь сквозным, вопрос об обеспечении единого правового пространства Российской Федерации.
Как мы уже отмечали, по мнению российских ученых федеративная структура законодательства представляет собой два относительно обособленных уровня: федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации. В свою очередь законодательство субъектов Федерации делится на законодательства 89 субъектов Российской Федерации . Внутри же законодательства субъектов, к сожалению, четкое структурирование продолжить достаточно сложно. "В законодательном массиве регионов, - пишет Ю.А. Тихомиров, - пока трудно четко выявить отрасли и институты законодательства. Далеко не всегда законы республик, областей и других субъектов РФ четко вписываются в традиционную систему отраслей законодательства (конституционного, административного, бюджетного, налогового, трудового и т.п.). Нередко разрываются уровни в пределах отдельной отрасли, когда федеральные органы плохо учитывают объем законодательной компетенции субъектов РФ, когда в региональных законах допускаются многочисленные нарушения федеральных законов"1.
Вместе с тем, в литературе достаточно интенсивно обсуждаются вопросы, связанные с отраслевым структурированием законодательства субъектов РФ и, в частности, формированием в субъектах Федерации конституционного законодательства. Нередки попытки выделения и анализа конституционного (уставного) права субъектов РФ .
Как мы уже отмечали вопрос о конституционном законодательстве субъекта Федерации необходимо рассматривать с позиции предмета данной отрасли законодательства. Это позволит в некоторой степени отграничить конституционное законодательство субъекта РФ от федерального конституционного законодательства и в значительной степени обособить данное нормативное образование по отношению к другим отраслям законодательства субъектов РФ.
Вопрос о предмете конституционного (уставного) законодательства субъектов РФ тесно связан с распределением предметов ведения между Федерацией и субъектами Федерации. Это, в свою очередь, означает, что предмет конституционного (уставного) законодательства субъектов РФ носит усеченный характер по сравнению с федеральным конституционным законодательством. Определенные проблемы порождает и отсутствие единого и четкого мнения о предмете самого конституционного права, а если развивать этот вопрос и далее, то в конечном итоге все это перетекает в бесконечную дискуссию о критериях выделения той или иной отрасли права и элементах системы права в целом.
Для целей работы, мы считаем возможным, взять за основу видение предмета конституционного права, предложенного Кутафиным О.Е. Проанализировав различные точки зрения по этому вопросу и охватив мнения ученых от дореволюционной поры до современного периода, Кутафин О. Е. пишет о том, что "особенность конституционно - правового регулирования общественных отношений состоит в том, что в одних сферах жизни общества конституционное право непосредственно и в полном объеме регулирует общественные отношения, а в других лишь основополагающие, т.е. такие которые предопределяют содержание остальных отношений в этих сферах1. В результате предмет конституционного права складывается из двух групп общественных отношений.
Преобладающая часть первой группы представлена общественными отношениями, складывающимися в областях, составляющих основные элементы государства, которыми, как известно, являются население, территория и власть"2.
Население как элемент, составляющий основу государства, Кутафин О.Е. рассматривает через понятие гражданства, поскольку именно гражданство определяет основу взаимодействия человека как части населения и государства. "Обладание гражданством - предпосылка полного распространения на данное лицо всех прав и свобод, признаваемых законом. Поэтому гражданство выступает основой правового статуса личности. А поскольку отношения, связанные с гражданством, являются предметом правового регулирования исключительно конституционного права, в состав предмета этой отрасли входят базовые, основополагающие в области правового статуса личности общественные отношения" .
Понятие территория государства применительно к конституционному праву раскрывается посредством характеристики государственного устройства. "Все общественные отношения, складывающиеся в сфере государственного устройства, - пишет Кутафин О.Е., - служат предметом правового регулирования исключительно конституционного права. Являясь системообразующими, обеспечивающими целостность государства, его единство как организационной и функционирующей структуры, эти общественные отношения также имеют базовый, основополагающий характер и представляют неотъемлемую часть предмета конституционного права".
Источники конституционного законодательства Республики Бурятия
Прежде всего, несколько слов о понятии источников права в современной юридической литературе.
Разнообразные представления об источниках конституционного (государственного) права в отечественной литературе в полной степени обобщены О.Е. Кутафиным. "В настоящее время, - отмечает О.Е. Кутафин, - в современной российской правовой науке термины "источники права" и "формы права" употребляются в значении внешней формы объективации, выражения права или нормативной государственной воли1. При этом указывается, что термин "источник права", несмотря на его условность, является удобным в употреблении и к тому же традиционным для мировой юриспруденции. ...В конституционном (государственном) праве термин "источник права в юридическом смысле " является общепризнанным. Под ним принято понимать нормативный акт, в котором содержатся конституционно - правовые нормы" . При этом О.Е. Кутафин, вслед за остальными российскими конституционалистами, характеризует систему источников конституционного через перечисление всех видов нормативных правовых актов, действующих на территории государства (Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, Указы Президента РФ и т.д.), отдельно оговаривая акты, не являющиеся нормативными правовыми и относящимся к иным видам источников права (решения Конституционного суда РФ, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, федеративный договор, международные договоры). Такое представление является традиционным для отраслевых юридических наук. И совершенно очевидно, что именно для этой среды действует принцип иерархичности.
