Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-правовые основы взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере 14
1. Понятие взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере: общее и особенное 14
2. Современное состояние правового регулирования взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере 42
Глава 2. Актуальные проблемы правового регулирования взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере 69
1. Проблемы реализации полномочий по установлению и осуществлению расходов в практике взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления 69
2. Разграничение доходных источников и полномочий по их формированию между органами государственной власти и органами местного самоуправления 109
3. Проблемы правового регулирования предоставления межбюджетных трансфертов из государственных и местных бюджетов 141
Заключение 173
Библиографический список 178
- Понятие взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере: общее и особенное
- Современное состояние правового регулирования взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере
- Проблемы реализации полномочий по установлению и осуществлению расходов в практике взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления
- Разграничение доходных источников и полномочий по их формированию между органами государственной власти и органами местного самоуправления
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Демократические преобразования в российском государстве, начавшиеся в конце восьмидесятых - начале девяностых годов, привели к появлению и закреплению на конституционном уровне новой разновидности публичной власти - местного самоуправления, сочетающего в себе, с одной стороны, признаки общественного института и значительное влияние государственного начала, с другой. В Конституции Российской Федерации 1993 года (далее - Конституция) нашли свое отражение основные положения, характеризующие местное самоуправление.
Конституционные требования о гарантированности местного самоуправления, невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти и самостоятельности местного самоуправления в пределах собственных полномочий обусловили необходимость разработки и претворения в жизнь новых механизмов взаимодействия органов публичной власти различного уровня.
Особую актуальность данный вопрос имеет в сфере финансовых взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Первая попытка их законодательного регулирования, предпринятая в Федеральном законе от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 (далее - Закон об общих принципах организации местного самоуправления 1995 года), не решила проблем, связанных с недостаточностью у органов местного самоуправления финансовых ресурсов для решения вопросов местного значения. Ключевые положения Конституции Российской Федерации о необходимости передачи органам местного самоуправления соответствующих финансовых ресурсов для выполнения отдельных государственных полномочий и компенсации дополнительных расходов, вызванных решениями органов государственной власти, не были подкреплены соответствующими правовыми средствами их реализации в отраслевых законодательных актах.
В частности, положения статутного закона о местном самоуправлении, допускающего двухуровневую систему организации местного самоуправления, не нашли детализации в Бюджетном кодексе Российской Федерации1 (далее -Бюджетный кодекс) и иных актах финансового законодательства. Возложение на субъекты Российской Федерации Федеральным законом от 25 сентября 1997 года № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон о финансовых основах местного самоуправления) обязанностей по финансовому выравниванию муниципальных образований не было подкреплено предоставлением органам государственной власти субъектов Российской Федерации соответствующих бюджетно-налоговых полномочий.
Все это привело к тому, что местные бюджеты оказались «перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством без предоставления источников финансирования», а значительная часть финансовой помощи муниципальным образованиям предоставлялась «без четких критериев и процедур», что приводило к ослаблению финансовой дисциплины и снижению прозрачности межбюджетных отношений3.
Обозначенные проблемы потребовали проведения комплексной реформы местного самоуправления, связанной, прежде всего, с обеспечением его финансовых основ и соответствующим преобразованием бюджетной и налоговой систем. Направленный на достижение данной цели Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»4 (далее - Закон об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года) содержит целый ряд принципиальных новаций, которые предполагают необходимость их теоретического осмысления для решения практических задач, связанных с правовым регулированием взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере. Это позволит выявить и предупредить возможные негативные последствия отдельных законодательных решений до момента вступления в силу новой системы разграничения доходных источников и расходных обязательств между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Только адекватное правовое сопровождение создаст необходимые предпосылки для становления реально работающей системы взаимоотношений органов публичной власти различного уровня, позволяющей обеспечить каждое публично-правовое образование достаточными финансовыми ресурсами для практического осуществления возложенных на него задач.
Вышеизложенное определяет актуальность темы диссертационного исследования, свидетельствует о необходимости проведения теоретического анализа для выработки практических рекомендаций по вопросам правового регулирования взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере.
Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, возникающие между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в сфере формирования, распределения и использования фондов денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.
Предметом исследования являются правовые нормы, регулирующие вопросы разграничения расходных обязательств между органами публичной власти, распределения между ними доходных источников, а также механизм предоставления межбюджетных трансфертов.
