Введение к работе
Актуальность темы исследования. Вопросы правового регулирования статуса иностранцев нуждаются в целостном научном исследовании в условиях как развития и углубления международного сотрудничества, так и защиты национально-государственных интересов России. В этой связи они становятся все более важными и тесно связанными с международно-правовыми принципами и с принципами уважения прав человека. Проблемы обозначенной темы имеют свою специфику как в общегосударственном плане, так и на уровне субъектов Российской Федерации.
Современные социально-политические изменения в России способствовали возникновению серьезных проблем и острых противоречий в отношениях с иностранными гражданами, по различным каналам во все больших количествах прибывающих и проникающих на Дальний Восток. В силу этого, правовое регулирование статуса иностранцев в настоящих условиях имеет для Дальневосточного региона особую актуальность.
Повышенный интерес правоведов к проблемам регулирования отношений с иностранцами, особенностям их тяготения к приграничным территориям российского Дальнего Востока обусловлен исключительно важным значением данной области для повсеместной государственно-правовой деятельности таких субъектов Российской Федерации, как Приморский и Хабаровский края, Амурская область.
Актуальность темы и выбор ее в качестве предмета данного диссертационного исследования определяются следующими обстоятельствами:
- специфика иммиграции на Дальнем Востоке, обусловленная историей заселения и освоения региона, соседством с густонаселенными и обладающими огромным иммиграционным потенциалом регионами Северо-восточного Китая, наличие ярко выраженного экономического интереса и территориальных споров с Россией требует решения проблем обеспечения национальной безопасности страны. Отсутствие полноценного в правовом
отношении решения вопросов о разграничении сопредельных территорий России и Китая, преимущественно нелегальный и полулегальный характер современной иммиграции через российско-китайскую границу обусловливают повышенное внимание к правовому регулированию статуса иностранцев.
требуют своего разрешения проблемы организованных и коллективных форм миграции, связанные с завозом иностранных рабочих на строительные объекты, добывающие и сельскохозяйственные предприятия. Экономическая эффективность использования этого вида рабочей силы на Дальнем Востоке не всегда оправдана. Данный контингент иммигрантов, хотя и попадает на российскую территорию вполне легальным путем, является основным поставщиком нелегалов и главным потребителем поддельных паспортов, виз и других документов.
актуальность избранной темы исследования в значительной степени обусловлена спецификой политических и экономических процессов на территории Дальневосточного региона в связи с тем, что иностранная иммиграция и переход на постоянное местожительство приобретает массовый и устойчивый характер. При этом неоднозначность ряда положений российского законодательства, регламентирующего вопросы регулирования статуса иностранных фаждан, оказывает отрицательное воздействие на систему государственной безопасности Российского государства.
крайне важным является разработка мер по законодательному регулированию правового статуса физических и юридических лиц, создающих с российскими предпринимателями совместные предприятия, осуществление инвестиций иностранного капитала в российскую экономику. Возникновение и деятельность таких предприятий связаны в наибольшей степени с несовершенством российского экономического законодательства, прежде всего, в сфере лицензирования, налогообложения, страхования и т.д. Значительная часть таких предприятий выступает ширмой, с одной стороны, для нелегального проникновения иностранцев (в основном, китайцев) в приграничные области России, с другой - для криминальной деятельности на ее территории.
Наконец, утверждение в Российской Федерации основополагающих традиций правового государства предполагает определение статуса иностранных граждан на уровне общепризнанных мировых стандартов в области защиты прав человека. Это, в свою очередь, предопределяет необходимость не только реформировать российское законодательство в направлении его полного соответствия нормам и принципам международного права, но и практически обеспечивать реализацию прав и свобод иностранных граждан на территории Российской Федерации.
Преодоление этих сложных проблем должно осуществляться в направлении выработки эффективной миграционной политики России в разрезе регионов на 5-Ю лет и адекватной ей законодательной базы. Стержнем миграционной политики должны стать законы федерального, а на их основе и законодательные акты субъектов Федерации. Для выработки новых подходов в борьбе с нелегальной иммиграцией необходимо совершенствование законодательства. В первую очередь, это принятие Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».
