Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Регламентация международной деятельности субъектов Российской Федерации 16
1.1. Правовые основы деятельности субъектов федераций в международной сфере 16
1.2. Правовое регулирование международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации на федеральном уровне ..35
1.3.Закрепление полномочий субъектов Российской Федерации международного характера на региональном уровне 52
Глава 2. Приграничное сотрудничество как составляющая внешних связей субъектов федераций 65
2.1 . Международно-правовое регулирование приграничного сотрудни чества в рамках Совета Европы 65
2.2. Между народно-правовой статус Баренцева/Евро-Арктического региона (БЕАР) 83
Глава 3. Регулирование приграничного сотрудничества российским законодательством 110
Заключение 164
Список литературы 169
- Правовые основы деятельности субъектов федераций в международной сфере
- Правовое регулирование международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации на федеральном уровне
- Международно-правовое регулирование приграничного сотрудни чества в рамках Совета Европы
- Между народно-правовой статус Баренцева/Евро-Арктического региона (БЕАР)
Введение к работе
Вопросы приграничного сотрудничества имеют для Российской Федерации чрезвычайно важное значение (из восьмидесяти восьми субъектов сорок девять являются приграничными или прибрежными). Приграничное сотрудничество, понимаемое как согласованные действия органов власти всех уровней (центрального/федерального, регионального/субфедерального и местного), направленные на развитие и поощрение прямых связей между соседними (сопредельными) территориями двух или более государств, способствует формированию и укреплению связей между государствами и их территориальными единицами, разрешению территориальных конфликтов (или, по крайней мере, смягчению их остроты), созданию или восстановлению экономической и производственной инфраструктуры некогда единых территорий (что является чрезвычайно важным для стран СНГ вообще и России в частности), решению общих экологических проблем и поддержанию и интенсификации контактов между жителями региона. Приграничное сотрудничество отвечает долгосрочным интересам России, так как в конечном счете ведет к созданию «пояса добрососедства» по периметру российских границ, а также выступает в качестве важного компонента интеграционных процессов межгосударственного характера, что особенно заметно при анализе таковых процессов, имеющих место в пространстве СНГ.
В области регулирования приграничного сотрудничества всегда и везде существовали определенные проблемы, поскольку в ней сталкиваются по крайней мере четыре равно необходимые, но имеющие большой коллидирующий потенциал направления деятельности публично-властных структур, а именно: сохранение приоритета федерации/унитарного государства в вопросах международной деятельности государства, формирование трансграничных добрососедских связей, санация социально-экономической системы приграничных районов и обеспечение
4 безопасности государственных границ. Именно вследствие того, что гармонизация
деятельности по этим направлениям является трудной задачей, определенную проблему представляет собой подбор адекватного механизма регулирования приграничного сотрудничества. В этих целях, а также исходя из того, что приграничное сотрудничество стало одним из приоритетов внешней политики России, существует настоятельная необходимость выстраивания правовой базы данного вида сотрудничества, которая должна содержать как международный, так и внутригосударственный компоненты, характеризоваться единством и конкретностью в определении принципов и форм сотрудничества, его контрольных и координационных механизмов. На данный же момент в России наличествует диспропорция соотношения нормативных актов, осуществляющих регламентацию в данной сфере - основной акцент сделан на международно-правовом регулировании, а положения российского права, выполняющие такую функцию на национальном уровне (как федеральном, так и уровне субъектов федерации) немногочисленны и бессистемны.
Примерно с начала 90-х гг. XX в. Российская Федерация стала принимать активное участие в процессах регионализации, одной из форм которой выступает приграничное сотрудничество. Уже достаточно давно обращено внимание на тот факт, что содержание понятия «регион» не исчерпывается его дефиницией как исключительно территориального (административно-территориального или государственно-территориального) образования в рамках единой государственной общности, его значение часто дополняется международным элементом. Исходя из этого, регион в международном измерении - это территориально-политическое трансграничное образование, базирующееся на общности истории, культурно-религиозных традиций, экономической и транспортной инфраструктуры. Именно такое понимание категории «регион» было положено в основу процесса регионализации, охватившего в 90-е годы XX в. Европу и особенно северную ее часть. Одним из важных этапов данного процесса для России стало учреждение в 1993 г. Совета Баренцева/Евро-Арктического региона и
5 Баренцева/Евро-Арктического региона, в состав которого на тот момент вошли
губернии Лапланд в Финляндии, Финнмарк, Тромс и Норланд в Норвегии, Мурманская и Архангельская области в России и губерния Норботтен в Швеции (по состоянию на 2004 г. регион охватывает также республики Карелию и Коми, Ненецкий автономный округ, губернию Вестерботтен и (после преобразований губернского управления в Финляндии) региональные ассоциации Лапландия, Кайнуу и Северная Остроботния). Создание данного региона представляет собой реализацию одной из наиболее эффективных форм приграничного сотрудничества, предусматривающей наличие институциональных механизмов сотрудничества в виде совместных рабочих органов.
