Содержание к диссертации
Введение 3
Глава I. Конституционно-правовые основы осуществления контрольных функций органами исполнительной власти Российской Федерации 14
§ 1. Контроль как особая функция органов государственной власти в Российской Федерации 14
§ 2. Органы исполнительной власти в системе государственных органов, осуществляющих контроль в Российской Федерации 49
§ 3. Правовое регулирование осуществления государственного контроля в Российской Федерации и европейских странах: исторический и сравнительно-правовой анализ 66
Глава II. Развитие контрольных функций органов исполнительной власти Российской Федерации в условиях проведения административной реформы 90
§ I. Совершенствование контрольных функций органов исполнительной власти Российской Федерации 90
§ 2. Реорганизация системы государственного контроля при осуществлении административной реформы в Российской Федерации 128
§ 3. Нормативно-правовое обеспечение развития контрольных функций органов исполнительной власти в Российской Федерации 151
Заключение 176
Список использованных нормативных правовых актов и научной литературы 185
Приложение 1. Законодательные акты, наделяющие органы государственного контроля (надзора) функциями по осуществлению предпринимательской деятельности 194
Приложение 2. Контрольные функции министерств и ведомств Российской Федерации 197
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Функция контроля в процессе организации и деятельности органов исполнительной власти непосредственно связана со взаимодействием интересов государства, общества и граждан. Власть и ее органы подлежат постоянному наблюдению и контролю. В каждом направлении функционирования власти должна быть установлена своя мера контроля, обеспечивающая главное: действенность органов исполнительной власти по развитию экономики страны, реализации прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации.
Обращение к исследованию конституционно-правового регулирования контрольных функций в деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации дает возможность рассмотреть сущностные процессы, происходящие в стране в условиях реформирования системы государственной власти. Реформирование системы федеральных органов исполнительной власти должно иметь в качестве одного из своих результатов (наряду с обеспечением действенности, эффективности управления государством) утверждение такого государственного механизма и таких правовых процедур, которые обеспечили бы эффективность осуществления государственного контроля в Российской Федерации. Основной целью реорганизации системы государственного контроля и надзора является ее модернизация и повышение эффективности.
Исследование проблематики конституционно-правового регулирования контрольных функций органов исполнительной власти предполагает разрешение важнейших задач современной Российской государственности:
утверждение модели государственного контроля, соответствующей потребностям развития экономики;
достижение согласия как по предмету контроля, так и по принципам его осуществления;
совершенствование системы государственного контроля, прежде всего институциональных структур, призванных гарантировать его эффективность;
законодательное закрепление юридических механизмов и процедур соблюдения принципов осуществления контроля, мер воздействия на нарушителей.
Таким образом, разработка юридически обоснованной концепции контроля в деятельности органов исполнительной власти предполагает ответ на следующие вопросы:
1. Прежде всего, каковы цели осуществления органами исполнительной власти в Российской Федерации контрольных функций?
2. Как должен быть организован государственный контроль и где пределы государственного вмешательства, прежде всего, органов исполнительной власти, в экономическую сферу в условиях рыночной экономики?
3.. Какие механизмы должны быть использованы органами исполнительной власти для обеспечения неукоснительного соблюдения дисциплины в экономической сфере, и каковы меры ответственности за ее нарушение?
Без четких ответов на поставленные вопросы трудно представить полноценное и обладающее перспективой функционирование системы исполнительной власти в России, и, в конечном счете, решение экономических проблем, поступательное развитие экономики страны.
Необходимость анализа современного состояния осуществления контрольных функций органами исполнительной власти Российской Федерации, потребность разработки мер по обеспечению большей эффективности этого процесса в условиях проведения административной реформы в стране обусловили актуальность и выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности и круг использованных источников. Несмотря на общепризнанность отечественными учеными-специалистами в области права и государственного строительства значимости исследования проблем осуществления контроля, вопросы осуществления контрольных функций органами исполнительной власти Российской Федерации в условиях становления рыночной экономики не были подвергнуты в отечественном правоведении специальному анализу.