Степень научной разработанности и круг источников. Вопросы, связанные с изучением проблем правового статуса иностранцев и особенностей правового регулирования отношений государственных органов с иностранными гражданами получили детальное рассмотрение в трудах специалистов различных отраслей знаний. Обоснованием трактовки статуса иностранцев как правового явления объясняется концентрация внимания ученых-юристов, прежде всего, специалистов в области теории, истории государства и права, конституционного, международного публичного права. При рассмотрении вопросов регулирования правового статуса иностранцев в советской и российской научной мысли использованы работы М.М.Авакова, С.С.Алексеева, М.В.Баглая, К.С.Вельского, И.П.Блищенко, Г.В.Бобылева, А.В.Васильева, Р.Ф.Васильева, Б.Н.Габричидзе, Л.Н.Галенской, В.Д.Горобца, С.Н.Егорова, Г.В.Игнатенко, ЮДИльина, В.А.Карташкина, Н.Г.Кобеца, О.С.Колбасова, Ф.И.Кожевникова, М.Н.Кузнецова, О.Е.Кутафина, В.В.Лазарева, Ю.И.Лейбо, Е.А.Лукашовой, И.И.Лукашука, Г.В.Мальцева, О.О.Миронова,
Л.А.Моджорян, Р.А.Мюллерсона, В.С.Нерсесянца, Т.Н.Нешатаевой,
Д.С.Никифорова, В.П.Пастухова, В.С.Проннной, В.С.Репнна,
Е.А.Скрипилева, С.В.Соловьевой, Г.И.Тункина,
Н.В.Черноголовкина, Т.М.Шамбы, А.И.Экимова, В.Ф.Яковлева, И.С.Яценко и др.
Предмет исследования обусловил повышенный интерес к исследованиям государственно-правовых отношений гражданства, в том числе аспектов, касающихся статуса иностранцев, представленных в трудах российских правоведов прошлого, в частности, В.Н.Александренко, В.М.Гессена, Н.М.Стоянова, В.А.Уленицкого. Весьма полезными были труды классиков политической и правовой мысли Ж.Бодена, Т.Гоббса, Н.Макиавелли, Ш.Монтескье, Ж.-Ж.Руссо.
При рассмотрении юридических особенностей правового регулирования статуса иностранцев проанализированы труды американских, немецких, английских, французских, швейцарских и ряда других зарубежных авторов: К.Е.Дублера, Ч.Гузи, М.Иссада, Г.Конрада, Л.Ли, В.Лобковича, М.Х.Мьюррея, Л.Оппенгейма, К.Прето, Л.Ричера, Н.Харди, Б.Хубера, К.Д.Хута, Д.Элис и др.
Наряду с монографическими источниками в основу исследования положен большой нормативный материал. Последний включает федеральное законодательство Российской Федерации, внутригосударственные правовые акты, документы международных конвенций, договоров и соглашений по вопросам регулирования правовых отношений Российской Федерации с иностранными гражданами. Большое внимание уделено правовым нормативным актам субъектов Российской Федерации в регионе Дальнего Востока, в частности, Приморского и Хабаровского краев, Амурской области. Изучены источники, касающиеся теории и истории как дореволюционной иммиграционной политики России на Дальнем Востоке, так и Союза ССР.
Методологическая и теоретическая основа диссертации. Рассмотрение вопросов теории и практики государственного регулирования статуса иностранных граждан в Российской Федерации основано на диалектико-материалистическом подходе к проблемам государства и права. При анализе вопросов правовой практики, регулирования отношений государственных структур с
иностранными гражданами на федеральном и региональном уровнях применялись сравнительно-правовой, конкретно-исторический и теоретико-прогностический методы анализа.
Сравнительно-правовой метод использован при рассмотрении действующего федерального законодательства и законодательных актов субъектов Федерации, Конституции РФ, юридических доктрин ряда зарубежных государств; конкретно-исторический - при анализе исторического развития иммиграционной политики на Дальнем Востоке; теоретико-прогностический метод использован при разработке и анализе конкретных законопроектов, а также рекомендаций по конкретным вопросам регулирования правового статуса иностранцев.