Цель диссертационного исследования заключается в выявлении специфики взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в особой области их взаимодействия - в финансовой сфере, в анализе влияния указанной специфики на особенности правового регулирования соответствующих правоотношений для выработки конкретных рекомендаций, направленных на совершенствование действующего законодательства.
В рамках поставленной цели сформулированы следующие задачи исследования:
- проанализировать теоретические основы взаимоотношений органов
государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере, выявить особенности их субъектно-объектного состава;
- рассмотреть текущее состояние законодательства и основные подходы, выработанные судебной практикой, по вопросам взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере;
- сформулировать соответствующие Конституции Российской Федерации требования, предъявляемые к правовому регулированию взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления при реализации ими полномочий по установлению и осуществлению бюджетных расходов, сопоставив их со сформировавшейся практикой;
- обобщить существующие механизмы разграничения доходных источников и полномочий по их формированию между органами государственной власти и органами местного самоуправления и внести предложения по совершенствованию правового регулирования по данному вопросу;
- выявить имеющиеся проблемы правового регулирования предоставления межбюджетных трансфертов из государственных и местных бюджетов и предложить варианты их решения.
Эмпирическую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, правовые акты федеральных органов исполнительной власти, конституции, уставы и иные нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации, правовые акты органов местного самоуправления, судебная практика высших судебных органов государственной власти Российской Федерации, а также положения законодательства ряда зарубежных стран.
Методологическую основу исследования составляет комплекс общенаучных и специальных методов познания правовой действительности. При проведении диссертационного исследования применялись как общенаучные методы познания (системный, формально-логический, метод анализ и синтеза, метод восхождения от конкретного к абстрактному), так и специальные правовые методы (сравнительно-правовой, формально-юридический, нормативно-логический). Например, сравнительно-правовой метод был применен для исследования различных видов доходов государственных и местных бюджетов путем сравнения практики, сложившейся в нашей стране и ряде зарубежных стран.
Теоретической основой диссертационного исследования явились труды видных российских ученых и практиков С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, И.В. Бабичева, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, В.И. Выдрина, Ю.В. Друговой, Н.А. Емельянова, А.А. Замотаева, Н.А. Игнатюк, Е.М. Ковешникова, А.Н. Козырина, А.Н. Кокотова, Ю.А. Крохиной,
Б.В. Курашвили, О.Е. Кутафина, В.А. Лебедева, В.В. Пылина, А.С. Саломаткина, Ю.А. Тихомирова, И.А. Умновой, В.И. Фадеева, Н.И. Химичевой, А.И. Черкасова, В.Е. Чиркина и других, посвященные различным теоретико-методологическим, политико-правовым, финансово-экономическим, а также сравнительно-правовым аспектам взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Научная новизна исследования. Вопросы взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления являются предметом пристального научного анализа со стороны различных правовых дисциплин. Проводятся исследования, посвященные общетеоретическим представлениям о соотношении государственного механизма и местного самоуправления1. В науке муниципального права в свою очередь активно изучаются основные формы взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления2. В этих целях используется зарубежный опыт3; предпринимаются попытки более детального осмысления проблем взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления исходя из региональных особенностей1, принадлежности взаимодействующих органов к одной из ветвей власти2, специфики конкретных форм взаимоотношений3.
Одним из основных направлений научного анализа взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления стало их рассмотрение с учетом сферы общественных отношений, в которой они складываются. В частности, активно изучаются финансовые взаимоотношения. Вместе с тем, в проведенных исследованиях затрагивались лишь отдельные аспекты таких взаимоотношений. Это проявлялось в том, что исследование всего многообразия взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере ограничивалось взаимоотношениями исключительно между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями , либо взаимоотношения рассматривались только в качестве элемента финансовой основы местного самоуправления5, что заведомо сужало предмет исследования.
В науке финансового права взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере были предметом научного анализа только с точки зрения характеристики субъектов, участвующих в
подобных взаимоотношениях1, либо исходя из особенностей объектов данных взаимоотношений2.
Вместе с тем, по-прежнему ощущается острая потребность в комплексном муниципально-правовом исследовании правового регулирования всей совокупности взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере. Более глубокого теоретического осмысления и решения требуют проблемы, связанные с установлением в законодательстве механизмов разграничения расходов и доходов между разными уровнями бюджетной системы. Недостаточная разработанность проблематики данного направления исследований объясняется постоянным обновлением законодательства об организации государственной власти в субъектах Российской Федерации и местного самоуправления. Вновь вводимые в законодательный оборот понятия («расходные обязательства», «отрицательные трансферты» и др.) требуют определения их места в системе взаимоотношений органов власти различного уровня.