За годы проводимых в стране экономических и политических преобразований именно этот ключевой момент государственной и общественной жизни не был подвергнут серьезным системным изменениям. Прежде всего, это касается нечеткости в определении функций и сфер ответственности, непрозрачности функционирования государственного аппарата, недооценки современных инструментов контроля деятельности, неумелого регулирования социально-экономических процессов, нерационального использования денежных средств и материальных ресурсов.
В то же время, глубокому научному анализу были подвергнуты советской и российской юридической наукой проблемы конституционного и государственного строительства в России. При подготовке диссертационного исследования автор опирается на труды отечественных специалистов в области конституционного права, теории права и государства, прежде всего: С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, А.В. Васильева, Р.Ф. Васильева, Б.Н. Габричидзе, К.Ф. Гуценко, Б.П. Елисеева, С.Э. Жилинского, Д.А. Керимова, Н.Г. Кобеца, М.Н. Кузнецова, О.Е. Кутафина, Ю.И. Лейбо, Г.В. Мальцева, Т.Д. Матвеевой, СВ. Соловьевой, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, В.А. Туманова, А.И. Экимова, И.С. Яценко и др.
Различные аспекты проблемы исследовались в работах отечественных специалистов в области финансового и административного права, государственного управления, прежде всего: А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, И.Л. Бачило, К.С. Вельского, Е.Ю. Грачевой, Ю.М. Козлова, О.Е. Кутафина, А.Ф. Ноздрачева, А.В. Мицкевича, М.И.Пискотина, Н.Д. Погосяна, А.Е. Постникова, B.C. Прониной, А.Д. Селюкова. М.С. Студеникиной, В.И. Фадеева, Н.И. Химичевой, СО. Шохина, В.Ф. Яковлева и др.
Правовую основу работы составляют Конституция Российской Федерации 1993 г., Гражданский кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации», другие федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации. В работе использовались нормативно-правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, зарубежных стран, международные конвенции и договоры.
Диссертационное исследование содержит анализ специальной литературы, законодательства и практики деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов в процессе осуществления ими управленческой деятельности. Важными источниками диссертационного исследования стали документы министерств и ведомств, в том числе проекты различных программ в области реформирования системы государственного управления, основные направления стратегии правового и экономического развития страны.
Цель и задачи исследования. Диссертационное исследование преследует цель системно представить организационные, нормативно-правовые основы конституционно-правового регулирования контрольных функций в деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации и разработать практические рекомендации по их совершенствованию.
Достижение поставленной цели осуществляется в ходе решения следующих задач:
изучение конституционно-правовых основ осуществления контрольных функций органами исполнительной власти Российской Федерации;
представление контроля как особой функции органов государственной власти в Российской Федерации;
характеристика роли органов исполнительной власти в системе государственных органов, осуществляющих контроль в Российской Федерации;
исторический и сравнительный анализ правового регулирования осуществления государственного контроля в Российской Федерации и европейских странах;
разработка механизмов реорганизации системы государственного контроля при осуществлении административной реформы в Российской Федерации;
исследование процессов совершенствования контрольных функций органов исполнительной власти Российской Федерации в условиях проведения административной реформы;
Итогом проведенного исследования выступает обоснование концепции совершенствования осуществления органами исполнительной власти Российской Федерации контрольных функций.
Объектом исследования являются отношения, характеризующие систему правовых и управленческих связей, складывающихся в процессе осуществления органами исполнительной власти Российской Федерации контрольных функций. Это: нормативно-правовое и организационно-правовое обеспечение контрольных функций органов исполнительной власти; взаимодействие органов власти при осуществлении государственного контроля, применение мер ответственности за нарушение законодательства.
Предмет исследования составляют вопросы конституционно-правового регулирования государственного контроля в деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации и практические проблемы его осуществления.
