Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Развитие теории и практики института полиции в зарубежных государствах 20
1.1. Становление национальных полицейских систем в зарубежном мире 20
1.2. Полиция в тоталитарных государствах 40
1.3. Полиция и проблема обеспечения правопорядка в современных демократических странах 60
Глава 2. Управление деятельностью полиции в зарубежных государствах 104
2.1. Полиция в системе органов государства и местного самоуправления 104
2.2. Организация деятельности основных отраслевых служб полиции 143
Глава 3. Кадровое обеспечение деятельности полиции зарубежных стран 207
3.1. Численность, структура и правовое положение личного состава полиции 207
3.2. Прохождение службы в полицейских силах 241
Глава 4. Международное полицейское сотрудничество и концептуальные проблемы участия в нем органов внутренних дел российской федерации 273
4.1. Развитие международного полицейского сотрудничества 273
4.2. Концептуальные проблемы взаимодействия органов внутренних дел россии с полициями зарубежных стран 311
Заключение 331
Литература, использованная при написании диссертации 342
- Становление национальных полицейских систем в зарубежном мире
- Полиция в системе органов государства и местного самоуправления
- Численность, структура и правовое положение личного состава полиции
- Развитие международного полицейского сотрудничества
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Россия переживает сегодня воистину один из сложнейших периодов своей истории. Построение новой, постсоциалистической государственности, сопровождается, к сожалению, целым рядом противоречивых тенденций и глубокими кризисными явлениями в экономической, социальной и политической сферах, в том числе резким осложнением криминогенной обстановки.
Мировой опыт показывает, что такое положение отнюдь не специфично: переход от авторитаризма и тоталитаризма к демократии -процесс весьма сложный и болезненный, неизбежно сопряженный с маргинализацией части общества, значительным распространением правового нигилизма, активизацией криминалитета, ростом преступности и, одновременно, снижением эффективности правоохранительных систем. Так было, например, в послевоенной Германии, Италии, Японии, происходит и сейчас в бывших социалистических странах -Болгарии, Венгрии, Польше, Румынии и др. Аналогичную картину можно наблюдать и в республиках ближнего зарубежья, возникших после распада СССР.
Вместе с тем Российская Федерация является сегодня одним из наиболее пораженных преступностью регионов мира. Достаточно отметить, что в период с 1991 по 1996 гг. она занимала второе место в мире (после ЮАР) по числу зарегистрированных умышленных убийств на 100 тыс. населения,1 а также беспрецедентный факт существования
1 В указанные годы в Российской Федерации регистрировалось 31,7 умышленных убийств на 100 тыс. населения, в то время как в США - 9,9; Финляндии - 3,2; Новой Зеландии - 2,4; Чехии - 2,2;
на территории России более 5 тыс. преступных группировок, насчитывавших в 1996 г. около 600 тыс. человек, что примерно соответствовало численности трех фронтов по меркам Второй мировой войны.2
Вполне закономерно поэтому, что большинство наших сограждан считают опасное развитие криминогенной ситуации не только серьезнейшим фактором дестабилизации экономического и социально-политического положения, но и реальной угрозой для существования демократии.3
Таким образом, укрепление правопорядка является одной из острейших государственных проблем. При решении ее особую актуальность имеет совершенствование основ деятельности правоохранительных институтов и, в частности, органов внутренних дел.
За последние несколько лет в данной сфере предпринимались значительные усилия: был принят ряд законодательных, президентских и правительственных актов, позволивших усовершенствовать правовую базу работы органов внутренних дел, появилась рассчитанная на перспективу концепция их развития, принимались меры по улучшению финансового, материально-технического, кадрового обеспечения и др. Но реалии свидетельствуют, что поиск путей повышения эффективности этого важного звена правоохранительной системы должен быть еще более интенсивным. Очевидно, что данный процесс может успешно осуществляться только на базе многосторонних научных исследований. Таким образом, теоретическое осмысление всего комплекса проблем, стоящих перед органами внутренних дел в современных условиях, и выработка рекомендаций по оптимизации их деятельности является сегодня важными задачами российской юридической науки.
Гонконге - 1,2; Великобритании - 0,9; Японии - 0,7. См.: Giilini A. Ctiminalita nel Mondo contemporaneo: Problemi e decizioni// Polizia modema. -1996. -N 11-12. -P.3.
2 Santini A. Leradici della Criminalita// Polizia Nuova. -1997. -N 2. -P.10; Какоткин А. Триумфальное
шествие криминала// Аргументы и факты. -1996. -24 июля.
3 Преступность и политика. -М, 1995. -С.2.
