Содержание к диссертации
ВВЕДЕНИЕ 4
ГЛАВА 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ О СРЕДСТВАХ МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ
1. История становления и развития законодательства о средствах массовой
информации в России 17
2. Понятие законодательства Российской Федерации о средствах массовой
информации и его место в системе российского законодательства 35
ГЛАВА 2. СИСТЕМА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ О
СРЕДСТВАХ МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ
1. Конституционно-правовые основы законодательства Российской Федерации о
средствах массовой информации 48
2. Иерархическая структура законодательства Российской Федерации о
средствах массовой информации 66
3.Отраслевая структура законодательства Российской Федерации о средствах
массовой информации 86
4. Федеративная структура законодательства Российской Федерации о средствах
массовой информации 116
ГЛАВА 3. ОСНОВНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ О СРЕДСТВАХ МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ
1. Проблемы развития законодательства Российской Федерации о средствах
массовой информации 131
2. Перспективы развития законодательства Российской Федерации о средствах
* массовой информации 139
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 146
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 159
*
Введение к работе
Актуальность темы диссертации. Средства массовой информации (СМИ) в современных обществах представляют собой важнейший социальный и политический институт, с помощью которого осуществляются конституционные права граждан на получение и распространение информации. Лишь в условиях эффективного выполнения СМИ своей деятельности в первую очередь по информированию граждан, просвещенное общество способно контролировать деятельность органов власти, органов местного самоуправления, общественных, политических и иных организаций, а также следить за состоянием экономики, экологии и других сфер общественной жизни. При этом деятельность средств массовой информации нуждается в надлежащем правовом регулировании не только с позиции обеспечения конституционных гарантии свободы массовой информации и свободы выражения мнения, но и с целью пресечения злоупотребления свободой массовой информации. Как следствие, в настоящее время в Российской Федерации наблюдается активное становление права СМИ как самостоятельной комплексной отрасли права и его законодательное оформление1.
Законодательство Российской Федерации о средствах массовой информации базируется на конституционном принципе свободы массовой информации и запрете цензуры. Наличие возможности свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом и существование свободных и независимых средств массовой информации являются обязательными предпосылками развития подлинно правового демократического государства, в котором могут быть реализованы и другие конституционные права гражданина и человека.
Федотов М. А. Право массовой информации в Российской Федерации. - М.: Между нар. отношения, 2002. - С. 38.
В 1990-1991 годах с появлением союзного, а затем российского законов о средствах массовой информации было положено начало коренному реформированию законодательства о СМИ Российской Федерации. Реформа законодательства о СМИ являлась важной составной частью подготовки перехода России к новому конституционному устройству. На основе законодательства о СМИ начал формироваться организационно-правовой механизм, обеспечивающий существование свободных и независимых от органов власти СМИ. Рост числа СМИ, конфликтов, связанных с нарушением прав журналистов и СМИ на свободный поиск, получение и распространение информации, а также конфликтов, связанных с нарушением прав граждан в случаях распространения СМИ недостоверной и порочащей информации, появление так называемых информационных войн - все это очертило насущные проблемы и основные направления развития законодательства о СМИ.
С момента принятия Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года (в редакции Федерального закона от 29 июня 2004 года) «О средствах массовой информации» (далее - Закона о СМИ) в него было внесено немало изменений и дополнений, оказавших влияние на деятельность СМИ по осуществлению свободы массовой информации. Более того, процесс кардинального изменения Закона о СМИ не прекращается. На текущий момент известно, по крайней мере, о трех проектах Федерального закона «О средствах массовой информации», способных изменить положение со свободой массовой информации в России. Законодательство Российской Федерации стремительно меняется, в том числе в связи со вступлением России в Совет Европы и ратификацией ряда международных договоров. За последние несколько лет появилось множество законов, а также подзаконных нормативных актов, так или иначе влияющих на организацию и деятельность средств массовой информации. Необходимо отметить, что, принятые без учета существующего национального законодательства, международной правотворческой и правоприменительной б практики, некоторые из них не в полной мере отражают конституционный принцип свободы массовой информации. При этом отсутствует ряд важнейших законов, касающихся средств массовой информации - таких, например, как закон об основах экономической деятельности в сфере массовой информации, закон о телерадиовещании, закон о доступе к информации и другие. Таким образом, не соблюдается комплексный подход к формированию законодательства о средствах массовой информации, основные составляющие которого закреплены в тексте самого Закона о СМИ.
