Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Организационно-правовые основы взаимодействия законодательного (представительного) органа государственной власти республики и федерального собрания российской федерации
1.1. Сущность взаимодействия законодательного (представительного) органа республики в составе Российской Федерации и Федерального Собрания Российской Федерации 17
1.2. Взаимодействие руководящих органов, комитетов и комиссий законодательного (представительного) органа государственной власти республики и Федерального Собрания 50
1.3. Взаимодействие аппарата законодательного (представительного) органа государственной власти республики с аппаратами палат Федерального Собрания Российской Федерации 62
ГЛАВА II. Функциональные основы взаимодействия законодательного (представительного) органа государственной власти республики и федерального собрания российской федерации
2.1. Политико-правовое взаимодействие законодательных (представительных) органов .70
2.2. Взаимодействие законодательных (представительных) органов в сфере экономики 90
2.3. Взаимодействие законодательных (представительных) органов в социальной сфере 102
2.4. Взаимодействие законодательных (представительных) органов в сфере организации и деятельности органов государства 114
ГЛАВА III. Ответственность законодательного (представительного) органа государственной власти республики
3.1. Сущность и правовая природа ответственности законодательного (представительного) органа республики 121
3.2. Меры конституционно-правовой ответственности законодательного (представительного) органа республики 131
Заключение 147
Список использованных нормативных правовых источников и монографической литературы 156
Приложение 176
- Сущность взаимодействия законодательного (представительного) органа республики в составе Российской Федерации и Федерального Собрания Российской Федерации
- Взаимодействие руководящих органов, комитетов и комиссий законодательного (представительного) органа государственной власти республики и Федерального Собрания
- Политико-правовое взаимодействие законодательных (представительных) органов
- Сущность и правовая природа ответственности законодательного (представительного) органа республики
Введение к работе
Актуальность темы. Развитие законодательства Российской Федерации и ее субъектов, кардинальные политические и экономические реформы, формирование демократических институтов в новой России ставят сложнейшие задачи в области законодательного взаимодействия органов государственной власти на всех уровнях.
Повышение эффективности такого взаимодействия требует участия не только Центра, но и регионов. За прошедшее десятилетие в регионах накоплен значительный опыт законотворческой работы, особенно в сфере совместной компетенции. В частности, с 1990 года Государственный Совет Республики Татарстан принял более 320 законов. Прошло то время, когда региональные парламенты, создавая законы, во многом копировали то, что выходило из-под пера Федерального Собрания. Сегодня они не только развивают и дополняют правовую базу страны, но нередко подают пример смелого и грамотного законотворчества. А некоторые региональные акты становятся образцами модельного законодательства1, В связи с этим требуется дальнейшее обобщение того колоссального опыта, который накоплен в рамках регионов, формирование механизма его изучения, и самое главное — реализация его в законодательной базе федерального уровня. Таким образом, в настоящее время в России проблема федеративных начал в парламентской деятельности, вопросы взаимоотношений законодательного (представительного) органа региона и Федерального Собрания обретают не только большой общественно-политический смысл, но и требуют научной проработки.
Начиная с первых демократических преобразований в России в начале 90-х годов, законодательная деятельность федерального уровня и
См.: Законы субъектов Федерации должны быть работоспособными. Выступление Президента Российской Федерации В.В. Путина на совещании руководителей законодательных собраний су&ъектов Российской Федерации. 21 мая 2002 года // Журнал российского права. - 2002. - № 7.
уровня субъектов Федерации развивалась практически параллельно. Система законодательства, действующая в субъектах Российской Федерации, была основана на законах, принимаемых федеральным законодателем, но в то же время, особенно в республиках, опиралась и на законы, принимаемые законодателем субъекта Федерации. В этом комплексном регулировании федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации, обеспечивают единство правового поля и являются методологической базой нормотворчества в субъектах Российской Федерации.
В системе нынешнего российского права существенно
то, что у каждого законодателя есть своя «ниша»
правового регулирования, в которую не вправе вмешиваться
никакой другой субъект нормотворческого процесса. При таком
построении системы законодательства теоретически нет места для
«иерархического противостояния» законов, принятых разными
законодателями в пределах компетенции разных уровней
власти. Причем закон, принятый законодателем на уровне
субъекта Российской Федерации в пределах своей компетенции,
обладает такой же юридической силой, как и федеральный
закон, принятый в пределах компетенции федерального законодателя.
Более того, установлено, что в случае противоречия между
федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта
Федерации, изданным в соответствии с частью 4 статьи 76
Конституции Российской Федерации (т.е. вне пределов ведения
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации),
действует нормативный правовой акт субъекта Российской
Федерации1.
