Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы противодействия межэтническим и межнациональным противоречиям в России 14
1. Межнациональные и межэтнические противоречия как угроза национальной безопасности РФ 14
2. Международно-правовые основы противодействия межэтническим и межнациональным противоречиям в России 39
3. Государственно - правовые формы противодействия межэтническим и межнациональным противоречиям 64
Глава 2. Правовые и организационные основы деятельности органов государственной власти РФ по противодействию межэтническим и межнациональным противоречиям в России 95
1. Правовые основы деятельности органов государственной власти по противодействию межэтническим и межнациональным противоречиям 95
2. Организационные основы деятельности органов государственной власти по противодействию межэтническим и межнациональным противоречиям 135
3. Деятельность органов внутренних дел по противодействию межэтническим и межнациональным противоречиям 166
Заключение 191
Список использованной литературы 194
Приложение 1
- Межнациональные и межэтнические противоречия как угроза национальной безопасности РФ
- Международно-правовые основы противодействия межэтническим и межнациональным противоречиям в России
- Правовые основы деятельности органов государственной власти по противодействию межэтническим и межнациональным противоречиям
- Организационные основы деятельности органов государственной власти по противодействию межэтническим и межнациональным противоречиям
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Россия как никакая другая страна мира отличается от остальных благодаря своим совершенно уникальным географическим и этнонациональным характеристикам, являясь самым крупным государством и одним из самых многонациональных. В силу своего расположения на стыке двух континентов, Россия соприкасается с самыми различными государствами, а географическое расположение на стыке цивилизаций Европы и Азии привело к формированию неповторимого национального менталитета и единственной в своем роде культуры, характеризующейся особенно сильными исторически сложившимися традициями межнационального и межэтнического содружества.
Однако, несмотря на тысячелетнюю историю, за последние годы в России стали нарастать националистические и ксенофобские настроения, участились случаи насилия и массовых столкновений на почве расовой, национальной или религиозной нетерпимости. Жертвами подобных преступлений стали люди разных национальностей, как граждане России, прежде всего «неславянской внешности», так и приезжие из ближнего и дальнего зарубежья. Сами же преступления стали более жестокими и циничными, а круг причастных к их совершению лиц расширился. Активизировалась шовинистическая пропаганда. В целом, как представляется, националистические и ксенофобские настроения постепенно превращаются, по сути дела, в долговременный элемент политической и общественной жизни России. Причины этой тревожной тенденции нуждаются в глубоком анализе. В нынешней непростой социально-экономической обстановке, в условиях интенсификации миграционных процессов ксенофобские настроения подстегивают бытовой межнациональный и межэтнический антагонизм. Его проявления многообразны: от «кухонных» разговоров о «понаехавших тут» до
подсознательной, а порой и осознанной готовности оправдать преступления против «инородцев».
Выступая на расширенном заседании коллегии МВД России 18 февраля 2010 г., Президент РФ Д.А. Медведев отметил, что одной из важнейших задач, стоящих перед органами государственной власти, является противодействие экстремизму2. Стоит отметить, что количество экстремистских преступлений в России возрастает. В 2004 году совершено 130, в 2008 - 460, в 2009 - 548 преступлений. Несмотря на то, что по сравнению с общим количеством ежегодно регистрируемых в России преступлений (около 3 млн.) 548 преступлений экстремистской направленности - это сравнительно мало, следует понимать, что даже одно-единственное преступление, связанное со специфичной и деликатной сферой межнациональных, межэтнических, межконфессиональных отношений, способно резко дестабилизировать, всколыхнуть ситуацию не только в отдельно взятом регионе, но и в государстве в целом.
Таким образом, национализм и ксенофобия является реальной угрозой для существования и развития многонациональной России. В этой связи всестороннее и комплексное теоретико-правовое исследование проблемы межэтнических и межнациональных противоречий, конституционно- правовых основ деятельности органов государственной власти РФ по противодействию им способно заложить фундамент в процесс искоренения националистических и ксенофобских настроений из общественной и политической жизни России.
Степень научной разработанности темы исследования. Изучению различных аспектов межэтнических и межнациональных отношений посвятили свои труды многие отечественные и зарубежные ученые. Большой вклад в теорию этноса и нации внесли: С.А. Арутюнов, Ю.В. Бромлей, Л.Н. Гумилев, А.П. Садохин, Г.Т. Тавадов, А.И. Фет, Н.Н. Чебоксаров, СМ. Широкогоров.