Статус образований, подобных Баренцеву/Евро-Арктическому региону, в силу очевидных причин должен определяться как международным, так и внутригосударственным правом. Однако и международно-, и конституционно-правовой статус трансграничных образований либо не определен вообще, либо очерчен приблизительно. Специфика БЕАР состоит в том, что его членами являются не государства в целом, а их административно-территориальные (губернии, провинции, лены) и субфедеральные (области, республика и автономный округ) единицы. Странами-учредителями Совета Баренцева/Евро-Арктического региона была к тому же избрана специфическая 2-хэтажная модель построения организационной структуры, предусматривающая элементы координации действий органов, представляющих центральный и региональный уровень сотрудничества, однако учредительные акты Баренцева/Евро-Арктического региона, не определили ни статуса региона в целом, ни статуса его органов. В результате приграничное сотрудничество, осуществляемое в рамках БЕАР, оказалось фактически в правовом вакууме - что является отличительной чертой также и других трансграничных образований с участием субъектов и муниципальных образований РФ.
В связи с вышеизложенным, в данном исследовании проблематика международно- и конституционно-правового регулирования приграничного сотрудничества в РФ будет рассматриваться на примере проблем, существующих в области регламентации такового сотрудничества в пределах Баренцева/Евро-Арктического региона.
Объект, предмет, цель и задачи исследования.
Объектом данного диссертационного исследования являются отношения в сфере осуществления приграничного сотрудничества субъектами РФ в целом и приграничного сотрудничества в рамках Баренцева/Евро-Арктического региона в частности.
Предмет исследования составляют нормы международно-правовых актов, затрагивающих вопросы участия в международной деятельности субъектов федеративных государств, в том числе регламентирующих осуществление ими приграничного сотрудничества, а также положения международных документов, освещающих различные аспекты организации приграничного сотрудничества посредством учреждения институциональных структур БЕАР. Анализируются нормы национальных нормативных правовых актов иностранных федераций (Германии, Австрии, Швейцарии), являющиеся правовой основой осуществления их субъектами внешних связей. Подробное исследование осуществляется в отношении российских правовых актов федерального и регионального уровня, регулирующих порядок поддержания субъектами РФ международных и внешнеэкономических связей и регулирующих приграничное сотрудничество с их участием.
Целью исследования является проведение анализа правового регулирования, осуществляемого в сфере приграничного сотрудничества субъектов РФ и разработка рекомендаций по совершенствованию договорной базы и односторонне-властной деятельности в данной сфере.
Поставленная цель предполагает формулирование следующих задач:
-определение теоретических основ участия субъектов федераций в международной деятельности;
-рассмотрение организационно-правовых форм участия субъектов федераций во внешних связях;
-уяснение содержания основных понятий, используемых законодательством в процессе регламентации международной деятельности субъектов РФ;
-проведение анализа положений законодательства РФ, регулирующих осуществление субъектами РФ международных и внешнеэкономических связей;
-обзор практики регламентации внешних связей субъектов иностранных федераций;
-выяснение соотношения правового регулирования внешних связей субъектов РФ, осуществляемого на федеральном и региональном уровне;
-изучение понятийного аппарата приграничного сотрудничества;
-определение соотношения международного и внутригосударственного регулирования приграничного сотрудничества субъектов РФ;
-проведение анализа структуры и механизма функционирования системы приграничного сотрудничества в рамках БЕАР;
-разработка рекомендаций по совершенствованию законодательства в области приграничного сотрудничества и договорной базы приграничного сотрудничества вообще и в рамках БЕАР в частности.
Степень изученности проблемы и круг источников.
Особенности структуры и содержания диссертационного исследования обусловлены тем, что отношения в сфере осуществления приграничного сотрудничества являются одновременно предметом регулирования международного и конституционного права.
Специфика круга источников заключается, во-первых, в значительном объеме исследований по проблемам международной деятельности субъектов
8 федераций вообще и РФ в частности, во-вторых, в обзорном характере работ,
посвященных проблемам приграничного сотрудничества и, в-третьих, в политологической принадлежности абсолютного большинства специальных исследований аспектов сотрудничества, осуществляемого в рамках БЕАР. Сложилась достаточно парадоксальная ситуация - в условиях наличия достаточно большого числа публикаций, тематика которых в той или иной степени затрагивает отношения в сфере осуществления приграничного сотрудничества, комплексного специально-правового научного исследования проблематики данного вида международного сотрудничества не проводилось.
К источникам диссертационного исследования относятся в первую очередь труды по теории конституционного (С .А. Авакьяна, М.В. Баглая, И.Н. Барцица, Н.А. Богдановой, О.Е. Кутафина, Б.М Лазарева, В.О. Лучина, Б.Н. Топорнина, В.Е. Чиркина, Б.С. Эбзеева) и международного права (Н.В. Захаровой, И.И. Лукашука, В.А. Мазова, Л.Х. Мингазова, Р.А. Мюллерсона, А.Н. Та-лалаева, Г.И. Тункина, Н.А. Ушакова, СВ. Черниченко, Е.А. Шибаевой). Специфика поставленных задач исследования потребовала обращения к работам, объектом исследования которых являются различные аспекты федеративных отношений (Б.Л. Железнова, Л.М. Карапетяна, В.М. Колдаева, Б.С. Крылова, К.Т. Курашвили, А.А. Ливеровского, СИ. Некрасова, Д, Тэпса, И.А. Умновой, М.Х. Фарукшина, В.Е. Чиркина), в особенности вопросы разграничения предметов ведения и полномочий (Н.В. Варламовой, В.В. Иванова, Д.Н. Козака, К.Е. Колибаба, А.Ф. Малого, И.А. Умновой, Т.Я. Хабриевой, В.А. Черепанова).
