Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Правовое регулирование организации системы социального обслуживания населения в муниципальных образованиях Российской Федерации 16
1.1. Федеральные основы организации деятельности органов местного самоуправления в сфере социального обслуживания населения 16
1.2. Региональное регулирование деятельности органов местного самоуправления в области социального обслуживания населения 42
1.3. Полномочия органов местного самоуправления в сфере социального обслуживания населения и порядок их реализации 64
ГЛАВА 2. Организационно-правовые вопросы осуществления и развития системы социального обслуживания в муниципальных образованиях Российской Федерации 91
2.1. Правовое регулирование деятельности муниципальных социальных служб по оказанию социальных услуг населению 91
2.2. Социально-правовые проблемы укрепления и развития системы социального обслуживания населения в муниципальных образованиях Российской Федерации 115
2.3. Особенности организации социального обслуживания населения в муниципальных образованиях Ханты-Мансийского автономного округа 136
Заключение 159
Библиографический список использованных источников 168
Приложения 197
- Федеральные основы организации деятельности органов местного самоуправления в сфере социального обслуживания населения
- Региональное регулирование деятельности органов местного самоуправления в области социального обслуживания населения
- Правовое регулирование деятельности муниципальных социальных служб по оказанию социальных услуг населению
- Социально-правовые проблемы укрепления и развития системы социального обслуживания населения в муниципальных образованиях Российской Федерации
Введение к работе
Становление местного самоуправления началось в России задолго до принятия Конституции Российской Федерации 1993 года. Вместе с тем, именно принятие Основного закона сформировало принципиально новую ситуацию в области регулирования данной сферы общественных отношений. Конституция определила роль местного самоуправления в осуществлении власти народа (ст. 3), статус органов местного самоуправления, их функции и основные полномочия, особенности взаимодействия с органами государственной власти (ст. 12, 130, 132), а также установила правовые гарантии местного самоуправления (ст. 133).
Местное самоуправление в России является одной из основ конституционного строя, основополагающим принципом организации власти, который, наряду с принципом разделения властей, определяет систему управления. В качестве публичной власти, местное самоуправление обеспечивает защиту тех интересов граждан, которые основаны на совместном их проживании на определенной территории, на неизбежном взаимодействии жителей этой территории. Именно поэтому местное самоуправление является одной из фундаментальных основ российской системы народовластия .
В то же время местное самоуправление признается и гарантируется государством как форма самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения, обеспечения повседневных потребностей каждого человека в отдельности и населения муниципального образования в целом.
Поддержка местного самоуправления со стороны государства и создание условий для устойчивого самостоятельного развития муниципальных образований должны быть ориентированы на эффективное и согласованное функционирование федеральных, региональных и муниципальных органов власти в целях обеспечения конституционных прав и свобод граждан России, повышения их жизненного уровня и благосостояния.
Конституция объявляет Российскую Федерацию социальным государством, в основе политики которого лежит создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие всех граждан. Эта конституционная формула предполагает повышенное внимание к социально уязвимым группам населения.
Социальная политика Российской Федерации - это система решений и действий государственных и муниципальных органов власти, в том числе их взаимодействие с общественными (внегосударственными) структурами и отдельными гражданами по формированию среды обитания, обеспечению воспроизводства человека и процессов его жизнедеятельности на уровне не ниже гарантированных социальных стандартов, а также поддержке "слабых" социальных групп населения в целях сохранения единого социального пространства территории . Именно поэтому органы местного самоуправления как наиболее приближенные к населению органы власти призваны осуществлять поддержку социально "слабых" групп населения.
Для достижения указанных задач органы местного самоуправления должны обладать соответствующими полномочиями и возможностью их реализации. Федеральные законы "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", "Об основах социального обслуживания населения", "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" определяют полномочия местного самоуправления в области социального обслуживания населения. Кроме федерального регулирования, вопросы социальной поддержки, решаемые органами местного самоуправления, регламентируются также на региональном и муниципальном уровне. Однако отсутствие четкого разграничения компетенции между федеральными, региональными и муниципальными органами власти приводит к разногласиям и конфликтам по вопросам социальной защиты между этими органами.
Актуальность темы исследования и необходимость ее теоретической разработки определяется следующими факторами.
В последние годы возникли или обострились многие социальные проблемы, что привело к уменьшению численности населения России. По последним данным, за январь - апрель 2002 года численность россиян уменьшилась на 301,7 тысяч человек. По сравнению с теми же месяцами прошлого года россиян умерло больше на 10,6 тысяч. В целом по стране превышение числа умерших над числом родившихся составило 1,7 раза1. Велико количество лиц, нуждающихся в социальной защите: пенсионеров - 40 млн.; инвалидов более - 7 млн.; детей-инвалидов - 453,6 тыс.; злоупотребляющих спиртным и больных алкоголизмом - более 20 млн.; страдающих психическими заболеваниями - около 4,5 млн.; число отбывших различные сроки в тюрьмах - 15-17% от всего населения страны; число неполных семей (во главе, как правило, с матерью) приблизилось к миллиону.
