Содержание к диссертации
Введение
Глава 1- Теоретические аспекты конституционно-правового статуса законодательных органов
1. Основные признаки законодательных органов с.28
2. Конституционно-правовые принципы формирования и деятельности законодательных органов с.50
3. Функциональные особенности законодательных органов
Глава 2. Эволюция развития законодательства о выборах в законодательные органы и проблемы его совершенствовании
1. Конституционные принципы избирательного законодательства с.80
2. Законодательство о выборах депутатов Государственной Думы и перспективы его развития с.86
3. Конституционно-правовые особенности регулирования порядка формирования Совета Федерации и целесообразные направления его совершенствовани
4. Особенности организации выборов в законодательные органы субъектов Российской Федерации с Л 21
Глава 3. Основные направления деятельности Федерального Собрания и пути ее совершенствования
1 Конституционно-правовой статус Федерального Собрания
2. Особенности конституционно-правового регулирования деятельности Государственной Думы и основные напраштения его развития
3. Компетенция Совета Федерации и пути ее расширения с.206
4. Направления развития взаимодействия палат Федерального Собрания и улучшения их деятельности с.228
Глава 4. Особенности конституционно-правового регулирования деятельности законодательных органов субъектов РФ и пути его совершенствования
1. Конституция Российской Федерации как основа деятельности законодательных органов субъектов РФ .
2. Влияние федерального законодательства на развитие компетенции законодательных органов субъектов РФ
3. Конституционно-уставная регламентация деятельности законодательных органов субъектов РФ и пути се совершенствования
Заключение
Список использованной литературы
- Основные признаки законодательных органов
- Конституционные принципы избирательного законодательства
- Конституционно-правовой статус Федерального Собрания
- Конституция Российской Федерации как основа деятельности законодательных органов субъектов РФ
Введение к работе
В соответствии со статьей 10 Конституции Российской Федерации государственная власть в России осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. При этом законодательная власть проявляется в принятии законов и контроле за их исполнением. В Российской Федерации эта сфера государственной деятельности находится в ведении законодатель! илх (представительных) органов государственной власти1. Их статус установлен Конституцией Российской Федерации, рядом федеральных законов, конституциями и уставами субъектов РФ, а также специальными региональными законами2.
Федеральным устройством Российской Федерации обусловлено начичие двух видов законодательных органов. На федеральном уровне таковым является Федеральное Собрание - парламент РФ3. В статье 94 Конституции Российской Федерации Федеральное Собрание характеризуется как представительный и законодательный орган Российской Федерации. В се 99 статье установлено, что Федеральное Собрание является постоянно действующим органом, В части 1 статьи 11 Конституции Российской Федерации установлено, что Федеральное Собрание осуществляет в Российской Федерации государственную власть наряду с Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации и судами Российской Федерации. Все это свидетельствует об устойчивом, стабильном положении парламента в системе федеральных органов государственной власти.
1 Далее по тексту диссертации действующие в Российской Федерации законодательные и представительные органы государственной власти называются «законодательные органы». Прим. диссертанта,
1 Здесь и далее понятие «региональное законодательство» используется вместо понятия «совокупность законов субъектов Российской Федерации». В связи с этим под региональным законом понимается закон субъекта РФ. Прим, диссертанта,
3 Далее «Федеральное Собрание» или «парламент». Прим. диссертанта.
Согласно части 2 статьи 11 Конституции Российской Федерации государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые самими субъектами РФ органы государственной власти. В систему этих органов в обязательном порядке входят законодательные органы. Они образованы и функционируют во всех субъектах РФ. Их состав определяется на периодически проводимых выборах избирателями» проживающими в соответствующих субъектах РФ. Равно как и Федеральное Собрание, законодательные органы субъектов РФ одновременно являются представительными органами. Таков их статус закреплен в Конституции Российской Федерации, а также в конституциях и уставах субъектов РФ,
Законодательные органы являются постоянно действующей формой осуществления народом своей власти. Они олицетворяют демократические начала государства, выступают гарантами демократии» Законодательные органы определяют содержание законодательства, активно влияют на практику его применения. Их деятельность, безусловно, отражается на уровне благосостояния как населения страны в целом, так и жителей отдельных регионов, а также на состоянии охраны общественного порядка и реализации гражданами своих конституционных прав и свобод. Законодательные органы влияют на развитие Российской Федерации как демократического федеративного правового государства, создают условия для идеологического многообразия и многопартийности, определяют компетенции других государственных органов, способствуют развитию политической и правовой активности граждан. Они участвуют в обеспечении территориальной целостности Российской Федерации, определении правового статуса ее субъектов. Всем этим обусловлена значимость законодательных органов и научного исследования, посвященного их формированию и деятельности.
Объектом настоящей диссертационной работы являются общественные отношения, складывающиеся в процессе формирования и деятельности действующих в Российской Федерации законодательных органов, а ее предметом - учение о законодательных органах как институте науки
6 конституционного права, а также совокупность нормативных правовых актов, регулирующих порядок формирования и деятельности Федерального Собрания и законодательных органов субъектов РФ.
Актуальность данного исследования подтверждается и тем, что конституционно-правовое регулирование формирования и деятельности законодательных органов противоречиво и недостаточно, В Конституции Российской Федерации не закреплена система законодательных органов, чрезмерно ограничен конституционно-правовой статус Федерального Собрания, не определен должный баланс «противовесов и сдержек» совместной деятельности Парламента, Президента РФ и Правительства РФ. Недостаточно сбалансированы отношения между законодательными и исполнительными органами власти субъектов РФ. Все это требует корреляции конституционно-правовой базы порядка формирования и деятельности законодательных органов.
Рассматриваемые в диссертации проблемы для науки конституционного права относятся по своей теоретической и практической значимости к числу фундаментальных. Учение о законодательных органах составляет один из важных правовых институтов конституционного права. Диссертант разделяет позицию ОЛ. Кутафина, который считает, что общественные отношения, возникающие в процессе осуществления государственной власти законодательными органами Российской Федерации и ее субъектов относятся к базовым, основополагающим и являются важнейшей составной частью предмета конституционного права . Целесообразность развития этого учения повышает актуальность настоящей исследовательской работы.
Цель и задачи диссертационного исследования.
Анализ научной литературы показывает, что комплексных исследований конституционно-правового статуса законодательных органов явно недостаточно. Диссертант ставит цель провести такое комплексное исследование и на основе полученных результатов обогатить учение о
1 См.: Кутафин О.Е. Предмет конституционного права.-М: «Юристъ», 2001. С. 25.
законодательных органах теоретическими выводами, новыми идеями, определить научно обоснованные перспективы развития федерального и региональных законодательных органов, а также пути повышения их роли в организации деятельности Российского государства и общества.
Аксиоматично утверждение о том, что законодательные органы участвуют в осуществлении государственной власти в Российской Федерации, Исходя из их предназначения, сформулированы задачи диссертационного исследования. В рамках данной научной работы диссертант счел необходимым:
-проанализировать и критически оценить наиболее значимые научные труды о законодательных органах, развить содержащиеся в них прогрессивные идеи;
- определить наиболее характерные признаки действующих в Российской
Федерации законодательных органов;
- выявить основные функциональные особенности законодательных
органов;
-исследовать отражение конституционных принципов народовластия, разделения властей, федерализма, политического и идеологического многообразия, верховенства закона, законности и гласности в процессах формирования и деятельности законодательных органов;
- проанализировать законодательство о Федеральном Собрании и
законодательных органах субъектов РФ, обратив особое внимание на его
соответствие принципу народовластия и другим конституционным
принципам;
сформулировать и обосновать предложения по совершенствованию конституционно-правового регулирования порядка формирования и деятельности законодательных органов, особенно их законотворческой и контрольной функций;
-определить основные положения концепции развития законодательных органов на современном этапе.