См.: Ч. 6 ст. 76 Конституции Российской Федерации. - М.: Юрид. литература. 1993,
6
Противостояние законов возникает только тогда, когда один
законодатель вторгается в компетенцию другого законодателя.
Причем, не только региональное, но и федеральное законодательство
вторгается не в свою сферу компетенции, не оставляя, с одной стороны,
самостоятельности для субъектов Федерации, а с другой -
дестабилизируя ситуацию с региональным законодательством в силу
перманентной необходимости приводить его в соответствие со вновь
издаваемыми федеральными законами. Вот здесь и заложены
основные проблемы взаимоотношений федерального законодателя и законодателя субъекта Российской Федерации, для решения которых требуются согласованные действия федерального и региональных законодателей.
Приведенными обстоятельствами, а также необходимостью восполнить имеющиеся пробелы в исследовании проблем взаимоотношений законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и Федерального Собрания Российской Федерации и обусловлен выбор темы настоящей диссертации.
Степень разработанности темы и круг источников исследования. На фоне изучения общих проблем федерализма неоправданно мало внимания уделяется вопросам взаимодействия законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации с Федеральным Собранием России. Проблема взаимоотношений законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации с Федеральным Собранием является одной из неразработанных и малоисследованных в науке конституционного права и правоприменительной деятельности. Материалы о таком взаимодействии использовались лишь в некоторых научных работах, посвященных в целом вопросам федеративных отношений в Российской Федерации. Отдельные проблемы
взаимоотношений между законодательными (представительными) органами в Российской Федерации нашли определенное отражение в работах Р.Г. Абдулатипова, С.А. Авакьяна, Н.А. Бобровой, Л.Ф. Болтенковой, В.И. Васильева, Б.Л. Железнова, А.А. Жученко, М.И. Клеандрова, Н.А. Кокотова, А.Н. Лебедева, В.М. Манохина, СМ. Миронова, Ф.Р. Муратшина, Ф.Х. Мухаметшина, А.В. Павлушкина, М.Г. Потапова, М.С. Студеникиной, М.Х. Фарукшина, И.А. Умновой, В.Е. Чиркина и других отечественных авторов .
1 См.: Аблулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Опыты федерализма. - М., 1994; Авакьян С. А. Законодательство в центре и на местах: перекрестки без тупиков // Российская Федерация. - 1996, - № 20; Авакьян С.А. Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. - М.: МГУ, 200!; Болтенкова Л.Ф. Российская Федерация и статус ее субъектов В кн.: Российская государственность: состояние и перспективы развития. - М.: Республика, 1995: Боброва Н.А. Некоторые аспекты законодательной деятельности субъектов Российской Федерации // Регионология. - 1996. - № 2; Васильев ВИ., Павлушкин А.В., Постников А.Е. Законодательные органы субъектов Российской Федерации. - М.. 2001; Железное Б,Л. Автономия подлинная и мнимая.
- Казань: Татарское кн изд.во, 1981; Железнов Б.Л. Компетенция РСФСР и ее субъектов. - Казань:
Казанский Университет, 1974, Железнов Б.Л. Сравнительное правоведение и федерализм в новой
России / Тезисы докладов участников международных семинаров «Федерализм и управление
образованием в федеральном государстве. Региональные образовательные нужды. Развитие
региональной образовательной политики Европейского Союза в России». - Казань: КГУ, 1997;
Жученко А.А. Соотношений конституций республик в составе Российской Федерации с
Конституцией России; Проблемы теории и практики. М.: 2001; Жученко А.А. Способы обеспечения
соответствия Конституции республики Федеральной Конституции // Государственная власть и
местное самоуправление. - 2001. - № 1; Клеандров М.И. Российское законотворчество в XXI веке:
проблема правового мониторинга // Законодательные (представительные) органы власти субъектов
Российской Федерации, Практика. Мнение, Проблемы. Информационно-методический бюллетень,
М.: Государственная Дума. - 2001. - Вып. 3 (21); Лебедев А.Н. Статус субъекта Российской
Федерации. Основы концепции, конституционная модель, практика. - М.: Институт государства и
права РАН. 1999; Кокотов А.Н, Разграничение и согласование полномочий Российской Федерации,
субъектов Федерации и их органов государственной власти // Журнал Российского права. - 2002. - №
8; Манохин В.М. Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации, вопросы
методики. - Саратов: СГАП, 2000; Миронов СМ, Конституционно-правовой статус Совета
Федерации и его взаимодействие с другими органами государственной власти // Журнал Российского
права. - 2003. - № 1; Муратшин Ф.Р. Законодательство субъектов Российской Федерации и проблема
его гармонизации с федеральным законодательством // Закон и право. — 2000. - № 10; Мухаметшин
Ф.Х. Демократическая Россия невозможна без федерализма / Республика Татарстан. - 2001. — 15
февраля; Мухаметшин ФХ Государство укрепляет передачу полномочий субъектам Федерации /
Республика Татарстан. - 2001, - 12 мая; Павлушкин А.В. Компетенция законодательного органа
государственной власти субъекта Российской Федерации, - М., 2001; Постников А.Е. Соотношение
регионального и федерального законодательства: проблемы и решения // Журнал Российского права,
- 2000. - № II: Потапов М.Г. Система норм права и система нормативных правовых актов субъекта
Федерации // Журнал Российского права. - 2001, - № 12: Стуленикина М.С, Некоторые проблемы
правотворчества субъектов РФ // Журнал Российского права. - 1997. - № 1; Фарукшин М.Х.