Несомненное значение в данной связи имеет изучение зарубежного опыта в области теории, правовой регламентации, организации и функционирования полиции - одного из важнейших элементов и действенных правоохранительных механизмов всех стран мира. Это будет способствовать расширению совокупности наших представлений о путях государственного строительства в сфере обеспечения правопорядка, обогатит и придаст новое качество знаниям о формах и методах борьбы с правонарушениями, что, в свою очередь, даст возможность творческой мысли продуктивней работать над усовершенствованием отечественных институтов, находить более конструктивные теоретические и практические решения.
Хотя, как известно, иностранные государства имеют иной уровень развития, отличные от российских политические, правовые, исторические и культурные традиции, численность населения, географические масштабы, инфраструктуру, иные специфические черты, что, естественно, придает своеобразие облику, стратегии и тактике их полицейских формирований, объективные предпосылки для применения соответствующего опыта, тем не менее, существуют. Они обусловлены прежде всего тем, что Россия и другие страны вынуждены решать немало одинаковых проблем в борьбе с криминальными проявлениями, особенно имеющими транснациональный характер, используя при этом по существу идентичные формы и методы предупреждения, выявления, пресечения, раскрытия и расследования правонарушений. Нужно учесть и то, что развитию правоохранительных институтов присущи универсальные тенденции, зависящие от форм социального устройства, и потому по своей природе во многом тождественные для постсоциалистической России и таких демократических держав как США, Великобритания, ФРГ, Франция, Италия и др. С точки зрения
необходимой в условиях построения правового государства реформации российских органов внутренних дел, исследование теории и практики их полицейской деятельности весьма актуально, поскольку принципы ее складывались и развивались в обстановке политического и экономического плюрализма, особого внимания к обеспечению прав личности и применения консенсуса как превалирующего метода решения социальных конфликтов, а система осуществления государственной власти столетиями отлаживалась таким образом, чтобы исключить возможность использования правоохранительных органов вне их прямого назначения. Хотя государственный механизм названных стран, включая и полицию, далек от некоего идеала и несет на себе отпечаток противоречий, присущих развитию данного типа общества, однако там сделано больше, чем где-либо, для претворения в жизнь идеи правового государства, в том числе в сфере охраны законопорядка.
Показательно, что данная проблематика вызывает немалый общественный и профессиональный интерес: 63% из 1500 жителей Москвы, 76% из 400 представителей отраслевых аппаратов милиции и 68% из 300 офицеров внутренних войск, 66,5% из 80 руководителей областных УВД и горрайорганов МВД республики, опрошенных нами в 1995-1996 гг., считают, что опыт зарубежных полиций, особенно стран Западной Европы и США, может иметь для России большое значение.
При этом почти 60%, 63% и 55% сотрудников указанных категорий и 70% граждан - "непрофессионалов" высказали мнение о том, что он интересен прежде всего в плане совершенствования организации и осуществления борьбы с правонарушениями, а также улучшения работы по подбору и подготовке кадров российской милиции. Около 15% респондентов видели наибольшую целесообразность во внедрении
иностранных технических средств информационного обеспечения, производства криминалистических экспертиз и т.п.
Известно, что полицейскими силами развитых государств достигаются существенные положительные результаты в борьбе с преступными проявлениями и поэтому желание воспользоваться соответствующим опытом выглядит вполне естественным. Однако обращает на себя внимание такой факт: 72% опрошенных граждан и 63% сотрудников органов внутренних дел считают свои знания о полициях мира явно недостаточными.
Вышеперечисленные обстоятельства дают основание рассматривать изучение основ организации и деятельности зарубежных полиций и возможностей применения их опыта в работе органов внутренних дел России как крупную актуальную проблему, имеющую важное значение с точки зрения юридической теории и практики, что и определило ее выбор в качестве объекта диссертационного исследования.
Цели и задачи исследования.
В диссертации на базе значительного научного, нормативного и фактического материала сделана попытка комплексной теоретико-прикладной разработки государственно-правовых и управленческих аспектов названной проблематики.
Цели исследования автор видел в том, чтобы выявить основные закономерности, тенденции и особенности развития, раскрыть сущность полиции в странах с различными политическими режимами, охарактеризовать ее место в системах органов государства и местного самоуправления, среди субъектов правоохранительной деятельности, предложить подход к использованию опыта иностранных полиций и взаимодействию с ними.
В соответствии с этим выдвигались следующие задачи: провести сбор материалов, касающихся теории и практики функционирования полиции, дать оценку концепций, нормативно-правовой базы и организации ее работы, выявить элементы опыта, которые могли бы оказаться полезными для отечественных органов внутренних дел, рассмотреть возможности их применения и совершенствования взаимодействия с полицейскими аппаратами зарубежных государств.
Методологическая основа, методы и материал исследования.