В настоящей работе впервые предпринята попытка комплексного подхода к рассмотрению вопросов взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере, при этом предметом научного анализа стали проблемы, проявившиеся в ходе практической реализации законодательства о местном самоуправлении и ранее не рассматривавшиеся в работах по муниципальному праву и смежным отраслям.
В процессе написания работы диссертантом сформулирован ряд положений, которые содержат элементы научной новизны и выносятся на защиту:
1. В содержании понятия «взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере» с точки зрения муниципального права предложено выделять две составляющие. В первом случае органы публичной власти, вступая во взаимоотношения, опосредуют своими . действиями взаимоотношения Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по поводу распределения и закрепления доходов и расходов между уровнями бюджетной системы. Вторая составляющая охватывает организационные взаимоотношения органов публичной власти между собой, в которых органы выступают от собственного имени, а не от имени публично-правового образования.
2. Повышенная конфликтность, присущая взаимоотношениям органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере, требует закрепления в муниципальном праве адекватных методов предотвращения и устранения негативных последствий разногласий, возникающих между ними. Автором обосновывается необходимость включения в законодательство о местном самоуправлении положений, устанавливающих механизм разрешения юридических конфликтов, возникающих между органами государственной власти и органами местного самоуправления. В этой связи предлагается придать согласительным комиссиям и переговорным процедурам характер официальных средств разрешения конфликтов.
3. Обосновывается тезис о том, что принцип учета предметов ведения и полномочий публично-правовых образований, базирующийся на закреплении за каждым уровнем власти обязанностей по предоставлению населению бюджетных услуг, должен лежать в основе распределения расходов между органами государственной власти и органами местного самоуправления. При этом федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления должны нести ответственность за состояние дел в четко обозначенной и индивидуально-определенной для каждого уровня власти сфере публичного управления. Принципы учета принадлежащей органам государственной власти и органам местного самоуправления собственности, а также учета значения деятельности отдельных учреждений должны носить вспомогательный характер и применяться только в исключительных случаях для уточнения обязанностей органов публичной власти в отношении конкретных объектов.
4. Показана двойная роль, которую играют минимальные государственные социальные стандарты в муниципально-правовых отношениях органов государственной власти и органов местного самоуправления. Они выступают, с одной стороны, в качестве расчетной величины, позволяющей определить объем финансовых средств, подлежащих передаче в местные бюджеты; с другой стороны, в качестве способа нормирования органами государственной власти расходов местных бюджетов, являясь в этом качестве одной из причин возникновения «нефинасируемых мандатов».
5. В рамках анализа проблемы определения перечня государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления, показана необходимость теоретического и законодательного решения вопроса о возможности наделения органов местного самоуправления полномочиями в отношении доходов вышестоящих бюджетов. В качестве возможного варианта такого полномочия рассмотрено право предоставления налоговых льгот по федеральным налогам и сборам.
6. В ходе исследования доходов местных бюджетов как финансовой основы местного самоуправления предложено выделять в отдельную группу доходы местных бюджетов от обязательных платежей неналогового характера. Показаны особенности природы подобных платежей, выражающиеся в более облегченном, в сравнении с налоговыми платежами, порядке осуществления органами местного самоуправления полномочий по их установлению и взиманию.
7. В целях совершенствования регулирования нормами муниципального права государственной поддержки местного самоуправления, выражающейся в виде предоставления из государственных бюджетов финансовых ресурсов органам местного самоуправления, автором предлагается рассматривать отношение понятий «финансовая помощь» и «межбюджетные трансферты» как отношение частного к общему. К финансовой помощи могут относиться только такие межбюджетные трансферты, которые предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе, предназначены для финансового обеспечения решения вопросов местного значения и носят плановый характер.
8. Ранее высказанное в науке муниципального права мнение о необходимости закрепления в законах субъектов Российской Федерации методик распределения средств финансовой помощи местным бюджетам дополнено тезисом о необходимости закрепления в федеральном законодательстве порядка определения общего размера финансовой помощи, направляемой муниципальным образованиям. В диссертационном исследовании рассматриваются возможные пути практической реализации данного положения.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что полученные в ходе исследования результаты восполняют ряд имеющихся пробелов в научных представлениях о взаимоотношениях органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере. Содержащиеся в работе выводы и предложения могут также служить основой для последующих исследований по данной проблематике.