1 Доклад Уполномоченного по правам человека в РФ за 2006 г., - М., 2007 г.,
382 с.
2 Официальный сайт МВД России: .
Исследование различных аспектов межэтнических и межнациональных отношений, в том числе и противодействие межэтническим и межнациональным противоречиям, нашло свое отражение в трудах: Р.Г. Абдулатипова, С.А. Авакьяна, Л.В. Андриченко, Д.Ф. Аяцкова, А.К. Бейн, Л.Ф. Болтенковой, М.Н. Губогло, Ю.Д. Дубровина, В.Ю. Зорина, СМ. Маркедонова, А.Г. Осипова, Э.А. Паина, В.М. Редкоуса, Р.В. Сапожникова, В.А. Тишкова, Т.Я. Хабриевой, В.И. Якунина, Ю.Ф. Ярова. Применительно к деятельности органов внутренних дел изучением межэтнических и межнациональных конфликтов занимались: Ю.М. Антонян, М.Д. Давитадзе, Г. И. Демин, В.А. Каламанов, М.П. Киреев, И.А. Лесняк, Д.А. Лобачев, В.В. Лунеев, А.Ф. Майдыков, Е.П. Приходько, Г.В. Чалов. Однако комплексного изучения межэтнических и межнациональных противоречий с точки зрения конституционного права, как закономерной предпосылки к национальным конфликтам, не было, тем самым обусловив необходимость разработки названной темы диссертационного исследования.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе деятельности органов государственной власти РФ по противодействию межэтническим и межнациональным противоречиям в России.
Предметом исследования выступают правовые нормы, регулирующие порядок деятельности органов государственной власти по противодействию межэтническим и межнациональным противоречиям в России, их практическое применение органами государственной власти и местного самоуправления в РФ, а также теоретические положения конституционно-правовой науки и научные труды ведущих отечественных и зарубежных ученых, касающиеся противодействия межэтническим и межнациональным противоречиям.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является комплексное изучение конституционно-правовых основ деятельности органов государственной власти РФ по противодействию межэтническим и межнациональным противоречиям в России, анализ условий и проблем в этой
деятельности, а также выработка на этой основе рекомендаций и выводов, направленных на совершенствование законодательства по противодействию межнациональным противоречиям и повышение эффективности деятельности органов государственной власти РФ в борьбе с ростом националистических и ксенофобских настроений в российском обществе.
Указанная цель обусловила постановку следующих задач, определивших структуру диссертационного исследования:
Изучить и сформулировать понятие межэтнических и межнациональных противоречий как угрозы национальной безопасности РФ;
Определить и охарактеризовать понятие и правовое содержание основных государственно-правовых форм противодействия межэтническим и межнациональным противоречиям;
3. На основе анализа международно-правовых основ противодействия
межэтническим и межнациональным противоречиям, а также опыта
зарубежных государств в данной области, определить правовые формы
противодействия, требующие имплементации в российское законодательство;
4. Рассмотреть правовые и организационные основы деятельности органов
государственной власти РФ по противодействию межэтническим и
межнациональным противоречиям в России;
5. Выявить особенности деятельности органов внутренних дел в условиях
противодействия межэтническим и межнациональным противоречиям, а также
предложить способы совершенствования данной деятельности;
6. Выработать предложения по совершенствованию конституционно-правового
законодательства и повышению эффективности деятельности органов
государственной власти РФ сфере борьбы с ксенофобскими и
националистическими настроениями в российском обществе.
Методологические основы и методика исследования. Методологическую основу исследования составил диалектический метод научного познания, с позиций которого явления и объекты рассматривались комплексно, в движении, развитии, взаимосвязи и взаимодействии с другими
явлениями и средой. Также при подготовке диссертации автором применялись формально-логический, историко-правовой, социально- и сравнительно-правовой метод научного познания, метод конкретно-социологического исследования, а также методики системно-структурного анализа, обобщения документов и статистических данных.
Положения и выводы диссертации опираются на репрезентативную эмпирическую базу (результаты социологического исследования, проведенного диссертантом, результаты социологических исследований, проводимых ВЦИОМ РФ, Общественной палатой РФ, анализ статистических данных МВД России, Генеральной Прокуратуры России, статистических данных по формам 1-РД ФМС МВД России, мониторинга общественных отношений, проводимого Министерством регионального развития России, изучение судебной практики и практики органов внутренних дел России). Для достижения цели и решения поставленных задач использованы положения философии, этнологии, общей теории государства и права, конституционного права, муниципального права, международного права, науки управления и других отраслей права.