Автор руководствовался в работе общенаучным диалектическим методом познания. Кроме того, использовались такие частно-научные методы, как исторический, сравнительный, логический, структурно-функциональный, а также конкретно-социологические - опросы, интервью, анкетирование, изучение документов, включенное наблюдение. Эмпирический материал собирался в течение 15-летнего периода.
В ходе исследования автор опирался на труды отечественных и иностранных ученых-юристов в области теории и истории государства и права, управления, конституционного, международного права и других отраслей юриспруденции. Фактическая основа работы включает зарубежные нормативно-юридические источники, материалы ООН, Совета Европы, Интерпола, Европола, министерств внутренних дел и юстиции, высших полицейских инстанций стран ближнего и дальнего зарубежья, данные периодической печати, личные наблюдения и опыт автора, почерпнутый в период работы в Национальном Центральном Бюро Интерпола в России и других подразделениях МВД. В исследовании использованы также результаты опроса 2280 граждан, в т.ч. 780 сотрудников органов внутренних дел и офицеров внутренних войск, проведенного в 1995-1996 гг..
Научная новизна и практическая значимость исследования.
Научная новизна исследования заключается в самой постановке проблемы и выборе круга рассматриваемых вопросов. Теория, принципы организации, стратегия и тактика, тенденции развития иностранных полиций, критерии оценки и возможности применения их опыта в работе органов внутренних дел России изучены пока слабо. В современной отечественной юридической литературе нередко встречаются два прямо противоположных взгляда на этот государственный институт. Некоторые авторы дают ему крайне негативную характеристику, иные же, напротив, склонны к чрезмерной идеализации. 4 В истоках той и другой позиции, несмотря на их полярность, лежит в конечном счете одно - укоренившийся в сознании многих за десятилетия тоталитарного режима и последовавшие затем годы активной "вестернизации", упрощенно-идеологизированный подход к оценке социальных явлений, особенно зарубежных.
Что же касается полиции, то ее сколько-нибудь положительная роль в нашей стране в годы коммунистического господства категорически отрицалась. В.И. Ленин считал, что она - не что иное как "главное орудие угнетения масс", а полицейские служащие представляют собой "профессиональную касту, составленную из людей, "натасканных" на насилии против беднейшего населения, получающих несколько повышенную плату и привилегии "власти" (не говоря о "безгрешных доходах").5 Развивая эту мысль, лидер большевиков выдвигал задачу "разбить, сломать вдребезги, стереть с лица земли бур-
4 Наглядный пример этого содержится в Юридическом энциклопедическом словаре, где сказано:" В современных катггалистических государствах полиция используется главным образом для карательно-репрессивных целей в борьбе против национально-освободительного и рабочего движения". (Юридический энциклопедический словарь. Третье издание. -М., 1993. -С.ЗЗЗ). Противоположной точки зрения придерживается Б.А. Захаров, который пишет: "Полиция за рубежом - это вызывающий восхищение механизм, пригодный как для защиты демократии, так и борьбы с преступностью..." (Захаров Б.А. Запади Россия. -СПб., 1995. -С.42). s Ленин В.И. Позабыли главное// Полн. собр. соч.: В 55 т. -Т.32. -С.25.
жуазную, хотя бы и республикански-буржуазную государственную машину, постоянную армию, полицию, чиновничество..."6
Эти и им подобные ленинские инвективы в советское время были превращены в идеологический абсолют, что исключало возможность объективного исследования всего, что связано с зарубежной полицией. Уже в первые годы после большевистского переворота труды российских ученых-полицеистов, таких как И.Е.Андреевский, В.М.Гессен, А.И.Елистратов, И.Т.Тарасов, М.А.Шеймин, были преданы забвению, а многие из них репрессированы или отлучены от науки. Одновременно в общественном сознании, в том числе и с помощью научной литературы, возбуждалась настоящая полицефобия.7 Лишь в 70-е годы, когда идеологические установки несколько смягчились, появились исследования, где делались попытки не огульно дискредитировать полицию, а привлечь внимание к отдельным элементам ее опыта в рациональных целях, хотя при этом авторам и не удалось избежать упоминаний о классовой роли буржуазного карательного механизма в целом и полицейского аппарата, в частности.8
Тем не менее, большинство публикаций по вопросам деятельности полиции было посвящено разоблачению ее пресловутой "реакционной сущности". Объективный анализ и убедительная аргументация зачастую подменялись тенденциозным подбором фактов и
6 Ленин В.И. Государство и революция// Полн.собр.соч.: В 55 т. -Т.ЗЗ. -С.100.