Проблемы теории международной правосубъектности и участия субъектов федераций в международной деятельности освещались в работах П.Н. Бирюкова, Г.М. Вельяминова, Г.В. Игнатенко, Т.П. Колпаковой, Г.И. Курдюкова, В.В. Пустогарова, В.Л. Толстых, Е.Т. Усенко, Н.А. Ушакова, М.Х. Фарукшина, Ю.И. Федорова, Д.И. Фельдмана, СВ. Черниченко и др.
9 Задача проведения анализа феномена приграничного сотрудничества обусловила включение в источниковую базу исследования трудов по теории межрегиональных взаимодействий. В той или иной степени проблематика приграничного сотрудничества затрагивается в работах О.Ю. Бакиной, И.М. Бусыгиной, О. Вевера, С.А. Глотова, Ю. Дерябина, Т.В. Зоновой, И. Иванова, Ю. Кекконена, К. Лехтенмеки, Н.А. Ковальского, В. Коровкина, Б.С. Крылова, А. Ма-карычева, В. Орлова, С. Перко, С.Романова, В. Шлямина, А.А. Язьковой,
Непосредственно исследованиям различных аспектов Баренцева сотрудничества посвящены работы российских авторов В.Н. Булатова, В.А. Макарова, А.В. Сметанина, А. Смирнова, Е.В. Сыченковой, В. Шлямина, а также многочисленные труды скандинавских исследователей - У. Виберга, Ю. Кекконена, П. Липпонена, П. Йонниеми, Л. Хейнинена, О. Стокке, Т. Столтенберга, О. Ту-нандера, С. Чатурведи и др.
К нормативным источникам данного исследования относятся: -Конституция РФ 1993 г., федеральные законы «О международных договорах Российской Федерации», «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации», «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности», «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и др.;
-международные договоры универсального характера (Конвенция о праве международных договоров 1969 г., Конвенция о праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями 1986 г,), региональные международные договоры (Европейская рамочная конвенция о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей 1980 г. и Дополнительный протокол к ней 1995 г., Соглашение об основных принципах приграничного сотрудничества государств-участников Договора об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях
10 1996 г.). Сюда же относятся основополагающие документы БЕАР - Декларация о сотрудничестве в Баренцевом/Евро-Арктическом регионе 1993 г. и Протокол о создании Баренцева Регионального совета 1993 г.;
-договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ;
-конституции и уставы субъектов РФ, законы субъектов, осуществляющие регламентацию осуществления международных и внешнеэкономических связей;
-соглашения субъектов РФ с иностранными партнерами (Соглашение о создании трансграничного союза Еврорегион «Неман» и Устав трансграничного союза Еврорегион «Неман» 1997 г., Договор о создании еврорегиона «Сауле» 1998 г. и Устав еврорегиона «Сауле» от 1999 г,, Соглашения о создании еврорегиона «Карелия» и Устава еврорегиона «Карелия» от 24 февраля 2000 г.)
-конституции зарубежных федераций: США, Германии, Австрии, Швейцарии и др.
Методология исследования.
В диссертационной работе использовались как общенаучные (абстрагирование, индукция, дедукция, метод анализа, синтеза), так и специально-юридические (формально-юридический, сравнительно-правовой) методы исследования.
Для определения содержания ряда понятий («отношения», «связи», «координация», «деятельность») применялся лингвистический метод. При осуществлении обзора положений конституционных актов зарубежных государств был использован сравнительно-правовой метод. Сопоставительный анализ положений прекративших свое действие правовых актов обусловил необходимость применения историко-правового метода. И, разумеется, в рамках задач освещения и толкования положений международных и внутригосударственных
нормативных актов требовалось использование метода технико-юридического анализа.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в комплексном рассмотрении международно- и конституционно-правовых положений, регулирующих вопросы участия субъектов РФ в приграничном сотрудничестве. Помимо этого, впервые проводится юридическая оценка учредительных актов и институциональных механизмов Баренцева/Евро-Арктического региона и даются рекомендации по их совершенствованию.
