Содержание к диссертации
Введение
Глава I. История федерализма в США 17
1. Исторические предпосылки зарождения федеративной формы государственного устройства в США 17
2. Конституция США 1787г. и ее влияние на взаимоотношения федерации и штатов \ 29
3. Особенности американского федерализма в конце XVIII - первой половине XIX вв 40
3.1. Трактовка Конституции США с позиции "федералистов" 41
3.2. Конституция США с позиции "антифедералистов" . 53
4. Развитие федерализма после Гражданской войны 1864-1870 гг. 70
5. Эволюция федерализма в ХХ-ом столетии 72
Глава 2. Теоретические основы федерализма в США 86
1. Теория дуалистического федерализма 86
2. Теория прав штатов 94
3. Теория кооперативного федерализма 99
4. Современные теории федерализма 114
Глава III. Особенности современных взаимоотношений федерации и штатов 139
1. Централизация как современный аспект взаимоотношений федерации и штатов 139
2. Деволюция: специфические черты, теоретическое обоснование и практическое применение 155
Заключение 180
Литература и источники 184
- Исторические предпосылки зарождения федеративной формы государственного устройства в США
- Конституция США 1787г. и ее влияние на взаимоотношения федерации и штатов
- Теория дуалистического федерализма
- Централизация как современный аспект взаимоотношений федерации и штатов
Введение к работе
Актуальность диссертационного исследования
Американский федерализм вызывает особый интерес в силу ведущей роли, которую играют Соединенные Штаты на мировой арене. В исследовании многочисленных аспектов современного федерализма в США центральное место, как и прежде, принадлежит проблематике взаимоотношений федерации и штатов. Однако, несмотря на наличие в юридической литературе - как в отечественной, так и зарубежной -значительного количества ценных работ, посвященных основным аспектам федеративного устройства США, проблемы взаимоотношений федерации и штатов изучены недостаточно, а иногда и просто без учета их современной специфики. Это объясняется наличием определенных трудностей, связанных с поиском, подбором и обобщением не только нормативно-правовых актов, но и результатов деятельности самой федеративной системы, результатов разрешения федерально-субъектных конфликтов, недостаточным изучением последствий параллельно развивающихся процессов централизации и деволюции в федеральных отношениях. К сожалению, эти проблемы с учетом возникающих в настоящее время потребностей не подвергались до сих пор всестороннему анализу, хотя необходимость и ценность подобного рода исследований очевидна.
В наше время система федеративных отношений в США подвергается постоянным изменениям. Глобальное направление эволюции современного американского федерализма прежде всего связано с его собственно внутренним содержанием развития, а именно с так называемым процессом "возрождения штатов". Процесс последовательной централизации в американской федерации резко замедлился, а с конца 70-х гг. прошлого века вообще пошел на убыль.
Роль штатов и местных органов власти, пользующихся традиционно более высоким доверием у большинства американцев по сравнению с федеральным центром, стала постепенно возрастать и расширяться, если не в абсолютном, то в относительном масштабе. Возрастание в экономике роли высокотехнологичных отраслей производства и современных информационных технологий лишь укрепило и ускорило данный процесс. За последние 20-25 лет он заметно стабилизировался и приобрел устойчивую тенденцию. В финансовом отношении он опирался на относительно более высокие темпы роста доходов на уровне штатов по сравнению с федеральным уровнем. Сюда же в значительной мере переместился и центр реформаторских идей и нововведений в области управления. В целом устойчивость процесса "возрождения штатов" связана с такими тенденциями, как совершенствование структуры управления на местах, существенное улучшение конституционного законодательства в штатах, рост до недавнего времени дефицита федерального бюджета, а с ним и общее разочарование американцев в федеральных институтах власти и рост надежд, связанный с решением своих проблем на местном уровне. В этой связи многие американские исследователи обсуждают вопрос наступления эры "нового федеративного порядка" и прямо отмечают "несомненное перераспределение полномочий в пользу штатов"1.
Следует особо подчеркнуть тот факт, что последние несколько лет в США проходят под знаком неоспоримой и повышенной активизации деятельности в сфере федеративного строительства и межправительственных отношений властей различного уровня, начиная с федерального и заканчивая муниципальным. Обращаясь к данному феномену, ряд американских исследователей вполне обоснованно отмечают, что на текущий момент вопросы
1 John D. Donahue. Notes on the Postwar Rhytms of American Federalism. Paper prepared for the symposium on Retliinking Federalism in the EU and U.S. Kennedy School of Government, Harvard University, 19-21 April, 1999.
федеративного развития и межправительственных отношений в стране занимают крайне важное место.
Несмотря на то, что российский федерализм имеет на современном этапе серьезные отличия от американского, тем не менее, многие трудности, возникающие в отношениях федерального центра и субъектов, носят общий характер. И в этом отношении опыт США, как классической федерации, представляет несомненный интерес для отечественного исследователя. Изучение основных проблем федерализма в США, как тех, которые возникали в прошлом, так и ныне существующих, поможет избежать многих возможных ошибок в решении схожих трудностей государственно-правового строительства в России. Именно этим обусловлен выбор предмета и объекта исследования.
Степень научной разработанности темы
Начало исследований федерализма уходит своими корнями в глубокое прошлое, однако идейными истоками современного федерализма стали положения государствоведческой мысли XVIII-XIX вв. Важную роль в генезисе федерализма в США сыграла идея объективных основ федерализма, которую развивали в своих трудах И.Альтузиус, Ш.-Л.Монтескье, Д. Локк. Выдающееся значение имели отличавшиеся радикализмом и демократической направленностью правовые идеи авторов "Федералиста" Александра Гамильтона, Джеймса Мэдисона, Джона Джея, Джорджа Вашингтона. Серьезное влияние на развитие учения о федерализме оказали труды американского правоведа Джона Кэлхуна, а также Георга Еллинека и других германских ученых, занимавшихся разработкой вопросов теории и практики федерализма в связи с образованием Германской империи, имевшей в своей основе федеративную структуру. В ХХ-ом столетии теоретические истоки американского федерализма подверглись критической переоценке в трудах
сторонников концепции кооперативного федерализма Дж. Кларка, Т. Дая, Э. Коруина.
