Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования.
Конституция РФ установила юридическое равноправие всех субъектов Российской Федерации между собой и во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти и закрепляет существование «автономных округов, входящих в состав края, области» (ч. 4 ст. 66), что предопределяет наличие у автономных округов статуса «входящих» территориальных единиц, а у края, областей, соответственно, статуса «включающих» единиц. Поскольку все края, области и автономные округа России имеют статус субъектов Российской Федерации, указанное конституционное положение породило феномен «сложносоставных субъектов Российской Федерации». Данный феномен возможно остался бы без внимания, если бы не имели место быть непрекращающиеся конфликты, несогласованность функционирования между органами государственной власти как области, так и автономных округов.
Г|т
Приходится констатировать, что закрепленные в Конституции РФ положения осуществляются федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации на практике не всегда последовательно. Правовое регулирование взаимоотношений края, области с входящими в их состав автономными округами - одна из наиболее сложных проблем современного российского федерализма. В настоящее время девять из десяти автономных округов входят в состав края или области и конституционно-правовой статус автономного округа все же отличается от статуса других субъектов Федерации. С одной стороны, автономный округ, как вытекает из Конституции РФ, может входить «в состав края или области», с другой, автономный округ, край, область, рассматривается Конституцией РФ как равноправные субъекты Российской Федерации. Это пример коллизии в конституционном праве. Конституция РФ предусматривает, что отношения таких округов могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и
соответственно органами государственной власти ікра»-ида ^даотяЦИАІ f т. 66).
' БИБЛИОТЕКА С.Петерб
В результате, отношения, возникающие между автономными округами и субъектами Федерации, в состав которых они входят, приобретают противоречивый характер ввиду возможности неоднозначного толкования вышеизложенных положений Конституции РФ. Кроме того, до настоящего времени отсутствуют необходимые правовые акты, предусмотренные Конституцией РФ. Для регулирования обозначенных межрегиональных отношений, не принят федеральный закон «Об основах отношений края, области с входящими в их состав автономными округами», федеральный закон об автономном округе, в тоже время стало практикой заключение договоров между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области, что предусмотрено ч. 4 ст. 66 Конституции РФ. Данная проблема особенно остро проявилась в Тюменской области, на чьей территории расположены еще два субъекта федерации - это Ханты-Мансийский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ. И от того, насколько эффективно будут сняты накопившиеся в их отношениях противоречия, а именно вопросы территории, населения, проведения выборов, референдума, правотворческой деятельности, зависит эффективность разрешения правовых коллизий на всех «сложноустроенных» территориях, в том числе и в Тюменской области.
Степень разработанности темы
Внимание данной проблематике уделяли такие известные и авторитетные ученые как, С.А. Авакьян, Л.Ф. Болтенкова, В.Д. Горобец, И.В. Гончаров, Б.С. Крылов, В.А. Кряжков, М.И. Пискотин, СМ. Шахрай. Эту тематику затрагивали в своих работах А.С. Автономов, Д.Л. Златопольский, Д.А. Керимов, О.Е. Кутафин, В.О. Лучин, И.А. Умнова, В.Е. Чиркин. Свой вклад в изучении вопроса внесли В.В. Гошуляк, М.В. Золотарева, А.А. Ливеровский, М.С. Матейкович, Г.Н. Чеботарев, отдельно хотелось бы выделить Н.М. Добрынина, С.С. Собянина, В.И. Ульянова.
Многие из перечисленных авторов сформулировали и предложили концепцию особенностей статуса автономных округов Российской Федерации в
связи с их вхождением в состав края, области. Однако предметом их исследования был именно статус автономных округов (С.А. Авакьян, С.С. Собянин). Кроме того, другие ученые либо также останавливались лишь на отдельных вопросах (Л.Ф. Болтенкова, Д.А. Керимов, Б.С. Крылов, В.И. Ульянов), либо касались этой темы только в рамках рассмотрения общих проблем государственного устройства России (О.Е. Кутафин, А.Н. Лебедев, И.А. Умнова, В.Е. Чиркин). До настоящего времени не было проведено сравнительно-правового исследования практики отечественного и зарубежного государственного строительства в плане поиска хотя бы отдаленных аналогов «сложносоставных субъектов Российской Федерации»; не были выявлены особенности «сложносоставного» субъекта РФ; наиболее эффективные формы регулирования отношений в «сложносоставном» субъекте». Таким образом, полноценного исследования по данной проблематике до сих пор не проведено. Но оно насущно необходимо. И не только по соображениям сугубо научного интереса, но и виду того, что сейчас отсутствует необходимое единство взглядов и подходов к будущему «сложносоставных субъектов Российской Федерации», развитию договорного процесса, особенностям взаимоотношений в таких субъектах, которые определенно возникают в связи с такой конструкцией.