Цели и задачи диссертационного исследования. Актуальность, исключительно важное теоретическое и прикладное значение данной проблематики, а также существующее состояние ее научной разработки оказали непосредственное влияние на определение цели, задач, предмета и объекта исследования.
Стремясь сформулировать и представить собственное понимание весьма сложных вопросов правового статуса иностранцев на Дальнем Востоке, механизма правового регулирования отношений с иностранными физическими и юридическими лицами, природу и форму проявлення этих отношений как на всей территории России, так и в ее Дальневосточном регионе, автор определяет следующие цели исследования:
анализ методологических проблем, возникающих при регулировании правового статуса иностранных граждан; обоснование необходимости совершенствования его механизма адекватно меняющимся социально-политігческнм условиям;
определение тенденций и направлений регулирования правового статуса иностранных граждан;
исследование процессов государственно-правового регулирования статуса иностранных граждан на федеральном уровне;
- изучение особенностей правового регулирования статуса
иностранных граждан в РФ на примере субъектов Федерации в
регионе Дальнего Востока (Приморский и Хабаровский края, Амурская область);
разработка рекомендаций по осуществлению правотворческой деятельности.
Для достижения указанных целей автор решает комплекс следующих задач:
аналитическое осмысление понятия «иностранец» во внутригосударственном и международном аспектах;
трактовку понятия «иностранец» в виде системы категорий, раскрывающих его содержание и предназначение, характерные черты;
критическое осмысление исторических аспектов миграционной политики, обусловливающей процесс развития рассматриваемых категорий;
разработку механизма регулирования правовых отношений с иностранными гражданами в виде действенного инструмента обеспечения национальной безопасности в Дальневосточном регионе;
рассмотрение процесса правового регулирования статуса иностранцев в качестве гарантий прав и свобод человека;
рассмотрение современных проблем правового статуса иностранцев, обусловленного новой социально-политической ситуацией, вызванной распадом СССР и переходом экономики России на рыночные отношения;
сравнительно-правовой анализ юридических документов на уровне РФ и ее субъектов, регламентирующих вопросы правового регулирования статуса иностранных граждан.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом исследования являются правоотношения и предпосылки их возникновения, обусловленные регулированием правового статуса иностранных граждан в современных социально-политических условиях России.
Предмет исследования в диссертации представляют реальные правовые проблемы статуса иностранцев; понятие и система категорий, связанные с ним; содержание и предназначение миграционной политики в ряде дальневосточных субъектов Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования
заключается в разработке концептуальных положений, которые оказывают влияние на развитие теории и практики правового регулирования положения иностранных граждан в России и ее Дальневосточном регионе. Новизна работы связана с тем, что автор впервые анализирует категорию «иностранец» в виде совокупности понятий, раскрывающих его юридическое содержание. Автор исходит из того, что данная категория многосложна и несет определенную содержательную нагрузку как в международном, так и во внутригосударственном праве. Основываясь на этом, автор осуществляет исследование механизма правового регулирования статуса иностранцев. В рамках этого положения критически осмысливается законодательная база, связанная с правовым статусом иностранных граждан в России, обосновывается новое понимание порядка правового регулирования статуса иностранцев как средства правового обеспечения государственной безопасности на Дальнем Востоке.
В работе проанализированы особенности юридическігх доктрин ряда государств, определяющих содержание правового статуса иностранцев, его роль и место в конституционном праве, проведена классификация иностранцев на основе структурно-системных признаков правового статуса.
При рассмотрении вопроса о классификации иностранцев по правовому статусу с целью изучения исследуемой проблематики автор исходит, во-первых, из степени устойчивости правовых связей с государством пребывания, т.е. с Российской Федерацией. Во-вторых, основным критерием классификации является цель пребывания. В обоих случаях классификационные признаки обусловлены новой социально-политической ситуацией, вызванной развалом СССР и переходом экономики страны на рыночные отношения.