7 Характерно, что почти аналогичная картина наблюдалась и в других тоталитарных госу
дарствах. В гитлеровской Германии, например, деятельность полиции Веймарской республики
официально оценивалась как "неэффективная" (Die Polizai. -1936. -N 3. -S.105); Муссолини заяв
лял, что полицейские в дск|)ашистский период "не проявляли понимания интересов Нации, по
творствовали антинациональным элементам" (Mussolini В. Scritti е discorsi. Vol. III. -Milano, 1940. -
P.413.
8 См., напр.: Крылов Б.С. Полиция США: основные черты организации и деятельности. -М., 1972;
Крылов Б.С. Полиция Великобритании: основные черты организации и деятельности. -М., 1974;
Мачковский Г.И. Полиция Франции. М., 1972; Меркуров Г.С. Административный надзор в дея
тельности буржуазной полиции. -М., 1974; Воронцов Б.С, Гарбуз Б.И., Гиленсен В.М., Мачков
ский Г.И. Полиция и проблемы преступности в капиталистических странах. -М., 1977; Губанов
А.В. Полиция Италии. -М., 1977; Тагашов С.Н. Уголовная полиция буржуазных стран. -М., 1977;
Организация деятельности органов внутренних дел зарубежных стран. -М., 1980; БельсонЯ.М.
Карательный механизм современных буржуазных государств. -М., 1980 и др.
цитированием высказываний классиков марксизма-ленинизма, руководителей КПСС и положений партийных директивных документов. В 80-х годах изучение работы иностранных органов внутренних дел в высших учебных заведениях и научно-исследовательских учреждениях СССР было фактически искусственно приостановлено, что нанесло ущерб не только ведомственным потребностям МВД, но и развитию всего соответствующего направления науки.
Только демократическая реформация российского общества позволила, отрешившись от идеологизированного "классового подхода" приступить к непредвзятому, по-настоящему творческому научному анализу зарубежной теории и практики обеспечения правопорядка. Это активно стимулировалось включением Российской Федерации в процесс международной интеграции в борьбе с преступностью, в том числе в рамках ООН, Совета Европы и Интерпола. Различные аспекты данной проблематики нашли отражение в трудах Я.М.Бельсона, А.Г.Богатырева, К.К.Горяинова, Г.П.Ермоловича, И.Н.Зубова, В.Е.Квашиса, Г.Д.Ковалева, А.И.Королева, Л.М.Колодкина, Б.С.Крылова, В.М.Курицина, В.В.Лазарева, Х.Х.Лойта, Е.Г.Ляхова, Н.П.Мышляева, В.С.Овчинского, П.Г.Пономарева, Ф.М.Решетникова, К.С.Родионова, В.П.Сальникова, М.И.Сизикова, В.П.Соловья, Г.А.Туманова, А.П.Шергина, Э.Г.Юмашевой и других юристов.
Однако предметом специального изучения юридической науки России зарубежная полиция еще не стала. В опубликованной нами серии книг, в том числе и монографического характера, до сих пор рассматривалась полицейская деятельность в отдельных регионах.9 В ходе работы автору, впрочем, как и всем российским государствоведам,
9 См.: Губанов А.В.: Полиция государств Западной Европы. -М., 1990; Полиция зарубежных стран: основные черты организации и деятельности. -М., 1991; Полиция Запада: основы деятельности по охране правопорядка. -М., 1993.
пришлось убедиться в несостоятельности многих теоретических положений , ранее казавшихся бесспорными. Но, несомненно, развитие и функционирование иностранных полиций нуждается в дальнейшем, более глубоком освещении и серьезном переосмыслении с учетом как исторической ретроспективы, так и изменений, происходящих в современном мире.
Практическая значимость исследования определяется его направленностью на решение задач, стоящих перед органами внутренних дел России. Полученные в процессе изучения выводы, представленные предложения и рекомендации могут способствовать выработке мер по совершенствованию организационных и правовых основ, стратегии и тактики их деятельности и укреплению взаимодействия с иностранными полициями, а также использоваться при подготовке специалистов в высших юридических учебных заведениях и проведении научных изысканий по соответствующей проблематике.
Апробация результатов исследования.
Теоретические положения и практические рекомендации исследования были опубликованы автором в 24 работах, в том числе монографии "Полиция Запада" (1993 г.), пособия: "Полиция государств Западной Европы" (1990 г.), "Полиция зарубежных государств: основные черты организации и деятельности" (1991 г.), изданных ВНИИ МВД России, а также проходили апробацию на международной конференции "Полиция (милиция) в трансформирующемся обществе" (Москва, 1993 г.), межвузовской научно-практической конференции "Использование зарубежного опыта в деятельности органов внутренних дел Российской Федерации" (Санкт-Петербург, 1993 г.), семинаре-совещании сотрудников МВД-УВД России, осуществляющих координацию борьбы с транснациональной преступностью (Москва, Омск,
1993 г.) и др., в учебном процессе российских вузов юридического профиля.