Цель и задачи диссертационного исследования
Целью исследования является рассмотрение с конституционно-правовых позиций конституционные правоотношения, складывающиеся между областью и входящими в ее состав автономными округами по поводу различных юридических фактов.
Задачи диссертационного исследования состоят в том, чтобы на основе современных достижений юридической науки дать:
- правовую характеристику современного российского федерализма как основу взаимоотношений между органами государственной власти края, области и автономных округов;
6 провести сравнительно-правовой анализ политико-территориального устройства Российской Федерации и зарубежных стран;
раскрыть правовое содержание статуса Тюменской области и входящих в ее состав Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов;
провести анализ нормативно-правовых актов, регулирующих отношения между субъектами Российской Федерации: краем, областью и входящими в их состав автономными округами на федеральном и региональном уровнях;
проанализировать законодательную базу субъектов Российской Федерации, регулирующих отношения между субъектами Российской Федерации (на примере законодательства Тюменской области);
выявить наиболее эффективные формы регулирования отношений между областью и автономными округами;
провести правовую оценку договора между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа и Ямало-Ненецкого автономного округа от 11 апреля 2002 года, выявить его положительные и проблемные, с точки зрения права моменты;
предложить собственный проект типового договора «между органами государственной власти края, области и автономного округа», тем самым внести предложения по совершенствованию договорного процесса в «сложносоставных» субъектах Федерации;
рассмотреть особенности правового обеспечения отношений ГУВД Тюменской области, УВД Ханты-Мансийского автономного округа и УВД Ямало-Ненецкого автономного округа, а также организацию взаимодействия между ними.
Объектом исследования являются конституционно-правовые отношения в области федеративного устройства государства, возникающие в связи с возможностью существования в составе одного субъекта Российской Федерации других субъектов РФ.
Предметом исследования является институт конституционного права, нормы которого регулируют: федеративное устройство России как основу
взаимоотношений в «сложносоставных» субъектах Российской Федерации во взаимосвязи с историей, развитием и становлением области и автономных округов, их конституционно-правового статуса и формами регулирования взаимоотношений между органами государственной власти в «сложносоставных» субъектах Российской Федерации на примере рассмотрения Тюменской области.
Методологическая и эмпирическая основы диссертационного исследования. При определении методологии диссертационного исследования автор исходил из неоднородности и сложности самого предмета исследования, которое выполнено на основе диалектической методологии с использованием исторического, сравнительно-правового, системно-структурного, конкретно-социологического, формально-логического и юридического подходов. Применение этих и других методов позволило диссертанту исследовать рассматриваемые проблемы во взаимосвязи и целостности.
Эмпирическую основу исследования составили правотворческая деятельность Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа. Объектом исследования стали: уставы и законы Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа; Постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г. № 12-П «По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области»; Договор между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа от 11 апреля 2002 года; данные социологических исследований, по проблеме социально-экономической интеграции Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа.
Теоретическую основу диссертационного исследования составляют взгляды и концепции таких ученых, работающих в сфере конституционного права и теории государства и права, как С.А. Авакьяна, А.С. Автономова,
С.С. Алексеева, В.В. Альхименко, С.С. Баглая, Л.Ф. Болтенковой, Н.В. Варламовой, Н.И. Ветрова, И.Н. Глебова, В.В. Гошуляка, В.Н. Григорьева, В.В. Гущина, Н.М. Добрынина, Д.Л. Златопольского, В.В. Иванова, Л.Ф. Кваша, Д.А. Керимова, В.Я. Кикотя, Н.М. Коркунова, Б.С. Крылова, В.А. Кряжкова, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, С.Я. Лебедева, А.А. Ливеровского, В.О. Лучина, В.П. Малахова, М.С. Матейковича, М.И. Пискотина, А.С. Прудникова, С.С. Собянина, Ю.А. Тихомирова, В.И. Ульянова, И.А. Умновой, В.Н. Фадеева, СМ. Шахрая, Г.Н. Чеботарева, В.И. Червонюка, В.Е. Чиркина, Б.С. Эбзеева и др.