Современный федерализм: российский и зарубежный опыт. - Казань: изд-во Казанского
университета, 1998; Умнова Н.А. Конституционные основы современного российского федерализма.
Учебно-практическое пособие. - М.: Дело, 1998; Умнова И.А, Современная модель развития власти
между Федерацией и ее субъектами (актуальные правовые проблемы). - М., 1996; Чиркин В.Е.
Современное федеративное государство. Учебное пособие. — М., 1997, Чиркин В.Е. Предмет ведения
Федерации и ее субъектов: разграничение, сотрудничество, субсидиарное /I Государство и право, -
2002. -№ 5.
Некоторые вопросы ответственности законодательных
(представительных) органов государственной власти субъектов
Российской Федерации анализировались в работах И.Н. Барциц, М.В.
Глиглич-Злотаревой, В.В. Гошуляк, Т.Д. Зражевской, А.Н. Ким-Кимэна,
А.А. Кондрашева, Н.М. Колосовой, М.А. Краснова, М.И. Пискотина,
В.А. Савицкого, Л.И. Старцевой, Н.К. Филиппова, Д.Т. Шона1. Однако,
многие аспекты данного вопроса пока в полной мере
не раскрыты и вызывают дискуссии, ожидая комплексного исследования.
В диссертации, наряду с монографической литературой, использован широкий круг правовых источников. В основу исследования положены Конституция Российской Федерации, федеральные закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
1 См.: Барциц И.Н. Институт федерального вмешательства в России: перечень мер // Субъекты Российской Федерации: законодательство, организация власти и управления: Сборник научных трудов / Российская Академия ИНИОН. Центр социальных научно-информационных исследований. Отд. политологии и правоведения. - М., 2000. - 192 с; Барциц И.Н. Проблемы ответственности в федеративном государстве. Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. С.А. Авакьяна, - М,: МГУ, 200І; Глигич-Злотарева М.В, Институт федерального вмешательства в системе конституционно-правовой ответственности / Конституционно-правовая ответственность, проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. С,А, Авакьяна. - М: МГУ, 2001; Глигич-Злотарева М.В. Законодательная база федеративных отношений: перспективы совершенствования // Журнал Российского права. - 2002. — № 7; Гашуляк ВВ. Теоретико-правовые проблемы конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации. - М,: ЯНУС - К, 2000, - 336 с; Зражевская Т.Д. Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих. Круглый стол журнала «Государство и право» // Государство и право. - 2000. - № 3; Ким-Кимэн А.Н. Публично-правовая ответственность федеративных отношений. Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред С.А. Авякьана. - М., 2001; Колосова Н.М, Конституционная ответственность- самостоятельный вид юридической ответственности// Государство и право. - 1997. - № 2; Кондрашев А.А. Конституционно-правовая ответственность субъектов Федерации: вопросы теории и законодательного регулирования в Российской Федерации. Монография. Красноярск: Сибирский юридический институт МВД России, 1999. - 110с; Кондрашев А.А, Конституционно-правовая ответственность субъектов Федерации: вопросы теории и проблемы реализации // Журнал Российского права. - 2000. - № 2, Краснов М. На то и Шаймиев, чтоб Москва не дремала / Российская газета, - 2003, - 18 января: Пискотин М.И. Политическая ответственность работника аппарата государственного управления а социалистических странах / Доклад на международной научной конференции по теме «Ответственность сотрудника государственной администрации» - Варшава, 1975; Савицкий В.А. Возможности федеральной власти в отношениях с субъектами Российской Федерации II Юридический мир, - 2001. - № 2; Старцева Л.И. Конституционно-правовые основы законотворчества субъектов РФ. Конституционное и муниципальное право. - 2002, - № 2: Филиппов Н.К. Институт федерального вмешательства как форма конституционно-правовой ответственности федеральной власти / Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. Авакьяна С.А. - М.: МГУ, 2001; Шон Д.Т. Конституционная ответственность // Государство и право. - 1995. - № 7.