Результаты исследования использовались при разработке Концепции развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД России до 2005 г., Федеральной целевой программе борьбы с преступностью на 1998-2000 гг., Государственной Доктрины борьбы с организованной преступностью, Межгосударственной программы совместных мер борьбы с организованной преступностью на территории государств-участников СНГ на период до 2000 г., ряда других нормативных и аналитических документов, а также в ходе организации прямых контактов полиции (милиции) зарубежных стран при проведении оперативно-розыскных мероприятий.
Положения, выносимые на защиту.
К наиболее существенным результатам, полученным в процессе реализации задач диссертационного исследования и выносимым на защиту, относятся следующие выводы и суждения:
Полиция, будучи профессиональным вооруженным формированием исполнительной власти, имеющим властные полномочия, особую систему управления и специфическими методами выполняющее возложенные на нее задачи, является "силовым" гарантом существующей государственности и законности. Именно возможность применения санкционированного насилия служит основным признаком , детерминирующим ее место и роль в системе власти и субъектов правоохранительной деятельности.
Теория, доктрины, правовое регулирование, модели организации и управления, стратегия и тактика деятельности полиции определяются в первую очередь национальными особенностями видения nv-
тей решения внутриполитических, экономических и социальных проблем, стоящих в конкретный период перед каждой страной.
Принципы организации и функционирования полицейского аппарата непосредственно зависят от создавшего его политического режима, что приводит при изменении последнего к пересмотру док-тринальных установок и стратегии реформации правовой базы, кадрового состава и управленческих моделей деятельности полиции.
Значение полицейских сил неуклонно возрастает при осложнении внутриполитического и экономического положения и обострении криминогенной ситуации, особенно когда правящие круги пытаются решать возникшие проблемы радикальным путем. Закономерно поэтому, что роль полиции чрезвычайно важна в авторитарных и тоталитарных государствах, где она контролирует фактически все сферы жизнедеятельности общества и осуществляют широкомасштабные и зачастую внесудебные репрессии в отношении оппозиции.
Теорией и практикой демократических держав выработан комплекс мер, направленных на обеспечение общесоциального характера полицейской деятельности (ориентирование полиции на защиту фундаментальных принципов демократии, лишение ее организационно-правовых возможностей действовать независимо от иных государственных и общественных структур, деэтатизация полицейской деятельности, создание множественности ее субъектов при "пересечении" их компетенции и др.). Эти меры по существу универсальны, но степень и формы реализации большинства из них в различных странах неодинаковы, что обусловлено национальной спецификой.
6. В доктринах и правоприменительной практике полиций демо
кратических стран приоритет все более отдается прагматическим инте
ресам государства, что зачастую не корреспондируется с принципами
"классической" демократии, и является признаком усиления авторитарного аспекта системы власти.
Для современных демократических держав (США, Великобритании, ФРГ, Франции, Италии и др.) характерны тенденции расширения юрисдикционных полномочий полиции, централизации управления ею, сосредоточения основных его рычагов в руках представителей привилегированных (а частично даже и элитарных) слоев общества, а также все более активного проявления полицейских органов в качестве исполнительно-репрессивных.
Кардинальной проблемой развития полиции в условиях демократии является выбор оптимального сочетания авторитарного и демократического способов управления ею.
Персонал полиции - это наиболее консервативная и многочисленная часть чиновничества, обладающая, в отличие от других категорий государственных муниципальных служащих, широкими властными полномочиями, имеющими зачастую дискреционный характер, а также правом осуществлять насильственные и конспиративные действия.
10. Главной целью политики в отношении полицейских кадров
является превращение их в надежное орудие защиты существующей го
сударственности и законности. Это в основном достигается с помощью
жесткого отбора в полицейские формирования (особенно на команд
ные должности), интенсивной идеологической и профессиональной
подготовки, установления для сотрудников полиции повышенного де
нежного содержания, льгот, социальных гарантий, создания благопри
ятных условий для продвижения по службе, используя официальные
каналы, а также широкого применения конкурсного метода комплек-
тования и перманентной ротации большинства категорий личного состава.
Несмотря на то, что работа полицейских формирований выглядит далеко не в идеальном свете (оставляют желать лучшего результаты раскрываемости преступлений, нередки случаи неоправданного применения полицейскими насилия, нарушения законности и т.п.), населением демократических стран она оценивается весьма положительно, о чем свидетельствует ее очень высокий социальный рейтинг. Основная причина этого - позитивное отношение граждан к существующей системе власти, частью которой является полиция.
