Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Особенности формирования системы социальной защиты населения в переходных обществах 13
1.1. Сущность и особенности социальной защиты населения в условиях перехода к рыночной экономике 13
1.2. Механизмы и приоритетные направления социальной политики в условиях становления рыночных отношений 24
1.3.Социальная защита в контексте стратегии сокращения бедности 56
Глава II. Социально-трудовые отношения как основа социальной защиты населения 74
Глава III. Проблемы социальной защиты уязвимых групп населения 89
3.1. Индексация доходов населения с учетом роста цен на потребительские товары и услуги 89
3.2. Обеспечение полной продуктивной занятости, как формы социальной защиты населения 101
Заключение 125
Список использованной литературы 136
- Сущность и особенности социальной защиты населения в условиях перехода к рыночной экономике
- Механизмы и приоритетные направления социальной политики в условиях становления рыночных отношений
- Социально-трудовые отношения как основа социальной защиты населения
- Индексация доходов населения с учетом роста цен на потребительские товары и услуги
Введение к работе
Актуальность исследования
Российская Федерация является демократическим правовым государством. В настоящее время в России осуществляется судебно-правовая реформа.1 После образования Содружества Независимых Государств в России начался процесс углубления реформ, ускорения продвижения к новым принципам государственного строительства. Первые в России свободные демократические выборы, проведенные 12 декабря 1993г., позволили принять новую Конституцию страны и перейти к такому этапу конституционной реформы, суть которого состоит в приведении значительного массива законов и подзаконных актов в соответствие с Основным законом.
Среди нормативных актов, требующих обновления, прежде всего следует выделить регулирующие правовое положение иностранных граждан. Юридические гарантии прав иностранцев и лиц без гражданства закреплены в Конституции РФ, которая основана на признании, соблюдении и защите государством прав и свобод человека, равенстве людей, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации, перед законом и судом. Любое лицо, находящееся на территории России, вправе обращаться к средствам судебной, административной или иной внесудебной защиты своих прав всеми средствами, не запрещенными законом.
В действительности права иностранных граждан во многом отличаются от прав российских граждан, и принцип равенства людей, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации, перед законом
См.: Постановление Верховного Совета РСФСР "О Концепции судебной реформы в РСФСР" от 24 декабря 1991г.
и судом, фактически "искажается" при реализации в различных областях правоотношений: при обращении иностранца в суд, при выборе им профессии и осуществлении трудовой деятельности, возможности "получить" адекватное наказание за деяние, как если бы правонарушителем был российский гражданин.
Проблема, связанная с определением статуса иностранцев осложняется ещё и тем, что до сих пор не принят федеральный закон, регламентирующих их правовой статус. Нет четкой дифференциации между непосредственно иностранными гражданами и апатридами - лицами без гражданства. Назрели проблемы в пенитенциарной сфере, в области уголовного судопроизводства.
Основной массив документов, определяющих порядок пребывания иностранцев в России, регулируется инструкциями, положениями и методическими указаниями. Самая печальная картина сложилась в сфере административных правоотношений. Действующие в настоящее время инструкции 80-х годов, которые по существу определяют политику и руководство для участковых инспекторов, сотрудников ОВИР, работников системы МВД, уже давно устарели и требуют немедленного обновления. Данные документы не определяют правовой статус лиц и принципы их деятельности на территории России, а закрепляют положения для работников правоохранительных органов, "надзирающих" за иностранцами.
В науке сложилось мнение о том, что российское законодательство различает постоянно проживающих и временно пребывающих в РФ иностранных граждан. Однако каких-либо конкретных сроков пребывания для "перевода" временно пребывающих в постоянно проживающие законодательством не предусмотрено. Фактически получается, что временно пребывающие могут постоянно проживать на территории России, продлевая регистрацию своего пребывания, а постоянно
5 проживающие, имеющие вид на жительство, могут вообще не проживать в Российской Федерации.
Особую актуальность приобретают проблемы, связанные с законодательным регулированием процесса привлечения и использования в России иностранной рабочей силы. Следует сказать, что в конце XIX века наблюдался всплеск миграции населения, который привел к тому, что в некоторых странах, например, в США, Франции, иностранцы составляли большую часть населения.
После Второй мировой войны возникла проблема "перемещенных лиц", к которым относились и советские граждане, угнанные гитлеровцами. Международное сообщество отреагировало на эти процессы принятием двух конвенций: Конвенции о правовом положении беженцев 1951г. и Конвенции о правовом положении лиц без гражданства 1954г. Основной целью принятия этих Конвенций было юридически закрепить принцип национального режима, предоставляемый в гражданско-правовых отношениях указанным категориям лиц.
В общем объеме иммиграционных потоков большой удельный вес занимает миграция иностранной рабочей силы в Российскую Федерацию. К сожалению, в России до сих пор не принят специальный закон в отношении трудящихся-мигрантов. К тому же Российская Федерация не является участником Конвенций о трудящихся-мигрантах, принятых под эгидой таких авторитетных международных межправительственных организаций, как Организация Объединенных Наций и Международная Организация Труда.
Ярким примером актуальности темы, связанной с трудовой деятельностью иностранных граждан, является повышенное внимание к вопросам трудовой миграции на универсальном международно-правовом уровне. Доказательством тому являются принятые з рамках ООН и МОТ конвенции, направленные на защиту прав трудящихся-
мигрантов. Трудящиеся-мигранты зачастую используются как дешевая рабочая сила и в отношении них не соблюдаются установленные в международных договорах нормы, регулирующие условия труда, вопросы социального обеспечения.
В то же время использование труда иммигрантов нередко нарушает не только права самих иммигрантов, но и граждан Российской Федерации, а также интересы самого государства. В связи с этим для решения этой проблемы в России требуется усовершенствование механизма государственного контроля за соблюдением прав трудящихся-мигрантов, а также ужесточения ответственности в отношении работодателей, нарушающих эти права или использующих труд нелегальных иностранцев.
Справедливости ради надо сказать, что к настоящему времени в России все же создана определенная нормативно-правовая база в области использования труда иностранных граждан, установлены порядок и условия привлечения иностранцев. Однако этого явно недостаточно. Нарастание процесса миграции и увеличение численности трудящихся-мигрантов на территории России доказывает необходимость принятия единого федерального закона, закрепляющего различные категории виз, выдаваемых въезжающим на территорию России трудящимся-мигрантам, а также ежегодных квот на привлечение определенного числа иностранцев.