Вместе с тем, следует отметить, что с теоретической точки зрения, понимание термина "источник права" в теории государства и права и в отраслевых юридических науках, в том числе в конституционном праве несколько отличается друг от друга, несмотря на употребление одних и тех же дефиниций. Для теории государства и права характерно выделение трех основных "мировых" источников права и нескольких дополнительных. В первую очередь, это нормативный правовой акт, судебный (административный) прецедент, правовой обычай. К дополнительным относятся: нормативный договор, религиозные тексты, юридическая доктрина и т.д. В этом понимании представленные источники права системы не образуют, поскольку являются абстрактными, обобщающими понятиями. При таком понимании данного вопроса необходимо, по нашему мнению, признать правомерность концепции, отрицающей наличие иерархии в среде источников права.
В частности, профессор Копенгагенского университета М. Коктведгаард на вопрос о системе источников датского права отвечает: "Нельзя утверждать, что какой-либо источник права обладает абсолютным верховенством по отношению к другим, хотя для закона и характерна тенденция его преобладания"1. Профессор Ослоского университета П. Лэдруп со всей определенностью констатирует, что "закон признается равным с обычным правом и прецедентом"2.
Возражая против данного подхода, С.Л. Зивс в 1981 году отмечал, что, во-первых, такое представление является непонятным и чуждым для правосознания советского юриста, а, во-вторых, что "иерархическая структура есть выражение разности юридической силы отдельных видов источников права и связанной с этим предустановленной соподчиненности источников права в органически цельной системе. При этом коррелятивные отношения внутри системы источников социалистического права проявляются в абсолютном верховенстве конституции по отношению ко всем нормативным правовым актам и в верховенстве закона по отношению ко всем иным нижестоящим в иерархии (подзаконным) - нормативным правовым актам. Это свойство иерархического построения системы и послужили основанием для вывода о вертикальной структуре источников права"1. Иерархичность как обязательный признак системы источников признается многими учеными2. По мнению Ю.А. Юдина и В. Е. Чиркина "различные виды источников конституционного права существуют не изолированно друг от друга, а находятся в определенной соподчиненности, образуя систему, основанную на иерархическом принципе. Эта система является частью общей системы источников права, которая закрепляется конституцией"3. Вместе с тем, очевидно, что указанные авторы, говоря об иерархической системе источников права, имеют в виду, в - первую очередь, иерархию нормативных правовых актов, определяемую юридической силой нормативного акта, которая в свою очередь зависит от места нормотворящего органа в системе высших и центральных органов государства4. Зависимость юридической силы правового акта от места правотворческого органа в системе государственных органов подчеркивается и другими учеными. Однако, это утверждение будет верным в отношении актов, принадлежащих к одному виду источников права, в данном случае к нормативным правовым актам. Утверждать на этом основании, что источники права (нормативный правовой акт, судебный прецедент, правовой обычай, нормативный договор и др.) изначально, в силу своей природы, расположены в определенной иерархии не корректно. Само по себе, количественное преобладание одного вида источников права (например, нормативных правовых актов) не является прямым свидетельством того, что другие источники права (например, судебный прецедент) находится в подчиненном положении, а признание принципа верховенства конституции, не является показателем иерархического господства нормативного правого акта среди других источников права, а демонстрирует объективную потребность закрепления принципиальных для жизни общества вопросов в доступной и практичной форме, гарантирующее к тому же определенную стабильность и максимально возможное однообразие в толковании и применении.
Конкретные вопросы соответствия одного вида источника права другому виду другого источника права решается законодателем, в зависимости от целого ряда факторов: господствующей идеологии, представлениях о праве (правосознание) и т.д. Не в последнюю очередь, учитываются так же и функции соответствующих правотворческих органов, а также цель учреждения того или иного вида источника права. Да и сами Ю.А. Юдин и В.Е. Чиркин, говоря о том, что иерархия системы источников конституционного права является важнейшей гарантией конституционной законности, все же признают, что "конституционному праву отдельных стран присущи отступления от принципа иерархии. В странах общего права принцип иерархичности даже формально не является основополагающим принципом системы источников права, в том числе и конституционного. Трудно, например, провести различие между актом парламента (закон в узком смысле слова) и актом делегированного законодательства (законом в широком смысле этого слова), а также между этими актами и судебными прецедентами по их юридической силе"1.