государственной власти субъектов Российской Федерации» с изменениями и дополнениями от 4 июля 2003 года, Договор Российской Федерации и Республики Татарстан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан», Конституция Республики Татарстан, Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Регламент Государственного Совета Республики Татарстан и иные нормативные правовые акты, регулирующие взаимоотношения законодательных (представительных) органов Российской Федерации, а также материалы дискуссии в процессе подготовки нового законодательства о разграничении полномочий и предметов ведения между органами Федерации и ее субъектов.
Объектом научного исследования являются взаимоотношения законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и Федерального Собрания Российской Федерации, складывающиеся в сфере взаимодействия и в сфере ответственности за издание неправомерных актов.
Предметом диссертационного исследования выступают проблемы правового регулирования отношений между Федеральным Собранием Российской Федерации и законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации (на примере Республики Татарстан).
Цель и задачи исследования. Основной целью диссертации
является исследование взаимоотношений законодательного
(представительного) органа государственной власти субъекта Федерации и Федерального Собрания, результатом которого является разработка теоретических положений и конкретных рекомендаций по
совершенствованию взаимодействия законодательных
(представительных) органов субъектов Российской Федерации и Федерального Собрания Российской Федерации.
В связи с этим, поставлены следующие задачи:
исследовать правовую природу взаимодействия законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации и Федерального Собрания Российской Федерации;
изучить процесс и формы взаимодействия законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации (на примере Республики Татарстан) и Федерального Собрания Российской Федерации, а также федеральное и региональное законодательство, связанное с данным процессом;
выявить насущные проблемы, возникающие при взаимодействии парламентов субъектов Федерации с Федеральным Собранием Российской Федерации;
определить пути и средства дальнейшего улучшения взаимодействия законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации и Федерального Собрания Российской Федерации;
рассмотреть перспективы развития взаимоотношений законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации и Федерального Собрания Российской Федерации как средства учета и обеспечения интересов субъектов Российской Федерации;
исследовать проблемы, связанные с ответственностью законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации за издание неправомерных актов, равно как и с ответственностью федерального парламента за неправомерные действия (или бездействия) по отношению к парламентам субъектов Российской Федерации.
и Научная новизна диссертации заключается в том, что она представляет собой комплексное исследование конкретных организационно-правовых и функциональных связей во взаимоотношениях законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации с Федеральным Собранием Российской Федерации в современных условиях, когда крайности дезинтеграции, а затем и централизации постепенно уступают место сбалансированному взаимодействию Центра и регионов.
В ходе исследования был обобщен обширный правовой материал, относящийся к вопросу о взаимоотношениях законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации с Федеральным Собранием Российской Федерации, предпринят системный анализ соответствующего законодательства.
Сочетание такого анализа с изучением практики взаимоотношений законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации с Федеральным Собранием Российской Федерации позволило выработать необходимые научные рекомендации.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Взаимоотношения законодательных (представительных)
органов государственной власти субъектов Федерации и Федерального
Собрания Российской Федерации основаны на принципе
субсидиарности и всестороннем учете как интересов Федерации, так и региональных интересов, строятся прежде всего, на началах взаимодействия, что способствует укреплению «сбалансированного» федерализма, то есть федерализма без перекосов в сторону Центра и регионов. Но для того, чтобы взаимодействие парламентов было эффективным, Федерация и ее субъекты должны обладать реальными организационно-правовыми возможностями.
2. В интересах реального взаимодействия парламентов
Российской Федерации и субъектов при принятии федеральных законов
по предметам совместного ведения представляется более
конструктивным привлекать к разработке этих законов органы
субъектов Российской Федерации уже на начальной стадии, а не только
получать от последних положительные или отрицательные отзывы о
проектах законов post factum. Кроме того, поскольку упущения в работе
Государственной Думы, выражающиеся в несвоевременном
направлении законопроектов по предметам совместного ведения в
законодательные (представительные) органы субъектов Российской
Федерации, отражаются на праве региональных парламентов
всесторонне изучать представленные законопроекты в указанный
законом срок , необходимо исчислять данный срок с момента их
поступления в законодательный (представительный) орган
государственной власти субъекта Федерации (либо увеличить месячный
срок их согласования до двух месяцев).
3. Необходимо четко закрепить взаимодействие члена Совета
Федерации с органом государственной власти субъекта Федерации,
избравшим его. Представляется более конструктивным, чтобы члены
Совета Федерации не назначались, а избирались народом субъекта
Федерации, и соответственно были ему подотчетны.