Научная новизна исследования. Научная новизна работы заключается в том, что в данном исследовании впервые на диссертационном уровне исследуются конституционно-правовые основы деятельности органов государственной власти РФ по противодействию межнациональным и межэтническим противоречиям в России.
Новизна диссертационного исследования заключается в комплексном анализе международно-правовых актов, конституционно-правового законодательства, современных достижений конституционно-правовой науки, касающихся противодействия межэтническим и межнациональным противоречиям, их влияния на совершенствование российской правовой системы.
В диссертационной работе предпринята попытка исследования межэтнических и межнациональных противоречий как угрозы национальной безопасности Российской Федерации. Рассмотрена их взаимосвязь с
межэтническими и межнациональными конфликтами, а также их соотношение с явлениями национализма, шовинизма и экстремизма. Проведен анализ причин, способствующих обострению межэтнических и межнациональных отношений, на основании которого были определены базовые политические и государственно-правовые формы противодействия межэтническим и межнациональными противоречиям.
Автор всесторонне изучил практику деятельности органов государственной власти, касающуюся противодействия межэтническим и межнациональным противоречиям, что позволило сформулировать предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего данную сферу, а также предложения по оптимизации функций органов исполнительной власти.
Научная новизна отдельных положений, идей, выводов исследования отражается в положениях, выносимых на защиту:
1. Авторское определение понятия межэтнических и межнациональных
противоречий, под которыми понимается взаимодействие находящихся во
внутреннем единстве наций или этносов с противоположными,
взаимоисключающими взглядами, приводящее к межэтническим и
межнациональным конфликтам между соответствующими социальными
группами.
2. К политическим и государственно-правовым формам
противодействия межэтническим и межнациональным противоречиям
относятся:
выработка единой национальной идеи, которая будет способствовать консолидации общества перед лицом опасности, таящейся в межэтнических и межнациональных противоречиях;
разработка новой концепции государственной национальной политики, опирающейся на современную социально-правовую парадигму;
- создание государственной системы мониторинга межнациональных
отношений, как на федеральном, так и на региональном уровнях;
- разработка нормативно-правовых актов, регулирующих профилактику
межэтнического и межнационального антагонизма в молодежной среде;
- решение вопроса о государственно-правовом статусе «русского
народа», так как от состояния самого многочисленного народа РФ зависит и
благополучие остальных народов и всего государства в целом.
- укрепление федеративных отношений;
- деятельность ОВД по ликвидации этнонациональных преступных
группировок, как одного из основных факторов, дестабилизирующих
межнациональные и межэтнические отношения.
3. Важнейшим фактором, влияющим на обострение межнациональных и
межэтнических отношений и появление межэтнических и межнациональных
противоречий в Российской Федерации, является экономическая ситуация в
стране в целом, а именно нерешенность социально-экономических проблем
(таких, как безработица, особенно среди молодежи, нехватка жилья,
продовольствия и товаров народного потребления, нарушение социальной
справедливости, игнорирование духовных и культурных запросов населения и
ДР-)-
4. Сформировавшаяся структура и качественный состав миграционных
потоков не отвечают насущным стратегическим потребностям российского государства и общества и в совокупности с сохраняющейся высокой нелегальной и неконтролируемой миграцией влияют на возникновение антииммигрантских настроений, что приводит, в свою очередь, к столкновениям на национальной почве в отдельных регионах Российской Федерации.
5. Концепция государственной национальной политики, утвержденная
Указом Президента РФ от 15 июня 1996 г. N 909, требует своего
переосмысления в условиях современной социально-правовой
действительности. Реализация ее концептуальных положений возможна путем
принятия специального Федерального закона «Об основах государственной
национальной политики», при разработке которого может быть использован
образец типового закона о борьбе с расовой дискриминацией, разработанный Организацией Объединенных Наций.
6. Министерство регионального развития России является одним из
основных органов государственной власти РФ, занимающихся гармонизацией
межэтнических и межнациональных отношений, в этой связи его необходимо
наделить функциями по координации взаимодействия федеральных органов
исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации, а также по оперативному реагированию на
возникающие межэтнические и межнациональные конфликты.