Научная новизна нашла отражение в основных положениях, выносимых на защиту:
Приграничное сотрудничество представляет собой сложный феномен политико-правовой действительности. Данный специфический вид международного сотрудничества охватывает два уровня - уровень сотрудничества между органами власти (который, в свою очередь, состоит из следующих подуровней, выделяемых на основании критериев субъектного состава и пространственной сферы деятельности по созданию условий для установления и развития связей приграничных территорий: сотрудничество приграничных национальных регионов, сотрудничество центральных органов государственной власти сопредельных государств, а также односторонняя (ограниченная пределами государственной территории) деятельность органов власти всех уровней по созданию благоприятных условий для осуществления сотрудничества регионов) и уровень негосударственного сотрудничества (на котором осуществляется взаимодействие субъектов публичного и частного права, не располагающих властными полномочиями).
Правовая база приграничного сотрудничества, вследствие отмеченных выше особенностей его структуры, является многосоставной и должна содержать как международный, так и внутригосударственный компоненты. Приме-
12 нительно к РФ таковая база должна включать следующие уровни правового регулирования:
-межгосударственный договорной уровень, на котором правовое регулирование приграничного сотрудничества осуществляется как международными соглашениями общего характера по указанной тематике, так и конкретными межгосударственными и межрегиональными соглашениями о приграничном сотрудничестве и/или создании еврорегиона. К первой категории относятся Европейская рамочная конвенция о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей 1980 г. и Дополнительный протокол к ней 1995 г., установившие стандарты приграничного сотрудничества, но в целом практически не содержащие международно-правовых обязательств участников данных документов по их соблюдению. Вторую категорию международных актов составляют рамочные («зонтичные») соглашения 2-х и более государств о приграничном сотрудничестве конкретных регионов, которые фактически санкционируют заключение данными регионами международных соглашений по определенным вопросам, а также содержат положения, которые закрепляют сферы осуществления сотрудничества. В третью категорию входят международные соглашения конкретных субъектов федераций, субъектов федераций и административно-территориальных образований унитарных государств в сфере приграничного сотрудничества, в том числе и предусматривающие создание совместных органов для решения определенного круга вопросов;
-внутригосударственный односторонне-властный уровень, к которому относятся внутригосударственные нормативные правовые акты, в первую очередь конституционного уровня. Кроме того, применительно к России как федеративному государству, следует также говорить о достаточно сложной иерархической системе подуровней правового регулирования, которую составляют федеральные законы и подзаконные акты, конституционное законодательство по данной тематике субъектов РФ, два специфических источника права: дого-
13 воры о разграничении предметов ведения и полномочий и соглашения о разграничении полномочий в области международных и внешнеэкономических связей, а также нормативные правовые акты органов местного самоуправления.
Российская Федерация последовательно выстраивает международно-правовую базу приграничного сотрудничества. В целях дальнейшего ее совершенствования представляется логически обоснованным и необходимым присоединение Российской Федерации к Дополнительному протоколу и Протоколу №2 к данной конвенции, а также заключение в рамках СНГ конвенции, регулирующей приграничное и межтерриториальное сотрудничество регионов и муниципальных образований государств-участников.
Положения российского права, осуществляющие регулирование приграничного сотрудничества, немногочисленны и бессистемны. Ни Конституция 1993 г., ни действующее федеральное законодательство не содержат даже простого упоминания термина «приграничное сотрудничество». Практически все правовые нормы, регулирующие данный вид сотрудничества, могут быть выделены только косвенно путем применения тезиса касательно имплицитной связи понятий «приграничное сотрудничество» и «международные связи» и включения содержания первого в объем второго. Вследствие этого существует настоятельная необходимость принять федеральный закон о приграничном сотрудничестве, который должен закрепить:
-понятийный аппарат приграничного сотрудничества;
-задачи и принципы приграничного сотрудничества;
-основные формы осуществления приграничного сотрудничества;
-разграничение предметов.ведения и полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в сфере осуществления приграничного сотрудничества;
-статус совместных органов приграничного сотрудничества: правило определения компетентного правопорядка (национального права, на основе которого, наряду с учредительными документами, действуют данные органы), наличие/отсутствие у органов сотрудничества статуса юридического лица, объем правоспособности данных органов;
-круг органов государственной власти, осуществляющих контроль за деятельностью его участников и меры данного контроля
5. Региональное законодательство должно закреплять модель приграничного сотрудничества конкретных субъектов РФ, т.е. необходимо принятие нормативных правовых актов субфедерального уровня, регламентирующих порядок осуществления данного вида сотрудничества
6.По результатам исследования строения и функционирования Баренцева/Евро-Арктического региона, делается вывод о существующей неясности в отношении правового статуса органов Баренцева сотрудничества, порядка их взаимодействия с властными структурами государств, региональные власти которых участвуют в деятельности еврорегиона, а также права, которым в своей деятельности должны руководствоваться указанные органы. Рекомендуется принятие Устава (Статута) БЕАР на уровне входящих в регион административных и субфедеральных единиц,' который закрепил бы его организационную структуру хотя бы в том виде, в каком она существует сейчас (поскольку она отличается от той, которая предусмотрена Киркенессой декларацией и Региональным протоколом 1993 г.) и определил бы правовой статус данных органов по схеме, созданной Дополнительным протоколом 1995 г. к Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей.
Практическое значение работы.
