Содержание к диссертации
Введение.... с. 3
Глава 1. Развитие законодательства о правовом статусе беженца и вынужденного переселенца.
1. Развитие и становление законодательства Российской Федерации и Азербайджанской Республики о правовом статусе
беженцев и вынужденных переселенцев 14
2. Анализ юридического содержания понятий "беженец" и "вынужденный
переселенец" , 51
3. Международное право и опыт мирового регулирования по вопросам
беженцев и вынужденных переселенцев 79
Глава 2. Содержание и условия приобретения и прекращения правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации и Азербайджанской Республики 1. Приобретение и прекращение статуса беженца и вынужденного
переселенца 112
2. Законодательное обеспечение прав и обязанностей беженцев и вынужденных переселенцев как категорий иностранных граждан
и лиц без гражданства 147
3. Специальные права и обязанности, предоставляемые
беженцам и вынужденным переселенцам 187
Заключение , 225
Список использованной литературы
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Проблемы массового перемещения населения в постсоветском пространстве и одно из наиболее социально острых его видов - вынужденного, приобрели к началу XXI века чрезвычайно большое значение. В бывшем СССР проблема вынужденной миграции приняла особо острые формы с конца 80-х гг., за несколько лет до распада СССР в связи с обострением межнациональных отношений в ряде союзных республик.
В последующем, в связи с распадом Советского Союза и возникновением очагов этнополитических и региональных конфликтов, политической нестабильностью и ущемлением прав человека в новых независимых государствах наблюдался резкий всплеск вынужденных миграций. В связи с этим выявилась фактически неготовность многих стран к качественному регулированию процессов миграции населения. Как в России, так и в Азербайджанской Республике также обнаружились недостатки комплекса административно-правовых и социально-экономических мер, обеспечивающих реализацию гарантированных государством прав мигрантов.
Феномен вынужденной миграции является сложным и многогранным процессом, получившим в последнее десятилетие четко выраженные этносоциальные и этнополитические детерминанты. Понятие "вынужденная миграция" вбирает в себя целый ряд терминов. К их числу в первую очередь относятся "беженцы" и "вынужденные переселенцы". Правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев - тема, приобретающая все большую актуальность как в России, так в Азербайджанской Республике. Связано это со многими факторами: сильными социально-экономическими изменениями в обществе, перестройкой политики государства на международной арене.
Кроме того, за последнее десятилетие Россия и Азербайджан присоединилась к ряду международных конвенций, затрагивающих статус беженцев и вынужденных переселенцев, что повлекло за собой необходимость внесения соответствующих изменений в национальное законодательство.
Необходимость таких изменений определялась также и многими другими факторами. В первую очередь, вопросы правового положения беженцев и вынужденных переселенцев, не были должным образом урегулированными. Действующее в то время в этой области законодательство не отвечало требованиям, предъявляемым сложившейся политико-экономической ситуацией. Кроме того, часть нормативно-правовых актов явно устарела и не соответствовала положениям Конституции Российской Федерации, национальным интересам Российской Федерации и Азербайджанской Республики.
Негативное влияние оказала и правовая неподготовленность Российской Федерации к наплыву беженцев из ближнего зарубежья. Существующие законы были не в состоянии решить возникающие проблемы.
Меры, предпринимаемые для социальной адаптации вынужденных переселенцев и беженцев на разных уровнях государственного управления, нередко не приносят должных результатов, поскольку проводятся без серьезных концептуальных разработок и осуществляются эмпирически, методом дорогостоящих проб и ошибок.
Вместе с тем, существует объективная потребность анализа и теоретического осмысления ситуации, сложившейся в сфере социальной адаптации вынужденных переселенцев и беженцев на территории Российской Федерации, обобщения результатов и корректировки деятельности государственных органов и общественных объединений в данном направлении.