Указанные вопросы в той или иной степени были затронуты в работах российских исследователей И.А. Алебастровой, М.В. Баглая, И.В. Бахлова, Р.В. Енгибаряна, А.А. Захарова, Б.С. Крылова, ДА. Ковачева, В.И. Лафитского, А.Н. Медушевского, А.А. Мишина, В.Н. Моргачева, М.С. Саликова, В.Е. Чиркина, Л.М. Энтина2.
Из многочисленных работ современных иностранных авторов, в той или иной степени связанных с тематикой данной диссертации, можно отметить монографические исследования и учебные пособия Й. Виллбурна, Д. Кинкейда, В. Острома, Г. Таллока, Д. Циммермана, Л. Фридмана, Д. Фергюссона, Д. Элазара и других3. В указанных работах молено найти интересный фактологический материал, однако и в них также отсутствует комплексное исследование современных аспектов взаимоотношений федерального центра и субъектов. Многие исследования страдают излишней детализацией отдельных
См., например, Алебастрова И.А. Основы американского конституционализма. М., 2001; Баглай М.В. "Конституционное право зарубежных стран." М. 1999; Бахлов И.В. Современное федеративное государство: (Опыт методологии анализа механизма федеративных отношений). Саранск. 1999; Енгибарян Р.В. Конституционное право: Учебник для вузов / Енгибарян Р.В., Тадевосян Э.В.; МГИМО(У) МИД РФ; Захаров А.А. "Очерки современного федерализма" Московская школа политических исследований. 2003; Б.С. Крылов. США: Федерализм, штаты и местное управление. М.: Наука, 1958; Лафитский В.И. Основы конституционного строя США. М., Издательство НОРМА. 1998; Институт государственного управления. - М.: Юристъ, 2000; Медушевский А.Н. Сравнительное конституционное право и политические институты / Государственный университет Высшая школа экономики. - М.: ГУ ВШЭ, 2002; Мишин А. А. Государственное право США. М.: Наука, 1976; Мишин А. А. Принцип разделения властей в конституционном механизме США. М.: Наука. 1984; Нерсесянц B.C. История правовых и политических учений. М., 1998; М.С. Саликов. Сравнительный федерализм в США и России. Екатеринбург: Уральская государственная юридическая академия, 1998; Моргачев В.Н. Формы и методы территориального управления в США и Канаде. М., 1987; Чиркин В.Е. Современный федерализм: Сравнительный анализ / В.Е. Чиркин. - М.: ИНИОН РАН, 1995; Энтин Л.М. Разделение властей: Опыт современных государств / Л.М. Энтин. - М.: Юридическая литература, 1995; Ященко А. Теория федерализма. Опыт синтетической теории права и государства. Юрьев. Типография К. Маттисена. 1912; и др.
См. например, Таллок. Г. Новый федералист. М., 1993; Остром В. Смысл американского федерализма: Что такое самоуправляющееся общество. М., 1993; Daniel J. Elazar. Exploring Federalism. Tuscaloosa: University oi Alabama Press, 1987; Joseph F. Zimmerman. Federal Preemption: The Silent Revolution. Arhes: Iowa State University Press, 1991; John Kincaid. Devolution in the United States: Rhetoric and Reality. Paper prepared for the symposium on Rethinking Federalism in the EU and U.S. Kennedy School of Government, Harvard University, 19-21 April, 1999; Lawrence M. Friedman "American Law", Stanford University Press, 1984; York Willburn, "The States as Components in the Areal Division of Powers" in Arthur Maass (ed.), Area and Power (The Free Press, 1978); John H. Ferguson, Dean E. McHenry The American System of Government. McGraw-Hill Book Company, Inc. 1963 и др.
аспектов, недостаточным количеством общетеоретического материала и отсутствием анализа дальнейшей эволюции изучаемых проблем.
Объект и предмет исследования
Объектом данного диссертационного исследования являются проблемы взаимоотношения федерального центра и штатов в США в различных сферах. В диссертации рассматриваются основные тенденции развития отношений между федерацией и штатами на современном этапе.
Предметом диссертационного исследования служит генезис федерализма в США, его развитие, правовой анализ взаимоотношений федерации и штатов в прошлом и настоящем, их сущность, отличительные черты и особенности как одного из институтов конституционного права.
Кроме того, предметом исследования являются тенденции дальнейшего развития американского федерализма а также анализ возможного заимствования Россией положительного опыта решения проблем федерализма в США.
Основные цели диссертации
Целями диссертации являются изучение и анализ конституционно-правовых и практических вопросов взаимоотношений федерального центра и штатов в США; выявление их современных особенностей; определение настоящих тенденций и дальнейших направлений их развития; анализ основных правовых методов их изменения; обоснование ряда теоретических выводов, которые могут оказаться полезными как для дальнейшего исследования данной проблемы, так и для использования их в законотворческой и правоприменительной деятельности. Таким образом, взяв за основу теоретические исследования, нормативно-правовой материал и фактические данные, можно прийти к осуществлению задачи комплексного исследования взаимоотношений федерального центра и штатов в США, уделив при этом
особое внимание тем аспектам, опыт изучения которых является полезным и может быть использован для развития и дальнейшего совершенствования правовой системы Российской Федерации, федеративных отношений в России, для создания прочного фундамента демократических правовых отношений Российской Федерации с ее субъектами с учетом международного опыта.
