Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. История формирования и модель регионального законодательства о государственной службе
1. История развития законодательства о государственной службе в субъектах Российской Федерации 14
2. Модель регионального законодательства о государственной службе: понятие и структура 34
3. Главные элементы законодательства субъектов Российской Федерации о государственной службе 70
ГЛАВА 2. Проблемы и основные направления развития законодательства субъектов Российской Федерации о государственной службе
1. Разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами в области государственной службы 74
2. Определение приоритетов в правовом регулировании государственно - служебных отношений 80
3. Законы субъектов Российской Федерации о государственной службе... 124
4. Нормативные правовые акты о государственной службе субъектов Российской Федерации 137
5. Основные направления совершенствования законодательства о государственной службе в субъектах Российской Федерации 154
Заключение 182
Библиографический список использованной литературы 189
Приложения 215
- История развития законодательства о государственной службе в субъектах Российской Федерации
- Модель регионального законодательства о государственной службе: понятие и структура
- Разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами в области государственной службы
- Определение приоритетов в правовом регулировании государственно - служебных отношений
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Данное диссерта- ; ционное исследование посвящено изучению процесса формирования законода- -тельства о государственной службе в субъектах Российской Федерации (на примере Центрально-Черноземного региона). Это - одна из наиболее актуальных тем в і государствоправоведении и административном праве. Значимость данной темы нельзя недооценивать по следующим причинам :
Во-первых, государственная служба играет активную роль в достижении предусмотренных Конституцией Российской Федерации. Уставами (Основными Законами) субъектов Российской Федерации целей и решения задач, поставленных указанными правовыми актами ;
Во-вторых, от того, на сколько правильно будет проводиться организация государственной службы в России, зависит эффективность выполнения управленческих функций государства его органами, нормальное функционирование государственного аппарата ;
В-третьих, правовые предписания государства эффективно реализуются в действительности лишь тогда, когда они безупречно выполняются государственными служащими. Такое исполнение чиновниками государственных задач зависит от многих факторов. К ним можно отнести: наличие высокой степени профессионализма и компетентности, нравственных и личностных качеств у государственных служащих, внедрение научно обоснованных методов их оценки; стабильность занятости чиновников и предоставления им социальных гарантий, упорядоченность и системность правовых актов, регулирующих поступление, прохождение, прекращение государственной службы и иные вопросы деятельности государственных служащих.
Вступление в силу Конституции РФ от 12 декабря 1993 года стало импульсом к осуществлению правовой реформы, целью которой является совершенство-
См.: Старилов Ю.Н. Служебное право: Учебник. М.. 1996. С. 15. " См.: Манохин В.VI. Советская государственная служба. М., 1963. С. 9.
вание системы законодательства и права в целом. Одним из элементов правовой реформы выступает реформа государственной службы . Она должна была осуществляться на основе юридически обоснованной программы (концепции), закреп-ляющей правовую модель государственной службы . Указанная комплексная концепция отсутствует на сегодняшний день. Следовательно, актуальность темы диссертационной работы обусловлена также необходимостью создания идеальной модели государственной службы, с помощью которой возможно более эффективное совершенствование работы государственного аппарата и соответствующего законодательства. Формирование законодательства о государственной службе создает действующую модель законодательства о государственной службе, включающую в себя модель законодательства о государственной службе субъектов РФ. Подобная модель характеризуется определенной структурой и свойствами, отражающими новые элементы преобразований, потребности субъекта РФ и региональную специфику. Поэтому актуальность исследования данной проблемы очевидна.
По замыслу законодателей и ученых, реформа государственной службы в области создания законодательства должна проводиться в три этапа1. К.С. Вельский считает, что в течение основного этапа реформирования (1995 - 1997 г.г.) должно быть создано законодательство о государственной службе не только на федеральном, но и на региональном уровнях . Завершающий этап реформы (1997-2000 г.г.) заключается в осуществлении кодификации всего нормативно-правового материала. В настоящее время во всех областях Центрального Черноземья (Воронежская, Липецкая, Белгородская Курская, Орловская) принято большое количество нормативно-правовых актов о государственной службе, охватывающих основные вопросы государственно-служебной деятельности (денежное содержание, порядок поступления и прекращения государственной службы, соци-
См.: О разработке концепции правовой реформы в Российской Федерации: Указ Президента РФ от 6 июля 1995г. // Собр. законодательства РФ. 1995. № 28. Ст. 2642.
См.: Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации: Теоретико-правовое исследование. Воронеж, 1996. С. 231.
См.: Вельский К.С. О Концепции реформы государственной службы в России // Государство и право. 1994. № 4. С. 24-32.
См.: Там же.
альные гарантии, пенсионное обеспечение государственных служащих, виды государственных должностей государственной службы). Но несмотря на это, региональное законодательство не регулирует полностью весь комплекс государственно-служебных проблем. Например, отсутствует преемственность государственной и муниципальной службы, понятие "служебной тайны" , порядок применения юридической ответственности в отношении должностных лиц категории "А", законодательная характеристика резерва кадров и т.д. В современный период преобразования не носят завершенного характера , а активный законотворческий процесс в сфере государственной службы окончен.
Законодательство о государственной службе субъектов РФ страдает определенными недостатками (является разрозненным, противоречивым, для него характерно наличие большого количества нормативных актов) в результате чего осложняется его практическое применение. Имеет место формальный подход к решгаза-ции положений правовых актов о государственной службе, а также случаи несогласованности регионального и федерального законодательства, заключающиеся в целенаправленных действиях местных законодателей. Поэтому исследование проблем совершенствования законодательства о государственной службе субъектов РФ, эффективного его функционирования являются актуальными проблемами науки административного права.