Методологическая и теоретическая основы диссертационного исследования.
Методологической основой настоящего диссертационного исследования является общенаучный диалектический метод познания. В процессе своей работы диссертант опирался на историко-правовой, логический, статистический, системно-структурный методы. Особое значение уделялось сравнительному анализу правового регулирования порядка формирования и деятельности законодательных органов в Российской Федерации и в ряде зарубежных государств. Это позволило всесторонне исследовать содержание и особенности Конституции Российской Федерации 1993 года, федеральное законодательство, республиканских конституций, уставов субъектов РФ, зарубежных нормативных правовых актов, определяющих порядок формирования и деятельности законодательных органов. Диссертантом выявлены основные признаки и принципы формирования и функционирования законодательных органов на современном этапе, определены наиболее важные тенденции развития российского парламентаризма и с их учетом смоделированы наиболее перспективные формы деятельности законодательных органов.
Теоретическую основу диссертации составляют научные труды отечественных и зарубежных ученых в области теории государства и права, государствоведов и политологов, концепции законодательных актов, регулирующих деятельность органов государственной власти. На современном состоянии разработанности темы диссертационного исследования сказалось то, что в советский период парламенты характеризовались как законодательные органы буржуазных государств. Такая позиция ученых-государствоведов определялась доминирующими в это время взглядами классиков марксизма-ленинизма. Ни К. Маркс, ни В,И. Ленин не видели в парламентах прогрессивную форму организации представительных и законодательных органов. В связи с этим они ставили вопрос о новых типах законодательных органов. Так, К. Маркс в отношении Парижской коммуны писал, что «она должна была быть не парламентской, а работающей корпорацией, и в то же
время и законодательствующей, и исполняющей законы»1. Эту позицию полностью разделял В.И, Ленин, Принципиально новый вид власти - власти трудящихся В.И. Ленин видел в Советах, Советы он характеризовал как органы власти пролетарского государства и называл их самыми демократическими и интернациональными организациями, соединяющими в себе законодательную и исполнительную власть. При этом B.R Ленин отмечал, что «без представительных учреждений мы не можем себе представить демократии, даже пролетарской демократии, а без парламентаризма можем и должны» . Поэтому, естественно, в условиях отсутствия идеологического многообразия «в советский период парламентаризм рассматривался как сугубо буржуазное, а стало быть, реакционное явление, чуждое советской демократии, считавшейся более высокой стадией политического развития» .
Взгляды В Л. Ленина нашли реальное воплощение в практике государственного строительства России после Октябрьской революции 1917 года. Исходя из классового подхода функционирования пролетарского государства, органы государственной власти - Советы формировались из рабочих, беднейших крестьян и солдат. При этом на всех уровнях советской власти депутаты не являлись привилегированной группой общества, работающей на профессиональной основе и имеющей так называемый свободный мандат- По мере становления относительно однородного общества трудового народа шло преобразование органов государственной власти. Согласно Конституции СССР 1936 года они стали называться Советами депутатов трудящихся, а в Конституции СССР 1977 года было закреплено их новое название - Советы народных депутатов.
Объективная потребность реформирования советских органов возникла в процессе крупномасштабных политических, экономических и социальных
1 См.: Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 17. С. 342.
2 См,: Ленин В.И. Поли. собр. соч., т. 33. С. 48,
См,; Бацев ГОЛ. Парламентаризм в России: їеоретико-правовьіе аспекты. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. - М.: 1998* С. 3.
преобразований в начале 90-х годов XX века, в первые годы формирования российской государственности на новых принципах. При этом накануне принятия Конституции Российской Федерации произошел демонтаж советских органов на федеральном уровне, а затем и на уровне субъектов России. После се принятия была проведена работа по созданию новых законодательных ортнов, которые используют парламентские формы работы.
Определение «парламент» по отношению к Федеральному Собранию нашло закрепление в Конституции Российской Федерации, Этим объясняется естественный интерес современных ученых-государствоведов к исследованию парламентской проблематики. Она нашла отражение во всех учебниках по конституционному праву Российской Федерации, а также в научных трудах ученых-государствоведов.
При подготовке диссертации в поле зрения автора были научные груды
СЛ. Авакьяна, MB. Баглая, Н,А. Богдановой, А.А. Безуглова,
Л.Ф, Болтенковой, В.И. Васильева, А.А. Вешнякова, Б.Н. Габричидзе,
В.Д. Горобца, Ю.А. Дмитриева, В.Б, Исакова, В.И. Ефимова, ДА. Керимова,
Е.И. Козловой, Е.И. Колюшина, М.А. Краснова, Б.С. Крылова, В.А. Кряжкова,
О.Е, Кутафина, В.В. Лазарева, Л.В. Лазарева, АЛ, Любимова, А.И. Лукьянова,
Е.И. Лукьяновой, Т.В. Мальцева, Н.А. Михалевой, И.И. Овчинникова,
А.Н. Постникова, Г.Д, Садовниковой, Б.А. Страшуна, ВЛС Стрекозова, И.М.
Степанова, Ю.А. Тихомирова, В.А. Туманова, В.И. Фадеева, Т.Я Хабриевой,
В-Е. Чиркина, В.А, Шеховцова и многих других ученых. Диссертантом
проанализированы работы мыслителей, правоведов и политиков
дореволюционного (до 1917 года) периода Д. Локка, ЖЖ Руссо, Ш. Монтескье, К. Маркса, Н.А. Бердяева, И,А. Ильина, Ф.Ф. Кокошкина, Н.М. Коркунова, С-А. Котляревского, Н.И. Лазаревского, В.И. Ленина, Л.С, Ященко, а также ученых-юристов советского периода Г,В. Барабашева, Д.Л. Злато польского, И.Н. Ильинского, А.А, Мишина, В.А. Пертцика, М.И. Пискотина, МЛ, Шафира, К.Ф. Шеремета и ряда других государствоведов.
В первой половине 90-х годов прошлого века Российской Федерации были избраны девяносто законодательных органов - Федсрачьное Собрание и 89 законодательных органов субъектов РФ1- Их природа и сущностные качества позволяют сделать вывод о наличии системы законодательных органов. Однако она не нашла полного признания в научной литературе. В связи с этим в определенной степени искажается кон отиту ционно-право вой статус законодательных органов. Так, например, утверждается, что в Российской Федерации существует два уровня парламентов - федеральный парламент и парламенты субъектов РФ2. По нашему мнению, законодательные органы в Российской Федерации обладают лишь отдельными качествами (признаками) которые свойственны развитым парламентам зарубежных государств. В то же время весьма важно максимально полно раскрыть сущность современных законодательных органов. От этого зависит выбор направлений исследований, целью которых является поиск научно обоснованных мер по развитию законодательных органов,
В научной и учебной литературе основное место уделяется раскрытию сущности и особенностей федерального законодательного органа Опираясь на соответствующие конституционные нормы, М.В. Баглаи, В.Д. Горобец, О.Е. Кутафин и ряд других ученых рассматривают Федеральное Собрание как законодательный орган государственной власти Российской Федерации. При этом М.В, Баглай считает, что Федеральное Собрание - парламент РФ представляет собой единое целое, единый организм, а его палаты рассматриваются как части
В настоящее время начался процесс объединения субъектов РФ, что естественно, повлечет сокращение числа законодательных органов. По состоянию на 1 января 2007 года их стало 86,
* См.: Хабрисва Т.Я. К вопросу о месте российского парламеїиского права в системе права // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт / Под редакцией С.А. Авакьяпа. - М: «Издательство Московского университета», 2003. С 25. (Далее названный сборник именуется «Парламентские процедуры»). См.: Умпова 1ІА. Конституционные основы современного российского федерализма.-М.: «Дело», 1998- С-126-127.