Диссертант ставит перед собой следующие задачи:
исследовать генезис и особенности исторического развития федерализма в США;
провести анализ основных исторических моделей отношений федерации и штатов;
выявить различия в подходах к определению конституционной природы федерализма в США на различных этапах исторического развития;
раскрыть основные теоретические аспекты американского федерализма;
исследовать совокупность теорий федерализма и проанализировать их связь с практикой федеративных отношений;
определить современные тенденции развития отношений между федеральным центром и субъектами;
выявить особенности современных правовых методов перераспределения властных полномочий между федерацией и штатами;
изучить возможность использования опыта решения проблем федерализма в США для совершенствования отечественной федеративной системы.
Методологическую основу диссертационного исследования составляет диалектический метод познания социально-политических процессов с его принципами развития, системности, целостности и т.д. В диссертации были применены и такие частно-научные методы исследования, как формально-
логический, необходимый для изучения и анализа конституционных и других правовых норм и установлений; сравнительно-правовой - для сопоставления различных моделей и форм отношений федерального центра и штатов; историко-правовой, необходимый для анализа исторического становления и дальнейшего развития отношений внутри федеральной системы, периодизации развития этого института и т.д. При анализе проблем взаимоотношений федерации с ее субъектами автор диссертации применял междисциплинарный комплексный подход (политологический, социологический, культурно-психологический и другие).
Нормативную базу работы составляет законодательство США:
конституция, акты Конгресса, законы отдельных штатов, акты главы
государства, решения Верховного Суда, правовая доктрина и другие
источники.
Теоретическую и информационно-справочную основу диссертации составляют монографические работы, статьи в научных журналах, периодическая литература, справочники, энциклопедии и другие материалы на русском и иностранных языках.
Среди работ российских авторов, посвященных проблемам конституционного права и проблемам федерализма, на которые опирался диссертант при подготовке данного исследования и которые послужили основой для теоретических и практических выводов, необходимо отметить работы Р.Г. Абдулатипова, С.А. Авакьяна, С.Л. Авраменко, А.В. Автономова, И.А. Алебастровой, Г.В. Александренко, К.В. Арановского, М.В. Баглая, И.В. Бахлова, В.Н. Даниленко, Р.В. Енгибаряна, Н.А. Заварнова, А.А. Захарова, СЮ. Кашкина, А.Д. Керимова, Д.А. Ковачева, А.Е. Козлова, Б.С. Крылова, В.И. Лафитского, Ю.И. Лейбо, В.Н. Лексина, А.Н. Медушевского, А.А. Мелкумова, А.А. Мишина, В.Н. Моргачева, М.А. Могуновой, А.Г. Орлова, А.Н. Пилипенко, Ф.М. Решетникова, СВ. Рябова, М.С Саликова, Н.А. Сахарова, Г.А.
Стрельникова, Э.В Тадевосяна, Т.Н. Тимашовой, Ю.А. Тихомирова, А.А. Тихонова, Б.Н. Топорнина, Л.П. Ульяновой, И.А. Умновой, Т.М. Фадеевой, Т.Я. Хабриевой, В.А. Четвернина, В.Е. Чиркина, Л.М. Энтина и других.
Из зарубежных исследований автор диссертации использовал в основном литературу на английском языке. Ее перечень приводится в библиографическом списке.
При подготовке диссертации автор ознакомился и, по мере необходимости, использовал относящиеся к теме исследования работы отечественных и зарубежных ученых, рассматривающих проблемы современной политологии, социологии и политэкономии.
Научная новизна диссертационного исследования
Данная диссертация представляет собой целостное, самостоятельное научное исследование, объединенное единым замыслом и целями, предметом, структурой работы и общим подходом к теме. Новизна постановки проблемы заключается, прежде всего, в том, что впервые в таком объеме предметом специального научного исследования стала современная проблематика взаимоотношений федерации и штатов в США, их основные особенности и тенденции развития.
Автор попытался классифицировать и обосновать существование различных моделей взаимоотношений федерации и штатов, их взаимосвязь, сходные принципы и существенные различия.
Значительным элементом новизны является то, что автором настоящей диссертации предпринята попытка определить характер и степень влияния современных аспектов федеративных отношений на дальнейшее развитие федерализма, на всю политическую систему федеративного государства. Автор
провел анализ позитивных и негативных последствий использования такого популярного метода перераспределения регулятивных полномочий в федеративной системе США, как метод федерального опережения в его основных формах и проявлениях.
Диссертант постарался исследовать новые процессы и явления, характерные для отношений федерального центра и штатов на современном этапе с учетом изменений в механизме их осуществления, в полномочиях органов власти на всех уровнях. Впервые введены в научный оборот новые подходы к характеристике основных элементов и специфических черт федерализма в США.
Таким образом, в диссертации была предпринята попытка провести комплексное исследование современной проблематики федеративных отношений в США в политико-правовом и организационных аспектах и показаны возможные тенденции их дальнейшего развития и совершенствования.
Положения, выносимые на защиту
На защиту выносятся следующие основные положения:
Изначальными предпосылками возникновения федерализма в США стали особенности колониальной администрации Британской империи XVIII века и сильные английские традиции местного самоуправления. Изучение истории федерализма дает понять, что он появился на свет в качестве естественного компромисса между сильной властью центрального правительства, злоупотребления которого привели к войне за независимость и не менее пагубным для населения штатов отсутствием центральной власти в период Конфедерации. ,
Современная система взаимоотношений федерального центра и штатов, получившая название политики "нового федерализма",
способствует укреплению партнерских отношений между всеми уровнями власти, особенно в финансово-бюджетной сфере. Основным стержнем политики "нового федерализма" стало возрастание роли штатов и местных органов власти, в результате чего на их уровень в значительной степени переместился центр осуществления нововведений в области государственного управления.