Тщательного исследования требует проблема разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами относительно законодательства о СМИ. В Законе о СМИ законодательство о СМИ фактически отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Конституцией проблема разграничения полномочий между федеральными органами и органами власти субъектов Федерации по предметам совместного ведения урегулирована крайне неоднозначно, что вызывает целый ряд вопросов. Отчасти это связано с тем, что термин «средства массовой информации», так же как и «законодательство о средствах массовой информации» не упоминается в соответствующих статьях Конституции (ст. 71, 72), что открывает определенный простор для толкования ее положений. Несмотря на это, в настоящее время наряду с федеральным законодательством о СМИ происходит формирование регионального законодательства о СМИ. При этом опыт принятия рядом республик в составе Российской Федерации законов, регулирующих организацию и деятельность СМИ, продемонстрировал отклонение от принципов, закрепленных в федеральном Законе о СМИ.
На современном этапе развития законодательства о СМИ предстоит решать задачи совершенствования законодательства о СМИ как структурного порядка (согласование различных актов законодательства о СМИ; согласование актов законодательства о СМИ и нормативных правовых актов, не входящих в состав
7 законодательства о СМИ; систематизация законодательства о СМИ на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации), так и содержательного (совершенствование институтов законодательства о СМИ, дальнейшая работа по обеспечению существования подлинно свободных СМИ). Представляется, что эффективное решение этих задач возможно при наличии необходимых теоретических предпосылок, основанных на комплексном, системном конституционно-правовом анализе существующего законодательства о средствах массовой информации и практики его применения, что и обусловило выбор темы диссертационного исследования.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются конституционно-правовые основы законодательства Российской Федерации о средствах массовой информации. Предмет исследования образуют проблемы становления и развития законодательства Российской Федерации о средствах массовой информации, обеспечивающего существование в России независимых СМИ как института гражданского общества.
Цель и задачи исследования. Главной целью диссертации является изучение и конституционно-правовой анализ законодательства Российской Федерации о средствах массовой информации с точки зрения обеспечения существования в России свободных и ответственных средств массовой информации, посредством которых каждый человек в полной мере сможет реализовать свое конституционное право на поиск и получение информации, а также разработка основных направлений совершенствования законодательства Российской Федерации о средствах массовой информации, обеспечивающего свободу массовой информации с учетом необходимых правовых ограничений такой свободы.
Для осуществления названной цели в работе поставлены следующие задачи: исследовать конституционно-правовую природу законодательства о средствах массовой информации и его роль в юридическом обеспечении свободы массовой информации; выявить основные тенденции развития российского законодательства о СМИ на основе исследования его исторического развития; оценить имеющиеся научные подходы к месторасположению законодательства о средствах массовой информации в системе российского законодательства и его соотношение с иными отраслями законодательства; проанализировать современное состояние законодательства о средствах массовой информации с точки зрения его соответствия конституционным принципам и международно-правовым стандартам в сфере массовой информации; с учетом соответствующего международно-правового опыта выявить, какими факторами определяется степень свободы и независимости того или иного средства массовой информации; определить, какие правовые условия способствуют обеспечению существования в России множества свободных и независимых средств массовой информации; обобщить отечественный и зарубежный опыт развития законодательства о СМИ, выявить недостатки российского законодательства в этой сфере и исследовать пути его совершенствования; проанализировать перспективные направления законотворчества, имеющие наибольшее значение для совершенствования правового регулирования общественных отношений в сфере средств массовой информации.
Степень разработанности темы. Несмотря на актуальность проблемы нормативно-правового регулирования деятельности средств массовой информации в Российской Федерации, ее разработка не нашла достаточного освещения в научной литературе.