Изучение мирового опыта социальной адаптации вынужденных мигрантов, анализ основных принципов ее моделирования, выявление тенденций и противоречий развития, факторов оптимизации имеет особый научный и практический интерес для реализации социальной политики современности в России и Азербайджане.
В связи необходимостью дальнейшего качественного решения проблем связанных с необходимостью регулирования увеличивающихся потоков вынужденных мигрантов между Российской Федерацией и Азербайджанской Республикой с учетом реалий и особенностей социально-экономического развития этих стран, поиском путей сбалансированного сочетания
5 государственных интересов и прав личности при решении подобных вопросов, изменением характера взаимоотношений с новыми независимыми государствами вопросы, касающиеся темы исследования стоят очень остро.
Любые принятые или готовящиеся к принятию законы нуждаются в глубоком теоретическом осмыслении, являющемся порой катализатором законотворческого процесса, стирающим жесткую грань между моралью и правом.
Предметом исследования - является особенности правового положения беженцев и вынужденных переселенцев на территории Российской Федерации и Азербайджанской Республики.
Объектом исследования - являются международные и национальные нормативно-правовые акты, регулирующие правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев на территории Российской Федерации и Азербайджанской Республики.
Цели и задачи исследования. В процессе настоящего исследования перед диссертантом стояла следующая основная цель: исследование, анализ и сравнение национальной и международной практики правового положения беженцев и вынужденных переселенцев на территории Российской Федерации и Азербайджанской Республики.
Достижению поставленной цели способствовало решение следующих основных задач:
- исследовать развитие и становление законодательства о правовом статусе
беженца и вынужденного переселенца на территории Российской Федерации и
Азербайджанской Республики;
изучить теоретические основы правового положения беженцев и вынужденных переселенцев, проанализировать содержание понятия "беженец" и "вынужденный переселенец" в национальном и международном законодательстве;
рассмотреть опыт мирового регулирования по вопросам беженцев и вынужденных переселенцев для дальнейшего заимствования, а также охарактеризовать международную базу по данным вопросам;
проанализировать нормативно-правовую базу Российской Федерации и Азербайджанской Республики в области регулирования правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев;
рассмотреть условия приобретения и прекращения статуса беженца и вынужденного переселенца на Российской Федерации и Азербайджанской Республики;
- исследовать права и обязанности, принадлежащие беженцам и
вынужденным переселенцам на территории Российской Федерации и
Азербайджанской Республики, провести сравнительно-правовой анализ;
- на основе проведенного исследования определить существующие пробелы
в законодательстве Российской Федерации и Азербайджанской Республики в
области регулирования правового положения беженцев и вынужденных
переселенцев и внести предложения по его усовершенствованию.
Нормативную основу исследования правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев составили международные и внутригосударственные нормативно-правовые акты.
К числу внутригосударственных актов Российской Федерации следует отнести, прежде всего, Федеральный закон от 20 декабря 1995 г. N 202-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О вынужденных переселенцах", Федеральный закон от 28 июня 1997 г. N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О беженцах" и др.
К числу внутригосударственных актов Азербайджанской Республики следует отнести Закон Азербайджанской Республики от 21.05. 1999 года. №668-1Г "О статусе беженцев и вынужденных переселенцев (лиц, переселенных в пределах страны)", Указ Президента Азербайджанской Республики № 419 от 13 ноября 2000 года "Об утверждении порядка рассмотрения ходатайства о предоставлении статуса беженца" и др.