Эволюция федерализма в США наглядно доказала, что американский федерализм, пройдя значительный исторический путь, превратился из чисто правового феномена в эффективное средство решения многих социальных проблем и неотъемлемый элемент системы ценностей американского общества. Американский федерализм как метод распределения властных полномочий между центральной властью и правительствами штатов является одним из наиболее серьезных достижений США в области государственного строительства и имеет международное значение.
Впервые примененная в практике американского государственного строительства теория кооперативного федерализма стала важнейшим теоретическим и практическим инструментом во многих ведущих современных федерациях, благодаря чему федерализм стал привлекательной и эффективной формой государственного строительства для целого ряда стран.
Обобщая результаты исследования теорий федерализма, следует отметить, что в отличие от классических теорий - дуалистического и кооперативного федерализма, многие современные теории представляют собой не целостные учения, а лишь концепции, разработанные применительно к одному из элементов федеративного устройства государства. Их фрагментарность обусловлена тем, что большинство из них были созданы сугубо в практических целях - для
решения какой-то конкретной проблемы на современном этапе развития федерализма в США.
Усиление центростремительных тенденций в федеративных отношениях привело к распространению властных полномочий федерации и правительств штатов на области, традиционно относящиеся к сфере деятельности институтов местного самоуправления, составляющих важную часть гражданского общества.
В условиях современного развития американской государственности в определенных сферах государственной жизни заметна тенденция к возрастанию роли федерального центра и постепенному уменьшению роли штатов.
Верховный Суд США в последние годы вновь ориентируется на защиту прав штатов и ограничение притязаний федерального центра, что создает фундамент для будущего укрепления позиций штатов.
Стабильность федерации в США поддерживается как центробежными, так и центростремительными силами, взаимодействие которых определяет объем полномочий, предоставляемых федеральному центру и субъектам, что позволяет сочетать в рамках единой системы государственного устройства элементы унитарного государства и конфедерации.
10.Получивший широкую огласку процесс передачи властных полномочий от федерального центра субъектам федерации (т.н. деволюция) носит больше теоретический, нежели практический характер, в то время как возрастающая концентрация власти в руках федерального правительства под воздействием различных экономических, политических и социальных условий является реальным фактом.
11 .Постоянное изменение баланса сил между федеральным центром и субъектами федерации в Соединенных Штатах не оказывает негативного влияния на систему федеративных отношений в целом, что возможно только в таких симметричных федерациях как США и, видимо, неосуществимо в федеративных государствах, построенных на национально-территориальной основе.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования
Результаты данного диссертационного исследования могут быть использованы в практической деятельности российских органов государственной власти для дальнейшего реформирования федеративной системы России. Положения и выводы диссертации могут оказать помощь при подготовке, обсуждении и принятии новых нормативно-правовых актов и документов справочно-методического характера, для разработки государственных и региональных программ развития федеративной системы и совершенствования федерально-субъектных отношений, для проведения научно-практических конференций и симпозиумов по проблемам российского и зарубежного федерализма.
Ряд положений и теоретических выводов, содержащихся в диссертации, могут быть использованы в деятельности Государственной Думы и Совета Федерации при разработке законопроектов и принятии законов, связанных с реформированием федеративной системы России, а также при проведении российского внешнеполитического курса в отношении зарубежных федеративных государств и для формирования у сотрудников государственных органов и внешнеполитического ведомства более глубокого представления о характере и особенностях федерализма в зарубежных странах. Диссертация может оказаться полезной для сотрудников средств массовой информации при освещении вопросов федеративных отношений в России и зарубежных странах.
Материал, собранный, систематизированный и обобщенный в представленной диссертации, может быть использован при чтении курсов конституционного права зарубежных стран, политических систем России и зарубежных стран, теории государства и права, истории государства и права зарубежных стран, курсов сравнительного правоведения и государствоведения.
Апробация результатов диссертационного исследования
Основные теоретические положения и практические выводы данного диссертационного исследования были апробированы автором на заседании кафедры конституционного права МГИМО(У) МИД России а также нашли свое отражение в опубликованных автором статьях в различных научных изданиях, в выступлениях на научно-практических семинарах.
Исторические предпосылки зарождения федеративной формы государственного устройства в США
Для полноценного исследования такого сложного феномена как американский федерализм необходимо, прежде всего, обратиться к его истории. Именно в прошлом сконцентрирован более чем двухсотлетний политико-правовой опыт федеративной государственности, отражены основные направления и итоги предшествующих исследований проблем федерализма. Этот познавательный опыт, идеи и достижения прошлого оказывают заметное влияние на теорию и практику современного федерализма, как в США, так и во всем мире.
Для того чтобы детально выяснить источники происхождения такого феномена как федерализм в США на теоретическом уровне, потребовалось бы, по крайней мере, изложить всю историю развития мысли Западного мира. Это утверждение обосновывается хотя бы тем обстоятельством, что к защите американского республиканизма его основатели широко привлекали не только современные им политические концепции, но и наследие античной мысли. Однако для целей этой работы достаточно будет сказать, что первые переселенцы принесли на территорию современных североамериканских штатов политические концепции пуритан и традиционные британские формы организации правительственной и правовой систем. Первая глава посвящена рассмотрению того, как в течение последующих лет эти формы изменялись в условиях Нового Света.
Несмотря на то, что федеративная форма государственного устройства была сформулирована только в Конституции США 1787 года, орновы этой системы уходят своими корнями в доконституционный период истории североамериканского государства. Начиная повествование об этом периоде истории США, большинство современных американских авторов , прежде всего, останавливаются на рассмотрении юридических оснований британского владычества над значительной частью территории Северной Америки. Не преминем также последовать этой традиции и вкратце охарактеризовать особенности британской колониальной администрации, которые сыграли важную роль в генезисе федерализма.