Практическая значимость исследования выражается в том, что содержащиеся в работе выводы и предложения могут быть использованы в процессе совершенствования законодательства по вопросам взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере.
Материалы диссертационного исследования могут быть применены в практической деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, в компетенцию которых входит реализация бюджетно-налоговых полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Результаты исследования могут быть включены в программы курса муниципального права, преподаваемого в высших учебных заведениях.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре теории государства и права и конституционного права Челябинского государственного университета, где произведено ее рецензирование и обсуждение. Результаты проведенного исследования апробированы на II межрегиональной научно-практической конференции «Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления: правовые основы и практика реализации» (28 марта 2003 года, Челябинск), VI Международной научно-практической конференции «Актуальные проблема права России и стран СНГ-2004 г.» (1-2 апреля 2004 года, Челябинск).
Отдельные положения проведенного исследования используются автором в его практической работе в Министерстве финансов Челябинской области при разработке законов Челябинской области, регламентирующих основы взаимоотношений органов государственной власти Челябинской области и органов местного самоуправления в финансовой сфере, а также в рамках реализации Министерством финансов Челябинской области полномочий по осуществлению взаимодействия с финансовыми органами муниципальных образований Челябинской области.
Положения и выводы исследования использованы диссертантом в его докладах на рабочих группах, семинарах, проводимых с участием органов государственной власти и органов местного самоуправления в Челябинской области, а также при чтении лекций на курсах повышения квалификации руководителей органов государственной власти Челябинской области, работников финансовых органов муниципальных образований.
Основные положения диссертационного исследования изложены в монографии и научных статьях автора.
Понятие взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере: общее и особенное
Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования в силу объективной необходимости денежных отношений, выполняя функции социального управления, используют централизованные фонды денежных средств для решения стоящих перед ними задач. Данная деятельность публично-правовых образований осуществляется ими не изолированно друг от друга, а в тесном и постоянном взаимодействии, обусловливая существование большого количества взаимосвязей и взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере.
Реально существуя, названные взаимоотношения несут в себе черты, характерные для всех типов взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления независимо от их функциональной и отраслевой принадлежности. Поэтому нам представляется обоснованным начать анализ взаимоотношений органов публичной власти в финансовой сфере с рассмотрения существующих теоретических моделей, отражающих различные варианты организации взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Принято выделять три типа таких моделей: модель партнерства, агентская модель, модель взаимозависимости
Модель партнерства рассматривает отношения органов государственной власти и органов местного самоуправления как отношения партнеров и равноправных товарищей, преследующих общие цели и оказывающих необходимые услуги населению. В основе этой модели лежит представление о местном самоуправлении как способе самовыражения соответствующего местного сообщества, имеющего благодаря ему возможность самостоятельно организовывать решение возникающих местных проблем.
В рамках агентской модели отношения органов государственной власти и органов местного самоуправления рассматриваются как отношения агента и принципала, где главная роль принадлежит органам государственной власти. Органы местного самоуправления в таком случае рассматриваются как своеобразный инструмент, с помощью которого реализуется государственная политика на местах. Задача органов местного самоуправления заключается в предоставлении тех услуг, оказание которых возложено на них органами государственной власти, имеющими полное право руководить и направлять соответствующую деятельность местного самоуправления.
Модель взаимозависимости основывается на представлении о том, что взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления характеризуются как некоторой степенью их независимости, так и взаимозависимостью и определяются реальным властным потенциалом сторон, имеющимися в их распоряжении ресурсами (особенно финансовыми) и средствами давления. В итоге не только органы местного самоуправления оказываются зависимыми от органов государственной власти, но и последние попадают в определенную зависимость от органов местного самоуправления при реализации своего политического и экономического курса на местах. Поэтому взаимоотношения между ними строятся на основе переговоров, компромиссов и обмена информацией. Модель взаимозависимости занимает промежуточное положение между агентской моделью и моделью партнерства. Она предусматривает более равноправные взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления, чем агентская модель. В тоже время эти взаимоотношения гораздо состязательнее, чем при модели партнерства.