4. Необходимо установить четкие правовые гарантии того,
чтобы при рассмотрении вопросов, отнесенных к исключительному
ведению Российской Федерации, но затрагивающих те или иные
интересы субъектов Федерации, обеспечивалось непременное
направление соответствующих законопроектов в субъекты Федерации.
См.: Ст. 13 Федерального закона от 24 июня 1999 г. № П9-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1999. - № 26. Ст, 3 1 76.
5. В целях предотвращения потенциальных споров о
конституционности принимаемых законов и о компетенции между
органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов
следует принять нормативный акт или внести дополнения в уже
существующий федеральный закон «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации»,
конкретизирующие условия и процедуру согласования законов по
предметам совместного ведения. Целесообразно также установить про
цедуры согласования проектов иных важнейших актов, издаваемых или
заключаемых по предметам совместного ведения федеральной властью:
международных договоров, нормативных актов Президента и
Правительства Российской Федерации, федеральных министерств и
ведомств, внутрифедеральных договоров, затрагивающих интересы
более чем одного субъекта Федерации .
6. В настоящее время конституционно-правовая
ответственность законодательных (представительных) органов в России
практически направлена только на усиление вертикали власти, что
искажает природу самой конституционно-правовой ответственности
в федеративном государстве. Поэтому для обеспечения баланса
демократических принципов необходимо установить и ответственность
законодательного (представительного) органа Российской Федерации,
которая будет являться гарантией защиты прав субъектов Российской
Федерации. Также, на наш взгляд, необходимо внести дополнения и
изменения в Федеральный закон от 6 октября 1999 года «Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и
Процедуры. закрепленные в Федеральном законе «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» хотя и являются базовыми для согласования позиций, но, тем не менее, не всегда способствуют решению возникающих проблем.
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», предлагаемых на страницах настоящей диссертации.
Методологической основой диссертационного исследования стали современные научные концепции построения федерации, демократические принципы устройства органов государственной власти и обеспечения прав и свобод человека и гражданина. В качестве методов исследования использовались диалектический подход к анализу соотношения общего и особенного, частно-научные методы: системный, исторический, структурно-функциональный, сравнительно-правовой, нормативный, статистический, социологический и логический.
Применение общенаучного метода анализа и синтеза в сочетании со сравнительно-правовым позволило диссертанту выявить организационно-правовые и функциональные основы, а также формы взаимодействия законодательных (представительных) органов субъектов Федерации и Федерального Собрания Российской Федерации).
Исторический подход был важен с точки зрения определения причин недостаточной разработанности вопросов о взаимоотношениях законодательных (представительных) органов Российской Федерации.
Применение системно-структурного метода познания и таких приемов исследования, как подборка и разработка статистических и иных фактических данных, документальный анализ дало возможность в достаточной мере уяснить сущность и юридическую природу взаимоотношений законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и Федерального Собрания России.
Использование всех перечисленных подходов могло оказаться плодотворным только в тесном переплетении с логическим методом, которое необходимо для любого теоретического исследования.
Практическая значимость исследования. Предложения и выводы, сформулированные по результатам проведенного диссертационного исследования, а также сам материал настоящей работы могут быть использованы:
в процессе законотворческой деятельности
законодательных (представительных) органов государственной власти Республики Татарстан, других субъектов Российской Федерации, а также Федерального Собрания Российской Федерации;
в учебном процессе при преподавании конституционного права Российской Федерации и соответствующих спецкурсов.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования нашли свое отражение в непосредственных выступлениях автора на конференциях и методологических семинарах, а также в публикациях:
Взаимодействие законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации и Федерального Собрания Российской Федерации. М.: ИНИОН РАН, 2003. - № 57743. - 20 с;
Ответственность законодательных (представительных) органов в Российской Федерации. - М.: ИНИОН РАН, 2003. - № 57742. Юс.
Федерацию в приказном порядке не построить // Татарстан. - 2003. - № 2;
Некоторые вопросы взаимодействия законодательных (представительных) органов в Российской Федерации / Сборник аспирантских научных работ. Выпуск 4. - Казань: Центр инновационных технологий, 2003.
Структура работы. Структура диссертационного
исследования обусловлена целью и задачами настоящей работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, имеющих внутреннее деление на параграфы, заключения, списка использованных
нормативных правовых источников и монографической литературы, приложения.