Наличие острых социальных проблем свидетельствует о необходимости проведения активной социальной политики, которая должна быть направлена на их решение и повышение качества жизни населения. Важнейшую роль в этом играет сфера социального обслуживания, куда входит обеспечение населения жильем и жилищно-коммунальными услугами, предоставление социальной помощи и поддержки гражданам, которые в них нуждаются. Забота о престарелых, о нетрудоспособных, о детях и поддержка каждого человека, потерявшего по независящим от него причинам источник средств существования, являются составляющими социального обслуживания.
Необходимо отметить, что большинство видов социальных услуг население получает на муниципальном уровне, поэтому активная местная социальная политика в сфере социального обслуживания является одной из важнейших задач муниципального развития. Именно на муниципальном уровне легче выявлять социальные проблемы, определять круг лиц, нуждающихся в социальной помощи, развивать систему социальных служб, улучшать качество предоставляемых социальных услуг, повышая тем самым эффективность функционирования социальной сферы на местном уровне.
Формирующаяся социальная политика России декларирует стремление защитить от жесткого воздействия рынка наиболее уязвимые категории и способствовать экономической активизации различных слоев населения. При этом государство стремится освободиться от функции непосредственного предоставления гражданину социальных услуг, отводя себе роль законодателя и посредника. Такое положение связывается, прежде всего, с важнейшей тенденцией модели социальной политики - ее муниципализацией.
Проблемы социального развития муниципального образования в настоящее время обусловлены не только общим состоянием экономики, ходом и результатами социальных, экономических реформ, но также и состоянием материальных и финансовых ресурсов, как в отдельно взятых муниципальных образованиях, так и в Российской Федерации в целом. Таким образом, правовое регулирование вопросов финансирования мер социального обслуживания заслуживает особого внимания. Передача функций федеральных органов государственной власти по обеспечению социальной защищенности лиц, нуждающихся в социальной защите, на уровень органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления требует детального разграничения компетенции между всеми вышеперечисленными органами и решения вопросов финансового обеспечения переданных полномочий.
Следует также отметить, что в период реформирования сферы социального обслуживания не решены многие вопросы, касающиеся деятельности органов местного самоуправления. Муниципальное правотворчество, с одной стороны, ограничено рамками соответствия федеральному и региональному законодательству, с другой - может дополнять действующее законодательство и вводить дополнительные виды помощи и услуг. Однако громоздкость действующего социального законодательства, отсутствие у органов местного самоуправления достаточного опыта в правовом регулировании сферы социального обслуживания влияет на качество муниципальных правовых актов, их соответствие правовым актам Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Указанные практические и теоретические проблемы определяют формулировку и актуальность темы диссертационного исследования.
Состояние научной разработанности темы.
В отечественной науке внимание социальным проблемам муниципальных образований уделяется лишь в последнее время. Связано это, прежде всего, с тем, что муниципальное право является новой, развивающейся отраслью права. Научные подходы к изучению местного самоуправления различны. Юридическое направление в исследовании местного самоуправления получило развитие в работах Н.И. Воробьева1, В.В. Пылина2, Г.Н. Чеботарева3. В последнее время особую актуальность приобретает разработка общих принципов разграничения правотворческой компетенции государственной власти и местного самоуправления, что отражается в научных исследованиях СИ. Артюхова4, Н.Н. Жадобиной5, Н.А. Шевчик6. Многие диссертационные исследования посвящены правотворческой компетенции местного самоуправления (например, Д.А. Баринова7, А.Б. Пастушенко8). Проблемы социальной защиты населения на муниципальном уровне с позиций социологической науки в последние годы изучались в трудах Т.Ю. Богданович, Г.С. Корепанова, Л.Н. Кривцовой, Т.Е. Лоншаковой, Л.А. Солдатовой. Что касается предложенной диссертации, то она исследует правовые проблемы организации социального обслуживания на муниципальном уровне. Необходимо отметить, что научных исследований по муниципально-правовому регулированию деятельности органов местного самоуправления в сфере социального обслуживания не проводилось.
Теоретико-методологической базой исследования рассматриваемого вопроса послужили труды российских ученых, специалистов в области социального права, социальной науки М.О. Буяновой, К.Н. Гусова, Н.Ф. Деменьтьевой, Е.Е. Мачульской, П. Пенковой-Люейер, Л. Рагозиной, Е.В. Тишина, Э.Г. Тучковой, Е.И.Холостовой. В связи с необходимостью изучения конституционно-правовых аспектов и основ муниципального права в диссертации были использованы публикации государственно-правового направления. Среди них работы A.M. Бабич, И.В. Выдрина, И.Г. Зайнышева, Б.П. Ивченко, А.Н. Кокотова, О.Е. Кутафина, Л.А. Мартыщенко, М.Н. Мироненковой, B.C. Нечипоренко, Л.Н. Павловой, С.Г. Попова, М.Е. Табухова, В.И. Фадеева, И.А. Черновой, А.Н. Широкова, С.Н. Юрковой и других авторов. Автором также изучено и проанализировано законодательство по вопросам деятельности органов местного самоуправления в области социального обслуживания федерального значения, законодательство субъектов Российской Федерации (Москвы, Санкт-Петербурга, Московской, Ленинградской, Тюменской, Свердловской, Саратовской, Челябинской, Курганской областей, Ямало-Ненецкого, Ханты-Мансийского автономных округов, республики Башкортостан и др.) и муниципальных образований (Ханты-Мансийского автономного округа).