Рассмотренные модели позволяют сделать вывод о сущности и природе взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления, Однако они не дают представления о конкретных правах и обязанностях, которые несут органы государственной власти и органы местного самоуправления друг перед другом. Кроме того, ни одна из названных моделей в чистом виде не может служить адекватной характеристикой реальных взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления, складывающихся в Российской Федерации.
Для отражения наиболее общих правовых аспектов взаимоотношений органов публичной власти различных уровней в юридической науке используются понятия «деконцентрация» и «децентрализация».
Выдрин И.В. отмечает, что различие между этими понятиями заключается в том, что деконцентрация представляет собой передачу полномочий назначаемым из центра на места чиновникам, а также дробление властей одного уровня, в то время как децентрализация выражается в передаче центром отдельных властных полномочий местным органам.
Иными словами, в основе деконцентрации лежит организационно-техническое решение, направленное на оптимизацию государственного управления, когда территориально управленческий аппарат приближаете к населению, но само население конкретной территориальной единицы никакой властью не наделяется. В свою очередь, децентрализации присуща, прежде всего, политическая составляющая, направленная на вкрапление в публично-властные отношения общественных начал и сопровождающаяся появлением властных функций у органов, не находящихся в иерархическом подчинении у государства.
В Российской Федерации с принятием в 1993 году Конституции реализуется модель предельной децентрализации публичной власти, сопровождающаяся организационной обособленностью и функциональной самостоятельностью органов местного самоуправления. Квинтэссенцией первого явления выступает закрепленная в статье 12 основного закона формула о невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти. В основе функциональной самостоятельности лежит предусмотренное частью 1 статьи 130 Конституции закрепление за населением муниципальных образований и органами местного самоуправления исключительного права на решение вопросов местного значения.
Современное состояние правового регулирования взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере
Понятие «правовое регулирование» широко распространено в юридической науке. В теории права под ним понимают осуществляемое при помощи системы правовых средств, в частности, юридических норм, регулятивное, нормативно-организационное воздействие на общественные отношения с целью их упорядочения, охраны и развития в соответствии с общественными потребностями1.
Таким образом, правовое регулирование взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления можно представить как процесс воздействия с помощью различных правовых регуляторов на возникновение, осуществление и прекращение взаимных прав и обязанностей органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере формирования, распределения и использования фондов денежных средств публично-правовых образований. Характеризуя названные взаимоотношения в качестве объекта воздействия со стороны права, следует отметить две черты, обусловливающие сложность их правового регулирования.
Во-первых, из-за ограниченности бюджетных ресурсов взаимоотношениям органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере присуща повышенная конфликтность, сопровождаемая постоянной конкуренцией за удовлетворение именно своих интересов.
Во-вторых, влияние, которое оказывают взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере на социально-экономическое развитие как Российской Федерации в целом, так и отдельных муниципальных образований, обусловливает необходимость обязательного учета при выборе правовых средств факторов, носящих экономический характер. Например, В.В. Пылин отмечает, что взаимодействие экономических законов составляет первичную основу системы саморегулирования развития муниципальных образований, а юридические - вторичную. Юридические законы должны соответствовать требованиям экономических законов, формировать реально действующий механизм управления местной экономикой, обеспечивать ей саморегуляционную способность2.
Переходя к непосредственному анализу правового регулирования взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере, отметим, что в его основе лежат Конституция Российской Федерации и Европейская хартия местного самоуправления (далее -Европейская хартия) .
Выделение конституционного регулирования как высшего типа правового регулирования в Российской Федерации характерно для юридической науки4. Основанием для такого вывода являются те нормы Конституции, в которых установлена её высшая юридическая сила и верховенство, означающие, что законы и иные нормативные акты не должны ей противоречить, и что нормы Конституции имеют прямое действие.
Конституционное регулирование взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере можно разделить на две составляющие. Прежде всего следует выделять конституционные требования, предъявляемые к любой деятельности в финансовой сфере, осуществляемой в Российской Федерации. Вторую группу правил составляют те, которые посвящены регулированию исключительно взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере.
Исследование, проведенное А.Н. Туляем, позволило ему в составе конституционных основ любой финансовой деятельности выделить политико-правовые, экономико-правовые и организационно-правовые составляющие.
К базовым началам политико-правовых требований, установленных Конституцией для финансовой деятельности, он относит законность, демократизм, федерализм и разделение государственной власти для самостоятельной работы законодательных, исполнительных и судебных органов.