После открытия Вест-Индии Кристофером Колумбом в 1492 году, король Англии Генрих VII, осознав всю важность этого открытия и стремясь опередить конкурентов, поручил в 1496 г. мореплавателю Джону Каботу "...искать и открывать какие бы то ни было острова, страны, регионы или провинции, населенные язычниками, в какой бы части Света они ни находились, которые до сего момента неизвестны христианам" а также "установить британские флаги в любом новооткрытом поселении, городе, острове или материке"5. В своей экспедиции Кабот установил владычество Англии над территорией восточного побережья США, в границах современных штатов Ньюфауленд, Мариленд и Виргиния на основании "права открытия и завоевания"6.
Взаимоотношения с индейцами, исконно населявшими новооткрытые территории, европейские государства строили на следующих основаниях: они присвоили себе право доминиона над открытыми территориями, индейские же племена обладали правом собственности на землю, а также полной автономией в решении внутриплеменных дел. Первые колонисты воспринимали индейские племена в качестве государств и официально титуловали их вождей королями. Несмотря на последующий геноцид коренных североамериканских народов, следует признать, что большая часть территории современных США была приобретена колонистами у индейцев на основании формально безупречных договоров купли-продажи. Однако в связи с этим следует также отметить, что правосознание индейцев было несравнимо с правосознанием колонистов. Если последние считали, что приобретают землю на основании римского dominium, то первые полагали, что в соответствии с договором купли-продажи они уступают "бледнолицым" лишь фактическую возможность охотиться на этих землях.
Для основания колонии на территории Северной Америки, находившейся под владычеством Англии переселенцам было необходимо получить официальное разрешение королевской власти. Такие разрешения выдавались королем торговым компаниям, отдельным лицам или группам лиц в виде хартий, регламентирующих порядок управления колонией а также права и обязанности ее будущих обитателей. Колонии имели некоторые различия в части организации порядка управления и, согласно этому критерию, делились на следующие группы: королевские (именовавшиеся "землями Короны"), частные, независимые (во многих источниках их также именуют "корпоративные").
Королевские колонии составляли абсолютное большинство и включали Нью-Гэмпшир, Нью-Йорк, Нью-Джерси, Виргинию, Северную и Южную Каролину, Джорджию и Массачусетс (после 1691 г.). Хартии, первоначально данные основателям колоний были аннулированы, и колонии управлялись губернаторами, осуществлявшими свою власть на основании королевских Поручений и Инструкций. Эти поручения были во многом похожи. Согласно им, губернатор провозглашался официальным представителем короля, осуществлявшим контроль за исполнением решений Короны. По представлению губернатора король назначал членов Совета колонии (порядка 10-12 человек), которые помогали губернатору осуществлять его функции, а также выполняли роль верхней палаты легислатуры. Нижняя палата избиралась выборщиками из числа свободного населения общины. Судьи в системе колониальных судов назначались губернатором по предварительному совещанию с членами верхней палаты. Законы, принимаемые легислатурой колонии, вступали в силу лишь после одобрения их Короной, а апелляции на решения верховных судов колоний подавались в соответствующие судебные инстанции метрополии (как правило, апелляционной инстанцией по решениям верховных судов колоний служил Тайный совет). Система организации власти в колониях этого типа не подвергалась серьезным изменениям с момента их основания до 1775г.
К частным колониям ко времени войны за независимость относились Мериленд, Делавэр и Пенсильвания. Они принадлежали Лорду Балтимору и Вильяму Пену, а впоследствии и их наследникам. Согласно положениям Королевских хартий, владельцы колонии имели право назначать губернатора и прочих должностных лиц колонии, формировать легислатуры, учреждать судебные инстанции и назначать в них судей, формировать органы управления на местах, а также осуществлять иные прерогативы, принадлежавшие Короне в сфере управления королевскими колониями. Законодательные собрания в Делавэре и Мэриленде имели двухпалатную структуру. Верхняя палата - Совет формировался владельцем колонии, а нижняя палата избиралась свободным населением. Легислатура Пенсильвании состояла лишь из одной палаты, члены которой избирались свободным населением колонии, Совет же не имел законодательных функций и играл роль совещательного органа при губернаторе. На законы, принимаемые частными колониями (за исключением Мэриленда) могло быть наложено королевское вето, а решения колониальных судебных инстанций могло быть обжаловано в апелляционном порядке в Тайный Совет метрополии.
Конституция США 1787г. и ее влияние на взаимоотношения федерации и штатов
В условиях кризиса в конце 1786г. глава законодательного собрания Вирджинии Джеймс Мэдисон пригласил делегатов от штатов в Аннаполис.
Официальной целью собрания было обсуждение вопросов регулирования торговли, однако многие члены Конгресса хотели уполномочить это собрание обсудить вопросы кардинального изменения Конфедерации. Собрание состоялось, но на нем были представлены менее чем половина штатов. Его итогом стало обращение к Конгрессу с требованием созвать специальный конвент в Филадельфии для подготовки проекта новой конституции Североамериканских Соединенных Штатов.
Согласно инструкциям Конгресса делегаты Конвента были уполномочены лишь принять поправки к Статьям Конфедерации, а некоторые из них в своей деятельности были связаны еще более жесткими инструкциями легислатур штатов. Но буквально в первые дни заседаний Конвент вышел за рамки своих полномочий, приняв резолюцию о необходимости создания общенационального правительства, включающего законодательную, исполнительную и судебную ветви власти.