Объектом исследования являются правовые отношения, складывающиеся в сфере регулирования системы социального обслуживания населения с участием органов местного самоуправления по выполнению собственных и реализации переданных государственных полномочий на территории отдельного муниципального образования.
Предметом исследования выступают правовые нормы, регулирующие деятельность органов местного самоуправления в сфере социального обслуживания населения на федеральном, региональном и муниципальном уровнях власти, деятельность муниципальных социальных служб по оказанию социальной помощи и поддержки и вопросы, касающиеся проблем разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления в сфере социального обслуживания.
Цель и задачи исследования.
Целью диссертационного исследования являлся комплексный и системный анализ правовой регламентации деятельности органов местного самоуправления в сфере социального обслуживания населения в Российской Федерации, определение форм и содержания деятельности соответствующих муниципальных служб по оказанию социальной помощи и поддержки населению, выявление проблем по реализации выполняемых органами местного самоуправления полномочий в указанной сфере.
Для достижения данной цели в диссертации были поставлены следующие задачи:
- изучить взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления в решении проблем социального обслуживания;
- рассмотреть сущность института социального обслуживания населения в современных условиях, показать его место в системе социальной защиты населения;
- исследовать вопросы правового регулирования деятельности органов местного самоуправления в сфере социального обслуживания населения на федеральном, региональном и муниципальном уровнях;
- уточнить полномочия органов местного самоуправления в сфере социального обслуживания населения и порядок их реализации;
- изучить порядок предоставления отдельных видов социального обслуживания муниципальными социальными службами, их содержание, правовое закрепление; выявить оптимальные формы и механизмы осуществления социального обслуживания на муниципальном уровне;
- проанализировать систему социального обслуживания на предмет ее соответствия возникающим потребностям социально незащищенных слоев населения (на примере опыта субъектов Российской Федерации и муниципальных образований Ханты-Мансийского автономного округа);
- выявить перспективы развития системы социального обслуживания населения на муниципальном уровне;
- исследовать социально-правовые проблемы, возникающие у органов местного самоуправления в решении вопросов социального обслуживания, разработать предложения по оптимизации деятельности муниципальных органов по социальной поддержке населения муниципального образования;
- сформулировать предложения по совершенствованию правового регулирования социального обслуживания на муниципальном уровне.
Методология и методика исследования. В основу исследования был положен метод материалистической диалектики, позволяющий рассматривать анализируемые явления в их развитии и взаимосвязи друг с другом. К иным методам исследования относятся системный анализ, функциональный, социологический, формально-юридический и сравнительно-правовой методы. При получении выводов, обосновании выдвинутых предложений использовался дедуктивный и другие методы исследования.
Эмпирической основой исследования послужили нормативно-правовые акты муниципальных образований Ханты-Мансийского автономного округа, Краснодарского края, субъектов Российской Федерации (Москвы, Санкт-Петербурга, Московской, Ленинградской, Тюменской, Свердловской, Саратовской, Челябинской, Курганской областей, Ямало-Ненецкого, Ханты-Мансийского автономных округов, республики Башкортостан) по вопросам деятельности органов местного самоуправления в сфере социального обслуживания населения; материалы работы органов социального обслуживания в Ханты-Мансийском автономном округе, г. Сургуте, в Краснодарском крае, Саратовской области, статистические данные, результаты социологических исследований. Широко использовались материалы социальных чтений, в которых автор принимал неоднократное участие.
Научная новизна диссертации заключается в том, что впервые предпринята попытка обобщения правовых, социальных и экономических подходов к регулированию деятельности органов местного самоуправления в сфере социального обслуживания населения. Проблемой совершенствования системы социального обслуживания, в том числе и на муниципальном уровне, в основном занимаются ученые-социологи. Предложенная тема с точки зрения муниципального права в научных источниках не рассматривалась. Научная новизна состоит также в выборе аспектов исследования и в обосновании новых подходов к решению уже известных проблем муниципального права. В работе проведено теоретическое и практическое исследование реализации органами местного самоуправления отдельных полномочий в сфере социального обслуживания, рассмотрены механизмы социального обслуживания в различных регионах страны, отражены особенности этой формы социальной защиты в условиях кризиса и специфики применения в районах Севера России. Автором обосновывается идея необходимости четкого законодательного разграничения полномочий между всеми тремя уровнями власти в сфере социального обслуживания, определения источников финансирования социальной помощи, а также ответственности государственной власти и органов местного самоуправления. В условиях существующей системы социальной защиты предлагается предоставить возможность органам местного самоуправления самостоятельно определять виды социального обслуживания, исходя из интересов и финансовых возможностей муниципальных образований. В работе затрагивается и обосновывается идея межмуниципального сотрудничества в сфере социального обслуживания как одна из возможностей решения социальных проблем.