7. Эффективность деятельности органов внутренних дел по
противодействию межэтническим и межнациональным противоречиям во
многом зависит от четкой регламентации их прав и обязанностей в данных
условиях. В этой связи в рамках разрабатываемого нового проекта
Федерального закона «О милиции» необходимо предусмотреть специальную
правовую норму регулирующую деятельность милиции по противодействию
межэтническим и межнациональным противоречиям следующего содержания:
«сотрудники милиции обязаны принимать меры к разрешению обостренных
межэтнических и межнациональных противоречий, в целях недопущения
перерастания их в широкомасштабные межэтнические и межнациональные
конфликты». Создание на этой основе Ситуационных центров при МВД
России, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации, и наделение их
функциями по мониторингу не только миграционной ситуации, но и
межэтнической и межнациональной напряженности, положительно скажется
на деятельности органов внутренних дел по противодействию межэтническим
и межнациональным противоречиям.
8. Систему противодействия межэтническим и межнациональным
противоречиям должны составлять органы государственной власти и
институты гражданского общества. В этой связи создание Ассамблеи народов
России, Общественной палаты РФ, соответствующих правозащитных
организаций является позитивным фактором, позволяющим в определенной
степени нейтрализовать многие из угроз возникновения межэтнических и межнациональных противоречий без участия властных структур государства.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования определяется вкладом автора в дальнейшее развитие науки конституционного права в области представлений об основах организации деятельности органов государственной власти РФ по противодействию межэтническим и межнациональным противоречиям в России.
На основе проведенного исследования сформулированы предложения по
совершенствованию конституционно-правового законодательства,
регламентирующего противодействие межэтническим и межнациональным противоречиям.
Содержание работы характеризуется обстоятельностью
рассматриваемых вопросов, ее ориентированностью на изучение научно-теоретических проблем и разработку практических рекомендаций по организации деятельности органов государственной власти по противодействию межэтническому и межнациональному антагонизму. Предложения и выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в дальнейших научных разработках проблем межэтнических и межнациональных противоречий.
Практическая значимость исследования определяется его направленностью на совершенствование механизма противодействия межэтническим и межнациональным противоречиям. Предложения и рекомендации, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы при разработке новых нормативных актов, внесении изменений и дополнений в действующее законодательство, применяться в практической деятельности исполнительных органов власти, в том числе в деятельности органов внутренних дел.
Достоверность и обоснованность результатов исследования определяются его комплексным характером, использованием различных методов научного познания, основываются на объективном анализе норм
действующего российского и международного законодательства, правоприменительной практики, статистической информации; научных трудах отечественных исследователей, материалах периодической печати, относящихся к теме исследования.
В работе собран обширный эмпирический и теоретический материал, использовано большое количество нормативных актов, монографий, статей, учебных пособий, материалов научно-практических конференций. Выводы и положения диссертационного исследования основываются, в том числе, на результатах социологических исследований, проведенных диссертантом среди сотрудников УФМС России МВД Республики Кабардино-Балкария, сотрудников МВД Республики Кабардино-Балкария, слушателей ВАК Академии управления МВД России, в ходе которых было опрошено 315 респондентов.
Апробация и внедрение результатов исследования. Результаты исследования и научные сообщения по теме исследования докладывались на заседаниях кафедры государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России.
Основные положения и выводы диссертационного исследования опубликованы в 5 научных статьях, апробированы на международных, всероссийских, межвузовских научно-практических конференциях. Среди них: Экстремизм как социально-философское явление (15 мая 2008 г.), г. Орел, Орловский юридический институт МВД; Проблемы и перспективы развития УИС как элемента правоохранительной системы России и зарубежных стран: материалы международной научно-практической конференции (17-18 апреля 2008 г.), г. Самара, Самарский юридический институт ФСИН России; Права человека и их обеспечение органами внутренних дел, Москва, Академия управления МВД России (11 декабря 2008 г.); Проблемы совершенствования управления, укрепления национальной безопасности, обеспечения прав и свобод личности в Российской Федерации: материалы межвузовской научно-практической конференции, г. Москва, Академия права и управления (18
декабря 2008 г.); Органы внутренних дел и гражданское общество: проблемы взаимодействия в обеспечении безопасности личности, общества и государства, г. Москва, Академия управления МВД России (21 апреля 2009 г.); Правовые основы развития народов евразийского пространства, г. Москва, Российская академия правосудия (25-27 ноября 2009 г.).
Результаты исследования внедрены в учебный процесс Калужского филиала Российского государственного гуманитарного университета, Калужского филиала Московского гуманитарно-экономического института. Отдельные результаты исследования внедрены в практическую деятельность Департамента по противодействию экстремизму МВД России и УФМС МВД России по Калужской области.