За последние годы защищены несколько диссертаций, имеющих в большей или меньшей степени отношение к различным сторонам проблемы законодательного регулирования деятельности СМИ (ПА.Алхутова, В.В.Балытников, А.А.Малиновский, В.С.Хижняк, СН.Шевердяев). Тем не менее, целью работ этих авторов не являлось исследование конституционно-правовых основ законодательства Российской Федерации о СМИ.
Научной базой диссертации явились труды таких ученых-юристов, разрабатывающих различные аспекты правового регулирования в сфере массовой информации, как С.А.Авакъян, А.Б.Агалов, В.В.Балытников, Ю.М.Батурин, И. Л. Бачило, А.Б.Венгеров, А.Е.Воинов, В.А.Копылов, М.А.Кудрявцев, О.Е.Кутафин, В.Н.Лопатин, А.А.Малиновский, В.Н.Монахов, В.С.Нерсесянц, А.Е.Постников, М.М.Рассолов, Ю.А.Тихомиров, А.А.Фатьянов, М.А.Федотов, С.Н.Шевердяев, В.Л.Энтин и др.
В исследовании практических проблем законодательства Российской Федерации о СМИ автор опирался, в частности, на работы Г.Ю.Араповой, Е.Л.Вартановой, Е.К-Волчинской, Ю.И.Вдовина, А.А.Глискова,
И.М.Дзялошинского, В.Г.Елизарова, Л.Л.Ефимовой, Й.И.Засурского, Я.Н.Засурского, А.Г.Рихтера, А.К.Симонова, Д.Г.Шишкина.
В части сравнительно-правовых исследований в работе нашли отражение труды ряда зарубежных исследователей: Д. Голдберга, Д.Гриффина, П. Круга, К.Маноффа, М.Прайса, Г.Терри, В.Хоффмана-Рима, У.Шрамма, Ф.Сиберта, Т.Питерсона и др.
В качестве общетеоретической базы использованы идеи таких философов и теоретиков в области проблем свобода слова и массовой информации, как Д.С.Милль, Д.Милтон, О.Тоффлер, Ю. Хабермас.
Современный уровень развития законодательства о СМИ в России, имеющийся опыт организации и деятельности средств массовой информации создают почву для качественно новых исследований данного законодательства как
10 комплексной отрасли российского законодательства, основной акцент в которых делается на анализе конституционно-правовых основ, сущности и системных взаимосвязей его основных институтов, взаимоотношении таких подсистем законодательства о СМИ, как федеральное законодательство о СМИ и законодательство о СМИ субъектов Российской Федерации. Недостаточно изученным на настоящий момент остается законодательство о СМИ субъектов Российской Федерации.
Методологическая база исследования. При проведении диссертационного исследования автор стремился обеспечить системный подход к анализируемому материалу. В этих целях им применялись различные современные методики научного анализа. Среди наиболее значимых следует отметить нормативно-логический, историко-политический и сравнительный методы.
Нормативно-логический метод. Настоящее диссертационное исследование основано, прежде всего, на изучении современного законодательства и обобщении практики его применения в отношении средств массовой информации на территории Российской Федерации. Конституционно-правовой анализ действующего законодательства о СМИ Российской Федерации, подготовка предложений по его изменению и дополнению осуществлялись в соответствии с нормативно-логическими правилами, принятыми в законодательной технике.
Историко-политический метод. Законодательство анализируется в диссертации в контексте конкретной исторической и политической ситуации, в которой происходило и происходит его развитие. Тенденции в развитии законодательства о СМИ исследуются, в том числе, с учетом позиций и интересов различных социальных и политических групп. Специфика СМИ проистекает не из особенности участников, а из публичности массовой информации. Не случайно именно на этом основании в теории государственного права СМИ считается политическим институтом.
11 Сравнительно-правовой метод. Выводы исследования соотносились с практикой законодательного регулирования организации и функционирования СМИ за рубежом. Сравнительное исследование законодательства о СМИ стран Западной Европы, США, Канады и Австралии проводились автором при выработке предложений по совершенствованию структуры законодательного регулирования деятельности СМИ в Российской Федерации, рецепции отдельных институтов законодательства о СМИ.