Не вызывало сомнений, что полномочия нового Конгресса Соединенных Штатов должны включать полномочия уже существующего, полномочия, которые не входили в компетенцию легислатур штатов, а также те полномочия, осуществление которых законодательными органами штатов могло привести к конфликтам между ними. Несмотря на то, что изначальный проект предусматривал только расширение полномочий верховного законодательного органа, практически все делегаты сходились во мнениях о необходимости создания наделенных широкими полномочиями органов исполнительной власти. Также встал вопрос о создании независимой судебной власти, целью которой должно было стать разрешение споров как между ветвями власти, так и между штатами и центром, которые могли возникнуть в условиях демократической системы организации власти. Несмотря на то, что Бенджамин Франклин выступал за создание однопалатного парламента, большинство участников Конвента предпочли характерную для большинства штатов двухпалатную легислатуру. Бикамерализм в большей степени соответствовал их представлениям о балансе власти в государстве, при котором верхняя палата представляет интересы аристократии и уравновешивает нижнюю палату, формирующуюся путем прямых демократических выборов. В результате, Конвент предпочел двухпалатный парламент.
На первых же заседаниях Конвента сформировались две противоборствующие группировки: представители крупных штатов, тяготевшие к усилению власти центра, который, как они рассчитывали, окажется под их влиянием, и представители небольших штатов, которые были заинтересованы в сохранении конфедеративного характера союза. Первыми свои предложения выдвинули сторонники федерации. Делегация из Вирджинии прибыла в числе первых и четко сформировала свою позицию, состоящую из пятнадцати резолюций. Эти резолюции, известные также как Виргинский план, предусматривали создание сильной .центральной власти. Согласно их положениям, законодательное собрание будущей федерации должно было состоять из двух палат. Депутаты нижней палаты избирались прямым голосованием, кандидата в члены верхней палаты выдвигались легислатурами штатов и утверждались в должности большинством голосов нижней палаты. Количество депутатов от каждого штата в обеих палатах ставилось в зависимость как от числа избирателей в штате, так и от размера взносов штата в федеральный бюджет, что обеспечивало таким густонаселенным и богатым штатам, как Вирджиния, Массачусетс и Пенсильвания, большинство голосов. Новый Конгресс сохранял все полномочия своего предшественника, а также приобретал право издавать законы в тех случаях, которые не могут быть отнесены к компетенции отдельного штата. Кроме того, он должен был обладать полномочием по признанию недействительными законов отдельных штатов, которые вошли бы в противоречие с новой конституцией. Виргинский план также предусматривал создание органов исполнительной власти, которые должны были формироваться законодательным собранием, а также общенациональной системы судебных инстанций, обладавших достаточно широкой юрисдикцией. Как высший орган исполнительной власти, так и Верховный суд обладали правом вето в отношении законов, принимаемых Конгрессом.
Сторонники федерации составляли большинство в Конвенте до середины июня. Однако вновь прибывшие делегаты от малых штатов изменили баланс сил. Их лидером стал Вильям Пэтерсон из Нью-Джерси, который представил на рассмотрение Конвента ряд резолюций, получивших название План Нью-Джерси. Этот документ в корне противоречил рассмотренному ранее Виргинскому плану, который предусматривал замену Статей Конфедерации новым конституционным актом. Пэтерсон предлагал ограничиться внесением в Статьи некоторых следующих поправок: Конгресс приобретал право устанавливать налоги, регулировать торговлю, применять силу в отношении мятежных штатов. Также предлагалось создание однопалатного законодательного собрания, в котором каждый штат имел бы равное количество голосов в независимости от его размера. Согласно Плану Нью-Джерси, исполнительная власть должна была быть представлена коллегиальным органом, обладавшим ограниченными полномочиями, при сохранении достаточно широкой юрисдикции Верховного суда. Он исполнял роль высшей апелляционной инстанции по отношению к судам штатов. Проект поправок также включал положение о примате законов союза и международных договоров, заключенных им, над законодательством отдельных штатов. Это положение впоследствии легло в основу Конституции США. Пэтерсон пытался заставить пойти на уступки делегатов от крупных штатов. По отзывам современников, Пэтерсон не возражал против создания сильной центральной власти, но был против того, чтобы крупные штаты доминировали в ней. Он открыто заявлял, что утверждение Виргинского плана будет означать создание государства, решающая роль в управлении которым перейдет в руки представителей Массачусетса, Вирджинии и Нью-Йорка, а значение отдельных штатов будет практически сведено к нулю. Естественно, представителей крупных штатов позиция Пэтерсона не устраивала.
Это противостояние на некоторое время парализовало работу Конвента. Представители небольших штатов выступали за равное представительство штатов в Конгрессе, по крайней мере, в его верхней палате. В свою очередь, делегаты от крупных штатов настаивали на том, что представительство в обеих палатах парламента должно зависеть от численности населения каждого штата и от его вклада в федеральный бюджет, а депутаты высшего представительного органа Соединенных Штатов должны избираться населением, а не легислатурами. Задача найти компромиссное решение была поставлена перед так называемым Комитетом Одиннадцати, и пятого июля Комитет представил Конвенту проект, названный впоследствии Коннектикутский компромисс в честь делегации из Коннектикута, которая сыграла в его разработке ведущую роль. Суть компромисса заключалась в следующем: нижняя палата парламента формировалась путем всеобщих прямых выборов, а представители всех штатов получали равное число мест в верхней палате, вне зависимости от численности населения и размера вкладов в общий бюджет. Это было вынужденной уступкой в пользу небольших штатов, которые сделали такой компромисс обязательным условием своего вступления в союз. После решения вопроса о равном представительстве штатов в Сенате большинство противоречий были преодолены.
Теория дуалистического федерализма
Несмотря на то, что объединения государств на принципах федерализма существовали с античных времен, по существу, федерализм представляет собой социально-экономическое и, соответственно, правовое явление Новой и Новейшей истории. Зачинателем концепции федерализма того периода считается Йоханнес Альтузиус (1562-1638 гг.). Он разработал так называемую федеральную теорию народного суверенитета. Согласно этой теории государство характеризовалось как союз политических сообществ, иерархически возвышающийся над меньшими по размерам сообществами или союзами, связанными между собой прямо или косвенно особым соглашением.