Диссертация сориентирована на решение следующих задач в области трудовой деятельности иностранцев:
Исследовать содержание правовых дефиниций "международное трудовое право" и "международные трудовые правоотношения".
Проанализировать нормативно-правовую базу Российской Федерации в области трудовой миграции.
7 З. На основе проведенного исследования определить существующие пробелы в законодательстве РФ в области привлечения и использования иностранной рабочей силы и внести предложения по его усовершенствованию.
Помимо трудовой деятельности, интерес для исследования представляет правовое положение иностранных граждан в сфере уголовной юстиции. Актуальность исследования этой проблемы продиктована, прежде всего, тем, что сама по себе сфера уголовной юстиции представляет собой наиболее уязвимую область отношений, в которых индивид выступает социально незащищенным. Проблемы, возникающие в связи с изоляцией человека от общества или обусловленные различного рода ограничениями, с которыми сталкивается человек, вступая в административные, уголовные, уголовно-процессуальные и уголовно-исполнительные правоотношения, имеют большое общественное значение.
Необходимость исследования проблемы защиты прав обвиняемых иностранцев или осужденных, иностранцев объясняется спецификой статуса иностранных граждан и невозможностью применения к ним правовых норм, регулирующих аналогичные отношения, участниками которых являются российские граждане. Сегодня уже для всех практических работников является очевидным, что, в отличие от граждан Российской Федерации, иностранцы несут большее бремя ответственности за совершенные ими административные и уголовные правонарушения, чем отечественные граждане. Если для граждан Российской Федерации можно применить условное осуждение, то для иностранных граждан и лиц без гражданства этот институт уголовного права не применим, хотя ст.73 УК РФ никаких специальных правил в отношении иностранцев не содержит.
Сложности возникают при решении вопроса о назначении такого вида наказания, который бы обеспечил реальное исполнение приговора, и таким образом была бы выполнена задача правосудия. Судьи, которые с учетом характера и степени общественной опасности применяют условное осуждение для иностранцев, не обеспечивают реального исполнения приговора.
Итак, целью диссертационной работы является комплексное исследование актуальных проблем правового регулирования положения иностранцев как участников отношений в российском правовом пространстве. Для анализа выбраны две области правоотношений: трудовая миграция и область уголовной юстиции. Самостоятельные главы диссертационного исследования посвящены анализу особенностей регулирования трудовых отношений, осложненных "иностранным элементом", и участию иностранных граждан в сфере уголовной- юстиции, которая является наиболее "экстремальной" для любых лиц, не говоря уже о гражданах иностранного государства.
Для рассмотрения правоотношений, осложненных "иностранным элементом", в области трудовой миграции и в сфере уголовной юстиции, первоначально требуется определить содержание самой дефиниции "иностранный гражданин". Этому вопросу посвящается первая глава диссертации, в которой проводится анализ российских нормативных актов, как непосредственно регулирующих правовое положение иностранцев и апеллирующих понятием "иностранный гражданин", так и содержащих отдельные нормы, формулирующие специальные правила в отношении иностранцев.
Обращает на себя внимание тот факт, что в российском законодательстве помимо термина "иностранный гражданин" имеются "родственные" понятия, например, "нерезидент", аналогичные термину "иностранец". К сожалению, такие законодательные вариации не
способствуют четкому регулированию и определению прав и обязанностей иностранных граждан. Их существование в юридическом лексиконе свидетельствует о необходимости введения дополнительных дефиниций, учитывающих специфику положения иностранцев в сфере налогообложения, внешнеэкономической деятельности, предпринимательства и других определенных сферах деятельности.
Анализу подвергается законодательство государств-членов СНГ, которое, претерпев определенную эволюцию, возникло из единой правовой базы бывшего Советского Союза. В законодательстве каждого государства-члена СНГ встречается термин "иностранец", который означает либо только иностранных граждан, либо включает в себя иностранных граждан и лиц без гражданства.
В российском законодательстве закрепляются два понятия -"иностранный гражданин" и "лицо без гражданства". Учитывая, что никаких существенных различий в правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в законодательстве РФ не содержится, в диссертационном исследовании ставится вопрос о целесообразности закрепления единого термина "иностранец", который бы объединял иностранных граждан и апатридов.
Существенной характеристикой статуса иностранцев является правовой режим - совокупность прав и обязанностей иностранных физических лиц в государстве. Правовой режим иностранцев устанавливается законодательством того государства, на территории которого они пребывают. Компетенция государства - установление правового режима - может быть ограничена лишь нормами международного права, которые обязывают государство предоставлять иностранным гражданам определенный минимум прав. Устав ООН, Пакты о правах человека 1966г. и многие другие договоры запрещают дис-
криминацию иностранцев как по отношению к своим гражданам, так и гражданам третьих государств.
В настоящем исследовании рассматриваются различные виды режимов, предоставляемые иностранцам. Традиционно главным принципом, определяющим правовое положение иностранцев в Российской Федерации, считается принцип национального режима, который закреплен как в Законе 1981г., так и в отраслевом законодательстве (гражданском, семейном, трудовом, хозяйственном, жилищном, уголовном и т.д.). Вместе с тем, изъятия из принципа национального режима, сама возможность установления которых предусмотрена Конституцией РФ, в ряде случаев являются настолько необоснованными, что вопрос об аннулировании этих изъятий уже давно представляется очевидным.
Особой сферой правоотношений, в которых проявляется участие иностранцев, является область торговых отношений. В этой области иностранным гражданам предоставляется чаще всего принцип наибольшего благоприятствования, в соответствии с которым иностранцы приравниваются не к собственным гражданам, а к гражданам другого иностранного государства. Принцип наибольшего благоприятствования уравнивает в правах иностранцев - граждан различных государств - в правах между собой. В соответствии с условием, включаемым в международный договор, гражданам какого-либо иностранного государства предоставляется такой же режим, который предоставляется гражданам любого третьего ("наиболее благоприят-ствуемого") государства, с которым тоже заключен договор.