єдиного парламента1. О.Е, Кутафин определяет Федеральное Собрание как общегосударственный, общероссийский орган государственной власти, действугоший в масштабах всей Российской Федерации2. ВД Горобец подчеркивает, что Федеральное Собрание как высший орган государственной власти - это органическая и своеобразная совокупность двух палат Федерального Собрания в едином и неразрывном целостном структурно-властном образовании . В качестве единого органа рассматривают Федеральное Собрание Р.В. Егибарян, И.М. Степанов, Э.В. Тадевосян, P.M. Романов, Е.М. Ковешников и другие ученые .
В то же время имеются и иные точки зрения по анализируемому вопросу. Так, П.А. Астафичев полагает, что, несмотря на то, что в тексте Конституции Федеральное Собрание конституируется как орган государства, оно не подпадает под признаки государственного органа. Такой вывод данного автора обусловлен тем, что палаты Федерального Собрания не собираются на совместные заседания и не принимают какие-либо правовые акты или политические заявления. П.А. Астафичев считает, что палаты Федерального Собрания вполне отвечают признакам государственного органа и это «должно найти свое отражение в законодательстве и получить признание в науке конституционного права»5. Подобную точку зрения высказал и В.И. Шевелев,
См.: Баглай MB. Конституционное право Российской Федерации, - М.: «Норма-Инфра-М»,1998. С. 425-429.
См.: Козлова Е.И., Кутафип О.Е, Конституционное право России, - М.: «Юристь», 2003. С. 355.
3 См.: Горобец В.Д, Парламент Российской Федерации. - М.: «Академия управления МВД РФ», 1998. С. 29.
См.: Парламентское право России / Под редакцией И.М. Степанова- - М.: «Юридическая литература», 2000. С. 31; Конституционное право. - М.: 2001. С. 439; Парламентаризм: теория, история и современность. М. 2000. С, 276; Конституционное право РФ. -М.; 2000. С. 132.
5 См.: Астафичев ПА Институт народного представителыпва в современной России, - Орел: «Орловский государственный университет», 2003. С. 63.
полагающий, что Государственная Дума орган государственной власти, а не всего лишь палата Федерального Собрания1, В одной из своих работ СЛ> Авакьян, констатируя, что Совет Федерации и Государственная Дума объединяются в один орган - Федеральное Собрание, утверждал, что «на самом деле такого функционирующего в единстве органа не существует» . В то же время в более поздней работе СА. Авакьян высказывает предложение о целесообразности принятия Федерального закона о Федеральном Собрании РФ3, Широкая палитра мнений по столь важному для учения о современных законодательных органах вопросу свидетельствует о недостаточной научной проработке данной проблемы.
Диссертант разделяет позиции ученых-конституционалистов, которые рассматривают в качестве органа государственной власти только Федеральное Собрание. Его палаты нельзя считать самостоятельными органами государственной власти прежде всего потому, что Конституция Российской Федерации не закрепляет за ними такой статус. И это естественно. Государственная Дума и Совет Федерации не производят самостоятельного конечного продукта в виде закона. Этот результат является следствием деятельности обеих палат. Не позволяют считать Государственную Думу и Совет Федерации самостоятельными органами, юридическими лицами и нормы гражданского законодательства,
В связи с тем, что действующие в Российской Федерации законодательные органы в определенной степени относятся к законодательным органам парламентского типа в учебной и научной литературе по
См.: Шепелев В.И. Аппарат Государственной Думы - представительного и законодательного органа РФ. Автореферат диссертации па соискание ученой степени кандидата юридических наук. - М; 2003. С. 15.
2 См.: Авакьян СА. Федеральное Собрание - парламент России. - М.; «Российский
юридический издательский дом», 1999. С. 393.
3 См.: Авакьян СА. Парламентские процедуры: конституционно- правовое
регулирование и практика// Парламентские процедуры. С 12.
и конституционному праву вполне обоснованно отводится место характеристике сущности парламентаризма и его основных черт. Внимание ученых к этим вопросам закономерно. Без этого невозможно дать полноценную характеристику законодательных органов, раскрыть механизм их деятельности, определить перспективы ее совершенствования. Однако, анализ соответствующих взглядов ученых-государствоведов показывает, что они по-разному раскрывают сущность парламентаризма.
Так, Б.Н- Габричидзе, Б.П. Елисеев и А.Г. Чернявский в этой связи пишут: «С определенной долей условности можно определить российский парламентаризм как разновидность и форму государственного руководства обществом, основанного на принципе разделения властей, учете специфики соотношения законодательной и исполнительной ветвей власти и при условии их взаимодействия, взаимозависимости и взаимопроникновения, признания ответственности правительства перед парламентом»1. На данные принципы, как на критерии парламентаризма обращают внимание и другие ученые, исследующие проблемы парламентаризма. По мнению О.О. Миронова, парламентаризм представляет собой сложный и многогранный феномен, некую шкалу социальных ценностей, «где господствует закон, утвердились принципы верховенства права и разделения властей, где гражданское общество характеризуется демократизмом и высокой политико-правовой культурой2. И.П, Рыбкин определяет рассматриваемое понятие как «политическую систему, где суверенная воля народа находит свое воплощение в избираемом на основе всеобщего и тайного голосования, в условиях многопартийности и разделения властей высшем представительном учреждении, которое осуществляет законодательную деятельность и
1 См.: Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.П., Чернявский Л.Г. Конституционное лраво современной России. - М.: «Юридическая литература», 2003. С. 221.
" См.: Миронов 0.0. История российского парламентаризма // Представительная власть. 1996. №4-5. С. 100.
контроль за органами исполнительной власти и гарантирует защиту интересов как большинства, так и меньшинства граждан» .
К числу тех, кто подобным образом раскрывает специфику парламентаризма, относится Н«А, Богданова. Она справедливо характеризует парламентаризм как совокупность идей и опыта представительного осуществления власти народа посредством парламента2.
Рассматривая сущность данной научной категории, В.М. Баглай полагает, что парламентаризм проявляется в праве принимать законы по любым вопросам, а также в праве формировать правительство и контролировать его действия, В связи с тем, что у Федерального Собрания таких полномочий в полном объеме нет, В.М, Баглай утверждает, что современная Россия не является государством парламентаризма . Подобное мнение высказывает P.M. Романов. Он считает, что парламентаризм возникает и существует тогда, когда парламент наделен полномочиями законодательства, избрания правительства, контроля за его деятельностью и деятельностью других органов исполнительной власти, а также правом их отставки, отставки президента (или монарха в случаях парламентской формы монархии, когда монарх занимает престол не по наследству, а по избранию, зачастую тем же парламентом)4» Менее категоричную оценку данному государственно-правовому институту дает ГД, Садовникова, По ее мнению, парламентаризм характеризуется наличием демократически избранного постоянно действующего
1 См.: Рыбкин И.П. Становление и развитие парламентаризма в России; Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора политических наук. -М,: 1995. С. 4.
См,; Богданова Н.А. Парламентское право в системе конституционного права // Парламентские процедуры, С. 29-30.
См.: Баглай В.М. Конституционное право Российской Федерации, - М: «Юристъ», 1998. С. 424.
4 См.: Романов P.M. Понятие и сущность парламентаризма // Социально-политический журнал. 1998. №4, С. 213, а также Романов P.M. Российский парламентаризм: генезис и организационное оформление // Политические исследования. 1998. № 5. С. 123-133.
