Содержание к диссертации
ВВЕДЕНИЕ 3
ГЛАВА I. Сущность и особенности конституционно-правового регулирования федеративных отношений в современном российском государстве. 12
1. Федерализм: европейский опыт и российская
действительность 12
2. Особенности развития федеративных отношений в
России на современном этапе 48
ГЛАВА II. Правовое регулирование федеративных отношений
в России на региональном уровне 91
1. Правовое положение субъектов Российской
Федерации в законотворческой деятельности 91
2. Проблемы определения правового статуса
республик и автономий в составе Российской
Федерации 144
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 156
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 159
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловливается тем. что Российская Федерация вступает в XXI век. проходя один из самых сложных этапов своего становления и решая ряд важнейших социально-политических и экономических задач, которые обусловливают основы и перспективы дальнейшего существования самого государства и населяющих его огромную территорию народов. В этом ряд}' задача укрепления российской государственности через развитие регионального федерализма, совершенствование федеративных отношений является одной из определяющих на пути прогресса страны.
Именно поэтому в рамках поиска оптимальных форм взаимодействия территориальных и национальных факторов государственного устройства с акцентом на решение экономических и социальных проблем регионов, а значит и дальнейшее совершенствование федеративных отношений входит в число приоритетных задач государственной политики. И более того, развитие федерации как формы демократической организации российского общества позволяет не только распределять полномочия между федеральным Центром и регионами, но и осуществлять демократическое обустройство народов России вообще. При этом должен быть сохранен баланс коренных интересов как всей Российской Федерации в целом, так и каждого из ее субъектов, без чего, собственно, невозможно формирование правового государства в нашей стране.
В самом деле, становление федеративных отношений в России -процесс, предполагающий решение значительного ряда задач в их взаимосвязи. Прежде всего, речь идет о координации деятельности федеральных органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации в области социально-политических и культурно-национальных процессов в регионах, решении проблем, связанных с выравниванием уровней социально-экономического развития субъектов федерации. С
другой стороны, приоритетное значение приобретает содействие интеграционным процессам в социально-экономической и культурно-национальной сферах жизнедеятельности народов России, развитие самоуправления территорий и народов на правовой основе как фундамента государственности.
Вот почему современное становление российского федерализма предполагает дальнейшую углубленную разработку его правовых основ. При этом актуальным является исследование путей развития федерализма в России как формы государственного устройства с учетом таких специфических и противоречивых черт его исторического формирования, как централизация и регионализация, стремление к унификации и уникальная полиэтничность и т.д. Важное значение приобретает анализ особенностей становления федеративных отношений в Российском государстве, который позволяет использовать исторический опыт в определении перспектив их совершенствования. Такой ретроспективный анализ в современной правоведческои литературе представлен пока еще недостаточно.
Не менее актуальным в плане исследования процессов развития российского федерализма является изучение роли национального фактора. При его огромной значимости в российском государстве, дальнейшее развитие федеративных отношений обусловлено созданием правовых, организационных и материальных условий, способствующих наиболее полному учету и удовлетворению интересов всех народов России. В таком контексте приоритетную роль играет осмысление роли русского народа как исторически государствообразующего, играющего роль собирателя многих народов в единое многонациональное государство.
В имеющихся работах по проблемам федеративного устройства и федеративных отношений, порой, нет однозначного акцента на проблемы социально-экономического развития субъектов федерации как базы развития российского государственности. Становится все более ясным, что данные процессы следует изучать в условиях борьбы центробежных и
центростремительных тенденций, интеграционных и дезинтеграционных процессов на территориальном пространстве бывшего Советского Союза, с учетом проявлений сепаратизма внутри самой Российской Федерации. При этом главной задачей в России остается сохранение целостности Российского государства. Безусловно, федерализм предстает как форма решения вопросов территориально-политической организации общества. Стержнем проблемы служит достижение единства в разнообразии -установление реального равноправия субъектов федерации независимо от того, являются они национально-территориальными (республики, автономии) или территориальными образованиями (края, области, города федерального значения).