Специфика правоотношений, в которых участвуют иностранцы на территории России, наиболее ярко проявляется при реализации ими своего права на свободу передвижения, выбор места пребывания и места жительства. Именно эти права и свободы иностранных граждан
существенно ограничены российским законодателем. Вообще вопросы пребывания и регистрации являются той лакмусовой бумажкой, которые отчетливо показывают особенности правового статуса иностранных граждан, пребывающих на территории Российской Федерации.
Делая исторический экскурс, следует заметить, что до XIX века при существовании сословий иностранные граждане оказывались практически бесправными, а позднее им стали предоставлять лишь некоторые ограниченные права. Так, например, в Древнем Риме существовал специальный режим для лиц, не являвшихся римскими гражданами - перегринов, предусматривавший особую систему для рассмотрения споров между перегринами как лиц недостойных и обладающих меньшими правами, чем отечественные граждане.
С развитием международных связей иностранцы заняли более привилегированное положение в социальном слое общества. Возникла необходимость в правовом регулировании статуса иностранцев. Иностранные граждане стали допускаться к правовому обороту, причем, как правило, во многих государствах они- допускались к общественной жизни независимо от того, предоставлена ли была такая возможность собственным гражданам в соответствующем иностранном государстве, то есть независимо от требования взаимности. Иностранцев стали приравнивать к собственным гражданам в отношении пользования гражданскими правами, возможности осуществлять различного рода сделки. Ограничения же, даже если они оказывались значительными, приобретали больше .характер изъятий из общего правила, чем отдельный правовой режим для "чужих".
Таким образом, иностранцы с XIX века уже практически пользовались принципом национального режима, который создавал для них правовое пространство, аналогичное пространству для отечественных граждан. Предоставление национального режима издревле соче-
талось с применением реторсий: если одно государство вводило у себя ограничения, направленные против граждан какого-либо государства, то соответствующее иностранное государство устанавливало ответные ограничения в отношении граждан первого государства.
Рассматривая правовое положение иностранных граждан, необходимо заметить, что правовое положение российских граждан, оказавшихся на территории иностранного государства, тоже подчиняется правопорядку соответствующего иностранного государства. Это сложилось исторически, что многие россияне ещё в XIX веке эмигрировали в европейские страны, о чем свидетельствуют очерки очевидцев и историков. Так, одной из стран, "приютивших" россиян, была Бельгия. Свидетельства российских путешественников XVIII века говорят об активной жизни российских граждан в том период, когда Пётр I "прорубал" знаменитое "окно в Европу". Большинство россиян, отправлявшихся за границу, посылал туда сам царь как дипломатов или студентов.
Как правило, целью поездок XVIII века было установление дипломатических связей: Пётр I посылал посредников для установления дипломатических связей с иностранными государствами. Кроме того, определенные связи с иностранными государствами, в частности с Бельгией, устанавливала русская революционная эмиграция. С усилением в России репрессий против радикально-демократической интеллигенции целая волна эмигрантов хлынула в Европу. Главными фигурами в истории знакомства россиян с Бельгией, как, впрочем, и с другими европейскими странами, были специалисты, приезжавшие изучать различные стороны местной жизни: образование, развитие школ, сельское хозяйство, возможность заниматься "своим делом". Не зная языков, совершенно не готовые к знакомству с новым для них миром, многие из них оказывались в сложном положении. К со-
жалению, ни один из посланников Петра, направленных учиться за границу, как правило, не оставляли воспоминаний о своем пребывании в Бельгии, Голландии, Нидерландах.
Самое интересное, что возможность пересекать границы России и пребывать на территории европейских государств была обусловлена в основном наличием необходимого количества денег, а отнюдь не проблемами виз, приглашений и регистрации. Многие россияне, оказавшись за границей, получали там соответствующее образование. Бельгия, которая принадлежала к образованнейшим государствам Европы, выпускала из стен своих университетов много русских дворян. Следует обратить внимание на одно необычайное явление. Несмотря на труднейшие материальные условия, русские эмигранты никогда не думали, что их дети обречены оставаться на уровне пролетариев, какими были они сами. Бывшие губернаторы, дипломаты, генералы вынуждены были работать водителями такси, грузчиками, однако их дети получали высшее образование.
Дальнейшее развитие права, общественных и хозяйственных отношений сводилось в основном к созданию особого режима для иностранцев . Этот режим касался преимущественно сфер публичного права: правил пребывания, проживания, участия в политической жизни иностранного государства, правил поступления на работу и т.д. По существу этот режим представлял собой систему норм, так или иначе ограничивающих права иностранцев в отличие от прав собственных граждан. Не случайно поэтому в науке имеется точка зрения, согласно которой под "правом иностранцев" необходимо понимать именно нормы, ограничивающие права иностранцев. Ограничения касаются главным образом передвижения, права заниматься определенными профессиями, права приобретать недвижимость.
В современных условиях право иностранцев не представляет собой отдельной отрасли права. В одних государствах, например, во Франции, правовой статус иностранцев рассматривается в рамках международного частного права; в других - Германии, Австрии -"право иностранцев" относится к подотрасли административного права.
В Российской Федерации "права иностранцев" как такового вообще не существует. Ряд вопросов, связанных с положением иностранных граждан в гражданско-правовых отношениях, рассматривается в курсе международного частного права; ряд вопросов, вытекающих из области публичного права (об особенностях, например, реализации иностранцами права на труд), рассматривается в различных отраслях - в конституционном, административном, трудовом, международном публичном праве. Это объясняется тем, что по пред-иету регулирования соответствующие нормы относятся к различным отраслям права - к конституционному, трудовому, международному публичному и так далее.
Несмотря на закрепление норм, регулирующих отношения иностранцев, в законодательстве нескольких отраслей права, целесообразность в едином законодательном регулировании правового статуса иностранцев, учитывающем различные ветви правоотношений, несомненно есть, и не случайно в 1981 году в СССР был принят Закон "О правовом положении иностранных граждан в СССР", посвященный комплексу вопросов, связанных с положением иностранцев.
В юридической литературе периода "социалистической эпохи" осуждается существовавшая якобы в "буржуазных странах" законодательная небрежность в отношении статуса иностранцев.1 Так, в ка-
1 См.: Международное частное право. Учебник под ред. О.Н.Садикова. М.: "Юридическая литература", 1984. с.82.