*
Сущность взаимодействия законодательного (представительного) органа республики в составе Российской Федерации и Федерального Собрания Российской Федерации
Взаимодействие парламентов России и республик — это проблема, которая пока еще не нашла однозначного научного решения. Так, дискуссионным представляется сам вопрос о том, составляют ли органы законодательной власти Федерации и ее субъектов единую систему? Л.Ф. Болтенкова, например, замечает, что законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации (далее, парламенты республик) входят в единую систему органов законодательной (представительной) власти Российской Федерации, однако «это вхождение не полное, а лишь отдельными сторонами». Основные доводы в пользу этого приводятся следующие: «... названная ветвь власти законодательствует (и контролирует исполнение своих законов) не только по предметам ведения субъекта Федерации, но и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; она имеет право законодательной инициативы в Федеральном Собрании; направляет своего представителя в верхнюю палату парламента - Совет Федерации, то есть в законодательный (представительный) орган государственной власти Российской Федерации»
Иной точки зрения придерживается И.А. Умнова, к которой близка и автор диссертации. И.А. Умнова считает, что в отличие от системы судебных и исполнительных органов власти, Федеральное Собрание Российской Федерации и законодательные органы власти субъектов Российской Федерации не образуют единую систему законодательных (представительных) органов власти. Не случайно Конституция Российской Федерации говорит непосредственно лишь о единстве системы органов судебной и исполнительной власти. Именно в том, что законодательные органы Федерации и ее субъектов не образуют единую систему органов государственной власти, и заключается особенность федеративных отношений, специфика разделенного законотворчества на федеральном и региональном уровнях в федеративном государстве. Для суверенного государства, независимо от формы его государственного устройства, важное значение имеет единство законодательной власти для обеспечения его государственной целостности. Так как законодательная власть осуществляется не только Федерацией, но и ее субъектами, единство законодательной власти должно быть обеспечено в необходимых для федеративного типа формах . Таким образом, в данном случае можно говорить лишь о единстве власти, обеспечиваемой широким применением элементов нецентрализации и использованием элементов централизации в форме правовой субординации лишь в исключительных случаях.
В этом отношении современная конституционная модель организации законодательной власти принципиально отличается от модели, действовавшей в советский период. Согласно концепции единства органов народного правительства Советы народных депутатов всех уровней рассматривались как единая система органов государственной власти. В соответствии со статьей 89 Конституции СССР 1977 года Советы народных депутатов — Верховный Совет СССР, Советы союзных республик, Советы автономных республик, краевые, областные Советы народных депутатов, Советы народных депутатов автономных областей, автономных округов районов, городов, поселковые и сельские Советы народных депутатов составляли единую систему органов государственной власти. Аналогичные нормы содержались в конституциях союзных республик. Исходя из принципа единства системы органов, союзная Конституция и конституции союзных республик жестко регламентировали организационно-правовые формы деятельности Советов народных депутатов всех уровней.
Для более полного понимания сущности взаимоотношений законодательных органов Российской Федерации и законодательных органов субъектов Федерации, необходимо обратиться к истории развития форм взаимодействия данных органов власти, на примере отношений РСФСР И ТАССР.
Исходный принцип взаимоотношений РСФСР и ТАССР был закреплен в статье 1 Конституции 1926 года, которая зафиксировала, что ТАССР входит в состав РСФСР на началах федерации . Под началами федерации Конституция ТАССР понимала прежде всего специфические организационно-правовые связи между высшими законодательными органами РСФСР и ТАССР2. Так, статья 20 Конституции ТАССР закрепила, что республика осуществляет свое право участия в органах центральной власти РСФСР путем представительства на съездах Советов РСФСР. Для осуществления постоянной связи между представительствами обоих государств в целях обеспечения интересов ТАССР при Президиуме ЦИК РСФСР учреждалась должность представителя республики, который пользовался правом совещательного голоса во всех центральных учреждениях по вопросам, касавшимся ТАССР1. Далее, Всетатарскому Съезду Советов, согласно Основному Закону 1926 года, принадлежало право широкой законодательной инициативы по всем без исключения вопросам, входящим в компетенцию законодательных органов РСФСР. Право непосредственных сношений со Всероссийском ЦИК и СНК РСФСР Конституция возлагала на ЦИК ТАССР, его Президиум и СНК ТАССР".