Структура и объем работы предопределены целями и задачами исследования, его содержанием и способом изложения материала. Работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Межнациональные и межэтнические противоречия как угроза национальной безопасности РФ
«Мы многонациональный народ Российской Федерации, соединенные общей судьбой на своей земле, утверждая права и свободы человека, гражданский мир и согласие, сохраняя исторически сложившееся государственное единство, исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов...», - такими словами начинается Преамбула к Конституции РФ 1993 г., подтверждая, что в современной России проживает более двухсот различных народов и этнических групп, различающихся по языку, самобытности своей материальной и духовной культуры, конфессиональной принадлежности. Россия - это собранное веками государство, в котором традиции многонационального содружества являлись всегда преобладающими. Как писал А. Тойнби в письме к Н. Конраду: «Ваша страна состоит из такого множества народов, разговаривающих на стольких различных языках и унаследовавших столь различные культуры, что она является моделью мира в целом».
Однако, несмотря на тысячелетнюю историю и провозглашенную в Преамбуле «веру в добро и справедливость», в российском обществе продолжают нарастать националистические и ксенофобские настроения, тем самым превращаясь в постоянный элемент общественной и политической жизни России. Одной из причин этой тревожной тенденции видится сформировавшаяся в российском обществе привычка воспринимать друг друга прежде всего по признаку национальности. Эта привычка далеко не безобидна: в нынешней непростой социально-экономической обстановке, в условиях интенсификации миграционных процессов она подстегивает бытовой межнациональный и межэтнический антагонизм. Чтобы более ясно понять угрозу, таящуюся в этом, на первый взгляд, обыденном для современной России явлении, необходимо разобраться в самом понятии межэтнических и межнациональных противоречий, в причинах, его порождающих, и последствиях, к которым он может привести, в случае если государство своевременно не отреагирует действенными мерами на его существование.
Для этого необходимо обратиться к этимологии ключевых слов, использованных в данном понятии: этнос, нация, противоречия. Как сказал Декарт, «люди избавились бы от половины своих заблуждений, точно определив значение слов». Необходимо отметить, что четкого определения понятий этноса и нации, которое удовлетворяло бы всех, на данный момент сформулировано не было. Ученые, занимающиеся изучением данной проблематики, расходятся во мнении как «этнос» соотносится с «нацией».
Термины «этнос» и «нация» восходят к разным языкам и имеют разную историко-научную судьбу. Если «этнос» образован от древнегреческого ethnos (народ) и в качестве специального понятия вошел в язык европейской науки лишь во второй половине XIX века, то нация (от лат. natio, которое в свою очередь восходит к nasci, что означает «рождаться») активно употреблялось еще историками и писателями Древнего Рима.
Основы теории этноса были заложены в 1920-х русским этнографом СМ. Широкогоровым. Он рассматривал этнос как «группу людей, говорящих на одном языке, признающих свое единое происхождение, обладающих комплексом обычаев, укладом жизни, хранимых и освященных традицией и отличаемых ею от таковых других».
В 1960-1980-е концепция СМ. Широкогорова была развита советскими этнографами. Наиболее последовательной ее марксистской интерпретацией стала теория Ю.В. Бромлея. Согласно его теории этнос - это исторически сложившаяся на определенной территории устойчивая совокупность людей, обладающих общими относительно стабильными особенностями языка, культуры и психики, а таюке сознанием своего единства и отличия от других подобных образований (самосознанием), фиксированном в самоназвании. Также в своей теории Ю.В. Бромлей предлагал различать этникосы (этнос в узком значении слова) как совокупности людей, объединенных общим языком, культурой и самосознанием, и этносоциальные организмы (этнос в широком значении слова) как этносы, сопряженные с территориально-политическими общностями. Последние, по Бромлею, представляют собой самостоятельные макроединицы общественного развития. В зависимости от принадлежности к определенной общественно-экономической формации этносоциальные организмы выступают в форме племени, народности (рабовладельческой или феодальной), нации (буржуазной или социалистической). Значительное место в теории Ю.В. Бромлея занимала детализированная классификация этнических процессов - изменений этноса, проинтерпретированная применительно к различным эпохам прогресса человечества.