честве факта приводилось довольно субъективное мнение о том, что особенностью положения иностранных граждан в зарубежных странах является неопределенность их статуса, связанная с широкими полномочиями, предоставляемыми в отношении этих лиц местным административным властям. От провозглашенного принципа равенства иностранцев с собственными гражданами зарубежные страны отходят." Устанавливаются значительные ограничения в осуществлении хозяйственной и трудовой деятельности, выборе профессии.
При этом приводятся примеры, по существу свидетельствующие лишь о наличии специальных ограничений в отношении иностранцев, которые, кстати, имеются и в российском ныне действующем законодательстве и объективно не могут быть устранены совсем. Вс Франции, например, в списке профессий, запрещенных для иностранцев или требующих специальных разрешений, значится несколько десятков профессий. Аналогичная ситуация складывается и в Российской Федерации: иностранцам закрыт доступ к осуществлению правосудия, к работе в органах внутренних дел; для осуществления отдельных видов деятельности иностранные граждане должны пройти более сложный путь оформления и получения соответствующих лицензий по сравнению с российскими гражданами.
Вывод ученых 80-х о том, что российское законодательство обеспечивает предоставление иностранным гражданам в полной мере национального режима, о том, что гражданско-правовое положение иностранцев четко определено в законодательстве, к сожалению, ни в 80-е, ни в конце 90-х годов не соответствует действительности.
В настоящее время ставится под сомнение целесообразность и даже возможность дифференцированного статуса участников общест-
* См.: там же, с.83.
венных отношений в зависимости от гражданства. Такое положение объясняется несколькими факторами.
Во-первых, во второй половине XX века взаимосвязь и взаимодействие физических лиц, имеющих разное гражданство, приобрели всеобщий интернациональный характер. Причина интернационализации хозяйственной жизни зиждется в научно-техническом прогрессе. Первая волна научно-технической революции уже превратила межгосударственные границы применительно к экономическим отношениям, к предпринимательству в "правовой миф". Национальное право было обречено трансформироваться к изменившимся экономическим условиям в сторону расширения статуса иностранцев, предоставления им больших прав, уравнивания иностранцев с отечественными гражданами.
Во-вторых, цель любой правовой системы - формулирование наиболее совершенных обязательных правил, соответствующих общему .благу людей и регулирующих отношения людей посредством установления прав и обязанностей. Порядок, . устанавливаемый правовой системой, направлен на обеспечение справедливости. Первоначально требование справедливости по отношению к иностранцам получило закрепление в международно-правовых нормах, затем закрепилось в национальных правовых системах. Такое расширение действия общего принципа права привело к развитию новых правовых институтов, изменивших положение иностранцев в национальных правовых системах.
И, наконец, в-третьих, управление человеческим обществом перестало быть одномерным, осуществляемым лишь суверенными государствами. Помимо государств, некогда представлявших исключительных субъектов международного публичного права, активную роль в развитии международных отношений стали играть международные организации. С возникновением международных организаций появи-
17 лось универсальное регулирование международных связей посредством международных норм. Центральное место здесь занимает "гармонизированный" правовой статус участника внешнеэкономического оборота. Унификация правового статуса приводит к тому, что остается все меньше правовых средств дифференциации правового положения "своих и "чужих". Правовой статус собственного гражданина и правовой статус иностранца, участвующих в экономическом обороте, все более сближаются.
Различия в правовом статусе отечественных и иностранных граждан, закрепленные в правовых институтах, не могут исчезнуть бесследно. И при значительной унификации правовых норм, касающихся положения иностранных граждан, национальные правовые системы будут сохранять свои особенности ещё долгое время.
На территории Российской Федерации иностранные граждане полностью подчиняются российскому правопорядку, в который включаются нормы международных договоров, являющихся своего рода правовым компромиссом между чисто российским- правопорядком и правопорядком государства гражданства иностранца.
Особые правила действуют лишь в отношении лиц, пользующихся дипломатическими и консульскими привилегиями. Дипломатам-иностранцам не приходится опасаться привлечения к административной или уголовной ответственности. Государство пребывания не может арестовать или передать собственному суду дипломата, совершившего преступление. Им не приходится преодолевать и трудоемкий путь регистрации.
Что же касается находящихся на территории России иностранцев, не пользующихся различными привилегиями, то они, несмотря на закрепленный в Конституции РФ национальный режим, существенно ограничены в своей правосубъектности. Специфика их пребывания,
осуществления целого комплекса действий, связанных с возможностью вообще пребывания на территории Российской Федерации ставит иностранцев в неравное положение с россиянами. Это отчетливо видно из анализа отдельных норм Кодекса об административных правонарушениях. В КоАПе РФ закрепляются специальные нормы, предусматривающие административные взыскания, которые применяются к иностранцам в связи с совершением ими административно-правовых нарушений.
Анализируя правовое положение иностранных граждан, следует дифференцированно подходить к различным категориям иностранцев. Так, особую категорию иностранцев составляют беженцы или вынужденные переселенцы. В диссертационной работе при анализе содержания правовой дефиниции "иностранный гражданин" отдельное внимание уделяется рассмотрению таких понятий, как "беженец", "вынужденный переселенец". Рассматривается российское законодательство, закрепляющее данные понятия.
В соответствии с законами РФ "О беженцах" и "О вынужденных іереселенцах" координация действий министерств и ведомств Рос-:ийской Федерации по проблеме беженцев и вынужденных переселенцев возложена на Федеральную миграционную службу (ФМС) России. Цля решения многоплановых миграционных проблем ФМС России совместно с другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти разработала проект федеральной миграционной программы. МВД России принят упрощенный порядок выезда за границу лиц, не являющихся российскими гражданами и получившими .временное убежище на территории России.
Наряду с государственными организациями, большую роль в оказании содействия беженцам и вынужденным переселенцам оказывают Координационный совет помощи беженцам и вынужденным переселен-
цам, Российский фонд помощи беженцам "Соотечественники", ряд международных организаций. Однако, несмотря на внимание, которое уделяется общественными и международными организациями проблемам беженцев и вынужденных переселенцев, в России их права до сих пор нарушаются. Так, Правительство г.Москвы в 1993 году издает постановление, которым запрещает Миграционной службе города удовлетворять ходатайства лиц, прибывших в Москву, о признании их беженцами или вынужденными переселенцами.