Опережающее развитие законодательства о государственной службе в субъектах РФ, приводившее к противоречию между нормами федерального и местного законодательства, к необоснованной дифференциации правового регулирования', стало явлением очень редким. Встречаются случаи определенной несогласованно-
См.: Ноздрачев А.Ф. и др. О развитии административного законодательства / А.Ф. Ноздрачев, B.C. Пронина, Б.Б. Хангельдыев и др. // Государство и право. 1996. № 7. С. 8.
См.: Трынченков А.А. Государственная служба в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Томск, 1999. С. 5'.
См.: Ноздрачев А.Ф. и др. О развитии административного законодательства /А.Ф. Ноздрачев, B.C. Пронина, Б. Б. Хангельдыев и др. // Государство и право. 1996. № 7. С. 8.
6 сти регионального и федерального законодательства, заключающиеся не в случайных погрешностях, а в целенаправленных действиях местных законодателей.
На сегодняшний день проделана огромная работа по такому направлению реформирования государственной службы, как создание научно-теоретических положений. Учеными разработаны примерные квалификационные требования, предъявляемые к государственным служащим, научно-обоснованные системы оценки персонала, модельные законы, паспорта государственных должностей и т.д. К сожалению, подобные разработки почти не используются в практической деятельности аппаратов управления субъектов РФ. Исследование названных направлений применительно к уровню субъектов РФ также определяет актуальность предпринятого диссертационного исследования и обуславливает необходимость дальнейшего реформирования государственной службы.
Процесс реформирования государственной службы не только длителен, но и сложен. Он связан с изменениями в законодательстве, а более всего с необходимостью переустройства мышления, взглядов общества на государственную службу и самих государственных служащих на перспективы своего дальнейшего пребывания на государственной службе . Модернизация государственной службы зависит от степени влияния на данный процесс правовой ментальности российского общества, учета исторических традиций, взаимосвязи с политическими и экономическими реформами. Все это свидетельствует о важности поставленных проблем, касающихся законодательного регулирования государственной службы субъектов РФ, его анализа и практики применения.
Цели и задачи исследования. Актуальность темы подтверждает правильность выбора такой цели исследования, как анализ сущности государственной службы субъекта РФ и законодательства о ней, выявление проблем, тенденций развития и определение приоритетных направлений совершенствования законодательства о государственной службе в субъектах РФ применительно к областям Центрально-Черноземного региона. Научное обоснование цели исследования возможно лишь при решении задач, определяющих:
См.: Волгин А. Цели и задачи кадровой политики // Пробл. теории и практики управления. 1992. № 4. С. 45-50.
исторические особенности становления государственной службы в России и соответствующего законодательства,, начиная с X века и заканчивая настоящим временем, негативные и положительные черты данного процесса, степень влияния ментальносте российского народа на формирование государственной службы и адаптации норм иностранного права в системе российского права;
необходимость выделения законодательства о государственной службе субъектов РФ в качестве института подотрасли законодательства о государственной службе в системе административного законодательства;
понятие, структуру и свойства решіьной и идеальной моделей законодательства о государственной службе субъектов РФ, недостатки действующей системы регионального законодательства о государственной службе и рекомендации по его совершенствованию, позитивные тенденции систематизации законодательства о государственной службе в результате принятия Кодекса государственной службы;
классификацию нормативно-правовых актов субъектов РФ о государственной службе, критерии оценки государственной службы в целом;
возможность выделения законодательства о муниципальной службе в качестве института законодательства о муниципальной службе в субъектах РФ, некоторые итоги реформирования местного самоуправления;
главные элементы законодательства о государственной службе субъектов РФ;
сущность разграничения предметов ведения между РФ и её субъектами в области государственной службы, которая раскрывается в определении особенностей правового регулирования государственной службы в законодательстве субъектов РФ (разрешительный харакгер , практика заключения договоров о разграничении компетенции между РФ и её субъектами и иные);
анализ общих и особенных черт законов субъектов РФ, отражающихся в процедуре их принятия, подписания, вступления в законную силу, а также по структуре и содержанию указанных законодательных актов;
' См.: Шаров А. Законодательство субъектов Российской Федерации о государственной службе // Рос. юстиция. 1996. № 7. С. 40.
9) приоритеты в установлении современных государственно-служебных отношений. Исследование данного направления заключается в изучении важных элементов административно-правового статуса государственного служащего, практики их реализации и характерных особенностей регулирования государственно-служебных отношений. Определение приоритетов возможно путем проведения анализа правовых категорий: принципы государственной службы субъектов РФ, квалификационный ряд, государственная служба, служебная тайна, государственный служащий субъекта РФ. Рассмотрения видов и порядка применения мер поощрения, квалификационных требований, предъявляемых к государственным служащим, системы оценки качеств государственных служащих, некоторых вопросов дисциплинарной ответственности, пенсионного обеспечения государственных служащих, практической реализации положений о проведении конкурсов, аттестаций, квшшфикационных экзаменов, порядка и основания присвоения квалификационных разрядов, а так же практики создания органов, осуществляющих координацию государственно-служебной деятельности;
осуществление детальной характеристики: Реестров государственных должностей государственной службы для установления оптимального соотношения количества государственных должностей внутри групп, порядка начисления и выплаты денежного содержания государственным служащим, соотношения денежного содержания государственных служащих и муниципальных служащих;
создание и разработку нормативных актов о государственной службе субъектов РФ, заключающихся в выявлении общих и особенных черт процедуры принятия указанных актов, разработки схемы управления областью и схем органов государственной власти субъекта РФ; в обобщенном анализе персонала государственной службы субъекта РФ; в изучении проблемы создания Правительств администраций областей и увеличения численного состава государственных служащих области;
12) основные направления совершенствования государственной службы в
субъектах РФ путем установления следующих проблем: соблюдения принципа
гласности на государственной службе, непрерывного образования государствен
ных служащих, карьеры и планирования должностного роста персонала управле-
ния, совершенствования компетентности государственных служащих, юридической ответственности государственных служащих, нравственных начал в системе государственной службы и борьбы с коррупцией;
выявление степени урегулирования вопросов государственной службы на федеральном и региональном уровнях, возникающих при этом положительных и отрицательных моментов;
рекомендации и предложения по совершенствованию правового регулирования государственной службы как на региональном уровне, так и в целом в Российской Федерации.