Аналитический потенциал исследования конституционно-правового регулирования контрольных функций в деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации состоит в том, что при изучении данной проблематики можно определить состояние важнейших общественных отношений, выявить перспективы развития государства, охарактеризовать условия формирования тех юридических рамок, в которых функционируют само государство и его составные части, органы государственной власти, субъекты экономической деятельности, юридические и физические лица.
Методология исследования. Методологической основой исследования выступил, прежде всего, системно-структурный подход к анализу различных аспектов осуществления органами исполнительной власти Российской Федерации контрольных функций. Структурно-функциональная характеристика контроля как особой функции органов исполнительной власти имеет первостепенное значение для выработки верного представления о современном состоянии государственной власти в Российской Федерации. Сегодня необходимо переосмыслить место контроля в деятельности органов исполнительной власти, роль этой сферы деятельности в обществе и значение в развитии государства.
Диагностика осуществления органами исполнительной власти контрольных функций предполагает использование различных методов при оценке этого явления и поиске путей разрешения имеющихся противоречий. В ходе исследования различных аспектов конституционно-правового регулирования контрольных функций в деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации использовались такие методы научного познания, как сравнительно-правовой, формально-юридический, социологический, структурно-функциональный, теоретико-прогностический и др.
Сочетание приведенных методов предопределило обращение не только к актуальным проблемам конституционного права Российской Федерации, но и к вопросам теории права и государства, административного, муниципального и других отраслей права, позволило: во-первых, проанализировать конституционно-правовые основы осуществления контрольных функций органами исполнительной власти Российской Федерации; во-вторых, представить рекомендации по реорганизации системы государственного контроля в условиях проведения административной реформы.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в нем дан комплексный конституционно-правовой анализ вопросов осуществления контрольных функций органами исполнительной власти Российской Федерации. В диссертации системному анализу подвергнуты различные аспекты предмета исследования, которые изучены отечественным правоведением в недостаточной степени, исследуются противоречия в нормативном правовом регулировании, которые не нашли своего должного научного разрешения, предлагаются механизмы их разрешения, способы обеспечения большей степени эффективности осуществления органами исполнительной власти Российской Федерации функции контроля. В диссертации исследованы не только вопросы конституционной теории, но и рассмотрены практические аспекты развития контрольных функций органов исполнительной власти Российской Федерации в условиях проведения административной реформы.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, в которых также нашла отражение научная новизна работы: • Конституционно-правовые аспекты контроля рассматриваются автором в диссертации как элемент деятельности любой системы управления и как обособившаяся, относительно самостоятельная система функций органов исполнительной власти. Подробно анализируя систему органов исполнительной власти, осуществляющих контрольные функции в России, диссертант приходит к выводу, что функции исполнительной власти тесно связаны с общественными функциями государства и отражают способы их осуществления. Диссертантом выявлена тенденция, согласно которой, чем прозрачнее деятельность контролирующих органов, чем компактнее, четче и яснее прописаны в нормативных актах об органах исполнительной власти такие компоненты, как предмет, формы, методы и средства контрольной деятельности, тем эффективнее органы исполнительной власти осуществляют контрольные функции; и, наоборот, большое количество противоречивых нормативно-правовых актов, формализм, порождают разрастание институтов контроля, нацеленных на сам процесс контроля, а не на его результат;
• диссертант приходит к выводу о необходимости нормативно правового закрепления предмета контроля, как совокупности обязательных требований, являющихся необходимым условием оптимизации, системы контрольно-надзорных органов, их состава, численности и порядка финансирования, разграничения функций между органами контроля в целях устранения дублирования;
• автор диссертации полагает что, контроль, осуществляемый органами исполнительной власти в единой системе государственной власти Российской Федерации, является развитием принципа верховенства закона и, следовательно, формой реализации ч. 2 ст. 4 Конституции Российской Федерации 1993 г. о верховенстве федеральных законов на всей территории Российской Федерации. Правовые основания административного контроля выводятся автором, во-первых, из федеральных законов; во-вторых, из подзаконных нормативно-правовых актов издаваемых органами исполнительной власти Российской Федерации по поручению законодателя, т.е. во исполнение конкретной статьи действующего федерального закона, непосредственно устанавливающей задачу подзаконного регулирования данного предмета; в-третьих, из законов субъектов Российской Федерации, принятых в области административного и административно-процессуального законодательства как предмета совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов;