Основные положения, выносимые на защиту.
На защиту выносятся следующие положения, обладающие научной новизной:
1. Органы местного самоуправления реализуют социальную политику государства на наиболее адресном для них территориальном уровне. Важнейшими направлениями муниципальной социальной политики в сфере социального обслуживания должны стать: расширение муниципальной поддержки сектора социального обслуживания муниципального образования; развитие частного сектора социального обслуживания населения на муниципальном уровне; разнообразие форм и методов предоставления услуг, поддержка инициатив и новаций в сфере обслуживания населения; усиление муниципального контроля за качеством предоставляемых услуг.
2. Социальное обслуживание должно включать в себя комплекс разнообразных целевых услуг, предоставляемых адресно муниципальными учреждениями социального обслуживания. Выявление категорий, нуждающихся в социальной помощи, формы и механизмы ее реализации, организация системы учреждений социального обслуживания должны определяться муниципальными образованиями самостоятельно, но с учетом тех обязательных форм, которые установлены федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации. Муниципальное образование является именно тем уровнем, на котором наиболее явно проявляются все социальные потребности населения и именно там необходимо формировать более полноценную систему удовлетворения социальных потребностей инвалидов, семей с детьми, малообеспеченных граждан и семей, пенсионеров и других социально незащищенных слоев населения.
3. Для формирования системы социального обслуживания на муниципальном уровне необходимо законодательно решить вопросы разграничения в этой сфере полномочий между государственными органами власти Российской Федерации, органами власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления, четко определить источники финансирования, порядок и формы контроля за соблюдением этих норм, а также положения об ответственности за их нарушение. Для этого в законах субъектов Российской Федерации "О местном самоуправлении" нужно более четко разграничить собственные полномочия органов местного самоуправления и переданные государственные полномочия в сфере социального обслуживания. Необходимо также установить порядок взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления по обеспечению реализации переданных государственных полномочий на территориальном уровне и контроля исполнения этих полномочий.
4. Действующее законодательство в сфере социального обслуживания требует систематизации. Комплексной, завершенной систематизацию российского законодательства можно считать только в том случае, если она охватит и федеральный уровень, и уровень субъектов Российской Федерации, и муниципальный уровень.
5. В целях совершенствования законодательства о местном самоуправлении и создания для муниципальных образований в условиях кризисного финансирования возможностей реализации возложенных на них задач необходимо выявить и обобщить положительный опыт межмуниципального сотрудничества в сфере социального обслуживания. Для развития этого варианта сотрудничества необходимо на федеральном уровне определить порядок, принципы и формы межмуниципального сотрудничества, в том числе предусмотреть возможность временного (ограниченного) делегирования полномочий одним муниципальным образованием другому с учетом и на условиях взаимной договоренности. Такое сотрудничество позволит муниципальным образованиям совместными финансовыми вложениями реализовать все виды социального обслуживания, заложенные федеральными законами на территории данного региона.
6. Муниципальным образованиям требуется также развивать институты благотворительности. Для этого органам местного самоуправления необходимо активнее работать с общественными и религиозными организациями. Следует разработать гибкую систему налоговых льгот для стимулирования развития социальных услуг, оказываемых различными благотворительными организациями, юридическими лицами и обычными гражданами.
Теоретическое и практическое значение диссертации. Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит, прежде всего, в изучении и обобщении законодательной практики ряда субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в сфере социального обслуживания населения, выявлении правовых, социальных и экономических проблем, возникающих в системе оказания помощи малоимущим, инвалидам, престарелым, детям и др. категориям, и решении этих проблем с точки зрения права. Результаты исследования, выводы и предложения, изложенные в ней, могут использоваться органами государственной власти федерального и регионального уровней, органами местного самоуправления в нормотворческой деятельности, правоприменительной практике. Материалы диссертации могут быть использованы в учебном процессе при подготовке студентов по специальностям "юриспруденция" и "социальная работа", а также для осуществления методического обеспечения деятельности органов и учреждений социального обслуживания.