В настоящее время для деятельности зарубежных полиций характерна тенденция активизации взаимодействия в целях повышения эффективности борьбы с транснациональной преступностью. Однако показательно, что наиболее интенсивно и результативно развиваются контакты между полицейскими органами лишь тех стран, которые имеют прочные традиции политического доверия, близкие экономические и социальные условия, сходные правовые установки и принципы функционирования правоохранительных систем.
Участие органов внутренних дел России в процессе международного сотрудничества вносит определенных вклад в борьбу с транснациональной преступностью. Совершенствование деятельности на данном направлении требует принятия ряда правовых и организационных мер (присоединения России к таким европейским конвенциям как "О выдаче правонарушителей" от 13 января 1957 г., "О взаимной правовой помощи по уголовным делам" от 12 июля 1962 г., ратификация двусторонних соглашений со странами "ближнего зарубежья", создание эффективного пограничного и таможенного режима на границах, жесткой системы контроля за соблюдением правил пребывания
иностранцев и аппатридов и др.). Они должны осуществляться на концептуальной основе, исходя из принципов приоритетности интересов России и незыблемости ее суверенитета.
14. Учитывая, что деятельность зарубежных полиций осу
ществляется в специфических условиях, существенно отличающихся от
российских, и, кроме того, не лишена существенных недостатков, се
годня нет бесспорных оснований рассматривать ее в качестве некоего
эталона для органов внутренних дел России. Однако опыт полиции
демократических держав представляет для нас определенный, перспек
тивный интерес, что обусловлено принципиально единым подходом к
целям и задачам в сфере обеспечения правопорядка, тождественностью
форм и методов их реализации в государствах, ориентирующихся на
обеспечение прав и свобод всех социальных слоев в обстановке поли
тического плюрализма и рыночной экономики.
В качестве наиболее объективного критерия при выборе приоритетных объектов исследования опыта зарубежной полиции следует считать ее общественный престиж в той или иной стране.
Работу по обобщению, изучению, распространению и использованию опыта иностранных полиций нужно рассматривать как одну из составляющих комплекса мер, направленных на повышение эффективности функционирования органов внутренних дел России. Для совершенствования ее целесообразно осуществить ряд организационных и иных мероприятий, в частности: сконцентрировать информацию, касающуюся теории т нормативно-правовой базы и практики борьбы с преступностью и охраны общественного порядка за рубежом, создать соответствующую автоматизированную информационно-справочную систему, ввести в высших учебных заведениях МВД Российской Федерации юридического профиля курс "Организация деятельности поли-
ции зарубежных стран", систематически проводить научно-практические конференции и семинары по данной проблематике и др.
Становление национальных полицейских систем в зарубежном мире
К концу XX столетия человечество имеет опыт использования различных моделей организации полицейских сил и правовой регламентации их деятельности. Становление и развитие этих моделей происходило в рамках процессов общей национальной эволюции, что обусловило специфические черты полиции каждой конкретной страны.
Вместе с тем истоки выбора того или иного варианта полицейского строительства предопределялись, по нашему мнению, как видом социально-экономической формации, так и формой политического режима, которую нация предпочла для себя в качестве оптимальной в определенной исторической ситуации. Это дает возможность рассматривать теоретические разработки, организационно-правовые принципы деятельности полиции и тенденции ее развития в различных зарубежных государствах как во многом универсальные, и предполагает ретроспективный подход при их анализе. Такая ретроспектива позволит проследить этапы эволюционирования зарубежных полицейских систем, а, значит, отчетливее понять их сегодняшнее состояние.
В данном контексте следует отметить, что история обобщения научных знаний о полиции сравнительно коротка, хотя, по справедливому замечанию Ф.Энгельса, полиция "так же стара, как государство".
Термин "полиция" имеет греческое происхождение, ведя свою родословную от слова "politeia" ("polis" - город) - так Аристотель именовал городское или, если учесть, что в то время представление греков о государственности было связано только с городом, - и в целом государственное управление. В таком же смысле он перешел в латинский язык в форме "politia", в которой использовался в лексиконе западноевропейских ученых.
В конце XIV в. его начали употреблять во Франции и Германии. Французским словом "police" и немецким "polizei" стали обозначать совокупность различных элементов общественного порядка, которую именовали "общественное благополучие", а затем и государственную деятельность, направленную на его обеспечение. Термином этим в источниках той поры охватывалась вся совокупность дел светского управления.
В XVII в. от полиции отпочковывается государственная деятельность в сфере международных отношений, военного, финансового управления и правосудия. Таким образом, к началу XVIII в. "полиция обозначала всю правительственную, административную деятельность, государственное управление в узком смысле, т.е. "репрессию в области безопасности и регламентацию в области благосостояния."