Ориентация на приоритет общечеловеческих ценностей, построение правового, демократического государства, как это установлено Конституцией Российской Федерации 1993 г. и Конституцией Азербайджанской Республики
7 1995 г., определяют соотнесение правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев, закрепленного законодательством Российской Федерации и Азербайджанской Республикой с положениями таких международно-правовых актов как Конвенция о статусе беженцев (Женева, 28 июля 1951 г.), Протокол, касающийся статуса беженцев (Подписан в г. Нью-Йорке 31.01.1967), Конвенция о защите прав человека и основных свобод (Заключена в г. Риме 04.11.1950), Международный пакт от 16 декабря 1966 "О гражданских и политических правах", Всеобщая Декларация прав человека. 1948 г., Устав Организации Объединенных Наций (Сан-Франциско, 26 июня 1945 г.), Европейское соглашение о передаче ответственности за беженцев (16 октября 1980 г.), Европейское соглашение об отмене виз для беженцев (Страсбург, 20 апреля 1959 г.), Дублинская конвенция 1990 г., определяющая государство, ответственное за рассмотрение ходатайств о предоставлении убежища, подданных в одном из государств - членов Европейского Сообщества, Картахенская декларация о беженцах. 1984 г., Каракасская конвенция 1954 г. о территориальном убежище, Соглашение стран СНГ от 24.09.1993 "О помощи беженцам и вынужденным переселенцам" и др.
В историческом аспекте проанализировано развитие и становление законодательства в данной сфере. Исследованы современные источники: Конституция Российской Федерации и Азербайджанской Республики, указы Президента России и Азербайджанской Республики, Постановления Правительства Российской Федерации и Постановления Милли Меджлиса Азербайджанской Республики, нормативно-правовые акты министерств и ведомств, законы и подзаконные акты Союза ССР, действующие в части не противоречащей Конституции РФ.
Теоретические основы исследования.
Проблемы правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев неоднократно анализировались отечественными и зарубежными учеными -юристами. Попытки анализа этого института предпринимались как специалистами в области конституционного права, так и учеными, занимающимися международным, административным и иными отраслями права.
8 Общетеоретической основой исследования правового статуса беженцев и
вынужденных переселенцев на территории Российской Федерации и
Азербайджанской Республики послужили работы таких отечественных ученых
правоведов как: Р.К. Аракелов, MB. Баглай, Ю.А. Дмитриев, В. Казанцев, А.В.
Квакин, Е.И. Козлова, К.А. Корсик, О-Е. Кутафин, В. В. Лазарев, Е. А. Лукашев,
С. Максудов, СП. Мельгунов, М. Петросян, Ю.А. Помпеев, В. И. Потапов, В,
Е.Чиркин и другие.
Об истории и становлении правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев на территории Российской Федерации и Азербайджанской Республики писали и пишут многие авторы, такие как Г. Аббасзаде, Л. Адуров, Ч. Алиоглу, Р.К. Аракелов, С. Асадов, Б. Байрамов, Габиль, С. А. Ганнушкина, Идаят, А.В. Квакин, А. Кемерли, Н. П. Космарская, С. Максудов, СП. Мельгунов, Ю.Ф. Моргун, М. Орудж, Ю.А.Помпеев, Т. Талыблы, А. Шарифов, И. Шихлы и другие.
Отдельного внимания заслуживают материалы семинаров с третьего по тринадцатый, проведенных Правозащитным центром "Мемориал" по программе "Миграция и Право" - "Организация сети юридических консультаций в России для беженцев и вынужденных переселенцев", по которым раскрывались проблемы правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев на территории Российской Федерации и Азербайджанской Республики.
Вопросами, связанными с правовым статусом беженцев и вынужденных переселенцев уделяется очень большое внимание на территории, как Российской Федерации, так и Азербайджанской Республики. Им посвящено множество публикаций в журналах, газетах, интернет-сайтах. В этой связи следует отметить работы А. Н. Аринина, С. А. Ганнушкиной, Ю. В. Герасименко, М. Гохмана, В. Ершова, В. Карташкина, В. Кошкина, А. В. Куракина, Э. Лаиной, Г. В. Лещенко, Ж. Лозинской, М. К. Маликова, Ф. Мамедова, Ю. Моргуна, Н. Петрова, Р. Редмонда, П. Суворова, Т. Титовой, О. Чернышовой, Т. Шкель, С Ягодина и многих других.