на основании проведенного анализа, установлено, что несовершенство системы контроля продолжает оставаться препятствием для серьезной надзорной деятельности Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. По мнению автора контроль за соблюдением руководителями высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, Конституции Российской Федерации и федеральных законов, необходимо дополнить возможностью применения к ним, через институт Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах мер ответственности, вплоть до отрешения от занимаемых должностей; что, по мнению диссертанта будет служить эффективным инструментом обеспечения соответствия решений органов власти субъектов Российской Федерации федеральному законодательству;
по мнению диссертанта, контроль нельзя рассматривать изолированно, вне контекста осуществляемых в Российской Федерации реформ. Реализация мер, направленных на упорядочение контроля, невозможно вне тесной увязки с реформой государственной службы. В частности, многие положения Закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» не могут быть эффективно реализованы без инвентаризации обязательных требований и проведения реформы контрольно-надзорных органов в рамках общей административной реформы;
результаты исследовательской работы, выполненные диссертантом, показывают, что характерной негативной особенностью на современном этапе становления Российской государственности является наличие в контрольных функциях органов исполнительной власти: а) совмещения властных функций и полномочий с функциями хозяйствующих субъектов конкурентного характера; б) дублирования контрольных функций различными элементами системы исполнительной власти; в) наличия в органах исполнительной власти излишних контрольных функций и полномочий; г) не достаточное нормативно-правовое регулирование и стимулирование процесса передачи части функций и полномочий от органов исполнительной власти в ведение хозяйствующих субъектов, посредством включения в систему контроля института саморегулирования; д) отсутствия механизма бюджетного финансирования контролирующих органов исполнительной власти, ориентированного на цели контрольной деятельности (на исполнение конституционных прав граждан), а не на сам процесс контроля (на количество выявленных нарушений и вынесенных штрафных санкций);
• автор диссертации на основании системного анализа контрольных функций органов исполнительной власти, в целях избавления целого ряда государственных институтов от исполнения несвойственных им функций, обеспечения конституционных гарантий граждан, приходит к выводу о необходимости изменить «место приложения» административных наказаний (воздействий) и необходимости создания единых федеральных институтов контроля. Предлагается пересмотреть ряд функций федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации и передать часть полномочий и функций контроля на другие властные уровни. В частности, диссертант обосновывает необходимость и целесообразность создания единого государственного института контроля в виде федерального органа исполнительной власти - «Федеральной контрольной палаты». Этот институт должен находиться в юрисдикции Президента Российской Федерации и Совета Безопасности Российской Федерации.
Теоретическая и практическая значимость работы. Содержащиеся в диссертационном исследовании положения, выводы и предложения, творческое осмысление ряда актуальных вопросов правового регулирования осуществления органами исполнительной власти Российской Федерации контрольных функций формируют необходимую теоретическую базу при обосновании практических конкретных мер по совершенствованию механизмов деятельности органов исполнительной власти, обеспечения эффективности выполнения ими контрольных функций.
Практическая значимость диссертационного исследования заключена в возможности использования его результатов при осуществлении контрольных функций органами исполнительной власти как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации. Особой сферой практического применения материалов диссертации является область-законопроектных работ. Обоснованные в диссертации рекомендации непосредственно предполагают разработку ряда законопроектов по совершенствованию системы государственного контроля. Диссертационное исследование может быть использовано в процессе преподавания в юридических и экономических учебных заведениях конституционного права, административного права, курсов по теории и практике государственного управления.
Апробация результатов исследования. Материалы исследования использованы автором диссертации в его практической деятельности, отражены в научных публикациях и в выступлениях на научных конференциях.
Важнейшие положения диссертационного исследования были обсуждены и одобрены на заседании кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Структура работы отражает логику исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, двух приложений, списка использованных нормативных правовых источников и научной литературы.