J6 представительного органа, осуществляющего законодательные и контрольные функции и являющегося «сдержкой» исполнительной власти. При этом Г.Д. Садовшпсова полагает, что «Россию вряд ли можно причислить к странам с развитой системой парламентаризма»1.
Некоторые ученые степень развития парламентаризма характеризуют путем определения «значительной» или «существенной» роли парламента. Такие оценки довольно часто встречаются в учебной литературе и научных трудах по проблемам парламентаризма. Так, раскрывая сущность парламентаризма, О.Е. Кутафин пишет; парламентаризм - особая система государственного руководства обществом, которая характеризуется разделением труда законодательного и исполнительного при существенной
политической и идеологической роли парламента . Близкую точку зрения высказал И.М. Степанов. По его мнению, парламентаризм - есть особая система организации государственной власти, структурно и функционально основанная на принципах разделения властей, верховенства закона при ведущей роли парламента в целях утверждения и развития отношений социальной справедливости и правопорядка3. На такой же позиции стоял и А.А. Мишин4. Он писал, что парламентаризм - это особая система государственного руководства обществом, характеризующаяся разделением труда законодательного и исполнительного, при привилегированном положении парламента.
Уязвимость таких понятий парламентаризма, по нашему мнению, проявляется в том, что их авторы не указывают на критерии определения роли
1 См.; Садовиикова Г.Д. Некоторые направления развития институтов российского парламентаризма//Парламентские процедури. С. 75.
* См,: Козлова Е.И,, Кутафин О.Е. Конституционное право России. 4-е изд. - М.: «Проспект», 2006. С. 4Ї0.
3 См.: Парламентское право России / Под редакцией Степанова И.М. - М.: «Норма»,
2000. С. 5.
4 См.: Мишин АЛ. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. -
М.: «Москва», 2003. С 216.
парламента. Да и объективно вряд ли возможно установить, в каких случаях она «существенная», а в каких «привилегированная». Таким образом вполне очевидно, что следует искать более точные критерии парламентаризма1, его значение в укреплении законодательных органов. Нельзя не отметить, что парламентаризм рассматривается и как учение о парламенте. На этот аспект данного понятия обращают внимание, например, P.M. Романов и О.Н. Булаков3. Первый из них пишет, что парламентаризм - это теория и практика деятельности парламента. (ХН. Булаков характеризует парламентаризм как идейно-теоретическую концепцию, служащую научным обоснованием необходимости парламента как института и его общественных функций. В целом, на основе даже краткого обзора научной литературы можно сделать вывод об определенной пробельности в учении о законодательных органах, а, следовательно, и целесообразности исследовательской работы, направленной на получение новых знаний об этих органах. Чрезвычайно важно также сформулировать и обосновать концепцию развития действующих в Российской Федерации законодательных органов.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в нем в монографической форме изложены особенности развития конституционно-правового регулирования порядка формирования и деятельности законодательных органов в постсоветской России с позиции его соответствия сущности демократического государства и зарубежного опыта правового обеспечения функционирования парламентов. При этом впервые выявлены, достаточно полно раскрыты и охарактеризованы признаки,
См.; Усанов В.Е. Разделение властей как основа конституционного строя и его роль в формировании парламентаризма в современной России // Государство и право, 2005. № 12. С 13.
2 См.: Романов P.M. Парламентаризм: теория» история и современность. - М: «Юрисгъ». 2002. С. 276.
Кулаков ОЛ. Двухпалатный парламент РФ. - СПб.: «Юридический центр пресс». 2003, С. 9.
конституционно-правовые принципы и функциональные особенности законодательных органов, проанализирована и дана оценка системы нормативных правовых актов, регулирующих порядок их формирования и деятельности, а также сформулирована концепция развития действующих в Российской Федерации законодательных органов на основе принципа народовластия и других конституционных принципов.
Необходимость разработки концепции развития законодательных органов в Российской Федерации обусловлена возрастающей ролью законодательного регулирования наиболее важных направлений деятельности Российского государства, государственных органов власти, органов местного самоуправления к общества, а также происходящими в нашей стране процессами демократизации властных отношений и становления парламентаризма
Исходя из политико-правового предназначения законодательных органов в Российской Федерации в концепции определяются стратегическая цель и главные задачи этих органов, основные направления совершенствования порядка их формирования и деятельности.
Стратегическая цель законодательных органов видится в гармоничном обеспечении формирования высокоразвитого общества, достаточного уровня благосостояния и безопасности населения РФ, реализации гражданами РФ предоставленных им прав и свобод на основе эффективно работающей экономики, гармонично развитых рыночных отношений и прочного правопорядка.
Главными задачами законодательных органов являются создание качественных законов, направленных на достижение стратегической цели, постоянный контроль за их исполнением, вовлечение граждан РФ в управление делами государства в формах участия в формировании законодательных органов и обсуждении проектов законодательных актов. Основными функциями законодательных органов в Российской Федерации являются законодательная и контрольная функции.
На защиту выносятся следующие выводы, нашедшие отражение в авторской концепции развития законодательных органов.
L Законодательные органы являются неотъемлемой частью системы органов государственной власти в Российской Федерации, созданной на основе Конституции Российской Федерации 1993 года, и адаптированной к рыночным отношениям в сфере экономики, а также к общественным отношениям, обусловленным политическим и идеологическим многообразием. В связи с тем, что они находятся в постоянном развитии существует объективная потребность в углублении учения о законодательных органах, разработке научных прогнозов совершенствования конституционно-правового регулирования порядка формирования и деятельности законодательных органов.
2. Конституционно-правовой статус законодательных органов в Российской Федерации обусловлен соотношением политических сил в обществе, предпочтениями избирателей, реальным воплощением в жизнь принципа народовластия и других конституционных принципов. При этом объем и качество конституционно-правового регулирования порядка их формирования и деятельности нельзя признать достаточным
3.Законодательные органы обладают устойчивым набором признаков. Они являются системообразующими, властными, самостоятельными, коллегиальными органами. Их также характеризует народная представительность и наличие элементов органов парламентского типа.
Формирование и деятельность законодательных органов осуществляется на основе двух групп принципов. Первую группу составляют принципы, непосредственно сформулированные в Конституции Российской Федерации, вторую - принципы, закрепленные в федеральном законодательстве, конституциях, уставах и законах субъектов РФ. Основополагающими принципами формирования и деятельности законодательных органов являются конституционные принципы народовластия, разделения властей, федерализма, законности, политического и идеологического многообразия и гласности,
Функции законодательных органов представляют собой основные направления их деятельности. К основным функциям законодательных органов
следует относить законодательную, контрольную, представительную и легитимизационную функции. На современном этапе деятельности законодательных органов наиболее востребованы законодательная и контрольная функции. Однако конституционная база осуществления названных функций нуждается в существенном развитии.
6. Законодательные органы де-факто составляют систему данного вида органов государственной власти. Ее существование объективно обусловлено единой политико-правовой природой законодательных органов, их общими целями и задачами, опорой на единые принципы и методы формирования и деятельности. Закрепление этой системы на конституционном уровне позволит качественно улучшить взаимодействие Федерального Собрания и региональных законодательных органов. Кроме того, возникнут конституционно-правовые предпосылки для более активного привлечения законодательных органов субъектов РФ к решению общегосударственных задач, а также для укрепления и развития федеративных отношений, более полного исполнения федерального законодательства.