Не вызывает сомнения неправомерность постановления Совета Министров - Правительства РФ от 13 октября 1993г. № 1049 "О мерах по упорядочиванию временного проживания беженцев в городе Москве", изданного в целях обеспечения выполнения Указа Президента РФ от 4 октября 1993г. № 1580. Однако и после отмены режима чрезвычайного положения Правительство Москвы продолжает- действовать, основываясь на этом постановлении.
Кроме того, противоречащим международной Конвенции о статусе беженцев и Закону РФ "О беженцах" является ч.5 этого постановления, согласно которой Министерству иностранных дел РФ совместно с ФМС предлагается обеспечить проведение переговоров с зарубежными государствами, с территории которых прибыли беженцы, о заключении соглашений по вопросам добровольного возвращения данной категории лиц. В соответствии с названной конвенцией и законом, решение о возвращении в страну, которую покинул беженец, принимает только он сам, и никто не может, принудить его к этому. Становится очевидным, что предложение о переговорах является лишь "ширмой" для принудительной депортации беженцев.
Не соответствует российскому законодательству и постановление Правительства Москвы от 7 декабря 1993г. № 1122 "О мерах по упорядочению временного проживания беженцев, проживающих в гос-
20 тиницах и ведомственных общежитиях города Москвы", принятое после отмены режима чрезвычайного положения в городе Москве. Согласно этому постановлению, беженцы и вынужденные переселенцы цолжны быть переселены из гостиниц и общежитий в центры временного размещения за пределы Москвы при участии органов ГУВД.
Комиссией ООН по правам человека, посетившей Россию в июне 1994 года с целью изучения положения в области защиты прав человека, в своем докладе о положении дел с беженцами и вынужденными переселенцами были зафиксированы факты препятствия вступлению беженцев в кооперативы, покупке квартир, трудоустройстве, получению мест на общем основании в общежитиях. В Комиссию поступали жалобы от беженцев в связи с запрещением последним проживать на общих основаниях в приобретенных ими квартирах и домах. Зафиксированы случаи отказа принимать прибывающих по направлениям ФМС России беженцев и вынужденных переселенцев в отдельных регионах страны.
Законами РФ "О беженцах" и "О вынужденных переселенцах" не предусматривается отказ в регистрации ходатайств о признании беженцем или вынужденным переселенцем, если не определено место его жительства. Однако сплошь и рядом такие ходатайства не принимаются и не регистрируются. До настоящего времени продолжает применяться дискриминационные порядок определения места жительства любого гражданина на территории Российской Федерации по его прописке. Ссылаясь на "установленный порядок определения места жительства", местные власти не проводят регистрацию вынужденных переселенцев.
В соответствии с Положением о порядке признания лиц вынужденными переселенцами 1993 года, вводится ежегодный переучет вынужденных переселенцев. Эта мера практически означает ограниче-
sue срока действия удостоверения вынужденного переселенца. Кроме того, само требование о предоставлении документальных доказательств справедливости притязаний на статус вынужденного переселенца является положением, которое по существу в ряде случаев просто невозможно выполнить.
Перечень нарушений прав и свобод вынужденных переселенцев и беженцев дополняется ещё и тем, что практикуется многократное переселение вынужденных переселенцев и беженцев из одного пункта временного поселения в другой.
Государственной Думе Российской Федерации необходимо ускорить ратификацию двусторонних соглашений о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев, заключенных Российской Федерацией с государствами-членами СНГ. Министерству иностранных дел совместно с другими заинтересованными органами исполнительной власти следует в свою очередь активизировать подготовку к заключению соглашений о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев с государствами "ближнего зарубежья", включая вопросы о масштабах переселения, возмещения расходов, связанных с приемом и обустройством вынужденных мигрантов, а также компенсациях за оставленное ими жилье и имущество. При подготовке заключения международных договоров необходимо увязывать решение политических, экономических и кредитно-финансовых вопросов с проблемой соблюдения интересов и защиты прав соотечественников в государствах "ближнего зарубежья", ориентируясь при Этом на международно признанные стандарты в области прав человека и национальных меньшинств. Методологическая и научная основа диссертации
Диссертационное исследование проводилось на основе общенаучных, специальных, системных и сравнительных методов анализа с
22 использованием достижений наук теории государства и права, Конституционного, трудового, уголовного, уголовно-процессуального, международного права, документов международных организаций.
Постановка проблемы правового регулирования статуса иностранцев в трудовой сфере и в сфере уголовной юстиции сложна и разнообразна, её исследование обнажает целый ряд дискуссионных вопросов, затрагивающих правовые и социально-экономические проблемы. Отдельные вопросы, составляющие суть проблемы, неоднократно были предметом исследования как российских, так и зару-бежнывх ученых: Аметистова Э.М., 'Балацкого Е.В., Виноградовой Е.В., Гусова к.Н., Киселева И.Я., Моргана М.А., Стокера П. и других.
В диссертации исследовались материалы Федерального Собрания Российской Федерации, связанные с разработкой законопроекта "О іравовом положении иностранных граждан в Российской Федерации".
Научная новизна работы
Научная новизна работы состоит в том, что в ней впервые предприняты попытки комплексного исследования вопросов правового регулирования процессов трудовой миграции и выявления особенностей правового положения иностранных граждан в сфере уголовной юстиции. В диссертации на основе анализа российского законодательства, законодательства государств-членов СНГ, международно-правовых актов, включаемых в российскую правовую систему, а такеє трудов российских и зарубежных авторов исследовано юридическое содержание таких понятий, как "иностранный гражданин", "бе-венец", "вынужденный переселенец".
В диссертации исследован правовой механизм допуска иностранной рабочей силы в Российскую Федерацию на основе анализа дейст-
23 уюшего законодательства в этой области и разработаны конкретные предложения по его усовершенствованию.
Анализу подвергнуты положения уголовно-процессуального и уголовного законодательства на предмет учета особенностей статуса иностранцев, участвующих в уголовно-процессуальных и уголовных правоотношениях. Рассматривается специфика отбывания иностранными гражданами уголовного наказания в виде лишения свободы в пенитенциарных учреждениях.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Обосновывается закрепление в российском законодательстве
единого термина "иностранец", относящегося и к иностранным граж
данам, и к апатридам.
Дается определение правовым дефинициям: "международное трудовое право", "международные трудовые правоотношения".