Практическое значение работы определяется актуальностью и новизной рассматриваемых проблем, направленностью на конкретизацию и совершенст-
15 вование международно- и конституционно-правового регулирования приграничного сотрудничества с участием субъектов РФ.
Сделанные автором в процессе анализа договорных и односторонне-властных правовых положений выводы и рекомендации могут быть использованы для внесения изменений в действующие правовые акты и принятие новых законодательных актов в сфере регулирования приграничного сотрудничества.
Апробация работы. Отдельные положения исследования и работа в целом обсуждались на заседаниях кафедры конституционного и гражданского права Поморского государственного университета им. М.В. Ломоносова и Центра правовых исследований Архангельского государственного технического университета. Основные теоретические положения и выводы исследования были представлены на вузовских и международных конференциях, излагались в статьях, опубликованных автором в сборниках научных статей.
Материалы диссертационного исследования использовались автором в учебном процессе в Архангельском государственном техническом университете по дисциплине «Международное право», а также при разработке и чтении спецкурса «Правовой статус Баренцева/Евро-Арктического региона» в Поморском государственном университете.
Структура работы.
Работа состоит из введения, трех глав, пяти параграфов, заключения и списка источников.
Правовые основы деятельности субъектов федераций в международной сфере
Осуществляющиеся уже в течение нескольких десятилетий прямые международные и внешнеэкономические связи членов федераций стали обыденным явлением как в международной, так и во внутригосударственной жизни. В процессе реализации своих полномочий субъекты федераций зачастую испытывают необходимость в осуществлении мероприятий по сотрудничеству с иностранными территориальными единицами аналогичного (субъекты иностранных федераций), либо иного уровня: национального (центральные органы государственной власти) и субнационального (административно-территориальные образования, не обладающие статусом субъекта федерации или автономии). И хотя положительный эффект таковых контактов чрезвычайно велик, следует признать, что международное право не определяет статуса членов федеративных образований как участников международных отношений.
Именно этим объясняется постоянный интерес в российской юридической науке к проблемам международной деятельности субъектов федерации вообще и Российской Федерации в частности, особо резко обозначившийся в течение последнего десятилетия. Исследованиями в этой области занимались специалисты как в международном, так и в конституционном праве. Поиск четких юридических обоснований участия субъектов федераций в международном общении, разумеется, всегда подразумевал и подразумевает постановку ключевого вопроса об их международной правосубъектности. Спектр мнений по данному вопросу может быть описан путем указания двух основных точек зрения: согласно первой, члены федерации являются субъектами международного права, согласно второй, соответственно, - нет. Исходной точкой рассуждений сторонников как первой, так и второй концепции является выбор основания международной правосубъектности, наличие или отсутствие которого следовало доказать в отношении субъекта федерации. Разные авторы имеют разное мнение по этим вопросам. Некоторые исследователи увязывают наличие международной правосубъектности с наличием у субъектов федерации государственного суверенитета. При этом одни из них полагают, что члены федерации не являются субъектами международного права вследствие того, что «они, как правило, не обладают внешней стороной государственного суверенитета, то есть не могут осуществлять свою собственную внешнюю политику»1; другие, ставя в общем под сомнение правомочность членов федераций как субъектов международного права, тем не менее констатируют наличие в отдельных федерациях достаточно четко разработанных правил выхода их членов в международную сферу и соответствующую этим правилам обширную практику и делают из этого вывод об обладании субъектами федераций «перфорированным суверенитетом»2; третьи обращают внимание на то, что «государства-члены федерации, обладая ограниченным суверенитетом, сохраняют ограниченную международную субъектность и составляют отдельную категорию субъектов международного права»3. Конституционный Суд Российской Федерации также подчеркнул определенную взаимосвязь суверенитета и международной правосубъектности, определив, что «только Российская Федерация как суверенное государство вправе заключать международные договоры и передавать межгосударственным объединениям свои полномочия в соответствии с международным договором» (абз.8 п.2.1 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 7 июня 2000 г.). Другие авторы, наоборот, полагают, что «международная правосубъектность членов федерации не зависит от признания их суверенитета конституцией федерации»1. Третьи, абстрагировавшись от установления жесткой взаимосвязи суверенитет - международная субъектность и сосредоточившись на анализе элементов собственно международной правосубъектности, пришли к выводу, что она предполагает «наличие у субъекта правоотношений трех основных характеристик: легитимность образования; обладание правами и обязанностями, вытекающими из международно-правовых норм; международная договорная правоспособ-ность» в совокупности. Представляется, что наиболее обоснованной является третья точка зрения, поскольку, согласно хрестоматийному определению международной правосубъектности, она представляет собой свойство участника международных отношений, который обладает «юридической способностью к самостоятельным международным действиям» , то есть по своим особенностям может быть носителем прав и обязанностей по международному праву, участвовать в создании и реализации его норм и нести ответственность за их нарушение (курсив мой - П.Д.). Как указывается в литературе, создание участниками межгосударственных отношений норм, в результате действия которых у этих участников возникают определенные права и обязанности, является основным свидетельством приобретения ими качества международной правосубъектности , т.е. «правотворчество есть необходимый признак всех субъектов международного права» . Исходя из данного определения, признак наличия договорной правоспособности следует признать ключевым при определении наличия статуса субъекта международного права. Обладают ли субъекты федерации договорной правоспособностью? Венская конвенция о праве международных договоров 1969 г. не предусматривает ситуацию, когда в составе участников договора присутствует член федерации - впрочем, и не отвергает такую возможность.