1. Прогрессивное развитие российского общества, демократизация государства возможны при условии постоянного совершенствования порядка формирования и деятельности законодательных органов, В то же время качество и эффективность их деятельности обусловлены уровнем политической и правовой культуры граждан Российской Федерации. В связи с этим требуется создание дифференцированной системы политико-правового просвещения населения страны с учетом возрастных, образовательных и профессиональных особенностей различных социальных групп общества,
8. В условиях функционирования Российской Федерации как демократического государства при формировании законодательных органов следует более полно реатшзовывать принцип народовластия. Решению этой задачи могло бы способствовать сохранение (восстановление) смешанной системы выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания и законодательных органов субъектов РФ, а также запрещение включать в
избирательные списки кандидатов в депутаты от партий лиц, которые не предполагают в случае избрания работать депутатами на профессиональной основе. Принципу народовластия соответствовало бы изменение порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания. Представляется желательным избрание его депутатов от населения соответствующих субъектов РФ, При этом представительство каждого субъекта РФ в Совете Федерации должно определяться дифференцированно, с учетом количества населения, проживающего в конкретных субъектах РФ.
9, Целесообразно образовать в законодательных органах субъектов РФ
вторые палаты, депутаты которых избирались бы жителями муниципальных
образований по представлению органов местного самоуправления. Желательно
также право выдвижения кандидатов в депутаты предоставить
профессиональным союзам и группам граждан РФ.
Федеральное законодательство не в должной мере отвечает общественным потребностям, подвержено неоправданным изменениям, развивается недостаточно системно- В связи с этим нуждается в совершенствовании законодательная деятельность Федерального Собрания и субъектов права законодательной инициативы в реализации ими данного полномочия. Решению этой задачи может способствовать усиление плановых начал в законодательной деятельности, перестройка работы Государственной Думы и Совета Федераций таким образом, чтобы они имели возможность работать по «челночному» методу до полного согласования правовых позиций по каждому законопроекту.
Целесообразно ограничить срок рассмотрения законопроектов в Государственной Думе Федерального Собрания периодом созыва, в который они поступили. По истечении этого периода нахождения законопроектов в Государственной Думе их следовало бы передавать в Совет Федерации для подготовки и рассмотрения в первом и последующих чтениях. Таким образом существенно сократились бы сроки прохождения в российском парламенте законопроектов, а следовательно, обеспечивалась их актуальность. Кроме
того» целесообразно, чтобы Совет Федерации первым рассматривал законопроекты по вопросам федеративных отношений, организации местного самоуправления, взаимоотношений федеральных и региональных (субъектных) органов власти.
12, Желательно расширить перечень случаев, когда палаты Федерального Собрания вправе собираться на совместные заседания. По мнению диссертанта, им следует предоставить право проводить совместные заседания для утверждения трех-пятилетних планов законопроектных работ субъектов права законодательной инициативы федерального уровня, принятия федеральных конституционных законов и поправок к главам 3-8 Конституции Российской Федерации, а также для подготовки и впоследствии заслушивания отчетов комиссий по расследованию соответствующих событий, принятия постановлений о представлении Президенту РФ кандидатуры Председателя Правительства РФ для его назначения на этот пост, постановлений по вопросам внутренней и международной жизни. Изменение порядка формирования Правительства РФ таким образом, чтобы его члены были подотчетны Федеральному Собранию, соответствовало бы основополагающим принципам парламентаризма и ^го развитию в Российской Федерации.
Необходимы меры по развитию демократических начал в организации законодательного процесса. В этой связи целесообразно систематически организовывать общенародные обсуждения федеральных законопроектов, выносить наиболее важные законопроекты на общероссийские референдумы и референдумы субъектов РФ. Повышению качества законодательства могла бы способствовать организация систематической научной экспертизы всех законопроектов. Для совершенствования регионального (субъектного) законодательства целесообразна разработка модельных законов, методических рекомендаций по вопросам подготовки законов субъектов РФ. Палаты Федерального Собрания могли бы инициировать такого рода деятельность. Право законодательной инициативы на федеральном уровне следует предоставить Общественной палате РФ,
13- Сложившаяся практика подготовки заключений Правительства РФ на проекты вносимых в Государственную Думу федеральных законов, являясь своеобразной формой косвенного контроля за законодательным процессом, позволила ему стать монополистом в сфере подготовки заключений по вопросам налогообложения и другим вопросам, перечисленным в части 3 статьи 104 Конституции РФ. Представляется, что необходим более объективный подход к первичной оценке федеральных законопроектов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. По мнению диссертанта, необходимо установить правило, позволяющее оспорить соответствующие заключения Правительства РФ. При этом субъектам права законодательной инициативы должна быть предоставлена возможность обжаловать правительственное заключение в Федеральное Собрание, в котором для этой цели можно было бы создать специальную комиссию, или в судебном порядке в Высший Арбитражный Суд РФ.
14, В настоящее время, по существу, не контролируется применение
более чем двухтысячного массива федеральных законов. Эту деятельность в
полном объеме целесообразно возложить на Федеральное Собрание. Развитию
контрольной деятельности палат парламента могло бы способствовать
расширение сферы парламентского контроля. Наряду с этим следовало бы
осуществить меры по внедрению в практику правового мониторинга. Для этого
желательно создать при Федеральном Собрании Всероссийский центр
правового мониторинга Аналогичные центры целесообразно учредить при
законодательных органах субъектов РФ.
15. Вышеизложенные идеи могут быть использованы в случае проведения
конституционно-правовой реформы, направленной на совершенствование
порядка формирования и деятельности законодательных органов, повышение
их роли в решении стоящих перед Российским государством задач. Такая
реформа потребует внесения ряда поправок в Конституцию РФ, изменения
некоторых законов федерального и регионального уровней, определяющих
статус законодательных органов, а также принятия новых законов, укрепляющих
базу их деятельности. Прежде всего в Конституции РФ целесообразно определить исключительную компетенцию Федерального Собрания, имея в виду предоставление ему полномочий по утверждению трех-пятилетних комплексных планов законопроектной деятельности субъектов права законодательной инициативы на федеральном уровне, принятию федеральных конституционных законов, принятию решения о представлении Президенту РФ кандидатуры для назначения на должность Председателя Правительства РФ, организации контроля за исполнением федерального законодательства,
В Конституции РФ целесообразно закрепить челночный метод рассмотрения проектов федеральных законов Советом Федерации и Государственной Думой, право председателей палат Федерального Собрания на промульгацию федеральных конституционных законов, а также расширение числа участников права законодательной инициативы в российский парламент за счет предоставления данного права группам граждан РФ в количестве не менее 1ОО000 человек и общероссийским общественным объединениям, раскрытие сущности понятия «полнота государственной власти» применительно к властным полномочиями субъектов России.
В Конституцию РФ целесообразно ввести главу «Избирательная система». Это позволило бы создать конституционные основы деятельности по проведению выборов депутатов, а следовательно, не допускать скоропалительных, непроверенных практикой изменений избирательного законодательства.
16. Закрепление основополагающих полномочий Федерального Собрания в Конституции Российской Федерации не исключает возможности их развития и конкретизации в федеральных законах, в том числе, к примеру, в Бюджетном кодексе РФ. В целях укрепления законодательной базы Федерального Собрания следовало бы разработать и принять федеральные законы о законодательной инициативе граждан РФ, о порядке организации всенародных обсуждений законопроектов, о порядке принятия федеральных нормативных правовых актов, о порядке отклонения Президентом РФ федеральных законов, об отзыве
депутатов Государственной Думы Федерального Собрания. Целесообразно внести изменения в федеральное законодательство о выборах, имея в виду сохранение практики избрания депутатов всех уровней на основе мажоритарно-пропорциональной системы выборов, установление запрета на включение в избирательные списки кандидатов в депутаты губернаторов и других должностных лиц, не предполагающих в случае избрания работать в качестве депутатов, введение только государственного финансирования избирательных кампаний по выборам депутатов законодательных органов. Необходимы законы о предоставлении группам избирателей, а также профсоюзным и иным общественным объединениям права выдвижения кандидатов в депутаты и их поддержки во время избирательных кампаний, о новом порядке формирования Совета Федерации путем организации выборов его членов населением субъектов РФ, о гарантиях парламентскому меньшинству, об организации государственно-правовых экспериментов в субъектах РФ, о порядке реализации субъектами РФ полномочий в сфере предметов совместного ведения России и ее субъектов.