Теоретические и методологические основы диссертационной работы. В ходе исследования автором использованы общетеоретические положения, изложенные в научных работах по теории государства и права, конституционному, административному, уголовному, муниципальному, гражданско-процессуальному, арбитражно-процессуальному праву. Рассматривалась политологическая, социологическая (М. Вебер), философская литература, а также научные публикации по вопросам истории России (В. Ключевский) и теории управления. Проанализировано федеральное и региональное законодательство, посвященное государственной службе, административной, уголовной, гражданской, дисциплинарной ответственности и процессуальным аспектам разрешения споров, связанных с деятельностью чиновничества. Использовались материалы научно-практических конференций, периодической печати, статистические, социологические данные, информационно-аналитические данные кадровых служб и отдельных управлений органов государственной власти областей Центрально-Черноземного региона. Автор в своей работе изучил фактически весь нормативно - правовой материал, касающийся государственной службы областей Центрального Черноземья (Тамбовская, Белгородская, Курская, Липецкая, Орловская, Воронежская области).
Многие проблемы правового регулирования государственно-служебной деятельности, анализируемые в диссертации, увязаны с использованием работ целого ряда отечественных и зарубежных авторов.
Некоторые вопросы освещались в трудах дореволюционных ученых - адми-нистративистов: А.И. Елистратова, В.В. Ивановского, Н.М. Коркунова, Н.И. Лаза-
ревского. Вопросы теоретико-правового характера рассматриваются автором с использованием научных исследований ученых-правоведов современности: А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, К.С. Вельского, А.Б. Венгерова, В.А. Воробьева, В.А. Глозмана, А.А. Гришковца, И.И. Евтихеева, Н.М. Конина, Ю.М. Козлова, С. А. Комарова, Б.М. Лазарева, А.Е. Лунева, Б. А. Лебина, В.М. Манохина, М.Я. Масленникова, А.Ф. Ноздрачева, Д.М. Овсянко, В.Д. Попкова, Ю.А. Розен-баума, Ю.Н. Старилова, М.С. С ту Деникиной, Ю.А. Тихомирова, Н.Ю. Хаманевой, А. Шарова, В. А. Юсупова, В. А. Яцкова и др. В том или ином плане проблемы организации и практического осуществления государственной службы были предметом научного аншіиза таких зарубежных авторов, как: Г. Брэбана, Ж. Веделя, Е. Старосьцяка, и др. Указанные научные исследования помогли изучить, объяснить особенности правового регулирования государственной службы в субъектах РФ, преимущества и недостатки, спрогнозировать развитие государственной и муниципальной службы в субъектах РФ, сформулировать некоторые рекомендации и предложения по совершенствованию законодательства в данной сфере. Исследование осуществлялось на основе совокупности методов познания (частных и общих), применяемых в правовой науке - исторического, сравнительно-правового, формально-логического, системно-структурного и социологического. Эмпирическую базу диссертационного исследования составляет практика деятельности исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Это обуславливает достоверность диссертационного исследования. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся между государством, государственными органами субъектов РФ и их профессиональными представителями, осуществляющими функции государственного управления в субъектах РФ. Предметом исследования выступают процессы становления и развития законодательства о государственной службе в субъектах РФ.
Диссертация выполнена на практическом материале Центрально-Черноземного региона по состоянию на 1 октября 2000 года.
Научная новизна исследования. Все вышеуказанные вопросы, нашедшие отражение в данной диссертационной работе, носят проблемный, теоретико-
и правовой характер и обладают практической значимостью. Научная новизна состоит в том, что диссертационное исследование представляет собой специальное правовое исследование государственной службы, применительно к отдельно взятому региону - Центральному Черноземью.
На современном этапе развития науки административного права осуществлялись исследования, посвященные вопросам государственной службы в субъектах РФ (А.А. Гришковец, А.А. Трынченков, А. Шаров), но они не охватывают всего комплекса проблемных вопросов применительно к Центральному Черноземью.
В ходе исследования некоторые вопросы были поставлены автором впервые, другие (традиционные для данной проблемы) рассмотрены более глубоко и всесторонне. Новизна научно-теоретического подхода к рассмотрению вопросов, поставленных в диссертационной работе, выражается: 1) в круге выделенных проблем, касающихся теоретико - практического значения, 2) в предложенных подходах к их разрешению, 3) в полученных результатах.
В результате предпринятого исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения'.