Обращает на себя внимание тот факт, что из четырех законодательных, распорядительных и контрольных органов Российской Федерации Татарстан был реально представлен, и то неравнозначно, только в двух - на Всероссийском Съезде Советов и в Президиуме Всероссийского ЦИК. Таким образом, Основной закон ТАССР 1926 года не предусмотрел особого представительства республики (а, следовательно, и особых прав) во ВЦИК РСФСР и СНК РСФСР, хотя и компенсировал этот пробел правом взаимодействия ЦИК ТАССР и СНК ТАССР с названными государственными органами Российской Федерации по отдельным вопросам
Взаимодействие руководящих органов, комитетов и комиссий законодательного (представительного) органа государственной власти республики и Федерального Собрания
Анализируя деятельность законодательных (представительных) органов Российской Федерации сложно переоценить роль руководителей данных органов. Во многом, именно от умелой организации работы всего законодательного органа зависит эффективность принимаемых законов как на федеральном, так и на региональном уровнях. Не случайно Президент России на совещании руководителей законодательных собраний субъектов Российской Федерации, проходившем в Совете Федерации, отметил важность организации работы руководителей законодательных собраний субъектов Федерации на федеральном уровней Поэтому сотрудничество глав законодательных (представительных) органов государственной власти как по горизонтали, так и по вертикали, безусловно, важно и необходимо.
Согласно Регламентам Государственной Думы и Совета Федерации, их Председатели представляют соответствующую палату во взаимоотношениях с субъектами Российской Федерации,
В соответствии со статьей 82 Конституции Республики Татарстан Председатель Государственного Совета возглавляет и представляет парламент республики в отношениях с федеральными органами государственной власти и парламентами других государств.
Взаимодействие руководящих органов парламентов субъектов Федерации и Федерального Собрания Российской Федерации нередко происходит в форме совещаний, семинаров и «круглых столов». Но, как правило, руководители законодательных (представительных) органов работают на уровне личных рабочих контактов. Так, например, в соответствии с Планом основных мероприятий по взаимодействию Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Федерации на 2002 год, была запланирована рабочая встреча с председателями законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации, которая проводилась в мае 2002 года в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
Согласно части 7 статьи 32 Регламента Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации руководители законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации вправе принимать участие в открытых и закрытых заседаниях комитета, комиссии Совета Федерации.
Эффективной формой взаимодействия руководителей законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации является проведение региональных семинаров.
Например, в мае 2002 года в Государственном Совете Республики Татарстан было проведено семинар-совещание «Проблемы совершенствования законодательной базы федеральных и межнациональных отношений», организатором которого выступили Государственная Дума Российской Федерации и Государственный Совет Республики Татарстан. На данном семинар-совещание присутствовали спикер Государственной Думы и многие руководители региональных парламентов Приволжского округа
Также весьма важным для развития федеративных отношений явилось проведение выездного заседания комитета Совета Федерации по делам Федерации и региональной политики «О доработке проектов федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
В высшей степени полезны были бы регулярные встречи руководителей федерального и региональных органов законодательной (представительной) государственной власти по вопросам текущего законодательства. Например, председатели законодательных собраний накануне сессии могли бы встречаться с руководителями палат Федерального Собрания для обсуждения законодательных инициатив, которые предстоит рассмотреть в ближайшее время.
Федеральный закон от 15 августа 2000 года «О порядке формирования Совета Федерации» закрепил новый порядок формирования верхней палаты Федерального Собрания, согласно которому, главы исполнительной и законодательной ветвей власти субъектов Федерации больше не являются членами палаты. Многие руководители законодательных органов субъектов Федерации отмечают, что время, когда они были членами верхней палаты федерального
Политико-правовое взаимодействие законодательных (представительных) органов
Политические вопросы всегда занимали значительное место в истории развития России. В настоящее время политический процесс в значительной мере стал идти по пути повышения роли субъектов Российской Федерации в государственном строительстве.
Законодательство субъектов Российской Федерации основывается на нормах Конституции Российской Федерации, в соответствии с которыми законотворческую деятельность в государстве осуществляют федеральный законодатель и законодатели субъектов Федерации.
Принятая структура законодательной системы предполагает необходимость четкого определения объема компетенции каждого законодателя, создание эффективного механизма взаимодействия правовых норм, устанавливаемых разными законодателями в одной и той же сфере правового регулирования.
Исходным для законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации являются установленные Конституцией Российской Федерации пределы компетенции законодателей, действующих в России, которых, по сути, три.