17, Нуждается в корректировке Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Представляется целесообразным:
а) высшим исполнительным органам субъектов РФ направлять свои
замечания на федеральные законопроекты в законодательные органы
соответствующих субъектов РФ для представления в Государственную Думу
консолидированного заключения;
б) установить правило, согласно которому законодательные органы
субъектов РФ являются единственными органами субъектов РФ,
участвующими в законодательном процессе на федеральном уровне;
в) изменить порядок досрочного роспуска законодательных органов
субъектов РФ, с тем, чтобы высшее должностное лицо субъекта РФ и
Президент РФ имели бы право не распускать законодательный орган субъекта
РФ по обозначенным в названном законе основаниям, а инициировать рассмотрение этого вопроса избирателями соответствующего субъекта РФ,
Целесообразно расширить диапазон парламентских расследований палат Федерального Собрания, обеспечить более активное участие Общественной палаты РФ в законодательной деятельности и внести в этой связи изменения в соответствующие федеральные заколы.
Научно-практическая значимость исследования и апробации его результатов.
Научно-практическая значимость проведенного исследования состоит в том, что содержащиеся в диссертации положения углубляют учение о законодательных органах, обогащают науку конституционного права новыми идеями и выводами, определяют возможные пути улучшения конституционно-правового регулирования порядка формирования и деятельности законодательных органов и составляют основу концепции их дальнейшего развития на современном этапе. Содержащиеся в диссертации выводы и предложения могут быть использованы в законотворческой работе по совершенствованию избирательного законодательства и законодательства, определяющего компетенцию законодательных органов, а также для улучшения их структуры. Представляется, что особую практическую ценность имеют разработанные диссертантом концептуальные предложения для возможного использования при подготовке проектов поправок к статьям Конституции Российской Федерации, касающихся статуса Федерального Собрания и совершенствования правового регулирования деятельности законодательных органов субъектов РФ. Такими предложениями могут воспользоваться соответствующие субъекты права законодательной инициативы на федеральном и региональном уровнях. Концептуальные положения диссертации могут быть использованы в процессе подготовки учебников и учебных пособий по таким спецкурсам высших юридических учебных заведений как «Конституционно-правовые основы российского парламентаризма», «Законодательные органы государственной власти в Российской Федерации» и «Законодательный процесс» и при
преподавании курса конституционного права- На их основе могут быть проведены новые исследования по диссертационной проблематике.
Важнейшие положения и выводы диссертационного исследования нашли отражение в изданных диссертантом монографиях «Законодательные органы власти субъектов Российской Федерации», «Парламент России», «Конституционно-правовые основы российского парламентаризма», «Законодательные органы: пути развития» а также научных статьях, опубликованных в ведущих научных юридических журналах общим объемом более 50 печатных листов.
Положения и выводы диссертации апробированы при выступлениях на научно-практических семинарах и конференциях, заседаниях научно-консультационного совета по проблемам конституционного законодательства при Председателе Государственной Думы Федерального Собрания, в процессе работы в качестве заместителя начальника Правового управления Аппарата Государственной Думы и директора НИИ государствоведения и местного самоуправления. Практическую значимость имеют также экспертные замечания и предложения диссертанта при подготовке заключений на проеісгьі конституций, уставов и законов ряда субъектов Российской Федерации, рекомендации, высказываемые им при осуществлении своей профессиональной деятельности, так как они отражали его позицию по развитию законодательных органов, которая впоследствии нашла научное обоснование в настоящем исследовании.
Структура диссертации.
Диссертация состоит из введения, четырех глав, включающих четырнадцать параграфов, заключения, списка использованной литературы и нормативных правовых актов.
Основные выводы проведенного исследования представлены в диссертации по параграфам и главам, а также в заключении.
Основные признаки законодательных органов
Современное Российское государство представляет собой сложную и достаточно разветвленную систему государственных органов, наделенных властными полномочиями. Законодательные органы входят в эту систему не разрозненно, а в виде вполне конкретной подсистемы. Ее основой являются, прежде всего, положения части 3 статьи 5 Конституции Российской Федерации, устанавливающие государственную целостность Российской Федерации и единство системы органов власти. Существование такой подсистемы обусловлено требованиями статьи 10 Конституции Российской Федерации о разделении государе гвенн ой власти на законодательную, исполнительную и судебную. Будучи подсистемой в общей системе органов государственной власти, законодательные органы одновремешю составляют собственную систему. Она довольно устойчива, так как состоит из органов, имеющих одинаковую природу. Хотя эта система не нашла конституционного закрепления, факт ее существования подтверждается тем, что Федеральное Собрание и законодательные органы формируются и действуют на основе единых конституционных принципов, имеют общие цели, решают единые задачи. Их объединяет схожесть внутренней структуры, а также использование в своей деятельности одинаковых методов осуществления законодательной власти. Реализуя властные полномочия законодательные органы создают правовую базу для формирования и функционирования исполнительных и судебных органов и, в конечном счете, обеспечивают единство и легитимность государственной власти в Российской Федерации. В целом, без законодательных органов невозможно существование государства, в основе деятельности которого лежит принцип народовластии.
По мнению автора, для поставленных диссертационных задач, прежде всего необходимо максимально полно исследовать сущность законодательных органов. Эта цель достигается путем определения основных признаков законодательных органов.
Учитывая первостепенную значимость законодательных органов в обеспечении государственной целостности и создании системы государственной власти в Российской Федерации представляется возможным отметить, что им присущ системообразующий признак. Он проявляется как при формировании внутренней системы законодательных органов путем определения порядка избрания и основных направлений деятельности, так и в процессе принятия законодательных актов на основе которых образуются и функционируют системы исполнительных и судебных органов.
Не менее важным по значимости признаком законодательных органов является наличие у них возможности выступить в качестве органов народного представительства. Об обладании этим признаком свидетельствует то, что в ряде статей Конституции Российской Федерации, в соответствующих федеральных законах законодательные органы называются представительными органами (см. статьи 66, 77, 104, 134). Представительный характер законодательных органов свойственен для демократических государств, к числу которых относится Российская Федерация. Законодательные органы одновременно являются представительными потому, что формируются из представителей народа, избранных при проведении свободных выборов. В связи с этим их следует рассматривать как один из важных каналов осуществления народом своей власти. Данный признак законодательных органов также определяет их предназначение и содержание деятельности. Объективной потребностью отражать в общеобязательных правилах поведения волю парода, обусловлена и объективная необходимость в существовании самих законодательных органов.
Весьма убедительно обосновал предназначение законодательных органов как представительных органов Шарль Луи Монтескье в книге «О духе законов».
В отличие от Жан Жака Руссо, утверждавшего, что законодательная власть должна осуществляться народным собранием, состоящим из всех граждан1, Шарль Луи Монтескье считал, что в крупных государствах это невозможно, а в малых связано с большимрі неудобствами. Поэтому необходимо чтобы народ делал посредством своих представителей все» чего он не может сам .
Важность существования представительной демократии III. Монтескье объяснял неспособностью народа «обсуждать дела». Поэтому он ограничивал его участие в правлении только избранием представителей. По мнению Ш. Монтескье, предназначение выборного представительного собрания состоит в том, чтобы создавать законы и наблюдать за тем, хорошо ли соблюдаются те законы» которые уже им созданы. Он считал, что эти дела собрание «может очень хорошо выполнить».