Обосновывается необходимость и целесообразность принятия в Российской Федерации федерального закона, регулирующего привлечение и использование в России иностранной рабочей силы, а также присоединение Российской Федерации к Конвенции ООН "О защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей" 1990г.
Формулируются предложения по совершенствованию механизма допуска на территорию Российской Федерации иностранной рабочей силы, а также по усовершенствованию государственного контрольного механизма за процессами трудовой-иммиграции.
Обосновывается необходимость обновления нормативной .базы в сфере регулирования правового режима пребывания иностранцев в Российской Федерации.
6. Предлагается включить в уголовное и уголовно-процес
суальное законодательство РФ правовые нормы, учитывающие специ-
24 фику положения иностранцев в уголовно-процессуальных и уголовных правоотношениях.
7. Формулируется положение о включении в российское уголовно-исполнительное законодательство норм, учитывающих специфику положения осужденных иностранцев.
Сущность и особенности социальной защиты населения в условиях перехода к рыночной экономике
Понятие «Социальная защита» впервые использовали американские законодатели в тексте закона, принятого в 1935 году. В ней давалась правовое обоснование нового, для США института, обязательного страхования на случай старости, смерти, инвалидности и безработицы.
Данный термин органически вписался в понятийный аппарат учёных и практиков, так как просто и доходчиво выражал сущность поддержки социально уязвимых слоев населения.
В дальнейшем рамки этой дефиниции значительно расширились, чему способствовала, в частности, и разработка конвенции и рекомендации Международной организации труда, Всемирной организации здравоохранения, Международной ассоциации социального обеспечения, посвященных вопросам социального страхования и социальной помощи, гарантирования минимальных доходов, работающим при наступлении нетрудоспособности, а также условию и охраны труда, заработной платы.
Широкое применение, международным сообществом, понятия «социальная защита» во многом обусловлено кардинальными изменениями, произошедшими в социальной политике западных стран в 30-50-х годах.
У нас термин «социальная защита» стал употребляться относительно недавно, с началом рыночной трансформации. Потребность в его использовании возникла, когда появилась настоятельная необходимость помощи гражданам, не способных материально себя обеспечить. При этом зачастую используется производный термин от «социальной защиты», а именно - «социальная защищенность». Их различие состоит в соотнесении действия и состояния. Так, если для «социальной защиты» ключевым звеном служит характер намерений (государство, общественные структуры и личность) по реализации социальной политики или мер по самозащите, то для «социальной защищенности» смысловая нагрузка воплощается в определении состояния, в котором находится защищаемая личность или социальная группа (инвалиды, безработные, пенсионеры и т.д.).
В настоящее время сложилось три методологических подхода к трактовке данной категории: политический, методологический и инструменталистский.
Так, по мнению Б. Ракитского, социальная защищенность в широком смысле представляет собой такой общественный порядок, в рамках которого «объекты могут отстаивать свои интересы» .
К важнейшим характеристикам категории «социальная защита» Л. Якушев относит виды и организационно-правовые формы социальной защиты, категории граждан, которым оказывается социальная помощь или которые охвачены социальным страхованием1.
Данный методологический подход опирается на позиции Международной организации труда (МОТ), рассматривающей национальные системы социальной защиты как комбинацию различных институтов социального страхования и социальной помощи, то есть социальная защита (social security I protection) в развитой рыночной экономике представляется двумя взаимодополняющимися частями.
Первая - это система денежных пособий, позволяющая компенсировать основные виды утраты трудоспособности и, следовательно, заработка по объективным обстоятельствам - болезнь, безработица, старость, рождение ребенка, профессиональное увечье и т.д. Другая часть - комплексы социальных услуг - медицинские услуги, следовательно, утраты заработка по объективным обстоятельствам -болезнь, безработица, старость, рождение ребенка, профессиональное увечье и т.д. Другая часть - комплексы социальных услуг - медицинские услуги, различные формы социальной и профессиональной реабилитации, услуги по трудоустройству, социальные услуги семье, обслуживание і стариков, инвалидов и т.д .
Методологически вопрос о формах и механизмах социальной защиты достаточно детально проработан западными учёными. Так, X. Ламперт к формам социальной защиты относит: различные виды социального страхования (пенсионное, медицинское, от несчастных случаев на производстве, от безработицы); социальную помощь в виде различных видов вспомоществования; национальные системы охраны труда; помощь государства в получении образования; системы социальной защиты на уровне предприятий.
Теоретиком такой характеристики является также В. Роик, который считает, что «социальная защита - это система приоритетов и механизмов их реализации государственных и иных институтов, обеспечивающих определённый уровень социальной защищённости, в соответствии с конкретными условиями общественного развития» .