Апробация и реализация результатов исследования отражены в написанных и опубликованных научных статьях, подготовленных докладах и выступлениях диссертанта на социальных слушаниях и конференциях по вопросам, рассматриваемым в диссертации. Научные статьи по теме диссертации были опубликованы в сборниках: "Социальный потенциал региона: состояние и развитие" Сургут, 1998 г., "Региональная социальная безопасность в условиях реформ", Екатеринбург, 2000 г., "Социальное служение отечеству: вчера, сегодня, завтра", Екатеринбург, 2001 г. Автор принимал участие в областных социальных чтениях, посвященных 300-летию социальной работы в России, с докладом "О проблемах правового регулирования адресной социальной помощи на территории ХМАО", проводимых в городе Сургуте, в окружной конференции молодых ученых ХМАО с докладом " Полномочия органов местного самоуправления в сфере социального обслуживания населения". Кроме того, материалы диссертационного исследования, основные положения, практические рекомендации используются автором при подготовке лекционных и практических занятий по курсу "Право социального обеспечения" и "Социальное право", проводимых на юридическом факультете Сургутского государственного университета, а также при проведении курсов повышения квалификации социальных работников по вопросам социальной защиты населения, организации системы социального обслуживания на муниципальном уровне.
Предложенный автором проект положения о специальном доме для одиноких пожилых людей, был взят за основу при разработке положения о специальном отделении для инвалидов и граждан пожилого возраста муниципальным учреждением социального обслуживания "Центром реабилитации для лиц без определенного места жительства и занятий "Альтернатива".
Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения, списка использованных нормативных актов и литературы, приложений.
Федеральные основы организации деятельности органов местного самоуправления в сфере социального обслуживания населения
Осуществление социально-экономических реформ в России сопровождается повышением социального риска для положения населения: возникновение угрозы безработицы, разрушение привычных норм жизни, ломка сложившихся социальных гарантий. Все это усугубляется условиями кризисного развития экономики, когда происходит сокращение ресурсов на социальное развитие при одновременном возрастании потребности в них. Падение жизненного уровня значительной массы населения сопровождается увеличением числа нуждающихся в социальной защите. Объектом социальной защиты служат права и интересы пожилых людей, пенсионеров, инвалидов, тяжелобольных, детей, людей, попавших в трудную жизненную ситуацию и нуждающихся в посторонней помощи.
В наиболее тяжелом положении оказались семьи с двумя и более несовершеннолетними детьми, а это 48% семей с детьми или 29% всех семей1. Складывается парадоксальная ситуация, когда два работающих родителя не могут обеспечить семье с двумя и более детьми нормальные условия жизнедеятельности. Это, в первую очередь, относится к занятым в отраслях социальной инфраструктуры и науки. Растет число детей в бедных семьях, не имеющих возможности полноценного развития.
Положение семей с детьми ухудшается и в связи с продолжающимся разрушением социальной инфраструктуры. Сокращаются государственные расходы на здравоохранение, образование, сворачивается сфера бытового обслуживания. Для многих семей становятся недоступными сады, детские лагеря, число которых резко сокращается, а стоимость услуг в них растет.
Не может не вызывать тревогу отчетливая тенденция ухудшения состояния здоровья и социального благополучия детской популяции. Отмечается тенденция увеличения смертности, в т.ч. материнской и младенческой, рост числа врожденных заболеваний, детской инвалидности. За последние три года количество детей сократилось почти на 4 миллиона. Детская смертность в России в 1,5 раза выше, чем в среднем в мире. В ходе реформ были разрушены многие механизмы защиты прав детей. Часть детей сегодня находится вне заботы государства: они не получают того, что им гарантируют Конституция Российской Федерации и многочисленные законы
Крайне болезненной является проблема социального сиротства. В настоящее время число детей-сирот доходит до 625 тысяч. При этом дети, оставшиеся сиротами вследствие смерти родителей, составляют лишь 10%. Согласно статистике, ежегодно остается без одного из родителей около одного миллиона детей. Доля неполных семей достигает 15 % по стране. Обострилась проблема детской инвалидности: около миллиона детей-инвалидов нуждаются в материальной, психологической и юридической помощи.2
Что касается социальной защиты пенсионеров и инвалидов, то на сегодняшний день она представлена комплексом правовых, экономических, социальных мер, направленных, прежде всего, на поддержание социального статуса и жизнеобеспечения указанных категорий. Старение населения является одной из глобальных проблем современного мира. По прогнозам экспертов ООН, в.2003 году возраст каждого десятого жителя планеты составит 60 лет и старше. Главные причины постарения населения - это падение рождаемости, увеличение продолжительности жизни в старших возрастных группах благодаря прогрессу медицины, повышение уровня жизни населения.
По международным критериям население России считается «старым» уже с конца 60-х г.г., когда доля россиян в возрасте 65 лет и старше превысила 7%. Сейчас в нашей стране 11 % граждан, или каждый девятый, переступили порог 65-летнего возраста. Доля населения пенсионного возраста достигла 20,6%. За чертой бедности живут 80% этих людей . На учете в органах социальной защиты населения состоит 7.284 млн. инвалидов. Ежегодно впервые признается инвалидами свыше одного миллиона человек, из них более 50% — трудоспособного возраста . Многочисленность и малообеспеченность россиян пожилого возраста и инвалидов, несовершенство нормативной базы, регламентирующей всю совокупность их прав, экономические факторы лимитируют объемы оказания социальной помощи этим категориям населения4 (Приложение 1).