В работах представителей другого теоретического направления С.А. Арутюнова и Н.Н. Чебоксарова этнос был рассмотрен в контексте теории коммуникации. Этносы представлялись как ареалы повышенной плотности информации. Особое внимание было обращено на межпоколенную трансляцию информации, обеспечивающую преемственность и стабильность этнической системы во времени. Стадиальные типы этнических общностей - племена, народности и нации рассматривались как три разных типа информационной плотности. Концепция С.А. Арутюнова и Н.Н. Чебоксарова стала наиболее единства и проявляющееся в форме сравнения «нас» с «не-нами» в ходе межгруппового взаимодействия в этническом пространстве»1.
Международно-правовые основы противодействия межэтническим и межнациональным противоречиям в России
Национальный вопрос - охватывает всю совокупность проблем, связанных с разрешением одного из главных противоречий современного мирового развития: стремления народов к сохранению своего этнического, регионально-бытового, религиозного своеобразия при углублении тенденции к интеграции стран и росту коммуникационного единства и консолидации усилий для решений глобальных проблем.
Национальный вопрос в той или иной степени затрагивает все страны мира и все стороны общественных отношений (политических, социальных, правовых, экономических, культурных) и всегда носит политический характер. Этнические противоречия обнаружились уже в начале XX в., усилились в І960-70-е гг., в процессе окончательного падения колониальных империй под ударами национально - освободительных движений, проявились в зарождении и подъеме национально-этнических сил, часто определяемых как «сепаратистские», в уже освободившихся странах третьего мира, приобрели невиданную силу в процессе распада СССР, югославского кризиса, выявились в усилении национально-этнических движений в развитых странах Западной Европы, США, Канаде и др. Поэтому национальный вопрос в современных условиях, по сути, перерастает в глобальный этнический кризис и является угрозой международной безопасности1. Тем самым разрешение межнациональных и межэтнических противоречий выходит за рамки внутренней политики отдельных государств и становится общей задачей мирового сообщества. Так как правовая система России интегрирована в международно-правовую систему, и в российской правовой системе используются ратифицированные нормы международно-правовых актов, то и рассмотрение того, каким образом на международном уровне происходит процесс противодействия межнациональным противоречиям, представляется весьма актуальным для данного исследования.
Можно констатировать, что на настоящий момент сложились различные международно-правовые механизмы противодействия межнациональным противоречиям. К их числу следует, прежде всего, отнести: - разработку и принятие международно-правовых актов, напрямую или же косвенно касающихся противодействия, направленных на их последующее закрепление и реализацию во внутринациональном законодательстве государств; обеспечение международного контроля над деятельностью правительств государств по претворению в жизнь международных норм и принципов защиты меньшинств; - создание и деятельность различных международных органов и механизмов по разрешению спорных, а также конфликтных ситуаций, связанных с национальными меньшинствами. Международные нормативно-правовые акты, являющиеся основой для противодействия межэтническим и межнациональным противоречиям, на наш взгляд, можно условно объединить в четыре группы: 1. Акты общего характера. 2.Акты, содержащие положения о недопустимости расовой, этнической дискриминации. 3. Акты, защищающие права национальных меньшинств. 4. Акты, защищающие интересы коренных малочисленных народов.
К первой группе можно отнести следующие международно-правовые акты. В первую очередь это Устав ООН, подписанный 26 июня 1945 г., в котором заложены основы сотрудничества государств в различных областях, включая предотвращение дискриминации и защиту меньшинств. Одной из основных четырех целей ООН было названо «поощрение и развитие уважения к правам человека и основным свободам для всех, без различия расы, пола, языка и религии» (ст.1 п.З).
В Уставе указывается, что ООН преследует цели развивать дружественные отношения между нациями на основе уважения принципа «равноправия и самоопределения народов», а также «осуществлять международное сотрудничество в разрешении международных проблем экономического, социального, культурного и гуманитарного характера и в поощрении и развитии уважения к правам человека и основным свободам для всех, без различия расы, пола, языка и религии».
Особо следует отметить, что Устав ООН обращен не только к государствам-членам этой организации, но и к народам земного шара вообще. В главе X Устава «Декларация в отношении несамоуправляющихся территорий» говорится об обязанности членов ООН не только обеспечивать социальный прогресс этих народов в целом, но и помогать к им в «прогрессивном развитии их свободных политических институтов в соответствии со специфическими обстоятельствами, присущими каждой территории и ее народам, и с их разными ступенями развития»1.
Неоценимая роль в деле защиты прав человека отводится Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 г. . Данный документ не содержит специальных норм, направленных на противодействие межэтническому и межнациональному антагонизму.