Научная новизна исследования заключается в комплексном исследовании конституционно-правовой природы законодательства Российской Федерации о средствах массовой информации с точки зрения обеспечения необходимой и достаточной правовой базы для становления и развития в России свободных и ответственных СМИ.
Наряду с анализом норм Конституции Российской Федерации, иных нормативно-правовых актов, принятых на федеральном, региональном уровнях, а также органами местного самоуправления, в диссертации рассматриваются международно-правовые стандарты в области средств массовой информации, оценивается их влияние на формирование законодательства о средствах массовой информации в России. Исследованы особенности национального законодательства зарубежных стран в области массовой информации в сравнительном аспекте. Научная новизна работы предопределяется и характером рассматриваемых проблем, являющихся недостаточно изученными в научной юридической литературе.
Наиболее существенные выводы, отражающие научную новизну диссертационного исследования, содержатся в следующих положениях, выносимых на защиту:
1. В работе с учетом конституционно-правового принципа свободы массовой информации обосновывается авторское определение свободных и независимых
12 СМИ, согласно которому под ними понимаются такие СМИ, которые пользуются предоставленными им правами для достижения целей, определяемых их этическими соображениями и потребностями общества, без внешнего принуждения (но не влияния) и при наличии комплекса юридических средств и инструментов, которые для этого необходимы. Настоящее определение отражает: 1) сущность средств массовой информации как института гражданского общества, функционирование которого предопределено общественно-значимыми потребностями; 2) этическую составляющую деятельности СМИ, которая во многом определяет содержание законодательства о СМИ; 3) необходимость создания законодательных условий, способствующих выполнению СМИ своих функций; 4) отрицание абсолютизированного «независимого» статуса СМИ.
2. Законодательство Российской Федерации о средствах массовой информации должно рассматриваться как базирующаяся на конституционной гарантии свободы массовой информации самостоятельная комплексная отрасль законодательства, представляющая собой совокупность законов и подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих относительно обособленную совокупность общественных отношений, возникающих в процессе организации и функционирования СМИ как института гражданского общества, целостность которой предопределяется структурообразующим характером Закона о СМИ. Объединяющим началом законодательства о СМИ служат и ряд характерных принципов, таких как свобода массовой информации, недопустимость цензуры, возможность ограничения свободы массовой информации только законодательством о СМИ, недопустимость злоупотребления свободой массовой информации. Структура законодательства о СМИ представлена рядом институтов, таких как: институт учреждения и регистрации СМИ, правовой статус журналиста как институт законодательства о СМИ, основы экономических отношений в сфере СМИ, институт ответственности за злоупотребление свободой массовой
13 информации и другие, что также свидетельствует об автономном статусе нормативно-правового массива, имеющего отношение к СМИ.
3. Система законодательства Российской Федерации о средствах массовой информации может быть охарактеризована как совокупность связанных иерархией и соподчиненностъю федеральных законов, законов субъектов Федерации и иных нормативных правовых актов, взаимодействующих между собой как в целом, так и в отдельных своих структурных составляющих (иерархической, отраслевой и федеративной) и регламентирующих общественные отношения в сфере организации и деятельности СМИ.
4. Использованная в Конституции Российской Федерации модель разграничения законодательных полномочий между Федерацией и субъектами Федерации в сфере правового регулирования деятельности средств массовой информации не является оптимальной и обладает рядом недостатков. По мнению автора, указанная модель способствует созданию ситуации, при которой законодательство о СМИ субъектов Федерации противоречит положениям федерального Закона о СМИ. В целях преодоления указанных недостатков делается вывод о потребности выработки единого фундаментального конституционного подхода к вопросам разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, в том числе и в сфере СМИ.