Наконец, не утрачивает своего значения задача правового регулирования разграничении полномочий и предметов ведения между федерацией и ее субъектами. Кстати, именно на этой основе должно происходить и уточнение категориально-понятийного аппарата, его юридизация.
Степень разработанности проблемы. В целом, проблемы федеративных отношений в России находятся в последние годы в сфере пристального внимания российских ученых и политиков. Одновременно получили новое признание и используются в научном обороте работы видных исследователей и ряда политиков прошлого. Среди них. например, труды К.С. и И.С.Аксаковых, С.Ю.Витте, И.Я.Данилевского, И.О.Ильина, Н.М.Карамзина. В.О.Ключевского, К.Н.Леонтьева, Н.К.Михайловского, П.В.Струве. П.А.Столыпина1. Концепция "советского федерализма"
Витте СЮ. По поводу непреложности законов государственной жизни. - СПб., 1914; Данилевский Н. Россия и Европа. - М., 1991; Драгоманов М.П. Политические сочинения. Т. 1. - М., 1908; Займовский С. Российские Соединенные Штаты. - М., 1917; Ильин И. О. Россия. - М., 1991; Ключевский В.О. Русская история. Полный курс лекций в трех книгах. -М., 1993; Леонтьев К. Восток, Россия її Славянство. Собр. соч. в 6-й т. Т. 6. - М., 1991; Михайловский А. Реформа городского самоуправления в России. - М., 1908; Струве П.А. Исторический смысл русской революции и национальные задачи. - М.-П., 1918; Ранние славянофилы: Хомяков И. В., Киреевский И. В., КС. и И. С Аксаковы. - М.. 1910; Столыпин П. А. Нам ну мена великая Россия. Полное собрание речей в Государственной Думе и Государственном Совете. 1906-1911. - М., 1991 и др.
начала 20-х годов XX в. исследовалась в трудах Ц.Н.Дурденевского. В.Д.Плетнева. П.И.Стучки. П.И.Трайнина. Н.Н.Фиолетова и других.
Проведенному в диссертации анализу и полученным выводам
способствовали труды ученых, исследующих проблемы теории государства
и права, конституционного, государственного права и управления,
административного права: С.А.Авакьяна. С.С.Алексеева, Г.В.Атаманчука,
Г.В.Барабашева, Д.Н.Бахраха, И.Л.Бачилло. Р.Ф.Васильева,
Ю.А.Веденеева, В.Г.Вишнякова, В.В.Володина, Н.И.Глазуновой,
Ю.А.Дмитриева, Н.А.Емельянова. Д.Л.Златопольского,
Е.М.Ковешникова, Ю.М.Козлова, А.М.Колодкина, Э.Л.Кузьмина,
О.Е.Кутафина. Б.М.Лазарева, Г.В.Мальцева, О.О.Миронова,
А.В.Мицкевича, А.Ф.Ноздрачева, М.И.Пискотина, С.М.Петрова, С.В.Соловьевой, В.Д.Сорокина, Ю.А.Тихомирова, К.Ф.Шеремета и других.
В целом, очерченный круг проблем носит, конечно, междисциплинарный характер. Так, например, в политологическом аспекте эти проблемы глубоко проанализированы в трудах Р.Г.Абдулатипова, Л.Ф.Болтенковой. Г.И.Королевой-Конопляной, В.Н.Лысенко. А.А.Мацнева, В.А.Печенева и др.1.