Правовые основы деятельности органов государственной власти по противодействию межэтническим и межнациональным противоречиям
Новые реалии российского общества, объективный процесс его интеграции в мировое сообщество, возрастающая самостоятельность субъектов Федерации, воля граждан к укреплению российской государственности, стремление сохранить и развивать этнокультурную самобытность и приверженность духовной общности народов России, потребность в проведении экономических и политических реформ - все эти факторы обязывают постоянно совершенствовать законодательство в сфере межнациональных и межэтнических отношений, а также расширять правовую базу по противодействию межэтническому и межнациональному антагонизму.
В основе разрешения любого межнационального конфликта должен лежать поиск оптимального сочетания, баланса индивидуальных и коллективных прав этнических общностей, отдельных наций и многонационального народа в целом. Главные параметры такого баланса содержатся в общепризнанных нормах и принципах международного права. В связи с этим важная проблема - экспертиза действующих законодательных и подзаконных актов, регламентирующих различные стороны межнациональных отношений, на их соответствие международно-правовым требованиям.
В механизме конституционно-правового регулирования межнациональных конфликтов возможно использование следующих правовых способов воздействия: - их позитивное регулирование, создание правовых условий для достижения оптимального сочетания, гармонизации противоречивых сторон конфликтной ситуации, которая имеет объективные предпосылки для своего существования; - установление норм, ориентирующих на постепенное преодоление различий между сторонами в подходе к конфликтной ситуации (здесь могут быть и поощрительные, и обязывающие нормы и т.д.) - запретительное воздействие на межнациональные конфликты, которые обнаруживаются в виде антиобщественных действий, преступлений, терроризма и т.п. Каждый из этих методов находит свое воплощение в конкретных правовых нормах, анализ которых является самостоятельной проблемой.
Важная задача законодателя - выработать эффективные институционные средства разрешения межнациональных конфликтов. Среди них можно выделить две разновидности: всеобщие универсальные институты, которые могут быть использованы для разрешения любых социальных противоречий и конфликтов (одним из наиболее универсальных в нашей конституционной системе является, например, институт федерализма). Особым институтом разрешения межнациональных конфликтов универсального характера является конституционный контроль. - частные, специальные институты, имеющие конкретно-целевое назначение с точки зрения разрешения межнациональных конфликтов, как, например, институт национально-культурной автономии, институт федерального вмешательства, языкового равноправия или, еще более конкретно, институт национальных квот в избирательном законодательстве.1
Систему правовых актов, составляющих основу деятельности органов государственной власти по противодействию межэтническим и межнациональным противоречиям, можно построить следующим образом: - Конституция РФ; - международные договоры и соглашения, заключенные или признанные Российской Федерацией; - Федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, включая указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации; - ведомственные нормативно-правовые акты.
Конституция РФ является фундаментом для всей правовой системы РФ, в том числе и для сферы регулирования межнациональных отношений. Несмотря на то, что в Конституции 1993 года раздел о национально-государственном устройстве, который был в Конституции СССР 1977 года (раздел III), переименован в «федеративное устройство», авторы нынешней Конституции не могли обойти вниманием острейшую проблему межнациональных отношений, которая в той или иной степени присуща всем многонациональным государствам мира. Данной проблеме в Конституции РФ 1993 г. в общей сложности посвящено 43 статьи.
Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ (статья 3, пункт 1). Соответственно, не какая-то отдельная нация, народность, или иная этническая общность могут выступать в качестве носителя и источника власти в Российском государстве, а исключительно российский народ в целом, как многонациональная общность.
Согласно статье 1, «Российская Федерация - Россия - есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления». На данный момент в состав России входят 83 субъекта федерации, в числе которых 21 республика, 9 краев, 46 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область и 4 автономных округа.
Фиксация в Конституции РФ перечисленных форм государственности в юридическом смысле предполагает, что субъекты Российской Федерации могут состоять в ней, облекая свою государственность в одну из таких форм. Кроме того, есть основания полагать, что данная Российская Федерация в обязательном порядке должна включать все указанные виды субъектов (в контексте с этим очевидно, например, что объединение автономных округов с субъектами, в состав которых они входят, при неизменной Конституции не может привести к полному исчезновению названного вида субъекта Федерации).