Особое внимание в диссертационной работе уделено вопросам содержания правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев в Российской
9 Федерации и Азербайджанской Республике. Основу диссертационного исследования составили работы Алиева Т.З., Битиева P.P., Богданова А.В., Гусейнова Т.И., Денисовой С.Г., Дмитриева Ю.А., Жеребцова А.Н., Ибрагимова A.M., Ибраимова У.С., Исмаилова Р.Р., Корсика К.А., Котиевой Л.И., Радула В.В., Тоцкого Н.Н., исследующих и раскрывающих непосредственно проблемы правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев на территории Российской Федерации и Азербайджанской Республики.
Методологической основой исследования служит общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частно - научные методы: системно-структурный, конкретно-социологический, технико-юридический, метод сравнительного правоведения и других научных методов познания социально-политических методов и процессов. При написании работы использовались нормативно-правовой, исторический, системно-функциональный, сравнительно-правовой и иные специальные методы научного познания. Их применение позволило диссертанту исследовать рассматриваемые объекты во взаимосвязи, целостности, всесторонне и объективно.
Эмпирической базой диссертационного исследования послужили:
Опрос беженцев и вынужденных переселенцев;
Мониторинг миграции и рынка труда в России (Мониторинг проводится по следующим основным разделам: анализ изменений в направлениях, результатах и интенсивности миграционных процессов; изучение сдвигов в миграционном взаимодействии России со странами СНГ и Балтии; исследование тенденций в миграционных связях России со странами дальнего зарубежья; создание базы данных "Внешняя миграция населения");
3. Составление статистических данных о положении беженцев и
вынужденных переселенцев в Азербайджанской Республики в период армяно-
азербайджанского конфликта и в настоящее время (В период конфликта пропало
без вести 4965 азербайджанцев, из них 1326 было освобождено из плена, а 783
человека до сегодняшнего дня находятся в плену в Армении. Вот уже 10 лет 230
тыс. беж. проживают в общежитиях, более 41 тыс. в палаточных городках, 28 тыс.
в сборных домах финского типа, 58 тыс. - на фермах и в землянках, 16 тыс. -
10 вдоль дорог, 6 тыс. - в грузовых вагонах на железной дороге и т.п. В настоящее время в Азербайджане проживают более одного миллиона беженцев и вынужденных переселенцев);
4. Доведения информации об исторических истоках и причинах армяно-азербайджанского конфликта в отношении Нагорного Карабаха и о сложной ситуации с беженцами и вьшужденными переселенцами в Азербайджанской Республики, возникшей в результате данного конфликта.
Научная новизна диссертационной работы.
Диссертация является первым сравнительно-правовым анализом, посвященным исследованию конституционно-правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев на территории Российской Федерации и Азербайджанской Республики. В диссертации исследуются и сопоставляются понятийный аппарат, критерии приобретения и прекращения статуса беженца и вынужденного переселенца, объем предоставляемых им прав и возлагаемых обязанностей, закрепленных в законодательстве Российской Федерации и Азербайджанской Республики.
На основании анализа законодательства двух государств в диссертации вносятся предложения по совершенствованию действующего законодательства Российской Федерации и Азербайджанской Республики в исследуемой сфере.
На защиту выносятся следующие предложения и выводы, полученные в результате исследования, отражающие позицию автора по теоретическим и практическим проблемам правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации и Азербайджанской Республики, а именно:
1. Заключение о том, что определение понятий беженцев и вынужденных переселенцев, даваемое в национальном законодательстве является краеугольным камнем в вопросе баланса справедливости и адекватности реакции государства на заявления о желании получения статуса беженца и вынужденного переселенца т.к. существующие в различных государствах определения и критерии квалификации лиц как иностранных граждан, беженцев или вынужденных переселенцев создают проблему для единообразного толкования понятий и правильного практического их применения.