Единство экономического пространства, включая принцип свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, а также многообразие форм собственности составляют, по мнению А.Н. Туляя, экономико-правовые основы финансовой деятельности в Российской Федерации.
Как организационно-правовые начала финансовой деятельности А.Н. Туляй рассматривает устанавливаемые Конституцией взаимоотношения между законодательной и исполнительной ветвями власти в решении бюджетно-финансовых вопросов, касающиеся разделения компетенции государственных органов, а также разграничение предметов ведении в сфере финансов и бюджетно-налоговых прав между общественно-территориальными образованиями, а именно между Российской Федерации, ее субъектами и муниципальными образованиями.
Проблемы реализации полномочий по установлению и осуществлению расходов в практике взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления
Организация публичной власти в Российской Федерации на принципах федерализма и местного самоуправления предполагает закрепление за каждым уровнем власти определенных вопросов, решение которых находится в исключительном ведении соответствующих публично-правовых образований. В финансовой сфере данное требование трансформируется в обязанность осуществления органами государственной власти и органами местного самоуправления расходов в зависимости от круга задач, закрепленных за ними. В этой связи крайне актуальный характер приобретают вопросы, связанные с нормальным функционированием механизма разграничения расходов между уровнями публичной власти.
По состоянию на текущий момент он может быть охарактеризован как не содержащий четкого и прозрачного распределения расходных полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления. В значительной степени такая ситуация вызывается несовершенством правового регулирования в данной сфере. Как отмечалось еще в послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в 2002 году, «федеральный закон о местном самоуправлении и соответствующие акты субъектов Федерации в малой степени согласованы как с реальным состоянием местного самоуправления, так и друг с другом»1. В результате: «неопределенность, за что именно должны отвечать государственные органы, а за что - органы местного самоуправления» . Все это ведет к снижению эффективности выполнения органами государственной власти и органами местного самоуправления своих функций, ограничивает их самостоятельность при проведении бюджетной политики, размывает ответственность за ее результаты, что самым негативным образом сказывается на качестве и доступности бюджетных услуг, предоставляемых населению.
Первым условием, необходимым для того, чтобы правовое регулирование определенного круга общественных отношений отвечало задачам, стоящим на текущий момент, является наличие в законодательстве адекватного понятийного аппарата, позволяющего в полной мере учитывать в правотворческой и правоприменительной практике современные научные разработки по данному вопросу.
В настоящее время в нормативных правовых актах, регулирующих взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере, единственным понятием, призванным обозначать разграничение между ними полномочий по финансированию различных направлений своей деятельности, является понятие «расходы бюджета». Согласно статье 6 Бюджетного кодекса под расходами бюджета понимаются денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления. Как видно из приведенного определения, Бюджетный кодекс раскрывает лишь материальный аспект содержания понятия «расходы бюджета». Не вызывает сомнений значимость такого понимания для организации учета затрат, осуществленных органами государственной власти и органами местного самоуправления при выполнении возложенных на них задач, но в то же время оно обоснованно подвергается научной критике как не показывающая всей сущности бюджетных расходов .
Несовершенство рассматриваемой законодательной дефиниции заключается, прежде всего, в игнорировании юридического и организационного аспектов содержания понятия «расходы бюджета». На практике это ведет к тому, что использование рассматриваемого понятия в том значении, в котором оно закреплено в Бюджетном кодексе, не позволяет с его помощью зафиксировать обязательства органов публичной власти осуществлять расходование денежных средств на строго определенные цели исходя из предметов ведения и полномочий соответствующего уровня власти. Иными словами, понимая под расходами бюджетов исключительно денежные средства, мы можем с помощью этого понятия зафиксировать только конечный результат финансовой деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления: списание денежных средств с единого счета бюджета в пользу физических и юридических лиц (статья 227 Бюджетного кодекса). В результате остаются без достаточного понятийного аппарата вопросы разграничения между органами государственной власти и органами местного самоуправления прав и обязанностей по принятию обязательств по расходованию бюджетных средств, определению объема расходов, предоставлению необходимых финансовых ресурсов, собственно осуществлению расходов бюджетов.