Механизмы и приоритетные направления социальной политики в условиях становления рыночных отношений
Социальная политика является одной из важнейших элементов внутренней политики любого государства. Она тесно связана с развитием экономики страны и тем комплексом мер государственного регулирования, которые разрабатываются и осуществляются в зависимости от специфики конкретного этапа развития общества в целом. Традиционно социальная политика тесно связана с понятием социальной защиты населения, в первую очередь, наиболее уязвимых её слоев. Социальная политика, как объект исследования, представляет собой сложную систему взаимосвязей и взаимозависимостей. Социальная политика призвана определять новый тип взаимоотношений государства и общества с помощью нормативно-правовых, экономических, финансовых, социально-психологических и организационно-технических средств и рычагов. В условиях переходной экономики, реформирование социального сектора вызвано необходимостью адаптации общества к происходящим изменениям в экономических отношениях. С другой стороны, социальная политика и реформирование социального сектора в Таджикистане должны быть созвучны с главной целью экономических преобразований. Под социальной политикой понимается политика, имеющая непосредственное отношение к общественному благосостоянию людей, к удовлетворению их материальных, социальных и интеллектуальных потребностей, к формированию уважения к человеческому достоинству и к установлению социальной стабильности, социального мира в обществе. По своей внутренней природе она ориентирована на развитие человека, на универсальность потребностей. Следовательно, человеческая концепция социальной политики адекватна ее внутреннему содержанию и предполагает оптимальное равновесие целей и средств, ее реализации в зависимости от характера организации общественной жизни людей и господствующего общественного мировоззрения, может иметь место смещение целей и средств развития цивилизации, перекос в ту или иную сторону. Понимание диалектики взаимоотношения целей и средств, при определении социальной стратегии, требует учета сложности человеческой природы. Важно иметь в виду, что человек - это социобиологическое существо, т.е. в нем причудливо сочетаются биологические и социокультурные начала, иррациональность, инициатива и рациональность, духовность, нравственность. Диапазон человеческих потребностей довольно широк. Сюда входят материальные потребности, потребности в безопасности, привязанности, общении, уважении, самоуважении, самореализации. Наиболее перспективными средствами и способами удовлетворения этих потребностей является организация производства и общественной жизни на основе самоорганизации и самоуправления, свободы и рациональности. Исторически сложилось так, что, с одной стороны, рынок как спонтанный механизм саморегулирования и самоорганизации играет существенную роль в удовлетворении потребностей как "экономического человека", а, с другой стороны, государство и другие социальные институты имеют важное значение для реализации требований общественного "политического человека". Противоречивость человеческой природы отражается в противоречивости человеческих потребностей и средств их удовлетворения. Человеку свойствен инстинкт состязательности, эгоизм и индивидуализм. Люди от рождения неодинаковы. Они наделены природой разными задатками, склонностями и способностями. Люди отличаются друг от друга по темпераменту и характеру, по пластике нервной системы, по пассионарности, по инициативе и самостоятельности, по психологическому отношению к риску. Кроме того, люди не застрахованы от природных, наследственных дефектов. Естественное неравенство людей создает для общества ряд проблем с точки зрения соблюдения социальной справедливости. Неодинаковое отношение к неодинаковым людям является важным требованием горизонтальной справедливости. Игнорирование различия людей по способностям означает грубо уравнительный подход. Максимальная реализация потенциала человеческой личности, выявление молодых талантов и дарований и создание условия для их дальнейшего развития является значительным фактором прогресса цивилизации. Развитию способностей людей способствует обстановка свободной состязательности и социальной удовлетворенности своими достижениями. Однако, непростым является вопрос деления людей на трудолюбивых, бережливых, ленивых и расточительных. Нет единодушного мнения в отношении того, являются ли качества трудолюбия и бережливости природно-обусловленными или есть результат социальной среды и общественного воспитания. Аналогичная проблема, с точки зрения, взаимоотношения природных и социальных начал возникает в отношении уровня рождаемости и семейной нагрузки людей. Как показывает история общественной мысли, в XIX в наиболее широкое распространение получили теории мальтузианства и социального дарвинизма. В соответствии с этими теориями многодетность, мотовство, тунеядство у одних и трудолюбие, бережливость, оптимальное число детей в семье у других есть результат объективного закона естественного отбора или объяснения тем, что люди являются жертвами своих страстей, нерационального поведения. А следовательно, богатые люди - это наиболее приспособленные, наиболее сильные, рационально мыслящие личности, сумевшие в жесткой конкурентной борьбе показать себя, выбиться в люди и добиться больших успехов в бизнесе. Бедные люди -это неудачники в конкуренции и борьбе за существование и они полностью несут ответственность за свое нищенское положение, за свою судьбу и судьбу своей семьи.
Социально-трудовые отношения как основа социальной защиты населения
В течение долгого времени советская наука подчеркивала антагонистический и конфликтный характер социально-трудовых отношений на Западе, что имело и имеет под собой определённые основания. В то же время сами западные ученые полагают, что многочисленные и продолжительные забастовки трудящихся в периоды неблагоприятной экономической конъюнктуры с диалектической точки зрения - нормальное явление в процессе общественного развития. Государственное вмешательство в социально-трудовые отношения мы в течение долгого периода однозначно трактовали как подавление классовой борьбы рабочего класса за свои права. В результате у наших людей сложился стереотип буржуазного государства и социально-трудовых отношений, причем исключительно через призму классовой борьбы. В то же время полностью игнорировался тот факт, что сложный комплекс социально-трудовых отношений в развитых капиталистических странах в современную эпоху и, особенно, под воздействием последних достижений научно-технического прогресса, способствует не только активизации так называемого человеческого фактора на производстве, но и гарантирует высокую степень социальной защищенности трудящихся.
Характерной особенностью социально-трудовых отношений в условиях рынка является их подвижность и динамизм. Они отражают экономическое поведение людей: получение прибыли в конкурентной борьбе (предприниматель) и необходимых благ (наемный работник).
Достижение равновесия и стабильности в социально-трудовых отношениях между их участниками (субъектами) выступает главной социально-экономической функцией государства. Оно призвано их решить посредством законодательного регулирования и соблюдения принципов социально-трудового партнёрства. Такой баланс интересов между партнёрами в сфере производства и услуг находит свое воплощение в коллективных договорах (соглашениях) различного уровня или в индивидуальных трудовых контрактах (договорах).
Структура социально-трудовых отношений достаточно сложная и включает разнообразные параметры, характеризующие систему построения действия и регулирования социально-трудовых отношений.
Классификация социально-трудовых отношений по субъектам предусматривает их деление на индивидуальные, предусматривающие взаимодействие одного работника с работодателем, коллективные, когда работодатели и работники взаимодействуют между собой, исходя из данных предпосылок субъектами социально-трудовых отношений, являются: наемный работник, работодатель, государство.
Наёмные работники - это люди, заключившие трудовой договор (контроль) с работодателем на проведение определённой работы в соответствии со своими способностями, профессиональными знаниями, квалификацией и т.д. Защищают интересы наемных работников, выступающие от их имени профессиональные союзы - массовые организации, объединяющие наёмных работников.
Субъектами социально-трудовых отношений могут быть лишь те работники, у которых есть коллективные или индивидуальные договоры с работодателями, и следовательно, определенная правовая защита. Такие договоры могут носить письменную или устную форму, но в любом случае они определяют социально-трудовые отношения между их участниками.
Работодатель - это человек, работающий самостоятельно и постоянно нанимающий на работу одного человека или много людей. Работодатели обычно являются собственниками средств производства и представляют государственные и муниципальные предприятия, организации, товарищества, т.е. хозяйствующие субъекты любой формы собственности, а также выступают как отдельные физические лица.
В социально-трудовых отношениях работодателя представляет руководитель организации. Он действует без доверенности от имени
организации, выражая его интересы. Государство как субъект социально-трудовых отношений выступает в качестве собственника имущества и работодателя (если это касается государственных предприятий). С развитием рыночных структур часть функций государства в области социально-трудовых отношений резко меняется: в переходный период оно выступает как координатор регулирования этих отношений, контролер, посредник или арбитр.