Крушение прежней системы ценностных ориентиров способствует росту психических стрессов, неврозов, суицидов. Происходит это потому, что приоритеты социальной политики по-прежнему исходят из упрощенного понимания социальной защищенности как гарантированного гражданину минимума материального достатка (минимального денежного дохода и пр.).
Региональное регулирование деятельности органов местного самоуправления в области социального обслуживания населения
В соответствии со ст. 72 Конституции Российской Федерации, вопросы социальной защиты населения относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Это означает, что органы государственной власти субъектов могут самостоятельно разрабатывать и принимать законодательство, регулирующее отношения в социальной сфере, лишь бы оно не противоречило основным правовым нормам Российской Федерации. Социальное обслуживание, являясь составляющей социальной защиты, также предполагает совместное нормотворчество. Федеральным законом "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" проведено разграничение полномочий федеральных органов власти и органов власти субъектов в области социального обслуживания. Причем выделены только собственные полномочия федеральных органов власти, к которым относятся: установление основ федеральной политики в области социального обслуживания; принятие федеральных законов в области социального обслуживания и контроль за их исполнением; разработка, финансирование и реализация федеральных программ социального обслуживания; определение структуры федеральных органов управления государственной системой социального обслуживания и организация их деятельности; установление порядка координации деятельности и методическое обеспечение социальных служб; лицензирование деятельности по социальному обслуживанию; разработка и принятие государственных стандартов социального обслуживания и государственный контроль и надзор за их соблюдением; создание, управление и обеспечение деятельности учреждений социального обслуживания, находящихся в федеральной собственности, и др.
Субъекты Российской Федерации вне полномочий органов государственной власти Российской Федерации осуществляют собственное правовое регулирование социального обслуживания населения. Они принимают собственные целевые программы, законы и иные нормативные акты в данной сфере, тем самым дополняют и развивают имеющуюся правовую базу. В ряде субъектов были приняты собственные законы: "О социальном обслуживании населения" (Башкортостан), "О социальной защите населения" (Саратовская область, Москва), "Об адресной социальной помощи" (Санкт-Петербург1, Ханты-Мансийский автономный округ), Законы о социальном обслуживании отдельных категорий населения: инвалидов (Москва, Тюменская область), участников боевых действий (Свердловская область), пенсионеров (Челябинская область) и другие.
Закон Республики Башкортостан "О социальном обслуживании населения в Республике Башкортостан" устанавливает правовые, организационные, экономические основы деятельности органов в области социального обслуживания населения в Республике Башкортостан, определяет полномочия органов государственной власти Республики Башкортостан и органов местной власти по его регулированию, права и обязанности юридических и физических лиц, оказывающих социальные услуги населению. При определении основных понятий Закон повторил федеральный. Однако в нем, в отличии от федерального, разграничены полномочия, определены место и роль муниципальных центров социального обслуживания. Дифференциация сфер ведения дает более четкое понимание муниципальным органам их компетенции и позволяет планировать средства, ежегодно выделяемые на соответствующие мероприятия. Нужно отметить, что такая позиция является обоснованной, и субъекты вправе самостоятельно решать финансовые вопросы и на более высоком уровне устанавливать те социальные стандарты, которые они будут реализовывать.
Более пристального внимания заслуживает комплексный подход к организации социального обслуживания населения со стороны правительства Москвы. Накопленный в столице опыт социальной работы является примером для многих регионов и городов России.
Правительство Москвы, Городская Дума ежегодно принимают региональные Программы социальной защиты граждан, в которых определяются группы населения, конкретные виды и формы оказания им помощи и, что особенно важно, источники финансирования на эти цели.
Начиная с 1993 г., расходы на основные меры поддержки, осуществляемые в виде денежных единовременных и ежемесячных выплат к пенсиям, а также в натуральной форме, закладываются в бюджет столицы. Это позволило несколько улучшить социальную защиту пожилых людей и пенсионеров, инвалидов, лиц, остро нуждающихся в материальной помощи.
Осуществлением государственной политики в области социальной защиты престарелых граждан, инвалидов, семей с несовершеннолетними детьми, а также нуждающихся в социальной поддержке иных нетрудоспособных групп населения, проживающих на территории города Москвы, занимается Комитет социальной защиты населения Москвы. Помимо Комитета, систему социальной защиты населения Москвы образуют окружные и районные управления социальной защиты, пансионаты для ветеранов войны и труда, психоневрологические интернаты, детские дома - интернаты для умственно отсталых детей, Реабилитационный центр для инвалидов, Геронтопсихиатрический центр, центры социального обслуживания, учреждения социальной помощи для лиц без определенного места жительства и занятий, санаторий для инвалидов войны, учреждения Государственной службы медико-социальной экспертизы и Государственной службы реабилитации инвалидов, Опытно-экспериментальный центр по обработке информации по начислению и выплате пенсий и пособий, государственное унитарное предприятие "Московская социальная гарантия", Московский центр технических средств реабилитации, центры помощи семье и детям, социальные приюты для детей и другие государственные учреждения.