Особо следует отметить то, что все больше внимания в юридических и научных кругах в последнее время уделяется вопросу становления
См.: Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Опыты федерализма. - М., 1994; Галаев А. С, Королева-Коношяная Г. И. Федерализм в России: исторические предпосылки и современный этап развития. - М., 1997; Валентей С.Д. Российские реформы и российский федерализм // Федерализм. - 1996. —№ 1; Дробижева Л.М. Историческое самосознание как часть национального самосознания народов // Традиции в современном обществе. - М., 1990; Евразия - исторические взгляды русских эмигрантов. - М., 1992; Королева-Конопляная Г. И., Маинев А.А. и др. Россия: в поисках формулы национального возрождения // Социально-политический журнал. - 1994. - N 1-2; Королева-Конопляная Г. И. В поисках средства соединения разделенного // Федерализм. - 1996. -№ 3; Лысенко В.Н. Новый федерализм. - М.,1995; Мухамедшин Ф.Х. Российский федерализм: проблемы формирования отношений нового типа (Политико-правовые аспекты) // Государство и право. - 1994. -№ 3. - С. 49-59; Печенев В.А. Существует ли в Российской Федерации национальная и региональная политика? Какой ей быть?- Майкоп, 1995; Строев Е.С Российский федерализм: нужно идти дальше общих формул // Федерализм. - 1996. -№ 3; Столяров М.В. Россия в пути. Новая федерация и Западная Европа. - Казань, 1998 и др.
7 системы местного самоуправления в Российской Федерации как фактора децентрализации власти. В связи с этим исследуется процесс взаимосвязи местного самоуправления и федерализации общественных отношений .
Таким образом, оценивая сложившуюся в правоведении ситуацию, в целом следует отметить, что при значительном количестве публикаций по различным аспектам проблемы становления российского федерализма и региональной политики число обобщающих работ здесь еще недостаточно. Общая постановка той или иной проблемы порой не доходит до анализа конкретных экономических и социальных механизмов государственного управления. Кроме того, анализ научных работ, посвященных оптимизации различных аспектов современных региональных отношений в России, свидетельствует о существовании различных подходов к процессу их дальнейшего становления, определению будущих направлений развития - от "губернизации" до "республиканизации" всех субъектов Российской Федерации. Дискуссионной является проблема асимметрии современного федерализма, и ее роль в сохранении устойчивости многонационального государства. Таким образом, при всей важности проблемы конституционного регулирования регионально-управленческих отношений ее анализ в научной литературе пока еще далек от системного.
Методологической и теоретической основой диссертации является объективно-диалектический метод познания региональных процессов и федеративных отношений, единство конкретно-исторического и концептуального изучения явлений и процессов, системный подход, а
См.: Абрамов В.Ф. Российское земство: экономика, финансы и культура. - М., 1996: Воронин А.Г. и др. Местное самоуправление в России. Вып.1. - М., 1995; Воронин А.Г., Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством. - М., 1997; Игнатюк Н.А. Правовые проблемы взаимоотношений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления (Автореферат). -М., 1997; Емельянов Н.А. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения. - Москва '- Тула, 1997; Одинцова А.В. Местное самоуправление и государство //Федерализм. -1997. -№ 4; Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. - М., 1995; Поляков А. А. Как сделать прочным базовый уровень народовластия // Федерализм. - 1997. - № 4; Фадеев В. И. Представительные и исполнительные органы власти в системе местного самоуправления в Российской Федерации. - М., 1994.
8 также частнонаучные методы: структурно-функциональный анализ, сравнительное правоведение, изучение статистики и документов, а также специальные юридические методы анализа и толкования нормативных правовых актов.
В диссертации использованы труды ученых - представителей различных отраслей научного знания: юристов, философов, экономистов, социологов и др.. касающиеся проблем регулирования регионально-управленческих отношений. В работе специально анализировалась правоприменительная практика органов власти и управления различных уровней.