В числе первых, кто обратил внимание на проблемы народовластия в России, был М.М. Сперанский, Он полагал, что всякое правление «чтобы быть законным, должно основываться на воле народа». Руководствуясь этой идеей, М.М. Сперанский предлагал Александру I даровать России Конституцию. В рамках его плана государственных преобразований предполагалось создание представительных органов в виде Государственного Совета и Государственной Думы, ММ Сперанский видел Государственный Совет в качестве законосовещательного органа, состоящего из опытных государственных деятелей, способных противостоять правительству, понимающих истинные пределы власти.
Конституционные принципы избирательного законодательства
Современное избирательное законодательство регулирует общественные отношения, возникающие в процессе избрания депутатов Государственной Думы, формирования Совета Федерации, а также избрания депутатов законодательных органов субъектов РФ. Это законодательство призвано гармонизировать общественные отношения, обеспечивать развитие политических институтов, нейтрализовать предпосылки для насильственного захвата власти.
В основе избирательного законодательства находятся конституционные принципы» В идеате они должны определять содержание избирательного законодательства. Однако в реальности этого не происходит. В то же время представляется возможным использовать конституционные принципы в качестве критериев избирательного законодательства и ориентиров для его развития.
Несмотря на то, что постсоветская Россия формировалась как сильная президентская республика, одновременно развивались и демократические начала российского государства, В связи с этим вполне закономерно, что статус Российской Федерации как демократического государства был закреплен в статье 1 Конституции Российской Федерации. В ее статье 3 установлено, что народ является единственным источником власти в Российской Федерации, высшим выражением которой являются референдум и свободные выборы.
Позиционирование Российской Федерации как демократического государства потребовало организации проведения выборов депутатов в законодательные органы. При этом особое значение имели выборы в палаты Федерального Собрания, так как они свидетельствовали о становлении России на путь демократии.
Важнейшей гарантией проведения всенародных выборов в российский парламент стало закрепление в Конституции Российской Федерации принципа народовластия. Он ориентировал их организаторов на обеспечение доступности народа к процедурам выдвижения кандидатов в депутаты и последующего свободного голосования граждан РФ, достигших 18-летнего возраста за наиболее достойных, по их мнению, претендентов на депутатский мандат. Кроме того, значимость принципа народовластия проявилась в том, что в Российской Федерации отсутствуют какие-либо ограничения для участия в выборах по классовым и другим социальным признакам, как это было в период становлення советской власти.
Организация выборов в демократических государствах требует учета ряда иных принципов. Не исключение в этом смысле и Российская Федерация. Выборы депутатов Государственной Думы и друпіх законодательных органов проводятся не только на основе принципа народовластия, но и таких конституционных принципов как политическое и идеологическое многообразие, федерализм, верховенство закона, законность и гласность. Принцип политического и идеологического многообразия в процессе избирательных кампаний проявляется в широком участии в них политических партий, предлагающих избирателям различные программы социальных преобразований, основывающихся на разнообразных идеологических платформах. Благодаря этому принципу не допускается проведение безальтернативных выборов, что создает условия для распространения среди избирателей кандидатами в депутаты многообразных идей и взглядов на перспективы развития России в целом или ее субъектов и проведения соответствующей агитации.
Особое значение принципа политического и идеологического многообразия видится в том, что его реализация создает впоследствии условия для формирования в законодательных органах различных депутатских объединений, а также парламентского большинства и оппозиции. Без этих внутренних структурных подразделений законодательные органы парламентского типа существовать не могут.
Учет принципа федерализма на выборах в Государственную Думу обусловлен федеративным устройством Российской Федерации» При организации выборов в Государственную Думу первого - четвертого созывов он проявлялся, в частности, в формировании одномандатных округов в границах соответствующих субъектов РФ. На предстоящих выборах депутатов Государственной Думы пятого созыва с учетом принципа федерализма будут составляться региональные списки кандидатов в депутаты от политических партий и их отделений. Ярко принцип федерализма проявляется при формировании Совета Федерации, так как его члены представляют в этой палате Федерального Собрания законодательные и высшие исполнительные органы государственной власти соответствующих субъеетов РФ,
Принцип верховенства закона обусловливает приоритеты национального законодательства при организации формирования палат Федерального Собрания. Принцип законности гарантирует их легитимность. Гласность обеспечивает широко-вещательную деятельность средств массовой информации в период избирательных кампаний, их доступность для кандидатов в депутаты. Это создает определенные условия для осознанного выбора избирателями наиболее достойного по их мнению депутата.
Таким образом все перечисленные выше конституционные принципы являются реальной конституционно-правовой базой для формирования палат Федерального Собрания и законодательных органов субъектов РФ,
Данной юридической основы не могло быть в ярко выраженном классовом государстве. К числу таковых относилась РСФСР по существу до принятия последней (третьей по счету) Конституции РСФСР 1978 года. Поэтому представляется закономерным, что В.И. Ленин отказался от развития парламентаризма в Советской России . Создаваемые под его руководством представительные и законодательные органы не предназначались для выражения в них воли всего народа. Уже в самом названии - Советы рабочих и крестьянских депутатов был заложен классовый характер их формирования. Советы народных депутатов не являлись органами парламентского типа и в период так называемого развитого социализма. Это подтверждалось не только тем, что они одновременно осуществляли законодательные и исполнительные функции. Непризнание их парламентами, во-первых, обусловливалось тем, что в стране господствовала одна идеология, во-вторых, почти до последнего года своего существования Советы народных депутатов избирались на безальтернативной основе, в-третьих, подавляющее большинство депутатов исполняли свои полномочия на общественных началах и не имели так называемый свободный мандат. Таковым, как правило, наделяются депутаты парламентов. И, конечно, нельзя не учитывать, что Советы почти весь период своего существования находились под опекой партийных органов, а руководящая роль КПСС была закреплена в Конституции СССР. И даже после отмены в 1990 году ее пресловутой статьи 6 в реальной жизни ситуация стала меняться не сразу. Таким образом в силу перечисленных обстоятельств в годы советской власти законодательные органы парламентского типа не могли существовать.
Конституционно-правовой статус Федерального Собрания
Федеральное Собрание - парламент России является одним из главных устоев российской демократии, гарантом развития российского парламентаризма» В связи с этим закономерен интерес ученых к научной проблематике, посвященной конституционно-правовому статусу Федерального Собрания.
Отдельные аспекты данной многогранной и чрезвычайно широкой, объемной по кругу вопросов и граней темы нашли частичное отражение в многочисленных научных работах С. А. Авашша, С. С. Алексеева, Г. В. Атаманчука, М. В. Баглая, И. Л. Бачило, А.А, Безуглова, О. Н. Булакова, К. С. Вельского, Б. Н. Габричидзе, Ю.А. Дмитриева, Б. П. Елисеева, Е.И. Козловой, О. Е. Кутафина, Б. М. Лазарева, В. В- Лазарева, Е.А. Лукашевой, Н.А. Михалевой, A.M. Николаева, Л. Л. Попова, Б. Л. Страшуна, Т.Е. Хабриевой, А. Г. Чернявского, BJE. Чиркина и других известных специалистов в области конституционного, права и теории государства и права. Они отмечают возрастающую роль Федерального Собрания РФ в осуществлении социально-экономических преобразований в России, в развитии рыночных отношений, упрочении российской государственности, обеспечении прав человека и гражданина.
Последующий анализ конституционно-правовой базы парламента России предназначен дополнить существующие наработки и определить в системном виде основы конституционно-правового статуса Федерального Собрания.