Во-первых, это объем исключительной компетенции Российской Федерации, границы которого закреплены в обобщенном виде в статье 71 Конституции страны. По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. В сфере исключительного ведения Российской Федерации любые решения вправе принимать только она сама. Но эффективное осуществление этих вопросов невозможно без опоры на органы государственной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления. В ряде случаев, Российская Федерация делегирует субъектам Федерации в данной сфере право принятия региональных законов (например, Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации», Федеральный закон «О свободе совести и о религиозных объединениях», др.) или право участия в принятии общефедеральных решений (принятие законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации). Думается, практика такого делегирования полномочий требует расширительного использования. Однако, обращаясь к институту делегирования, нельзя ограничиваться простым указанием в соответствующих федеральных законах на право субъектов Федерации принимать собственные законы, иные решения. Необходимо исчерпывающим образом определять объем делегированных субъектам Федерации полномочий, механизм их решения. Так, предоставление регионам права принимать законы в сфере федерального ведения требует детального определения предметной рамки последних, вплоть до формулирования полного перечня вопросов, которые могут регулироваться в упомянутых региональных актах. Без этого принимаемые акты субъектов Федерации оказываются уязвимыми с точки зрения их соответствия федеральному законодательству. Такие акты становятся потенциальными объектами оспаривания
Во-вторых, это компетенция по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, рамки которого установлены в статье 72 федеральной Конституции. В соответствии с частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы, а также принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Вопросы, связанные с предметами совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов являются чрезвычайно важными для регионов, так как они, вместе с предметами собственного ведения составляют одну из основ конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации. Вопрос предметов совместного ведения является дискуссионным в науке конституционного права. Дискуссионность проблемы состоит в том, что федеральная Конституция не определила компетенцию Российской Федерации и компетенцию ее субъектов по предметам совместного ведения. Она содержит лишь перечень вопросов, подлежащих разграничению, а федеральный закон от 4 июля 2003 года устанавливает лишь перечень вопросов по предметам совместного ведения, осуществляемым законодательными органами субъектов Федерации самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета). То есть федеральным законодательством предусмотрен только механизм реализации вопросов, связанных с предметами совместного ведения, но не реальный механизм согласования законов по предметам совместного ведения, гарантирующий субъектам Федерации учет их интересов.
Сущность и правовая природа ответственности законодательного (представительного) органа республики
Ответственность в законотворчестве — проблема сравнительно новая для науки конституционного права России. По существу наука еще только приближается к ней, не определены еще ее границы, и даже очертания самого объекта представляются нечеткими. Всеобщая неудовлетворенность состоянием законодательства, сравнительно малой его эффективностью, неурегулированностью новых форм общественных отношений, нарушения основ законодательной техники, противоречивость уже принятых законов, их избыточная декларативность, а главное - отсутствие продуманной законодательной политики делают проблему ответственности законодателя все более актуальной.
Анализ норм Конституции Российской Федерации не позволяет выявить ни самого понятия «ответственность законодательных (представительных) органов Российской Федерации и ее субъектов», ни оснований, ни санкций, ни компетентных органов, наделенных правом применять меры государственно-правового воздействия к данным органам за неисполнение (несоблюдение) им конституционных обязанностей .
Анализ же существующих научных публикаций позволяет сделать вывод о том, что проблема ответственности законодательных органов Российской Федерации и ее субъектов в науке российского конституционного права также разработана недостаточно .
Между тем, такая ответственность на практике начинает применяться к отдельным субъектам Российской Федерации. Так, 10 марта 1997 года был издан Указ Президента Российской Федерации № 193 «О мерах по реализации постановления Конституционного суда Российской Федерации от 24 января 1997 года № 1-П по делу о проверке конституционности закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти Удмуртской Республики». Указ был издан в связи с фактическим отказом властей Удмуртской Республики исполнить названное постановление Конституционного Суда Российской Федерации. В соответствии с Указом прекращалась деятельность объединенных Советов народных депутатов, глав администраций, избранных (назначенных) в соответствии с законом Удмуртской Республики. Одновременно приостанавливалось действие актов Правительства Удмуртской Республики, иных органов исполнительной власти, принятых во исполнение упомянутого республиканского закона. Приостанавливалось действие положений законов республики, признанных Конституционным Судом Российской Федерации не соответствующими Конституции Российской Федерации. Генеральному прокурору Российской Федерации предписывалось обеспечить привлечение к ответственности в установленном порядке представителей публичной власти республики. Президент признал неудовлетворительной работу Председателя Государственного Совета республики в части исполнения решения Конституционного Суда России. Правительству Российской Федерации также поручалось предусмотреть персональную ответственность Правительства республики и иных исполнительных органов власти субъекта Федерации.
Таким образом, можно констатировать, что институт ответственности субъектов Российской Федерации, а соответственно и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации реально действует с 1997 года. Законодательное же оформление данный институт получил с принятием Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в который по инициативе Президента Российской Федерации были внесены изменения и дополнения, предусматривающие ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации за нарушение Конституции России, федеральных конституционных законов, федеральных законов, а также за необеспечение соответствия принимаемых (принятых) конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации федеральному законодательству. В случае принятия органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормативных правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам и повлекших за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации несут ответственность в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