Фактически различаясь, субъекты Федерации (их именной перечень приводится в ст. 65 Конституции) в конституционном отношении по сути одинаковы. Это отражает само объединяющее их понятие «субъект Российской Федерации». Оно впервые появилось в Конституции 1993 г. и подчеркивает общность республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, обращает внимание на то, что при сохранении прежних государственно-правовых форм они обрели новое качество, став субъектами Российской Федерации1. В подтверждение сказанного пункт 4 статьи 5 провозглашает, что все субъекты федерации между собой равноправны.
Организационные основы деятельности органов государственной власти по противодействию межэтническим и межнациональным противоречиям
Для наиболее эффективного применения существующей нормативно-правовой базы в государстве и обществе должен быть сформирован механизм в виде системы государственных учреждений и общественных институтов, призванных решать задачи по охране общества и государства от покушений на их конституционные основы, по охране прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации, а также системы мер и мероприятий по противодействию межэтническим и межнациональным противоречиям в России.
В целях подробного рассмотрения организационных основ деятельности государственных органов в указанном направлении, необходимо рассмотреть основные теоретические модели воздействия государственных органов на развитие межэтнических и межнациональных конфликтов, разработанные социологами.
В научной литературе нет общепринятой точки зрения относительно стратегий правительственного контроля насилия в этнонациональном конфликте. Сторонники кратологического подхода подчеркивают роль силы государства в сдерживании насильственных форм конфликта и обеспечении безопасности. Несколько параметров имеет аккомодационный контроль. Элитарный подход акцентирует внимание на роли кооптации этнических элит в существующие правительственные институты.
С позиций культурологического подхода правительство сдерживает этническое насилие стратегиями манипулирования этническими идентичностями и мультикультурализмом. Сторонники партиципаторного подхода отмечают роль политического участия этногрупп в принятии властных решений. Поскольку существуют различные типы этнонационального конфликта, применяемая в отдельности правительственная стратегия оказывается недостаточной в сдерживании насилия. Только сочетание стратегий контроля способно гарантировать успех.
Начиная с Т. Гоббса, философы признали, что угроза наказания со стороны государства лежит в основе цивилизованного общества.1 Все государства время от времени используют силу. Когда правительство не может использовать силу для поддержания порядка, оно в действительности не является правительством вообще. Учитывая значение и повсеместное применения силы, не удивительно, что силовая политика часто предопределяет начало, продолжение или возобновление этнонационального конфликта.,.
Контроль необходим, чтобы уменьшить остроту дилеммы безопасности, ограничить поведение доминирующей этнической группы и удержать потенциально шовинистические элиты. Сознание того, что имеется сильное правительство, которое сможет наказать любого за проявление- насилия, успокаивает этнические группы, позволяя им отказаться от намерения браться за оружие. Индивидам и группам, которые занимают доминирующее положение в обществе или стремятся использовать насилие для достижения своих собственных локальных целей, контроль мешает организовывать этнические беспорядки под угрозой тюремного наказания. Ненависть, опасение, зависть или презрение между представителями разных этнических групп могут быть сильными, но опасение быть наказанными государством предотвращает индивидуумов от действий в соответствии с их чувствами. Контроль также может заверять доминирующие группы в незыблемости их социального положения: ведь что является наиболее очевидным признаком социального господства, если не контроль над полицией и силами безопасности.
Сущность «силового контроля» составляет предотвращение этнического насилия посредством устрашения. Устрашение, однако, имеет множество форм. Первый тип контроля - полицейский, который включает в себя обеспечение безопасности групп посредством наказания за конкретный факт насилия. Второй тип контроля - выборочный. Выборочный контроль гораздо более действенный, чем полицейский, и включает в себя подавление как крайние средства сдерживания насилия. Силовой контроль делает использование этнического насилия чрезвычайно невыгодным и прерывает процесс военной и открыто пропагандистской мобилизации экстремистской группы.
Альтернативой силовому контролю этнического насилия служит кооптация: привлечение групп к сотрудничеству не кнутом, а пряником. С помощью широкого диапазона стимулов лидеров этнических групп можно быстрее превратить из подстрекателей беспорядков в сторонников социального мира. Основным недостатком кооптации является то, что ее действие носит ограниченный характер. Поскольку этот способ контроля почти не касается базовых причин этнического насилия, кооптация скорее способна ограничить размах насилия в обществе, но не остановить его. Тем не менее, успешное применение кооптации может привести к разделению двух форм поведения -организованного и повсеместного насилия и проявления народного недовольства, которое не приводит к кровопролитию или мобилизации населения для силовых действий. Кооптация может подкреплять успешность других стратегий контроля этнонационального конфликта.