Впервые обозначенная проблема была зафиксирована в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года (далее -Программа развития бюджетного федерализма). Исходя из тезиса о том, что бюджетное законодательство Российской Федерации не содержит базового элемента системы межбюджетных отношений - четкого разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней по осуществлению бюджетных расходов, предлагалось ввести в Бюджетный кодекс понятие «расходные полномочия», то есть права и обязанности соответствующих органов власти в пределах своей компетенции:
а) осуществлять нормативное правовое регулирование бюджетных расходов (в том числе - определять требования к объему, качеству и доступности общественных услуг, натуральные и финансовые нормативы, уровень и структуру расходов);
б) обеспечивать их финансовыми средствами; в) проводить финансирование (организацию, производство) общественных услуг.
Введение этого понятия было призвано решить следующие проблемы: - четко разграничить, на основе количественного анализа и единых принципов, расходные полномочия между органами власти разных уровней с сокращением в максимально возможной степени сферы совместных (пересекающихся) полномочий; - обеспечить самостоятельность органов власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления в управлении расходов соответствующих бюджетов;
Разграничение доходных источников и полномочий по их формированию между органами государственной власти и органами местного самоуправления
Распределение доходных источников между уровнями публичной власти для финансового обеспечения осуществления закрепленных за ними предметов ведения и полномочий является одним из ключевых вопросов взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере. Данная проблематика имеет особое значение прежде всего для органов местного самоуправления. В современных российских условиях, как это было подчеркнуто в послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в 2002 году, «большой проблемой местного самоуправления остается недостаточность его собственной доходной базы»1. В то же время достаточность финансовых ресурсов является одним из основных условий нормального функционирования местного самоуправления. Данное требование закреплено в Европейской хартии местного самоуправления. В соответствии с пунктом 2 статьи 9 названного документа «финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им по конституции или закону полномочиям». В этой связи состояние правового регулирования взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в области разграничения между ними доходных источников и полномочий по их формированию напрямую влияет на возможность местного самоуправления создавать собственные источники формирования бюджета и выполнять в полном объеме лежащие на нем обязанности.
Перед тем как перейти к непосредственному рассмотрению прав и обязанностей органов государственной власти и органов местного самоуправления в этой сфере общественных отношений, представляется целесообразным сделать некоторое отступление и обратиться к содержанию и соотношению понятий «доходы бюджета», «доходные источники».
Прежде всего необходимо отметить отсутствие терминологического единства в бюджетном законодательстве и законодательстве о местном самоуправлении в использовании и определении данных понятий.
Законодательное определение понятия «доходы бюджета» содержится в Бюджетном кодексе. Согласно статье 6 под доходами бюджета понимаются «денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации в распоряжение органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления».
Закон об общих принципах организации местного самоуправления 1995 года, с одной стороны, не содержит определения понятия «доходы бюджета», с другой стороны, перечисляет возможные доходы местных бюджетов. Сравнительный анализ содержания понятия «доходы местных бюджетов» с определением понятия «доходы бюджета», данным Бюджетным кодексом, показывает их несоответствие друг другу. Так, в качестве отнесения денежных средств к доходам соответствующих бюджетов бюджетное законодательство использует критерий безвозвратности их получения публично-правовым образованием. Статья же 36 Закона об общих принципах организации местного самоуправления 1995 года называет в качестве дохода местных бюджетов поступления от местных займов, привлечение которых в силу требований статьи 817 части второй Гражданского кодекса Российской Федерации1 возможно только на возвратной основе. Не рассматриваются поступления от муниципальных займов в качестве доходов бюджетов в собственном смысле этого слова и в науке финансового права.
Кроме того, Закон об общих принципах организации местного самоуправления 1995 года использует еще два понятия при характеристике доходной базы местных бюджетов: «доходный источник» и «доходы органов местного самоуправления». Ни одно из этих понятий не имеет легального определения, что затрудняет применение норм права, сформулированных на их основе. В частности, статья 37 устанавливает обязанность федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъекта Российской Федерации передать органам местного самоуправления свои собственные доходные источники для обеспечения доходной части минимальных местных бюджетов. В случае признания тождественности понятий «доходы бюджета» и «доходные источники бюджета» буквальное толкование данной нормы означает запрет на использование такого механизма бюджетного регулирования, как предоставление дотаций для выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований, что не может быть признано допустимым с точки зрения бюджетного законодательства. Более того, использование понятия «доходы органов местного самоуправления» является некорректным и с научной точки зрения. Право на бюджет является правом, прежде всего, самого муниципального образования, соответственно, доходы бюджета являются доходами муниципального образования, а не его органов, которые только реализуют бюджетную компетенцию публично-правового образования1.