Неоценимый вклад в дальнейшую разработку классической теории федерализма, которой впоследствии и руководствовались основатели США, внесли французские энциклопедисты Джон Локк и Шарль де Монтескье. Прежде чем приступить к изложению теорий, получивших распространение непосредственно в США, кажется не лишним вкратце изложить концепцию федерализма в классическом ее варианте - в том, какой был задуман его фактическими изобретателями. Взяв в качестве образца государственного устройства древнегреческий полис, энциклопедисты полагали, что настоящая демократия может существовать только в таких небольших государствах, где граждане знают друг друга лично и могут собраться вместе для решения общественных проблем. Однако такие крошечные государства слабы и быстро становятся жертвами более крупных соседей. Самое сильное государство - это обширная империя, но она заведомо не может быть демократией, так как нуждается в жестком режиме, чтобы держать в повиновении окраины. Нельзя ли создать государство, которое обладало бы преимуществами этих двух форм и не имело бы их недостатков?
Энциклопедисты отвечают на этот вопрос положительно - такое государство может быть создано в виде федерации, то есть союза небольших государств, которые сохраняли бы свою излюбленную форму демократии, а союзу делегировали бы такие функции, как суверенитет во внешней политике, содержание армии, чеканка единой монеты, общие правила внутренней торговли. Как отмечает Монтескье, устройство федераций является наиболее рациональным: "Состоя из - небольших республик, федерация пользуется благами внутреннего управления каждой из них, а для отношений внешних она располагает благодаря объединению сил всеми выгодами крупных монархий"46
В таком свете федерализм предстает, прежде всего, как способ охраны демократии, а не просто как форма территориального устройства. Томас Джефферсон не случайно назвал федерализм "территориальной формой демократии" - так как последний устанавливает не только равенство граждан, но и составляющих частей федерации.Соединенные штаты Америки стали первой в истории федерацией, теоретически осмысленной как с философской, так и с правовой точки зрения. Значительный вклад в разработку идей и принципов федеративного государства внесли основатели США, авторы статей, написанных в период составления и принятия американской конституции и позже собранных в сборник политических эссе "Федералист"47. В государственной и научной деятельности "отцов-основателей" прослеживается четкая связь между теоретическими и практическими началами федерализма. Сначала государственное строительство осуществлялось на основе популярных теоретических положений, а затем воплощенная в жизнь федеративная форма государственного устройства давала материал для размышлений теоретикам и явилась основой для создания новых концепций.
В начале своего развития США, представляли собой федерацию, объединяющую суверенные государственные образования - штаты. Политика федерального центра была направлена на постепенное сплочение отдельных штатов в единое государство с сильным правительством, что противоречило планам некоторых из них. В противоречие также вступали две идеологии, существовавшие в то время в США: либеральная - северных штатов, и консервативная - южных. В череде кризисов правительствам южных штатов стало понятно, что равноправное сосуществование этих двух систем в рамках единого государства невозможно, тем более положение осложнялось тем, что хозяйственное развитие юга проигрывало набиравшей темпы экономике севера.
Позже, после поражения армии конфедератов, когда вопрос о единстве страны был окончательно решен, и система политических связей внутри федерации стабилизировалась, акценты сместились.
В США получают развитие центростремительные тенденции, и известный французский исследователь той эпохи А. де Токвиль не преминул отметить, что: "Соединенные Штаты являются не только республикой, но еще и федерацией. Между тем общенациональная власть в этой стране оказалась в некотором отношении более централизованной, чем во многих абсолютистских монархиях Европы той же эпохи"48.
Первый этап теоретического осмысления федерализма в США был ознаменован созданием концепции дуалистического федерализма. Она была обоснована американскими федералистами А.Гамильтоном, Д.Мэдисоном, Д.Джеем и использовалась в качестве доктрины государственного строительства при разработке Конституции США 1787 г. Эта теория рассматривала федеративное государство как сложное единое целое, в основе которого лежат двухуровневая структура федеративного государства и обоюдное невмешательство в сферу полномочий как федерального Центра, так и субъекта Федерации. Федеральный центр имеет минимально необходимые для управления страной полномочия, все остальное находится в компетенции субъектов Федерации.
Федералисты обосновали идею дальнейшего развития Соединенных Штатов как союзного государства с сильной властью федерального центра. Методологическая основа - методы формальной логики, сравнительно-исторические методы, сравнительный анализ, правовой эксперимент, эмпиризм, эклектика. Предметом исследования данной теории является рассмотрение возможности построения не союза государств, а единого федеративного государства с сильным центральным правительством, а также возможность реформирования конфедеративных взаимоотношений между федерацией и ее субъектами.
Именно благодаря вышеуказанным трем авторам статей "Федералиста" из развернутого комментария Конституции это произведение превратилось в научный и политический анализ фундаментальных принципов государственной власти. "Федералист" через некоторое время стал также источником конституционного права для Верховного суда США. "Федералисты" представляли собой удивительный сплав практиков и теоретиков, ведь почти все из них занимали высшие государственные должности, сочетая, таким образом, теоретические знания с практическим опытом. Однако следует заметить, что мнения многих из них по важным вопросам государственного устройства являлись противоположными, и каждый имел в основании своих взглядов серьезные причины, которые составляли отдельные положения в их учениях.