1) выявлены позитивные и негативные черты формирования регионального
законодательства о государственной службе (реальная модель законодатель
ства о государственной службе субъекта РФ) и методы их устранения. По
добный анализ нормативно - правового материала позволил автору рас
крыть понятие, структуру, свойства реальной модели законодательства о
государственной службе субъекта РФ. Одновременно автором прослежива
ется тенденция формирования не просто законодательства о государствен
ной службе, а законодательства о публичной службе, объединяющей в се
бе федеральное законодательство, законодательство о государственной
службе субъектов РФ и законодательство о муниципальной службе;
2) установлено понятие идеальной модели государственной службы и кри
терии эффективности ее функционирования в РФ, взаимосвязь моделей го
сударственной службы и законодательства о ней. Исследование данных
особенностей осуществлялось применительно к профессиональному чинов-
ничеству, непосредственно исполняющему задачи и функции государственного управления;
3) определены черты будущей кодификации законодательства о государствен
ной службе субъекта РФ, в результате чего выработана система актов зако
нодательства о государственной службе субъекта РФ, которая должна суще
ствовать в настоящее время и которая будет функционировать после приня
тия кодифицированного акта о государственной службе (идеальная модель
регионального законодательства). Схему нового законодательства о госу
дарственной службе субъектов РФ можно представить в двух вариантах:
а) Кодекс государственной службы субъекта РФ и иные нормативные пра
вовые акты;
б) Закон субъекта РФ «О правовом статусе государственного служащего и
лиц, замещающих государственные должности области» и иные норматив
ные акты;
4) выявлены общие и особенные черты процедуры принятия, разработки, под
писания и вступления в законную силу актов законодательства о государст
венной службе субъектов РФ. В связи с этим автор предлагает внести до
полнение в Федеральный закон РФ «Об общих принципах организации за
конодательных (представительных) и исполнительных органов государст
венной власти субъектов РФ», указывающее на то, что необходимо зафик
сировать момент вступления в законную силу нормативных и правовых ак
тов о государственной службе, принимаемых не в виде закона (с момента
официального опубликования);
5) обоснована целесообразность создания единого федерального органа по во
просам координации деятельности федеральной, региональной, муници
пальной службы при Правительстве РФ, обладающего широкими полномо
чиями в данной сфере (разработка научно - методических материалов, «ра
мочных» проектов законов, правил аттестации, положений о формировании
кадрового резерва и т.д.), а также создание аналогичных региональных ор
ганов с идентичными полномочиями;
6) выработано несколько систем оценки деятельности государственных служащих при проведении аттестаций и квалификационных экзаменов. Практическая значимость диссертационного исследования и апробация его результатов. Практическая значимость результатов исследования заключается в обосновании, выделении особо важных проблем, касающихся законодательства о государственной службе и основ организации самой государственной службы в субъектах РФ, выработки предложений и рекомендаций по их разрешению. Положения настоящего исследования могут оказаться полезными для учебного процесса и преподавания ряда специальных учебных курсов: «Административное право», «Конституционное право», «Муниципальное право», «Теория государственного управления» и др. Предложения, рекомендации могут найти применение в процессе нормотворчества и практической деятельности органов государственной власти субъектов РФ.
Диссертация обсуждена на кафедре административного, муниципального и финансового права Воронежского государственного университета. Основные научные и практические итоги диссертационного исследования докладывались на научно-практических конференциях в Воронежском государственном университете. Воронежской государственной строительной академии. Основные положения диссертации были опубликованы.
Результаты исследования были использованы при разработке спецкурса «Государственная служба в РФ».
Структура диссертации. Единству целей и задач диссертационного исследования подчинена и структура работы, последовательность изложения материала, состоящего из введения, двух глав, включающих восемь параграфов, заключения, списка литературы, состоящего из списка нормативной литературы и списка специальной литературы, приложений. Приложения к данной работе помогают обосновать новизну предложений, высказанных автором, а также иллюстрируют анализ действующего законодательства о государственной службе субъектов РФ и практику его применения.
История развития законодательства о государственной службе в субъектах Российской Федерации
В данном параграфе диссертационного исследования особое внимание будет уделяться историческому анализу как государственной службы в целом, так и законодательства, регулирующего государственно-служебные отношения в современной России. Без исторического аншіиза формирования государственной службы, начиная с первых этапов оформления российской государственности и завершая настоящим временем, невозможно построить эффективную модель государственной службы, которая реально будет действовать на территории Российской Федерации. На формирование российской государственной службы и государственности оказывает воздействие множество факторов: ход исторического процесса, религия, морально - этические начала, традиции. Именно они и определяют отличие российского общества от западного. Особенности становления государственной службы напрямую связаны с развитием российской государственности, ее сущностью, которая охватывает государственный аппарат, механизм управления и персонал управления, наполняющие этот механизм . Согласно теории государственности, существуют определенные устойчивые черты развития государственной службы и законодательства о ней, присущие только России. Профессор А.Б. Венгров выделяет несколько «вечных» вопросов, определяющих особенности развития государственности, придающие ей своеобразие, достойное теоретического осмысления . Среди них главное место занимает вопрос модернизации России . Он напрямую связан с реформированием во всех сферах общественной жизни и интересующей нас правовой. Модернизация - это процесс, направленный на то, чтобы государственно-правовую организацию общества поднять до уровня мировых стандартов , доказавших свою жизнеспособность и положительное значение в других странах. Следовательно, ориентация на западные модели построения общества и законодательства должна осуществляться с учетом духовного и культурного наследия, социальной организации и традиций российского общества. Это мнение разделяют многие ученые4.
Какие же характерные черты присущи российской государственной службе? Ответить на данный вопрос представляется возможным только при проведении исторического анализа отечественной модели государственной службы. Итак, если отождествлять государственную службу и государственное управление, т.е. рассматривать ее в широком смысле слова как социальный ИНСТИТУТ, реализующий функции государства и представляющий собой исторически сложившуюся устойчивую форму организации совместной деятельности лиц, находящихся на службе государства, то государственная служба возникает с момента образования государства. Лытов Б.В. отмечает, что причины, вызвавшие к жизни государство, способствовали также и возникновению государственной службы". Следовательно, с возникновением государства начинает складываться государственная служба в широком смысле слова, понимаемом как социальный институт .