Разумеется, главным источником при написании работы послужила Конституция Российской Федерации и федеральные законы. Широко использовались ежегодные Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, соответствующие Указы Президента, постановления и распоряжения федерального Правительства, Концепция государственной национальной политики Российской Федерации и др. Особое значение для решения поставленных в диссертации задач имели материалы круглых столов и парламентских слушаний по проблемам строительства в России демократического федеративного государства, международных и всероссийских конференций по федерализму1-
Эмпирическую базу диссертационного исследования составляет практика деятельности органов государственного управления Российской
Конституция Российской Федерации. - М., 1994; Федеративный договор. - М.. 1993; Е. С. Строев. Становление России завтрашней: опасности и шансы //Политические исследования. - 1996. - № 4; Проблемы и перспективы развития федеративных отношений в России. - Независимая газета, 1998. - 20 января; Проблемы развития российского федерализма: "Круглый стол" Совета Федерации 4 июня 1996 г. //Политические исследования. -1996. -№ 4; Процесс согласования интересов как политическая проблема (обзор: "круглых столов" Совета Федерации) //Политические исследования. - 1996. -№ 4; Развитие федеративных отношений в России: проблемы и перспективы: Доклад рабочей группы // Федерализм. - 1997. - № 1; Федерализм: система государственных органов и практический опыт их деятельности. Российско-канадский проект. - М., 1996; Проблемы и перспективы развития российского федерализма. Первая Всероссийская научно-практическая конференция. - М., 1996.
9 Федерации и ее субъектов. Изучено соответствующее законодательство государств - членов СНГ. ряда зарубежных стран, различные нормативно-правовые акты, а также практика их применения, а главное - социально-экономическая эффективность их реализации.
Объектом исследования послужили современные федеративные отношения в Российской Федерации.
Соответственно, предметом исследования послужили правовые проблемы взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов
Цель исследования является анализ правовых основ российского федерализма и поиск путей их совершенствования
Достижение поставленных целей осуществляется на основе решения ряда досновных задач. Среди них:
анализ сущности и особенностей конституционно-правового регулирования федеративных отношений в современном российском государстве;
сравнительный анализ существующих моделей европейского и российского федерализма;
- изучение проблем правового регулирования федеративных
отношений в России на региональном уровне;
анализ особенностей правового положения субъектов Российской Федерации в законотворческой деятельности;
изучение проблем определения правового статуса республик и автономий в составе Российской Федерации
формулирование конкретных рекомендаций по совершенствованию современных федеративных отношений.
Научная новизна исследования состоит в проведении комплексного
сравнительно-правового анализа правовых проблем взаимоотношений
Российской Федерации и ее субъектов. Элементами научной новизны
отличаются также авторские выводы, касающиеся упорядочения законотворческой деятельности субъектов федерации и их участия в законодательной деятельности палат Федерального Собрания.
10 На защиту выносятся следующие выводы и предложения:
регионально-федеративные отношения - это особый вид общественных отношений, возникающих в процессе осуществления функций управления в субъектах РФ; они имеют сложное строение и воздействуют на федеральные и муниципальные отношения, испытывая на себе их обратное влияние в процессах регионального строительства;
обосновывается необходимость формирования системы четкого взаимодействия между федеральным центром и регионами, обеспечивающего оптимальный баланс общегосударственных и региональных интересов и содействующего установлению рациональной системы отношений между субъектами федерации;
обоснован вывод о том. что для России с точки зрения исторической перспективы наиболее предпочтительной является конституционная федерация, исключающая право выхода из нее существующих субъектов;
выявлены особенности политической демократии и федеративного устройства государства в России, определены основные параметры горизонтального и вертикального разделения властей, обозначены успехи, трудности и неудачи в реализации этих принципов;
сделан вывод о том. что в российских условиях, процесс децентрализации должен носить дозированный характер, что предполагает строгое соблюдение приоритета федеральной Конституции и всемерное укрепление властной вертикали;
Сформулированные автором выводы и предложения представляют практическую значимость для федеральных и региональных органов государственной власти и управления и могут быть использованы в их деятельности. Помимо этого материалы исследования целесообразно использовать в системе подготовки и повышения квалификации государственных служащих и научных исследованиях.
Апробация результатов диссертационного исследования
осуществлялась в ходе участия автора в ряде научно-практических
конференции, в том числе путем научных сообщений на заседании кафедры конституционного, административного и муниципального права Академии экономики и права МГСУ, отражены в авторских публикациях.
Концептуальные положения диссертации, а также практические рекомендации реализованы автором на разных стадиях работы экспертной группы по подготовке соответствующих законодательных актов Московской городской Думы.