Правовое регулирование международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации на федеральном уровне
Как уже говорилось выше, конституция федеративного государства является основным актом, определяющим как саму возможность для субъектов данной федерации осуществлять внешние связи, так и закрепляющим их полномочия в международной сфере.
Конституции РФ свойственна чрезвычайная лаконичность (если не сказать, схематичность) в вопросе регламентации международных связей субъектов РФ. Вследствие использования специфического вида кооперативной модели разграничения сфер ведения Федерации и субъектов (закрепление сферы ведения РФ и сферы совместного ведения РФ и ее субъектов, сфера ведения субъектов формируется по остаточному принципу) очертить круг полномочий членов Федерации в международной области достаточно затруднительно, а отдельное конституционное положение, предусматривающее самостоятельное осуществление субъектами РФ внешних связей, отсутствует. Это очевидное и далеко не случайное упущение (обусловленное существовавшим на момент принятия Конституции напряжением в федеративных отношениях) резко отличает российскую конституцию от конституций многих других федеративных государств, которые закрепляют, по крайней мере, правомочность (либо отсутствие таковой) своих субъектов в вопросах заключения международных соглашений («...земли могут заключать государственные договоры...» (ч.1 ст. 16 Конституции Австрии, «Правительства сообщества и региона заключают.. .договоры» (ч.З стЛ67 Конституции Бельгии), «...земли могут... заключать договоры с иностранными государствами» (ч.З ст.32 Основного закона ФРГ), «кантоны... могут заключать с заграницей договоры» (ч.І ст.56 Конституции Швейцарии), «штаты не могут заключать какие-либо договоры... с иностранными государствами» (пЛ раздел 10 стЛ Конституции США)), в отдельных случаях - элементы юридического статуса таких соглашений, определении их места в правовой системе федерации (например, швейцарская конституция устанавливает правило приоритета федерального права над положениями договоров («эти договоры не могут противоречить праву и интересам Союза, а также правам других кантонов» - ч.2 ст.56), а согласно чЛ ст.140а Конституции Австрии в компетенцию Конституционного Суда входит рассмотрение дел о противоправности государственных договоров земель в порядке, предусмотренном для рассмотрения дел о противоконституционности законов земель) и круг иностранных партнеров (австрийская конституция, к примеру, причисляет к возможным контрагентам только пограничные с Австрией государства и их составные части (ч.1 ст. 16), Основной закон ФРГ выделяет только родовую категорию - «иностранные государства» (ч.З ст.32); в обязательном порядке предусматривается правило об осуществлении внешних связей в рамках своей компетенции (могут использоваться различные термины - «в вопросах собственного ведения» (ч.І ст. 16 Конституции Австрии), «в пределах своих полномочий по вопросам, входящим в компетенцию советов сообществ и регионов» (ч.З стЛ67 Конституции Бельгии), «в сфере своей компетенции» (чЛ ст.56 Конституции Швейцарии), «в той мере, в какой земли обладают законодательной компетенцией» (ч.З ст.32 Основного закона ФРГ) - однако это означает одно - совпадение (симметрию) внутренней и внешней компетенции субъектов федерации). Отдельные конституции даже достаточно детально регулируют порядок заключения и исполнения международных соглашений членов федераций (см., например, 4.2-4 ст. 16 Конституции Австрии). Российская конституция вопросов договорной правоспособности субъектов Федерации не затрагивает вообще.
Положение осложняется тем, что Конституция 1993 г. закрепила 6 различных терминов, описывающих полномочия Федерации и субъектов в международной области: «внешняя политика Российской Федерации», «международные отношения Российской Федерации», «международные договоры Россииской Федерации», «внешнеэкономические отношения Российской Федерации», «международные связи субъектов Российской Федерации» и «внешнеэкономические связи субъектов Российской Федерации». Расшифровки содержания данных терминов и их соотношения не приводится, однако само использование двух различных семантических категорий - «отношения» и «связи» - предполагает и различные объемы полномочий участников «отношений» и «связей», а то и различные сферы их осуществления. В чем же состоит принципиальное отличие «отношений» от «связей»? Обыденное толкование данных терминов характеризуется значительной взамиозависимостью — отношения определяются через связи и наоборот- вследствие чего для разграничения данных понятий возникает необходимость в обращении к лексическому инструментарию науки международного права. Собственно для международно-правовых актов характерно использование терминов «отношения» и «сотрудничество», термин «связи» практически не встречается. В литературе чаще используется термин «международные отношения» (и термин «отношения» в иных сочетаниях - «дипломатические отношения», «консульские отношения», «межгосударственные экономические отношения», «отношения в области охраны окружающей среды» и т.д.) - что естественно, учитывая тот факт, что именно международные/межгосударственные отношения составляют предмет регулирования данной отрасли права. Родовое понятие «международные связи» употребляется крайне редко - в основном при описании правомочий субъектов РФ в сфере международной деятельности (поскольку выделение в особую категорию международных связей - характерная особенность только российского законодательства), несколько чаще можно встретить термин «связи» с иными прилагательными, обозначающий видовое понятие («международные экономические связи», «международные торговые связи», «научно-технические связи», «культурные связи»1); возможны случаи определения «отношений» через перечисление «связей», входящих в объем понятия «отношения»2.