Анализ исторических событий прошедших столетий показывает, что оформление государственной службы в России являлось процессом сложным, противоречивым, напрямую зависящим от специфики государственного устройства и его составляющей - формы правления. Развитие государственной службы происходило одновременно со строительством государственного аппарата, отражая происходившие в нем изменения . Помимо объективных экономических, со-циатьных факторов немалое влияние на эти процессы оказывала личность, возглавлявшая государство. Деятельность главы государства почти всегда определяла наличие тех или иных органов государственной власти и их сущность. Особенно такое влияние было отмечено историками, начиная с эпохи Петра Великого, когда основы государственного устройства или государственной службы полностью были заимствованы из опыта западноевропейских стран. Так, в классификации чинов Табели о рангах от 24 января 1722 года присутствовали должности с латинскими и немецкими названиями, за исключением нескольких наименований. Проведение реформы областных государственных учреждений в 1720 году осуществлялось исходя из форм государственных органов по шведской системе государственного устройства. В.О. Ключевский по данному поводу писал: "Швеция и Россия были столь несоизмеримы по территориям величины, что областное деление одной не могло быть точно воспроизведено в другой Сенат кое -как натянул шведскую униформу на русские пространства" .
К внедрению теоретических идей, помогавших обустроить управленческую систему России, тяготели Екатерина Вторая, Александр Первый и другие государственные деятели, но эти попытки редко завершались успехом. Сохранялись формы государственных учреждений, создававшихся с учетом новых европейских стандартов в области государственного строительства, а эффективность и четкость их деятельности зачастую отсутствовали. Иногда подобные государственные органы вообще прекращали свою деятельность, профункционировав несколько лет. В качестве примера можно привести попытку создания совестного суда в России. В ходе губернской реформы 1775 года, проводившейся Екатериной Второй, был учрежден совестный суд. Государство не предоставило данному судебному органу полноценных функций, связанных с ведением процесса. Совестный судья не только не мог рассматривать дело, но и принудить ответчика явиться в суд. Деятельность совестных судов выглядела подчас курьезно. Так, уфимский совестный судья признавался, что за двенадцать лет его судейства к нему не поступило и двенадцати дел, потому что его камердинер по просьбам виновных из тяжущихся сторон обыкновенно гонял всех челобитчиков, обращавшихся к совестному судье .
Исторический опыт государственного строительства в России показывает, что европейские аналоги органов государственной власти, которые прекрасно функционировали в своей стране, обретали совершенно иной вид и характерные черты в России. Процесс модернизации, о котором было сказано выше в данном диссертационном исследовании, протекал в России медленно и мучительно. Модернизация представляла собой непродолжительные по времени периоды совершенствования государственного устройства, которые сменялись более длительными промежутками застоя. В ходе таких контрреформ, в лучшем случае, сохранялись созданные ранее государственные органы с несколько измененными функциями, а в худшем случае уничтожались все новые государственные органы, и происходило возвращение к старым устоявшимся формам развития. Таким образом, государственные учреждения приживались в системе российского государства в течение десятилетий, а то и веков, в итоге приобретая свою окончательную структуру и функции. К таким государственным органам в дореволюционной Рос-си можно отнести: Сенат, Министерства, институт губернаторства. Представляется возможным объяснить подобные несовершенства исторической спецификой формирования российской государственности.
Россия всегда относилась к числу экономически отсталых и бедных стран, по- сравнению, с западными цивилизациями, что препятствовало развитию эффективно действующей экономики, включая торговлю, промышленность, сельское хозяйство, и обуславливало постоянную нехватку финансовых средств. В целях преодоления дефицита свободных денежных ресурсов государство пыталось создавать такие государственные органы, которые позволили бы ему эффективно извлекать деньги у населения в виде податей, повинностей и налогов. Все реформы центрального и местного самоуправления с эпохи Петра Первого были направлены на достижение указанных целей. Поэтому внедрялись в российском государстве административные учреждения, существовавшие в европейских странах и доказавшие там свою способность служить государству, постоянно пополнять его казну. Как говорилось выше, в России шведские, остезейрские, финляндские и литовские модели государственных учреждений действовали совершенно по- другому и их деятельность к особым положительным результатам приводила редко. Объяснение данному явлению кроется в следующем: российские государственные деятели копировали западный опыт, не учитывая особенности исторического процесса, российскую действительность, уровень политического и правового сознания народа. Не учитывали самое главное - интересы населения. Они стремились реализовывать собственную политику, собственное видение будущего России, где воля государства не сочеталась с волей народа.
До 1917 года население практически не принимало участия в управлении страной, что подтверждает история становления земских учреждений в России. Только к концу 19 века началу 20 века земские органы становятся всесословными. До этого времени государством сверху - донизу управляло сначала боярство, а затем дворянство, подчиняясь неограниченной монархической власти. Правящая элита составляла небольшую часть от всего населения России, остальная часть была представлена закабаленным крестьянством (72 миллиона против 11 миллионов, приходящихся на другие классы) .
Модель регионального законодательства о государственной службе: понятие и структура
Развитие любых отрасли или института права должно проходить согласно определенной схемы, которую можно назвать моделью соответствующих правовых отношений. Правоотношения в свою очередь обязательно регулируются определенным законодательством. Возникает вопрос, требующий разрешения с точки зрения юридической науки: что же такое "модель" построения правоотношений либо законодательства в государство - правоведении. Анализируя смысл слова в толковых словарях русского языка, находим его значение. Оно состоит в следующем - это прежде всего образец чего - либо: механизма, строения, схема какого - либо объекта и т.п. Используя полученные выводы, приложим этот термин к юридической науке и получим теоретическую конструкцию, называющуюся - модель законодательства.
Под моделью законодательства о государственной службе понимается образец создания и последующего изменения нормативно - правовых актов, функционирующих в системе государственной службы, а также подлежащих принятию уполномоченными на то органами государственной власти, обладающий определенными признаками.