В диссертации рассмотрены внутригосударственные и нетрадиционные формы правового регулирования статуса иностранных граждан, связанные с новыми экономическими условиями и особым приграничным положением дальневосточных субъектов Федерации, а также особенности их воздействия на правовое положение иностранцев. При этом на первый план автор
выносит проблемы защиты государственных интересов Российского государства. В данном аспекте диссертант обосновывает необходимость в ряде случаев ограничения гарантий иностранных граждан в сфере земельных отношений в приграничных с Китаем регионах, ужесточение режима борьбы с криминальными проявлениями со стороны иностранцев, подчеркивается необходимость выработки новых способов их предотвращения. Предлагается организовать при необходимости специализированные структуры в органах Министерства внутренних дел и Федеральной миграционной службы, а также, разработать для этой цели законодательную базу.
Диссертант обосновывает и выносит на защиту следующие положения, раскрывающие понимание проблем государственно-правового регулирования статуса иностранцев, их значимость для практической реализации государственных интересов государства, с одной стороны, и прав и свобод иностранных граждан в России, с другой:
-
характеристика «правового статуса иностранцев» как правового понятия, которое обозначает совокупность, прежде всего, публично-правовых связей между индивидом и государством и указывает на принадлежность лица к другому государству;
-
дается анализ особенностей правового статуса иностранцев, раскрывающих и характеризующих его как правовой институт. По действующей Конституции Российской Федерации (1993 г.), на всей территории РФ права и обязанности российских и иностранных граждан одинаковы, за исключением субъектов Федерации, имеющих на своих территориях закрытые административно-территориальные образования, закрытые военные объекты, местности, прилегающие к государственной границе. Амурская область, Приморский и Хабаровский края отвечают в полной мере этой характеристике. Указанный регион вытянут вдоль российско-китайской и российско-японской (по морю) границ и имеет на своей территории соответствующие объекты. Конституция дает право субъектам Федерации определить ограничения в свободе передвижения, выбора места пребывания и жительства для иностранных граждан;
-
теоретическое осмысление исторической взаимосвязи развития этапов формирования правовых отношений иностранцев, особенно в условиях Дальневосточного региона, позволило сделать вывод о непосредственном влиянии правового содержания статуса иностранцев на укрепление российской государственности и защиту ее интересов;
-
анализируются различные, в том числе нетрадиционные формы правового регулирования статуса иностранцев. В рамках диссертационной работы автор рассматривает способы воздействия на правовой статус иностранцев, участвующих в предпринимательской деятельности или привлекаемых в качестве иностранных рабочих, позволяющих «перекидывать» массу людей официальным путем для работы на территории Дальнего Востока и способствующих утечке капитала за рубеж. Труд иностранных рабочих может применяться и в дальнейшем, но для этого необходимо квотирование по всем видам деятельности;
-
в диссертации предлагается новая редакция ряда положений проекта Закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Рекомендуется законодательно закрепить положение о том, что приобретение недвижимого имущества (земельных участков, лесов, многолетних насаждений, зданий, сооружений) не является основанием для получения разрешения на постоянное проживание.
В сфере регулирования трудовой деятельности иностранных граждан в РФ предлагается закрепить квотирование и централизованный разрешительный порядок привлечения и использования рабочей силы на возвратной основе.
Практическое значение н апробация результатов исследования. Сформулированные в диссертации выводы и положения могут быть использованы в последующей научной разработке подходов и направлений правового регулирования статуса иностранных граждан в Российской Федерации. Представленные в работе рекомендации и предложения целесообразно использовать в ходе законотворческой деятельности на уровне Федерации и ее субъектов, практической работе структурных подразделений МВД, налоговой службы, в органах законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации, а
также в преподавании конституционного, муниципального и административного права.
Основные результаты диссертационного исследования отражены в статьях и публикациях автора. Диссертация и поставленные в ней проблемы обсуждены и одобрены на заседаниях методологического семинара и кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, содержащих пять параграфов, заключения и списка использованных источников и литературы.