Централизация как современный аспект взаимоотношений федерации и штатов
Прежде чем приступить к рассмотрению взаимоотношений штатов и федерации, следует отметить, что было бы серьезной ошибкой представлять их в качестве отдельных друг от друга структур, постоянно противоборствующих друг с другом по различным аспектам. На самом деле эти уровни власти являются ячейками одной сети, охватывающей одно и то же общество. В образовании властных структур штатов и федерации главная роль принадлежит гражданам, и с этой позиции борьбу за права штатов следует интерпретировать как борьбу граждан за свои права, в том числе за право выбранных ими органов власти штатов беспрепятственно осуществлять свои полномочия.
Иными словами, как федеральный уровень власти, так и властные структуры штатов являются по сути дела аренами политической борьбы между отдельными политическими группировками. Когда конгрессмены и представители законодательных собраний штатов вместе защищают интересы более или менее однородной политической группы - их мнение по принципиальным вопросам совпадает, мы имеем дело с кооперативными отношениями федерального центра и субъектов. В другом случае, конгрессмены и законодатели штатов могут представлять интересы разных политических групп, и тогда принято говорить о конфликте федерального центра и штатов. Но на самом деле этот конфликт является лишь одной из органичных деталей политического механизма США.
С момента основания первых колоний Нового Света американцы спорят о "должном" распределении полномочий между федеральными и региональными властями. Тем не менее, как в ту эпоху, так и в нынешнюю представляется практически невозможным отделить этот вопрос от политики. Время от времени проблема "должного" разделения полномочий между федерацией и штатами находится на рассмотрении разнообразных государственных комиссий и научных организаций. Однако в результате своей деятельности эксперты приходят к тем же самым выводам, к которым в свое время пришли отцы-основатели в 1787 году, а именно, что объективные научные критерии четкого разделения властных полномочий между федерацией и штатами не существуют. Вопрос является политическим по своей природе. По замечанию известного исследователя федерализма Йорка Вилберна: "чтобы отнести какой-либо вопрос в ведение того или иного уровня власти, следует определить, на какой из них имеет влияние политическая группа, наиболее заинтересованная в решении этого вопроса"90. Следовательно, те, кто полагает, что именно федеральный центр наиболее эффективно решит насущные для них проблемы, являются на этот момент сторонниками сильной центральной власти. А те же, кто считает, что власти штатов быстрее оправдают их ожидания, выступают защитниками прав штатов. В соответствии с указанным выше критерием взгляды политических сил на вопрос "должного" разделения полномочий варьируются, и их мнение зависит не от научной концепции, но от практической возможности оказывать влияние на решения федеральных или региональных органов власти.
В тот или иной период времени северяне, южане, представители крупного бизнеса, мелкие фермеры, федералисты, демократы и республиканцы считали неоправданным федеральное регулирование определенных сфер деятельности. Они боролись с "властью Вашингтона" во имя идеалов федерализма. Однако реальной причиной подобного противостояния было несогласие сторон по таким практическим вопросам как существование рабства, реформа трудового законодательства, регулирование бизнеса, гражданские права.
Когда в Вашингтоне правили федералисты, они создали центральный банк, признали государственные долги, приняли законы об иностранцах и подстрекательстве к мятежу, действуя в интересах торгово-промышленной буржуазии. В этот момент аграрии под предводительством Джефферсона обвиняли их в нарушении прав штатов. Но как только последователи Джефферсона пришли к власти, приобрели земли Луизианы и объявили торговое эмбарго, на них посыпались протесты в нарушении прав штатов со стороны федералистов Новой Англии. Представители крупного бизнеса поддержали расширение полномочий федерации в области регулирования железнодорожного транспорта и унификации денежной системы, но выступили в роли защитников прав штатов, когда Правительство в период "нового курса" вмешалось в регламентацию трудовых отношений. История американского федерализма изобилует подобными примерами.
Это лишь еще раз подтверждает исключительно политический характер дискуссии о взаимоотношениях федерального центра и штатов. Усиление власти Вашингтона на протяжении последних полутора веков американской истории стало объективной реальностью. Однако, большинство политиков и исследователей, как бы не отличались их позиции по отдельным вопросам, разделяют общую точку зрения на необходимость расширения полномочий штатов за счёт федерального правительства. Ниже будет освещены две основные тенденции развития федеральной системы США - централизация и деволюция. Только подробное их изучение дает ключ к пониманию основной проблемы американского федерализма - проблемы поддержания оптимального баланса власти между федерацией и штатами.
Федерация Соединенных штатов, на данный момент старейшая из существующих в мире, никогда не была набором застывших правил, зафиксированных в Конституции. Американский федерализм - это сложный динамичный процесс, в котором молшо выделить множество различных аспектов. Стабильность этой системы поддерживается как центробежными, так и центростремительными силами, взаимодействие которых определяет объем полномочий, предоставленных федеральному центру и субъектам. Это позволяет сочетать в рамках единой системы государственного устройства элементы унитарного государства и конфедерации, что, по мнению многих американских исследователей, в наибольшей степени соответствует первоначальному замыслу отцов-основателей. С тридцатых годов прошлого столетия дальнейшая эволюция американского федерализма характеризуется непрерывным процессом концентрации властных полномочий в руках Конгресса и федеральных органов исполнительной власти. Однако, несмотря на то, что в настоящее время федеральная система стала более централизованной, чем прежде, процесс распределения полномочий между уровнями власти по-прежнему играет в ней важную роль.
Первоначальные 13 штатов представляли собой унитарные государства, обладавшие традиционно сильной в странах англо-саксонского права системой местного самоуправления. В 1781 году в результате войны за независимость возникла Конфедерация штатов, которая впоследствии была преобразована в единое государство с федеральной формой устройства. Общий вектор в сторону дальнейшей централизации в первой трети XIX века был поддержан решениями Верховного Суда под председательством Джона Маршалла. Становилось очевидным, что изменение баланса власти федерального центра и субъектов достижимо отнюдь не только при помощи громоздкого механизма принятия поправок к конституции.