Дефиниция - «статус» широко используется в праве, в том числе и в конституционном праве. Это понятие раскрывается как оформленное нормативным актом положение какого-либо субъекта - органа, организации, объединения, должностного лица или личности. При этом содержательным элементом данной дефиниции является то, что она
раскрывает природу субъекта, его место в системе общественных отношений, компетенцию субъекта, формы реализации предоставленных ему полномочий и внутреннюю структуру- Конституционно-правовой статус Федерального Собрания представляет собой закрепленные в Конституции и иных нормативно-правовых актах его правовое положение. Этим понятием охватывается сущность российского парламента, его место в системе органов государственной власти Российской Федерации, а также внутренняя структура» предметы ведения и полномочия, порядок и особенности реализации компетенции.
Основы конституционно-правового статуса Федерального Собрания определены Б статье 11 главы 1 и в главе 5 Конституции Российской Федерации. В названной конституционной статье Федеральное Собрание характеризуется как государственный орган, осуществляю щи и государственную власть наряду с Президентом РФ, Правительством РФ и судами Российской Федерации, Кроме того, здесь же определяется двухпалатная структура Федерального Собрания и называются его структурные части - Совет Федерации и Государственная Дума. Такая конструкция конституционной нормы закрепляет единство государственной власти в Российской Федерации, ориентирует на соответствующую последовательность определения основ статуса названных органов. Раскрытие в данной норме структуры Федерального Собрания означает обязательность формирования и деятельности Совета Федерации и Государственной Думы. В связи с этим конституционно-правовой статус Федерального Собрания необходимо исследовать в том числе путем изучения статуса Совета Федерации и Государственной Думы,
Особое значение для раскрытия конституционно-правового статуса Федерального Собрания имеет статья 94 Конституции Российской Федерации, определяющая Федеральное Собрание как парламент Российской Федерации, являющийся представительным и законодательным органом Российской Федерации. Следующая - 95 статья Конституции Российской Федерации, посвященная структуре Федерального Собрания, вводит на конституционном уровне понятие «палата» применительно к определению сущности Совета Федерации и Государственной Думы. В статье 99 Конституции Российской Федерации Федеральное Собрание характеризуется как постоянно действующий орган. Таким образом анализ названных конституционных положений позволяет сделать вывод о том, что Федеральное Собрание является представительным, законодательным, постоянно действующим органом государственной власти, имеющим двухпалатную структуру. Заметим, что такая структура является отличительным признаком федеративных государств, к числу которых относится Российская Федерация1.
Французский государствовед М Прело подчеркивал, что бикамеральное устройство имеет естественную основу только в федеративных государствах . Такая конструкция органично вписывается в конституционные традиции современных федераций. Другой зарубежный исследователь - бельгийский профессор А. Ален считает, что «в федеральном государстве, дгїухпалатная система далеко не лишняя, поскольку при федеральном устройстве с однопалатной системой парламент рассматривается как представитель территориальных единиц и является одним из элементов центробежных сил» . На подобной позиции стоят и отечественные ученые. Так, М.В, Баглай отмечает: «Двухпалатность Федерального Собрания выступает фундаментальной основой реального федерализма, призванного расширить права и самостоятельность народа» .
Конституция Российской Федерации как основа деятельности законодательных органов субъектов РФ
Деятельность законодательных органов субъектов РФ обусловлена федеративным устройством Российского государства и положениями Конституции Российской Федерации, При этом закрепленное в насти 3 статьи 5 Конституции Российской Федерации положение о единстве системы государственной власти в полной мерс распространяется на ее организацию в субъектах РФ- Поэтому мы не разделяем мнение В.В. Гошуляка о том, что законодательные органы государственной власти субъектов РФ не составляют систему законодательной власти Российской Федерации . Нам представляется, что они образуют горизонтальную часть этой системы. Иначе не может быть сформирована общероссийская система государственной власти. Как уже отмечалось ранее, Федеральное Собрание, законодательные органы субъектов РФ входят в действующую в Российской Федерации систему органов государственной власти. Одновременно они образуют систему законодательных органов. Отрицание этого факта, по нашему мнению, означает признание определенного вакуума в системе органов государственной власти в Российской Федерации, чего, как известно, нет. Поэтому вполне естественно, что в преамбуле Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» отмечается, что система названных в данном законе органов устанавливается ими самостоятельно. Подкрепляет пашу позицию и норма статьи 1 данного закона, которой в число принципов деятельности органов государственной власти субъектов РФ включен принцип единства системы государственной власти,
Таким образом, закрепляя систему органов государственной власти, федеральный законодатель одновременно устанавливает и существование на горизонтальном уровне двух ее подсистем - подсистемы законодательных органов и подсистемы исполнительных органов.
Образование и функционирование региональной подсистемы законодательных органов обусловлено сущностным родством законодательных органов федерального и регионального уровней, общим порядком их формирования, одинаковым набором форм и методов деятельности.
Первостепенное значение для определения компетенции законодательных органов субъектов РФ имеет Конституция Российской Федерации. Конституционные начала их деятельности определены в ряде статей первой и третьей глав Конституции Российской Федерации. В отой связи, прежде всего, следует назвать статью 5 Конституции Российской Федерации, в которой установлены виды субъектов РФ, закреплены принцип их равноправия и право субъектов РФ иметь собственное законодательство. Всем этим обусловлена необходимость создания и функционирования законодательных органов субъектов РФ» На названные органы полностью распространяются положения статьи 10 Конституции Российской Федерации, возводящей в конституционный ранг принцип разделения властей. Этот вывод подтверждается тем, что Конституция Российской Федерации установила два уровня государственной власти: федеральный, включающий в себя органы государственной власти Российской Федерации, и региональный, состоящий из органов государственной власти субъектов РФ, Использование в указанной статье понятия «государственная власть в Российской Федерации», безусловно, свидетельствует о том, что им охватываются оба уровня государственной власти. При атом особенностью организации государственной власти в субъектах РФ является то, что па конституционном уровне регулируется деятельность двух видов органов - законодательных и исполнительных.
В часта 2 статьи 11 и в части 1 статьи 77 Конституции Российской Федерации установлено, что субъекты России самостоятельно образуют собственные органы власти. Однако, исходя из приоритета федеральной Конституции и федерального законодательства, как правильно отмечает С.А.Авакьяп, они должны соблюдать общефедеральные конституционные принципы1. Тем не менее, у субъектов РФ имеются полномочия по определению статуса, форм деятельности и названий своих органов государственной власти . Это вполне демократично и позволяет учесть специфику соответствующего субъекта России. Поэтому вряд ли можно согласиться с «упреком» в адрес Конституции Российской Федерации в том, что «явно недостаточно» ограничиваться в ней лишь указанием на необходимость создания законодательного органа субъекта России . Ведь определение в Конституции Российской Федерации всего объема компетенции законодательных органов субъектов РФ повлекло бы нарушение принципа их самостоятельности.
Конституция Российской Федерации устанавливает необходимость формирования и функционирования в субъектах РФ законодательных органов парламентского типа. Этот вывод обусловлен нормой части 1 ее статьи 77, согласно которой система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается субъектами хотя и самостоятельно, но в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации, Как уже отмечалось ранее, к числу его основополагающих принципов конституционного строя относится принцип разделения властей. Он исключает непосредственную подчиненность законодательных органов по вертикали и устанавливает неподчиненность исполнительных органов законодательным органам.
Следовательно, характерное подчинение исполнительных органов советского периода Советам народных депутатов в современных условиях исключено. Однако Федеральное Собрание связано многочисленными нитями с законодательными органами субъектов РФ, Они являются органами одного парламентского типа, избираются и действуют на основе общих конституционно-правовых принципов. Все это является основанием для объединения их в систему законодательных органов.