Международно-правовое регулирование приграничного сотрудни чества в рамках Совета Европы
Вполне естественно (исходя из факторов географической близости и наличия сходных проблем), что наибольший удельный вес в международном сотрудничестве, осуществляемом территориальными единицами (как национального, так и субнационального уровня) имеет сотрудничество приграничных территорий соседних государств. Это исходное положение, которое даже не требует доказательств. Безусловная польза таковой формы сотрудничества в смысле реализации экономического потенциала периферийных (по отношению к «столицам») регионов (реализация совместных инвестиционных и инновационных проектов, создание приграничных индустриальных комплексов, совместная разработка месторождений полезных ископаемых (в основном трансграничных), обустройства и оптимизации инфраструктуры (в первую очередь приграничной, транспортной и инфраструктуры связи), восстановления и поддержания контактов между жителями регионов (поскольку зачастую установление достаточно произвольных государственных границ служит причиной и фактором конфликтов - относительно принадлежности территории - и неудобств -разрыв связей между населением некогда единой области), совместного решения экологических проблем и пр. достигается, однако, только тогда, когда граница - одновременно условие сближения и разделения - обретает качество транспарентности в смысле «облегчения административных правил в отношений людей» и создании благоприятных условий для контактов властных институтов приграничных регионов. Достижение данного нового качества границы является одновременно условием и целью приграничного2 сотрудничества.
Приграничное сотрудничество выделилось в качестве специфического вида международной деятельности примерно в 70-е гг. XX в.3 в Западной Европе, причем, как верно отмечено в литературе, данная временная граница отмечает скорее момент формальной институционализации4 (создание первых рабочих сообществ и еврорегионов), а не возникновения явления трансграничных контактов регионов соседних государств (иные формы и неформальные институты приграничного сотрудничества, разумеется, существовали и ранее). Собственно любая из существующих дефиниций приграничного сотрудничества потому и отличается значительной долей неконкретности и несет в основном политологическую, а не правовую нагрузку именно вследствие достаточно обширного перечня форм межрегиональных взаимодействий, относимых к данному виду сотрудничества, большинство из которых как раз и являются «неформальными». В принципе, основной несущей конструкцией определения данного понятия выступает выделение регионов (субфедеральных, административно-территориальных и муниципальных единиц) в качестве основных акторов (участников) сотрудничества1, а также фактор наличия общей границы регионов-участников.
Проблемы идентификационного характера в отношении приграничного сотрудничества являются в большой степени также следствием определенной сложности феномена в целом. Фактически данный вид международной деятельности, вне зависимости от точек зрения в отношении адекватности термина, используемого для его обозначения, содержанию указанной деятельности, предполагает систему взаимодействий, активными участниками которых выступают не только собственно приграничные регионы (региональные власти), но и государства, территориальными единицами которых эти регионы являются (под юрисдикцией которых находятся данные власти). Это понятно, учитывая тот факт, что осуществление приграничного сотрудничества и его развитие предполагает разрешение ряда проблем, связанных как минимум с легализацией определенных форм трансграничных связей и устранением препятствий юридического и административного характера при их осуществлении - что презюмирует активное участие в данном процессе государственных органов центрального уровня, в задачи которых входит создание благоприятных условий для развития сотрудничества приграничных регионов. В качестве доказательства многоуровневости структуры приграничного сотрудничества можно привести тот факт, что положения конвенций и двусторонних договоров по данной проблематике в первую очередь закрепляют обязательства государств-участников поощрять процессы интеграции между приграничными регионами и устранять разнообразные барьеры, препятствующие ей, - как на международном (путем заключения соглашений, необходимых для достижения этих целей), так и на национальном уровне (например, принятие законов, закрепляющих компетенцию региональных и муниципальных органов власти в сфере приграничного сотрудничества, создание на приграничных территориях свободных экономических зон и т.д.).