2. Тезис о том, что в законодательстве Российской Федерации и
Азербайджанской Республики термин «вынужденный переселенец» должен быть
заменен на термин «внутренне перемещенные лица» в целях унификации
понятийного аппарата законодательства с международно-правовыми актами, в
том числе, например Конвенции 1951 г.
Вывод о необходимости определения и расширения понятия "преследование" как в международном праве, так и в национальном (включить в него угрозу лишения жизни, физической свободы и насилия), законодательно обеспечить возможность признания лица беженцем в результате таких причин как: создание чрезвычайных экономических тягот, лишение возможности трудоустройства, занятия профессиями, получение образования, либо иных прав и свобод, гарантируемых в демократическом обществе.
Вывод о необходимости принятия двух отдельных законов Азербайджанской Республики "О беженцах" и "О вынужденных переселенцах", а также о необходимости приведения законов о беженцах и вынужденных переселенцах в Российской Федерации и Азербайджанской Республике в соответствие с нормами Конвенции о статусе беженцев 1951 г., которую, в свою очередь, необходимо систематизировать и внести изменения в ст. 1, расширив понятие беженцев. А именно: позволить регистрировать в качестве беженцев лиц, ставших жертвами войны, людей, спасающихся бегством от массового насилия, нарушений прав человека, экологических катастроф, агрессий или оккупации.
5. Вывод о необходимости принятии международной конвенции о беженцах
и вынужденных переселенцах, приводящую к единому знаменателю различия в
толкованиях понятий и самих юридических терминов, о внесении изменений в
понятийный аппарат законодательства о беженцах и вынужденных переселенцах.
6. Предложение о разработке Концепции дальнейшего развития
миграционного законодательства в Российской Федерации и Азербайджанской
Республике, Федеральных законов "О федеральном стандарте прав и свобод
беженца и вынужденного переселенца", "О репатриации", об основах
миграционной политики в Российской Федерации, об основных принципах
12 реализации беженцами и вынужденными переселенцами своих прав и обязанностей.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что полученные в ходе исследования выводы, развивают и дополняют понятийный материал, сопутствующий реализации прав человека, освещает и переосмысливает важные аспекты правового регулирования статуса беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации и Азербайджанской Республики.
Материалы диссертации могут стать основой для последующих научных исследований в данной области.
Сформулированные в нем теоретические положения и выводы развивают и дополняют ряд разделов теории правового положения человека, и теории естественных прав.
Практическая значимость исследования состоит в том, что полученные в ходе исследования выводы и сформулированные на их основе практические предложения способны обеспечить повышение научного уровня в области обеспечения правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации и Азербайджанской Республики; способствовать утверждению научно-обоснованного подхода при разработке нормативно-правовой базы, регулирующей правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации и Азербайджанской Республики.
Сформулированные в диссертации выводы и предложения могут, по мнению автора, создать определенную теоретико-методологическую базу нормотворческой деятельности органов государственной власти, совершенствования действующего законодательства, регулирующего правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации и Азербайджанской Республики. Материалы диссертации могут быть использованы в преподавании курса конституционное право, международное право, основанных на них спецкурсов и семинаров.
Апробация результатов исследования проводилась автором на научно-практических конференциях по проблемам правового статуса беженцев и
13 вынужденных переселенцев, регулирования и защиты прав беженцев и
вынужденных переселенцев в Российской Федерации и Азербайджанской Республики: "Права человека: пути их реализации" (Баку, 2001), в международных конференциях "Проблемы развития и стратегические направления" (Баку, 18 мая 2001 г.), "Конфликты на Кавказе и вынужденные переселенцы" (Владикавказ, 12-15 марта 2001 г.).
Предложения по совершенствованию законодательства в указанной сфере изложены автором в трех научных статьях, а также в виде законодательных предложений, внесенных в Милли Меджлис Азербайджанской Республики.
Структура диссертации определена содержанием темы. Она состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и нормативно-правовых актов.