Для обеспечения системы социальных гарантий, усиления социальной поддержки уровня жизни наименее защищенных слоев населения решением Московской областной Думы была утверждена областная целевая программа "Социальная защита населения Московской области на 2001-2002 годы"1, которая является приоритетной.
Правовое регулирование деятельности муниципальных социальных служб по оказанию социальных услуг населению
Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 195-ФЗ "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" устанавливает несколько видов социального обслуживания, предоставляемых государственными и муниципальными социальными службами на территории муниципального образования. Их перечень не является исчерпывающим, поэтому органы государственной власти субъектов и муниципальные органы власти могут устанавливать дополнительные виды социальной помощи. Рассмотрение в рамках диссертации порядка и процедуры деятельности государственных и муниципальных социальных служб, оказываемых ими видов социальных услуг необходимо для более глубокого понимания механизмов осуществления социального обслуживания на местном уровне, выявления серьезных правовых проблем, связанных с неразработанностью механизмов предоставления тех или иных видов социальной помощи населению, и формирование представлений по их устранению.
Как было отмечено ранее, органы местного самоуправления для реализации государственных полномочий в сфере социального обслуживания населения на территории муниципального образования создают муниципальные центры (отделения) социального обслуживания, которые осуществляют деятельность по предоставлению населению различных видов социальных услуг.
Согласно федеральному законодательству, муниципальные центры оказывают следующие виды социального обслуживания: предоставление социальной помощи населению муниципального образования, содержание инвалидов и престарелых в муниципальных учреждениях социальной защиты населения (стационары; полустационары; социальное обслуживание инвалидов и престарелых на дому; содержание детей в детских учреждениях; срочное социальное обслуживание; социально - консультативная помощь), предоставление реабилитационных услуг инвалидам.
Первым видом социального обслуживания, предоставляемым муниципальными социальными службами, является социальная помощь, которая определяется как предоставление малоимущим семьям или малоимущим одиноко проживающим гражданам, среднедушевой доход которых ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации, за счет средств соответствующих бюджетов социальных пособий, субсидий, компенсаций, жизненно необходимых товаров.
Социальная помощь также определяется как забота государства о гражданах, нуждающихся в помощи в связи с возрастом, состоянием здоровья, социальным положением, недостаточной обеспеченностью средствами существования.1
Порядок предоставления государственной социальной помощи определяется рядом нормативных актов. Для того, чтобы упорядочить систему предоставления социальной помощи, 25 июля 1999 года был принят Федеральный закон "О государственной социальной помощи , который установил правовые и организационные основы оказания государственной социальной помощи малоимущим семьям или малоимущим одиноко проживающим гражданам, закрепил понятие социальной помощи, её источники, виды и размер. Этот закон стал рамочным для субъектов Российской Федерации и задал им только общие «правила игры» по установлению порядка предоставления социальной помощи, которые должны быть уточнены местными нормативными актами.
Размер социальной помощи малоимущим гражданам или семьям устанавливается "в пределах разницы между суммой величин прожиточных минимумов и общим доходом членов малоимущей семьи или малоимущего одиноко проживающего гражданина"1. Порядок определения величины прожиточного минимума малоимущих устанавливается субъектом Российской Федерации на основании Федерального закона "О прожиточном минимуме в РФ"2 и с учетом величин прожиточных минимумов, установленных для соответствующих социально-демографических групп населения.
Необходимо также выделить ещё один немаловажный документ, принятый Правительством РФ. 22 февраля 2000 года было издано Постановление №152 "О порядке учёта доходов и расчёта среднедушевого дохода малоимущих семей и малоимущих одиноко проживающих граждан для предоставления им государственной социальной помощи" . Постановление определяет те виды доходов, которые должны учитываться при определении среднедушевого дохода членов семьи, а также порядок расчета среднедушевого дохода для предоставления малоимущим гражданам государственной социальной помощи.
Принятый акт своеобразно дополняет Федеральный закон РФ "О государственной социальной помощи" и вносит необходимую ясность как для муниципальных органов социальной защиты населения, так и для граждан обращающихся в эти органы за необходимой помощью.
Социальная помощь назначается решением органа социальной защиты населения по месту жительства либо месту пребывания малоимущей семьи или малоимущего одиноко проживающего гражданина на основании заявления гражданина, сделанного в письменной форме, в котором заявителем указываются сведения о составе семьи, доходах и принадлежащем ему (его семье) имуществе на праве собственности .
Социальная помощь может оказываться социальными службами единовременно или на период не менее трех месяцев в следующих видах: - денежные выплаты (социальные пособия, субсидии, компенсации и другие выплаты); - натуральная помощь (топливо, продукты питания, одежда, обувь, медикаменты и другие виды натуральной помощи).