Особое внимание было уделено рассмотрению как законодательства Российской Федерации, так и нормативно-правовых актов субъектов Федерации, решениям Конституционного Суда РФ, их воздействию на федеральное законодательство и на законодательство субъектов федерации.
Научная новизна диссертационного исследования определяется как выбором темы, так и подходом к ее исследованию с учетом разработанности некоторых аспектов данной темы. Институт конституционного права, рассматривающий в первую очередь федеративное устройство Российской Федерации и конституционно-правовой статус ее субъектов, занимает большое правовое поле исследования. Рассмотрение данного института конституционного права связано в первую очередь с такими субъектами Российской Федерации как область и автономный округ. С позиции права, рассматриваемый круг вопросов, связанный с юридическим равноправием всех субъектов Российской Федерации и возможностью вхождения автономных округов в состав края, области можно отнести к конституционной конфликтологии. В рамках правового поля автор предлагает пути разрешения и гармонизации проблемы.
Впервые в диссертационном исследовании была проанализирована, предусмотренная ч. 4 ст. 66 Конституции РФ, такая форма регулирования отношений между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области как
Договор между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа от 11 апреля 2002 года. Автором были выявлены положительные и отрицательные моменты всех положений данного Договора и предложен собственный проект типового договора между органами государственной власти края, области и автономного округа.
На примере ГУВД Тюменской области, УВД Ханты-Мансийского автономного округа, УВД Ямало-Ненецкого автономного округа впервые в диссертационном исследовании были рассмотрены формы правового обеспечения и организационного взаимодействия органов внутренних дел в «сложносоставных» субъектах Российской Федерации.
Положения и выводы, выносимые на защиту
1. Результаты сравнительно-правового анализа отечественного и
зарубежного государственного устройства.
2. Периодизация процессов становления и развития автономных округов
как равноправных субъектов, их внутренняя, поэтапно развивающаяся
содержательная структура.
3. Исключительный характер «сложносоставного» состава субъектов
Российской Федерации в практике государственного строительства.
4. Предложения по совершенствованию конституционно-правовых
отношений между органами государственной власти области и входящих в ее
состав автономных округов.
5. Проект типового договора между органами государственной власти
края, области и автономного округа.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что сформулированные в нем теоретические положения и выводы развивают и дополняют во взаимосвязи составляющие элементы такого института конституционного права как территориальное устройство государства.
Практическая значимость заключается в том, что материалы диссертационного исследования могут быть использованы: для последующих научных исследований; в законотворческой деятельности в качестве предложений по принятию федерального закона «Об основах отношений края, области с входящими в их состав автономными округами», «О договорах (договорных отношениях) между органами государственной власти автономных округов и органами государственной власти края, области»; по внесению изменений и дополнений в федеральные законы: «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»; по внесению изменений и дополнений в Устав, законодательство Тюменской области и Договор между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа от 11 апреля 2002 г.; материалы диссертации могут быть использованы для преподавания учебного курса «Конституционное право», а также при чтении специальных учебных курсов на юридических факультетах высших учебных заведений.
Апробация результатов исследования Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре конституционного и муниципального права Московского университета МВД России. Материалы диссертационного исследования вошли в курс фондовых лекций по конституционному праву РФ в Московском университете МВД России по теме: «Конституционные основы территориального устройства Российской Федерации». Основные идеи, изложенные автором в данном диссертационном исследовании отражены: в научных публикациях; докладывались диссертантом на научно-практической конференции адъюнктов и соискателей Московской академии МВД России в 2001 г. «Вопросы совершенствования правоохранительной деятельности органов внутренних дел», на региональной научно-практической конференции молодых ученых в Тюменском государственном университете «Правовые
11 проблемы социально-экономической интеграции Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов», проходившей в апреле
2001 г., на межвузовской научной конференции студентов и аспирантов в
Московском государственном университете им. М.В. Ломоносова «Реформа
законодательства в России: проблемы и перспективы», проходившей в ноябре
2002 г.; материалы диссертационного исследования использовались в
правотворческой работе Тюменской областной Думы.
Структура и объем работы
Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, библиографического списка и приложений.