Модель законодательства не возникает сама по себе. Она является отражением правовой концепции формирования соответствующей отрасли права или института права. Помимо этого, создавая законодательство, государство опирается на теоретическую и практическую проработанность существующих правовых проблем. Следовательно, законотворческий процесс в области государственной службы представляет собой результат детального теоретического исследования проблемных правовых вопросов. Если законодатели не учитывают при разработке законодательных актов указанный фактор, то в юридическую силу вступают декларативные законы, обреченные на короткий период существования.
Заметим: любая модель в праве должна иметь обязательно базисную концепцию, признанную государством. Необходимость официальной концепции, особенно в сфере государственной службы, объясняется тем, что граждане имеют право на ознакомление со следующими позициями государства: 1) какой должна быть государственная служба в современной России, ее характер, организационно - правовые принципы функционирования? 2) какими нормативно-правовыми актами должны регулироваться государственно-служебные отношения? 3) каков законодательный порядок взаимодействия граждан и властных структур? 4) что делает государство для эффективной деятельности государственной службы на федеральном и региональном уровнях?
Думается, данный перечень вопросов можно дополнить и другими волнующими проблемами, так что автор ни в коей мере не настаивает на его исчерпанности. Осведомленность граждан в этих вопросах означает "прозрачность" государственной службы, доступность информации о деятельности государственной службы и корректировки её всеми институтами гражданского общества. Такой доступ к информации не должен быть формальным, он должен быть свободным. К сожачению, кризисное состояние нашего государства постепенно уничтожает и без того малые шансы гражданского общества на свободный доступ и общение с государственными чиновниками, не говоря уже о позитивном влиянии общества на деятельность государственной службы. Государственная служба в России, по мнению ученых, представляет собой полузакрытый социапьный институт . Формирование такого общественного явления обусловлено многими факторами, среди которых выделяются ранее названные нами - отсутствие легальной концепции построения государственной службы на федеральном и региональном уровнях. В течение нескольких лет разрабатывались концепции развития государственной службы Российской Федерации (тезисы концепции) Роскадрами2. В данной концепции определялись цели и задачи государственной службы, основные функции государственной службы, система профессионального развития и должностного продвижения персонала государственной службы, по управлению государственной службой, научное и консультативное обеспечение развития государственной службы, эффективность государственной службы. Детальный порядок формирования законодательства о государственной службе не указывался, хотя закреплялись определенные направления становления государственной службы: 1) введение порядка непрерывного профессионального роста каждого государственного служащего в течение всей его профессиональной деятельности, 2) формирование программы стимулирования эффективного труда должностных лиц и действенного контроля за состоянием их деловой квалификации, 3) внедрение научно-обоснованной и строго выверенной системы отбора, оценки, продвижения и освобождения государственных служащих в иерархической структуре аппарата, 4) проведение конкурсного отбора и аттестации работников государственного аппарата, 5) планирование карьеры и профессионального развития государственных служащих, 6) разработка квалификационных требований к должностям, порядка их замещения, форм и механизмов контроля; практический контроль за выполнением данных положений.
В конце 1993 года были опубликованы в официальной печати Тезисы концепции реформирования государственной службы в России . В них определялось 3 подхода к реформированию государственной службы, которые не представляли собой четко спланированных действий государственной власти по построению логичной, структурированной и единой системы государственной службы. Законодатели тогда не были еще четко уверены в том, будет ли государственная служба единой системой на федеральном и на региональном уровнях или появятся самобытные системы государственной службы, нужно ли отделять институт государственной службы от других социально - правовых институтов (трудового права). Не был забыт также вариант, согласно которому реформированию будут подлежать исключительно исполнительные органы федеральной государственной власти. Поэтому в данной концепции отсутствовала программа создания государственно-служебного законодательства, а определялись только этапы реформирования государственной службы.
Преимущество в тот период времени отдавалось идее поэтапного проведения реформы с учетом изменения политической и социальной ситуации в России. От этого зависело становление государственной службы, контуры которой постоянно уточнялись и изменялись. На 4 этапе реформирования государственной службы предполагалось установить согласованные общефедеральные профессионально - квалификационные требования по разным должностям и группам государственных служащих, согласованные условия материального и социального обеспечения государственных служащих, общефедерштьные стандарты по подготовке, переподготовке и повышению квалификации государственных служащих.
В настоящий момент федеральное законодательство о государственной службе определяет унифицированные рамки формирования государственной службы в субъекте РФ. Проект же Кодекса государственной службы РФ вообще превращает общефедеральную и региональную государственную службу в единую систему государственной службы с общими принципами и подходами к созданию соответствующего законодательства. Но несмотря на наличие таких программ преобразований, определяющих этапы реформирования, цели, задачи государственной службы, основные ее функции, задачи органов управления государственной службой, основные направления действующей государственной службы, ученые отмечают недостатки данных концепций. Они заключаются в отсутствии конкретных целей реформы и модели будущей государственной службы. Как отмечает Ю.Н. Старилов: "До сих пор цель реформы и правовая модель государственной службы в России не получили юридического обоснования" .
Разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами в области государственной службы
Формирование законодательства о государственной службе в субъектах РФ стало возможным после вступления в силу Конституции РФ 1993 года. Именно в ней предоставляется право региональным законодательным органам государственной власти создавать собственные правовые акты, определяющие специфические особенности нормативного регулирования прохождения государственной службы в государственных органах субъекта РФ и ее статус. Указанное законодательство должно закреплять и развивать общие положения федеральных правовых актов о государственной службе и не противоречить им. Подобное мнение обрело юридическое основание в результате принятия Федерального закона РФ "Об основах государственной службы Российской Федерации " от 31.07.95 года. До этого времени в научной печати активно обсуждалась проблема компетенции РФ и ее субъектов в сфере государственной службы, потому что статьи 71 и 72 Конституции РФ дают повод для различных толкований данного вопроса . Одни считают, что государственная служба является исключительной компетенцией регионов, другие - совместной компетенцией субъектов и федерации .