В таком виде данный термин вошел в официальный язык, а затем был введен в научный оборот. Вместе с тем, с 20-х годов XVIII в. более распространенным его содержанием становится система административных органов, предназначенных для борьбы с правонарушениями.
Именно под этим названием соответствующие учреждения начали функционировать в Австрии, Германии, Великобритании, Испании, Франции, Швеции и других странах Европы, а затем и всего мира.
В античном мире функции охраны правопорядка первоначально выполнялись войсками или органами общинного управления, полиции как специального государственного института не существовало. Первым ее прообразом стали регулярные специализированные формирования, возникшие в Египте в эпоху Нового царства (XVI-XII вв. до Р.Х.). Древний Египет был страной весьма развитого полицейского аппарата. Его правителями были созданы полиция явная и тайная, стража каналов и границ, служба охраны фараонов и сановников. Особое внимание уделялось надзору за рабами. При необходимости полиция осуществляла в отношении их репрессии во внесудебном порядке. Руководство полицейскими силами было централизовано. Общее управление ими возлагалось на одного из высших сановников -"джати", подчиненного непосредственно фараону. Нечто подобное наблюдалось в Вавилоне, Индии, Китае, т.е. в тех странах, где господствовал режим "восточной деспотии".
В древних Афинах полиция возникла одновременно с государством. Она состояла из пеших и конных лучников, которые рекрутировались из рабов-вольноотпущенников, поскольку свободные афинские граждане не относили полицейскую службу к категории почетных занятий.
Полиция в системе органов государства и местного самоуправления
В зарубежном законодательстве и юридической теории господствует представление о полиции как о части исполнительной власти. При этом подчеркивается, что полицейские формирования наряду с судом и прокуратурой относятся к категории государственных правоохранительных институтов, то есть таких, которые "обладают возможностью действовать методами принуждения".129 И действительно, именно как такой институт ее характеризует наличие: определенной компетенции, государственно-властных полномочий, распространяющихся на организационно не подчиненных ей субъектов, особой структуры и системы управления, территориального масштаба деятельности, а также специфических методов работы.
Вместе с тем подходы к определению места и роли полиции в системе органов государства и местного самоуправления в различных странах неодинаковы. Они детерминируются , на наш взгляд, прежде всего той или иной формой политического режима.
Если в авторитарных и тоталитарных государствах полиции принадлежит ведущее место среди правоохранительных институтов, то в демократических странах картина иная.
Положение полицейского аппарата и его роль в установлении контроля над преступностью обусловливаются там разграничением компетенции и полномочий в этой сфере между судебной и исполнительной властями. Функции определения виновности и применения репрессивных мер за нарушения закона всецело принадлежат судебным инстанциям, в то время как полиция призвана обеспечивать условия для этого. В таком смысле деятельность ее носит подчиненный характер.
Показательно, что конституции и конституционные законы стран англо-саксонской системы права вообще не содержат упоминания о полиции как об автономном звене исполнительной власти. Законодатели этих государств , по-видимому, исходят из нежелания гипертрофировать роль полицейских органов как некоего "силового", карательно-репрессивного механизма путем придания им какого-то особого статуса. В основных законах большинства государств Латинской Европы и Америки (Бельгия, Испания, Италия, Португалия, Франция, Румыния, Аргентина, Бразилия, Эквадор и др.) речь о полиции ведется в контексте ее подчиненности судебным властям.
В данной связи отметим и наличие двух вариантов подхода к определению компетенции полиции в сфере установления контроля над преступностью. Условно, имея в виду место возникновения и распространения, назовем их "англо-саксонским" и "латинским".
В Великобритании, многих не вошедших в него бывших британских колониях и большинстве штатов США деяния, имеющие признаки состава преступления, расследуются полицией, которая при наличии соответствующих доказательств выдвигает обвинение и представляет дело на рассмотрение суда. При этом руководители полицейских подразделений имеют максимум свободы для осуществления на практике права принимать решение по собственному усмотрению.
В государствах Латинской Европы и Америки функции полиции значительно уже: ее сотрудники обязаны докладывать о происшествии специальному должностному лицу - судебному следователю, который производит расследование самостоятельно или с помощью полицейских сотрудников. После его окончания материалы передаются в прокуратуру для возбуждения уголовного преследования. В нормативных источниках и правовой науке этих государств деятельность полиции подразделяется на два вида: судебную и административную. Первая заключается в оказании содействия судебным властям при установлении нарушений норм уголовного законодательства, сборе необходимых доказательств, розыске и передаче виновных органам правосудия. Вторая - "в установлении запретительной регламентации и принятии превентивных мер для того, чтобы действия частных лиц не наносили вреда обществу".