Между народно-правовой статус Баренцева/Евро-Арктического региона (БЕАР)
Одной из первых инициатив регионального трансграничного сотрудничества для России стало учреждение в 1993 г. Совета Баренцева/Евро-Арктического региона (СБЕР) и создание Баренцева/Евро-Арктического региона (БЕАР), в состав которого на тот момент вошли губернии Лапланд в Финляндии, Финмарк, Тромс и Норланд в Норвегии, Мурманская и Архангельская области в России и губерния Норботтен в Швеции (по состоянию на 2004 г. регион охватывает также республики Карелию и Коми, Ненецкий автономный округ, губернию Вестерботтен и (после преобразований губернского управления в Финляндии) региональные ассоциации Лапландия, Кайнуу и Северная Остроботния). Подписанная 11 января 1993 г. Декларация о сотрудничестве в Баренцевом/Евро-Арктическом регионе, выступающая в качестве учредительного документа нового трансграничного образования, определила инициативу сотрудничества в Баренцевом регионе как «часть процесса развертывания европейского сотрудничества и интеграции» и объявила целью создания СБЕР придание импульса существующему сотрудничеству, рассмотрение новых инициатив и предложений и содействие устойчивому развитию региона. Тем не менее, несмотря на важность поставленных целей и задач, ни в момент создания, ни впоследствии, не был четко определен статус как Баренцева региона и Совета Баренцева/Евро-Арктического региона, так и Баренцева сотрудничества вообще.
Вопрос относительно международно-правового статуса Баренцева/Евро-Арктического региона (БЕАР) имеет крайне важное значение, поскольку от ответа на него зависит как определение его места в международной сфере, так и особенности статуса с точки зрения внутреннего права РФ. Какова же международно-правовая природа трансграничных субрегиональных1 образований, подобных БЕАР? Является ли БЕАР международной организацией2?
Возможная дефиниция БЕАР в качестве международной межправительственной организации ставит перед исследователями серьезную проблему - в первую очередь потому, что означает наличие у данного образования (потенциально) свойства международной правосубъектности. Нелишним поэтому было бы проведение анализа на предмет правомерности причисления Баренцева региона к категории международных организаций.
С самого начала задача проведения точного анализа осложняется тем, что международные документы не содержат общепризнанного определения термина «международная организация»3. Разумеется, пробел восполняется положе ниями доктрины, но даваемые ей дефиниции не имеют статуса легальных и представляют собой перечисление эмпирически вычисленных признаков международных организаций (значимых с точки зрения различных авторов). При этом наиболее часто называемыми признаками являются следующие: «организация создана и функционирует на основе межгосударственного договора» (хотя отдельные авторы полагают, что международная организация может быть создана посредством вынесения резолюции конференции государств (Я. Броун-ли) или даже на основе неформального соглашения между государствами-участниками (Х.Г. Шермерс, Е.Т. Усенко), обычно приводя в пример СЭВ, ЮНКТАД, ЮНИДО и Северный Совет1); «членами ее являются сами государства; она обладает собственной волей; она имеет органы, которые формируют и выражают ее волю; она должна быть правомерной; она содействует сотрудничеству или организует сотрудничество государств в области осуществления ими суверенных прав» , а также «наличие самостоятельных прав и обязанно стей и определенных целей» . Рассмотрим характеристики Баренцева/Евро-Арктического региона через призму перечисленных признаков.
1. Создание и функционирование на основе межгосударственного договора. Действительно, базис любой международной организации - международный договор, заключенный между всеми (или несколькими) из ее будущих членов. Однако в случае с Баренцевым регионом учредительным актом является Декларация (в другом варианте - Соглашение) о сотрудничестве в Баренце-вом/Евро-Арктическом регионе , авторами которой выступают Россия, Норвегия, Швеция и Финляндия в лице их министров иностранных дел, т.е. этот документ составлен, согласован и подписан на государственном, а не парадипло-матическом уровне, и договаривающиеся стороны - не члены этого международного образования. Итак, Киркенесская декларация - это международное соглашение Российской Федерации. Однако, поскольку РФ не является членом Баренцева региона, возникает парадокс - уровень выражения воли на создание международного образования не соответствует уровню непосредственной реализации этой воли. Учредительный акт о создании международной организации должен выражать волеизъявление на такое объединение участников этого акта -членов будущей международной организации, но в данном случае такое волеизъявление было совершено РФ в целом. Дополнительно должен быть исследован вопрос касательно юридической природы Киркенесской декларации. Можно ли вообще назвать ее международным договором? Согласно одному из распространенных определений, международной договор - это «явно выраженное соглашение субъектов международного права, предназначенное для регулиро вания их взаимоотношений путем создания международно-правовых обязательств» . Ключевым здесь является словосочетание «международно-правовые обязательства», акцентирующее внимание на природе международного договора как правового документа, обладающего определенной юридической силой — в противовес другим международным соглашениям, содержащим только морально-политические обязательства. Что касается Киркенесской декларации, то следует заметить, что она не оперирует выражениями типа «права и обязанности», «взяли на себя обязательства», «заключили договор» и другими подобными определениями в императивном ключе. В этом документе скорее высказаны пожелания о переходе к новому этапу сотрудничества и интенсификации прежних связей при признании определенных его предпосылок и основных направлений развития. Единственным пунктом, в котором наличествует элемент обязательности, является пункт, закрепивший волеизъявление участников на создание Совета Баренцева/Евро-Арктического региона («...участники договорились учредить Баренцев/Евро-Арктический Совет...»). Фактически Декларация не содержит международно-правовых обязательств для государств-участников, вследствие чего ее скорее можно охарактеризовать как политическое соглаше-ние , а не договор.