5. Законодательство о СМИ в Российской Федерации слагается из двух подсистем: законодательства о СМИ Российской Федерации и законодательства о СМИ субъектов Российской Федерации. Связи между указанными подсистемами основываются на единстве регулирования массово-информационных прав (право на информацию, гарантия свободы массовой информации) граждан Российской Федерации, которое обеспечивается Конституцией Российской Федерации, отнесшей регулирование прав и свобод человека и гражданина к ведению Российской Федерации. Особенности построения системы законодательства о СМИ в Российской Федерации предопределяют логику гармонизации
14 законодательства о СМИ субъектов Российской Федерации с федеральным законодательством о СМИ как процесса утверждения и развития гарантий информационных прав граждан. Данные гарантии, пронизывая основные институты законодательства о СМИ в Российской Федерации, приобретакуг универсальное значение для всех средств массовой информации, создаваемых в Российской Федерации.
6. Сложная природа федерального законодательства о СМИ, с одной стороны, обращенного на регулирование печатных средств массовой информации, с другой стороны, рамочным образом регулирующего организацию и функционирование электронных СМИ, обусловливает существенные особенности его внутренней организации. Раздвоенность предмета регулирования препятствует кодификации всего законодательства о СМИ, поскольку в отношении электронных СМИ не применима унификация законодательных процедур в той же мере, как это возможно для регулирования печатных СМИ. Вместе с тем сепаратная кодификация исключительно законодательства о печатных СМИ способна снизить универсальность правового регулирования гарантий информационных прав граждан в Российской Федерации. По этим причинам на первый план в развитии законодательства о СМИ выдвигается не задача его полной кодификации, а необходимость согласования между собой всего комплекса соответствующих федеральных законов и подзаконных актов.
7. Создание единого организационно-правового механизма защиты прав граждан Российской Федерации на свободу массовой информации является необходимой предпосылкой формирования права СМИ России как системы правовых норм, обеспечивающих посредством юридического инструментария реализацию конституционно признанного права граждан свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом на всей территории Российской Федерации.
Практическая значимость. Выводы, сделанные в диссертации, имеют значение для разработки научно обоснованных рекомендаций по совершенствованию законодательства о средствах массовой информации. Выявленные проблемы и предложенные варианты их разрешения могут быть использованы для дальнейшей теоретической разработки проблем законодательного регулирования отношений, связанных с организацией и деятельностью СМИ. Практическая значимость во многом обусловлена и тем, что в работе анализируются проекты федеральных законов на стадии их разработки и рассмотрения в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации.
Результаты исследования могут быть адаптированы для нужд учебного процесса и использованы при разработке учебных и методических пособий для студентов юридических вузов и факультетов.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации нашли отражение в публикациях в научной периодической литературе и научно-практических сборниках. Полученные в ходе исследования выводы были изложены в ряде выступлений на научных, в том числе международных, конференциях: «Перспективы решения правовых проблем, возникающих в деятельности средств массовой информации» (Москва, 2001 г.), «Обсуждение новых проектов российского закона о СМИ» (Москва, 2003 г.), «Российское законодательство о СМИ в международном контексте» (Москва, 2003 г.), «Актуальные проблемы законодательного обеспечения доступа к информации» (Москва, 2004 г.), «СМИ и проблемы защиты чести, достоинства и деловой репутации» (Москва, 2004 г.), а также круглых столах: «Гласность судопроизводства: проблемы реализации в Приморском крае» (Владивосток, 2001 г.), «Статья 10 Европейской Конвенции по правам человека - практика применения и проблемы реализации в Приморье» (Владивосток, 2002 г.), «Доступ к информации: тенденции к усилению закрытости?» (Владивосток, 2002 г.).
Некоторые выводы диссертационного исследования были использованы в работе автора над законопроектом «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (Москва, 2002 г.).
По материалам исследования был подготовлен и прочитан цикл лекций в Юридическом институте Дальневосточного государственного университета. Кроме этого, полученные в ходе исследования знания были использованы в работе диссертанта в качестве специалиста по праву СМИ Американского Совета по международным исследованиям и обменам (IREX, Москва), в частности при разработке авторских семинаров для юристов, работающих со СМИ, а также для журналистов и главных редакторов российских периодических изданий.