Различные суждения вызваны тем, что ст. 72 Основного Закона не разграничивает четко полномочия Центра и его субъектов в сфере государственной службы. На наш взгляд, точка зрения об отнесении государственной службы субъектов РФ к совместному ведению Федерации и регионов является жизненно и законодательно обоснованной. Так, в соответствии с пунктом "к" ст. 72 Конституции РФ административное законодательство, частью которого является законодательство о государственной службе субъектов РФ, относится к совместному ведению и включает в себя федеральные законы, федеральные подзаконные акты и принимаемые в соответствии с ними нормативные акты субъектов РФ (ч.2 ст. 76 Конституции РФ). Таким образом, государственная служба в субъектах федерации должна регулироваться как федеральными актами, так и актами субъектов РФ, действующими в части, не противоречащей федеральным.
К правовым источникам, регламентирующим функционирование государственной службы в РФ, помимо Конституции РФ, относится Федеральный закон РФ "Об основах государственной службы Российской Федерации" от 31.07.95 года. Статья 2 ч. 3 закона определяет государственную службу субъектов федерации как составную часть государственной службы в целом. Такое деление государственной службы устанавливает существование двух видов законодательства, которыми регулируются соответствующие виды государственно-служебных отношений . Согласно ст. 29 Федерштьного закона РФ "Об основах государственной службы Российской Федерации" все правовые акты, содержащие нормативные положения, противоречащие федеральному закону, должны быть приведены в соответствие с ним. В настоящее время законодательство о государственной службе Центрально-Черноземного региона в целом соответствует действующему феде-рапьному законодательству. Причем, приведены в соответствие с Федеральным законом РФ "Об основах государственной службы Российской Федерации" не только региональные законы о государственной службе, но и Уставы (Основные законы) областей в части, определяющей статус областной государственной службы и порядок ее прохождения. Например, в Уставе Липецкой области под государственной службой Липецкой области понималась трудовая деятельность государственных служащих. Законом Липецкой области "О внесении изменений и дополнений в Устав области" от 20.10.98 года были внесены изменения, согласно которым определение государственной службы в данном региональном акте было приведено в соответствие с нормами Федерального закона РФ "Об основах государственной службы Российской Федерации" и закона Липецкой области "О государственной службе Липецкой области" от 24.07.96 года . В конечном итоге государственная служба Липецкой области получила свое юридическое оформление как профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, осуществляемая на постоянной основе.
До принятия Федерального закона РФ "Об основах государственной службы Российской Федерации" издавалось множество законов субъектов РФ, с помощью которых осуществлялось управление государственной службой в регионах России. Такое опережающее развитие законодательства о государственной службе в субъектах РФ приводило к противоречию между нормами общефедершіьного и местного законодательства, к необоснованной дифференциации правового регулирования . Несомненно, сложившаяся ситуация волновала ученых-правоведов и законодателей.
Как уже отмечалось выше, кардинальные изменения, позволившие устранить создавшуюся ситуацию в области разделения полномочий по вопросам создания законодательства о государственной службе субъектов РФ между центром и регионами, произошли после введения в действие Федерального закона РФ "Об основах государственной службы Российской Федерации". На основе анализа правовых актов областей можно сделать следующие выводы:
1) Принятые региональные законы о государственной службе по времени можно разделить на две категории - принятые до 31.07.95 года и принятые после указанной даты. Законы о государственной службе в Центрально-Черноземном регионе в большинстве случаев разрабатывались и вводились в действие после 31.07.95 года (например, Орловская, Липецкая, Белгородская, Курская области). Данные законы содержали указание на единство государственной службы в РФ. Например, в преамбуле закона Липецкой области от 24.07.96 года определяется, что этот закон действует в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным законом РФ "Об основах государственной службы Российской Федерации" и другими федеральными законами, Уставом и законами Липецкой области. В Воронежской области подобный законодательный акт был издан до 31.07.95 года, затем отменен. В марте 1996 был принят новый закон области о государственной службе.
2) Другой особенностью правовой регламентации государственной службы в регионах является ее разрешительный характер . При исследовании Федерального закона РФ "Об основах государственной службы Российской Федерации1 усматриваются вопросы, по которым субъекты РФ вправе издавать собственные законы и нормативные акты, принимаемые в развитие положений, закрепленных в Федеральном законе РФ "Об основах государственной службы Российской Федерации". Это: 1) размеры расходов на денежное содержание государственных служащих, включая расходы на компенсационные выплаты, 2) требования, помимо указанных в ст. 6 ч. 3, предъявляемые к государственным должностям государственной службы, 3) порядок ведения личных дел и реестров государственных служащих, 4) виды поощрений и порядок их применения, 5) гарантии государственных служащих, 6) размер должностного оклада, размер и порядок установления надбавок к должностному окладу государственного служащего, 7) включение в стаж государственной службы иных периодов трудовой деятельности, помимо указанных в ч. 1 ст. 20, 8) условия конкурса на замещение вакантных должностей государственной службы, 9) порядок и условия проведения аттестации государственных служащих, 10) создание органов по вопросам государственной службы (ст. 27).
Определение приоритетов в правовом регулировании государственно - служебных отношений
На примере сравнительного анализа законодательства о государственной службе Центрально - Черноземного региона можно выделить общие и особенные черты в установлении приоритетных направлений регулирования государственно-служебных правоотношений.