На уровне наемного работника система социально-трудовых отношений обеспечивает организацию процесса трудовой деятельности.
Поскольку интересы наёмных работников в основном совпадают, и конкуренция между ними выражена в меньшей степени, чем между работодателями, наемные работники для реализации своих интересов объединяются в коллективные и профессиональные союзы.
На уровне работодателя (предприятия) социально-трудовые отношения позволяют эффективно использовать рабочую силу, развивать человеческий фактор производства, воспитывать партнера для достижения совместных целей путём трудового согласия или солидарности.
На уровне государства социально-трудовые отношения складываются собственно из интересов государства и интересов остальных субъектов, делегирующих свои полномочия государству в лице законодательных и исполнительных институтов власти. В качестве предметов социально-трудовых отношений выступают, на уровне индивидуумов, определённые стороны в трудовой жизни человека, на уровне коллективных отношений, кадровая политика, включающая весь спектр деятельности организации по управлению персоналом. Все многообразие социально-экономических явлений, представляющих предметы социально-трудовых отношений, можно подразделить на три блока: социально-трудовые отношения занятости; социально-трудовые отношения, связанные с организацией и эффективностью труда; социально-трудовые отношения, возникающие в связи с вознаграждением за труд.
Индексация доходов населения с учетом роста цен на потребительские товары и услуги
Как известно, формирование доходов, основной части населения страны, осуществляется в соответствии со складывавшейся десятилетиями централизованной системой оплаты труда, однако, к настоящему времени, она пришла к глубокому кризису; особенно явственно это обозначилось в ходе осуществляемых экономических преобразований. При этом следует подчеркнуть, что важнейшей причиной кризиса, помимо принципиальной несовместимости рыночного хозяйства с централизованной регламентацией всех вопросов в части оплаты труда, является изначальная порочность последней, поскольку в основе её лежит деформированный процесс формирования стоимости - цены рабочей силы, искаженное отражение объективного течения социально-экономических процессов. В результате этого расхождения каждая последующая реформа заработной платы была призвана осуществлять не столько активно-формирующую, сколько пассивно корректирующую функцию, по сути, представляющую собой латание дыр в тех областях, где предыдущая система заработной платы уже пришла в очевидное противоречие с объективными процессами (как это в свое время было с оплатой труда инженерно-технических работников, приведшей, по сути, к дискредитации труда инженера).
Наделение этой, уже изжившей себя системы заработной платы дополнительной функцией, связанной с защитой доходов населения от инфляции, может существенно затормозить процесс формирования нового, адекватного, реальным рыночным отношением механизма, оплаты труда в народном хозяйстве.
Последнее в полной мере относится и к трансфертным выплатам (пенсии, пособия, стипендии и др.), которые, без сомнения, также подвергнутся существенным изменениям в процессе становления рыночной экономики.
Необходимо также принимать во внимание и то обстоятельство, что такое организационно - экономически сложное мероприятие, как реформа системы заработной платы (равно как и пенсионного законодательства, системы пособий и др.), не может осуществляться ежеквартально или, скажем, ежегодно, как того могут потребовать относительно высокие темпы инфляционного роста цен в стране, а значит, обеспечение номинальных доходов населения между их пересмотром может принять катастрофические масштабы, со всеми вытекающими отсюда социально-экономическими последствиями.
Таким образом, при прогрессирующей инфляции что, собственно, мы сейчас уже имеем, совместить централизованные пересмотры уровней номинальных доходов населения с компенсацией их инфляционного обесценения становится практически невозможным.
Осознание необходимости реформирования существующей централизованной системы заработной платы привело к появлению предложений, суть которых состоит в том, чтобы «встроить» механизм защиты заработной платы от инфляционного обесценивания в саму систему оплаты труда. Это позволило бы избежать необходимость осуществления специальной индексационной политики.
Так, в соответствии с разработанной, в 1996 году, Научно-исследовательским институтом Министерства труда и социальной защиты населения Республики Таджикистан концепцией организации оплаты труда в условиях регулируемых рыночных отношений, предлагается введение единой 23 разрядной сетки и систематически корректируемых, на выплату инфляции, ставок первого разряда.
Однако предложенный вариант также страдает серьёзными недостатками - неэластичностью механизма социальной защиты. В самом деле, поскольку минимальная заработная плата подлежит 100%-ной индексации, иной подход едва ли будет адекватно воспринят широкими слоями населения, что автоматически ведет к соответствующему изменению ставок всех остальных разрядов. Более того, с помощью довольно несложных расчетов, можно показать, что общий тарифный фонд заработной платы при таком подходе растет более высокими, по сравнению с инфляцией, темпами. Это классический пример того, как необдуманное применение техники индексации может увеличить инфляцию, вместо того, чтобы выступить механизмом её регулирования и сдерживания.
С недавних пор в определенных кругах высказывается мнение о возможности, в ближайшее время, решить проблему защиты заработной платы трудящихся от инфляционного роста цен непосредственно на предприятиях через механизм коллективных договоров. Утверждается, что при децентрализации вопросов, связанных с оплатой труда, и передаче этой функции непосредственно на предприятия, профсоюзы сами будут осуществлять контроль над включением в прирост заработной платы инфляционной составляющей.
Насколько правильна такая позиция?
В индустриально развитых странах с рыночной экономикой коллективный договор - это, по сути, результат сделки между двумя независимыми партнерами - наемными работниками (как правило, в лице профсоюзов) и предпринимателями - по поводу купли-продажи рабочей силы; в большинстве случаев процесс заключения коллективного договора контролируется государством, которое делает все возможное, чтобы ни одна из сторон не выступала с позиции силы и, таким образом, цена рабочей силы устанавливалась объективно, под воздействием спроса и предложения.
Возвращаясь к нашей ситуации, можно сразу отметить, что тот институт коллективных договоров, о котором говорилось выше, у нас пока только развивается. Рынок труда (если такой термин вообще применим к нашим условиям) фактически продолжает обслуживать одного единственного «предпринимателя» - государство. Цена рабочей силы в таких условиях выступает результирующей не столько социально-экономических, сколько социально-политических процессов.