Рассматривая вопрос предоставления социальной помощи, нельзя не остановиться на таком важном для нее признаке, как адресность. Хотя федеральным законом в качестве цели оказания государственной помощи закреплено ее адресное и рациональное использование, тем не менее, закон не говорит о конкретных критериях адресности. Понятно, что невозможно предоставить социальную помощь всем, имеющим на нее право. Ведь если верить статистике, доля населения, которой должны быть предоставлены какие-либо виды социальных гарантий и льгот, составляет порядка 68% от общего числа населения. Кроме того, подсчитано, что только около 20% общей суммы расходов на предоставление социальных льгот и компенсаций получают те, кто действительно нуждается в помощи. Например, по данным Мониторинга экономического положение и здоровья населения России (РМЭЗ), более 40% объема пособий по безработице выплачивается обеспеченным семьям. Более 72% всего объема льгот на покупку лекарств и 83% пособий по беременности и родам попадают в руки обеспеченных и наиболее обеспеченных семей. На долю самых обеспеченных семей приходится 65% пособий по временной нетрудоспособности. 44% льгот на санаторно-курортное обслуживание достаются наиболее обеспеченным семьям и только 10% - наименее обеспеченным .
Социально-правовые проблемы укрепления и развития системы социального обслуживания населения в муниципальных образованиях Российской Федерации
Сложность и масштабы решения задач переходного периода в России сопряжены с немалыми издержками и потерями для народа. В результате радикальных экономических преобразований период ожидания населением положительных социальных результатов правовых и экономических реформ слишком затянулся, надежды на улучшение благосостояния оказались не реализованными.
Развитие реформ в России привело к тому, что системный кризис приобрел хронический характер, и возникла ситуация "порочного круга", когда экономический спад ведет к снижению жизненного уровня трудящихся и деградации социальной сферы. При отсутствии комплексного подхода и без увязки с реальными возможностями государственного бюджета эффективная реализация социальной политики невозможна. В то же время роль муниципальных образований и их финансов в решении проблем социальной помощи населению огромна.
Ситуация с возмещением социальных расходов органам местного самоуправления сложилась особенно острая. Как было отмечено ранее, вопрос о финансировании переданных государственных полномочий органам местного самоуправления является проблематичным в настоящее время. Весьма показательным является тот факт, что в замечаниях и предложениях 49 субъектов Российской Федерации по вопросу совершенствования законодательства в области местного самоуправления, присланных для обсуждения на "Круглом столе" в Совете Федерации в ноябре 1999 г., вопрос о финансировании переданных государственных полномочий ставится подавляющим большинством субъектов РФ. Анализ замечаний позволяет говорить, что практически все руководители регионов настаивают на необходимости урегулирования этого вопроса. Предлагаются различные пути решения данной проблемы. Так, еще в Законе "Об общих принципах организации местного самоуправления" было зафиксировано, что исполнение государственных полномочий должно быть представлено в местном бюджете в виде раздельных статей расходов по исполнению каждого отдельного полномочия. В Бюджетном кодексе предусмотрено выделение соответствующей отдельной расходной строки в бюджетах как вышестоящих, так и нижестоящих уровней. Возможны и иные варианты решения этой проблемы, например разработка модельных правовых актов, регулирующих данные вопросы. Однако в той или иной форме проблема должна быть решена1.
В результате нерешенности отмеченных противоречий на практике наблюдается характерная тенденция централизации расходов на социальные цели.
Например, в Московской области достигнута договоренность (во многом вынужденная) между губернатором и главами муниципальных образований о передаче в областной бюджет из бюджетов муниципальных образований финансирования ряда расходов: на заработную плату работникам организаций социально-культурной сферы; на обеспечение отдельных категорий населения медикаментами и иными лекарственными препаратами на бесплатной и льготной основе; на реализацию Федеральных законов "О ветеранах" (за исключением льгот по коммунальным услугам), "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" и "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей"; на оплату газовой и электрической составляющей в составе расходов на жилищно-коммунальное хозяйство. Помимо Московской области, подобная тенденция централизации расходных полномочий в региональном бюджете наблюдается и в других регионах.
В Томской области в 1997 г. на областной бюджет были переданы следующие расходы: содержание четырех профтехучилищ, подразделения пожарной службы, воспитательно-трудовых колоний. Из средств областного бюджета выплачиваются пособия на ребенка по дотационным районам, а пособия на детей с одним неработающим родителем (если по месту работы другого родителя пособие не выплачивается) - по остальным районам. Однако и подобные меры не выправили положения с выплатой детских пособий. В 1998 г. было принято решение централизовать выплаты детских пособий по всем районам и городам.
В Омской области для решения рассматриваемых проблем введена несколько иная система. Вместо увеличения размера дотаций (трансфертов) местным бюджетам из регионального бюджета эти средства оставили в областном бюджете и полностью централизовали выплату заработной платы и отчислений от нее в государственные внебюджетные социальные фонды по муниципальным учреждениям образования, здравоохранения, культуры.