1. Как и все федеральное законодательство, региональное законодательство определяет понятие государственной должности, государственного служащего, государственной службы, принципов прохождения государственной службы в областных органах государственной власти. Категория государственной должности упоминается в законах о госслужбе каждой области. В Липецкой области она фиксируется даже в областном Уставе. Законодатели Тамбовской области ограничились включением данной категории в текст закона области "О государственной службе Тамбовской области". Причем содержание соответствующей статьи идентично со ст. 1 Федерального закона РФ "Об основах государственной службы Российской Федерации" и определяется так: "Государственная должность Тамбовской области - это должность в органах государственной власти области с кругом обязанностей по осуществлению полномочий данного государственного органа, ответственностью за выполнение этих обязанностей и определенным денежным содержанием".
Понятие государственной службы Воронежской, Липецкой, Тамбовской областей также дается унифицировано с понятием государственной службы, раскрытым в Федеральном законе РФ "Об основах государственной службы Российской Федерации" и представляется как "профессиональная деятельность по реализации государственных функций, осуществляемых областной Думой, администрацией области и территоришіьньїми органами федеральных органов управления при условии финансирования расходов на их содержание за счет средств областного бюджета".
Далее, категорию "государственный служащий" региональное законодательство рассматривает либо в законе о государственной службе, либо в Уставе и областном законе о государственной службе. В соответствии с законом Тамбовской области "О государственной службе Тамбовской области" государственным служащим области является - "гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном законодательством, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств областного бюджета". Анализируя сходные статьи Федерального закона РФ "Об основах государственной службы Российской Федерации", можно увидеть, что данное определение взято из него. Ни одна из областей не закрепила в своем законодательстве иного, более полного и самобытного понятия "государственный служащий". В законе Курской области «О государственной службе Курской области» законодатель вводит понятие государственного должностного лица области. Под ним понимается государственный служащий области, осуществляющий полномочия представителя государственных органов области, а также наделенный организационно-распорядительными, административно-хозяйственными, контрольными полномочиями. Инструкцией по делопроизводству в аппарате администрации Тамбовской области от 11 октября 1999 года закрепляется понятие служебной информации ограниченного распространения, не являющейся секретной. К сожалению, точный перечень подобных сведений в нормативном акте не указывается. Конкретно фиксируются сведения, не относящиеся к служебной информации ограниченного распространения, а именно: законодательные и иные нормативные акты о правовом статусе государственных органов и органов местного управления, описания структуры органа исполнительной власти, его функций, направлений и форм деятельности, сведения об использовании государственных и местных ресурсов и об исполнении бюджетов всех уровней. В остальных областях Центрального Черноземья указанные документы либо отсутствуют, либо не подлежат опубликованию. Думается, нечеткая проработанность федерального законодательства о служебной тайне порождает неопределенность указанного элемента служебной деятельности в региональном законодательстве. К несекретной информации стоит также отнести, на наш взгляд, размер денежного содержания государственных служащих, количество свободных вакансий на замещение государственных должностей государственной службы области, сведения о количественных и качественных характеристиках персонала управления, порядок проведения конкурсов, аттестаций и квалификационных экзаменов. Разумно было бы ввести в региональное законодательство понятие квалификационного разряда государственного служащего области. Это - специальное звание, присваиваемое и дающее право занимать государственные должности государственной службы субъекта РФ, предусмотренные Реестром государственных должностей государственной службы в органах представительной, исполнительной власти субъекта РФ, в аппарате Уставного суда субъекта РФ и иных государственных органах согласно федеральному закону, в соответствии с квалификационными требованиями, установленными законодательными и иными нормативными актами субъекта РФ.
2. В областных законах о государственной службе перечисляются виды принципов, на которых должна строиться государственная служба региона. Все они текстуачьно перенесены из Федерального закона РФ "Об основах государственной службы Российской Федерации", но общепризнанный перечень основных начал государственной службы дополнен такими, как принцип правовой и социальной защищенности государственных служащих и принцип подконтрольности и подотчетности деятельности государственных служащих.
Думается, этот подход совершенно правилен. Например, принцип правовой и социальной защищенности государственных служащих реализуется в статьях 16 - 20 закона и в других нормативных актах Тамбовской области, где устанавливается множество гарантий, которые предоставляются государственным служащим на время прохождения службы и после ухода с нее. Принцип подконтрольности и подотчетности действий государственного служащего непосредственно вышестоящему руководителю имеет место в реальной деятельности государственного аппарата. Он вытекает из смысла федерального законодательства и является непосредственным атрибутом уже регионального законодательства. Например, согласно ст. 69 Устава Тамбовской области состав администрации области формируется главой администрации области. В состав администрации входят комитеты, управления, департаменты, отделы, непосредственно подчиненные главе администрации и его заместителям. Так, глава администрации принимает постановления о создании комитетов, управлений, департаментов и других структурных подразделений администрации (ст. 75 Устава Тамбовской области ), руководители структурных подразделений администрации области назначаются и освобождаются от должности главой администрации области самостоятельно (ст.69 Устава Тамбовской области). Следовательно, подотчетность ярко выражена в действующем областном законодательстве, что обуславливает правомерную ее регламентацию в качестве принципа областной государственной службы.
3. Говоря об особенностях формирования регионального законодательства о государственной службе, трудно утверждать о его самобытности в части основных элементов понятийно - категориального аппарата. Несмотря на это стоит отметить, что характерные особенности регулирования региональных государственно-служебных отношений выражаются в нормативно-правовых актах, посвященных мерам поощрения, гарантиям деятельности государственных служащих, проведению конкурса на замещение вакантной государственной должности государственной службы и аттестации государственных служащих, органам управления государственной службой области, а также порядку присвоения квалификационных разрядов.