Разграничение судебной и административной полиции - одно из концептуальных положений либеральной западноевропейской юридической мысли. На практике оно имеет немаловажное значение, поскольку служит для определения объема полномочий работников полицейского аппарата в области отношений, связанных с отправлением правосудия и уголовным преследованием, где права граждан подвергаются наиболее серьезным ограничениям.
Численность, структура и правовое положение личного состава полиции
Кадры являются главным элементом любого государственного аппарата. Именно от них в решающей степени зависит эффективность его функционирования. И это прекрасно сознается за рубежом. Говоря о значении кадров в полицейских формированиях, известный итальянский исследователь А.Грасси подчеркивает: " Личный состав сил охраны порядка в конечном счете играет определяющую роль в том, будут ли приносить пользу все законодательные и организационные меры, направленные на защиту демократических институтов и борьбу с преступностью. Поэтому основу любой стратегии и тактики полиции составляет их кадровое обеспечение. " Эту точку зрения разделяет и авторитетный полицеист с американского континента Б.Лоу, который пишет: " Важнейшим вопросом управления полицейскими системами в современном мире нужно считать в первую очередь полноценное использование их персонала. Только он способен обеспечить успех всей правоохранительной политики. li230 Примеров высказываний подобного рода можно было бы привести немало. Безусловно, такой подход вполне можно считать правильным, хотя для нас и отнюдь не новым (вспомним хотя бы инвективу И.В.Сталина: " Кадры решают все !").
Вместе с тем, теория, нормативно-правовое регулирование и практика кадрового обеспечения деятельности полиции в передовых зарубежных странах имеет немалую специфику, освещение и анализ которой представляет, по нашему мнению, большой интерес как для объективной и всесторонней характеристики сущности института полиции в современном демократическом мире, так и с точки зрения возможного применения соответствующего опыта для модернизации организационно-правовых основ кадровой работы в органах внутренних дел России.
Борьба с правонарушениями требует сегодня использования огромных людских ресурсов. Исходя из общих задач и функций полицейских органов, можно утверждать, что их численность обусловливается комплексом факторов, к которым относятся: развитие социально-экономической и политической ситуации в государстве в целом и в его отдельных регионах; реальное и прогнозируемое состояние преступности и общественного порядка; численность, структура, классовые, национальные и иные особенности обслуживаемого населения, его политическая и религиозная ориентация; количество и характер объектов, подлежащих специальному полицейскому контролю; протяженность и специфичность государственной границы ( в тех странах, где на полицию возложена ее охрана); размеры бюджетных ассигнований на содержание полицейских формирований и др.
Подчеркнем в данной связи: поскольку для каждого государства вышеперечисленные факторы " индивидуальны ", то было бы ошибкой полагать, что при расчете необходимой численности сил охраны правопорядка возможно использовать чей-либо конкретный опыт в качестве универсального эталона.
К середине 90-х годов плотность полиции в крупнейших странах Запада составила: в США - 1:364, Великобритании - 1: 398, ФРГ - 1:334, Франции - 1:306, Италии - 1: 354, Испании - 1: 230.231 Следует учесть, однако, что данные о численности иностранных полиций нельзя назвать вполне точными, поскольку, во-первых, они имеют частично закрытый характер, во-вторых, статистика неточно отражает постоянно происходящие значительные кадровые изменения в формированиях, находящихся в введении муниципальных властей и, наконец, в некоторых странах (Италия, Франция), к числу полицейских относятся лишь те служащие, которые носят форму и приняли присягу, а информация о вольнонаемном персонале, занятом в так называемых "вспомогательных подразделениях" (службах связи, материально-технического обеспечения и т.п.) зачастую отсутствует.
Вместе с тем анализ иностранных источников позволяет заключить: во всем мире наблюдается достаточно постоянная тенденция увеличения личного состава полиции. Так, в США его численность возросла за период с 1990 по 1995 гг. почти на 7 тыс. чел. (полиция 49 штатов на 5,6 тыс. и федеральная на 1,2 тыс.) и составила около 500 тыс. служащих. Аналогичная картина имела место во Франции. Там за те же годы полицейский контингент увеличился на 5 тыс. чел. и составил к началу 1996 г. 215 тыс. сотрудников.
Развитие международного полицейского сотрудничества
В последние десятилетия мы наблюдаем интенсификацию взаимодействия полиций зарубежных государств на международном уровне. Эта проблема впервые была поставлена на Первом международном Конгрессе судебных и полицейских органов, состоявшемся по инициативе принца Альберта I в Монако в 1914 г. Уже тогда председатель конгресса, профессор А.Ларно (Франция) заявил: "Прямой контакт между судебными и полицейскими властями различных стран становится с каждым годом все более необходимым. Всевозможные задержки в преследовании и аресте преступников, находящихся за пределами той или иной страны, должны быть устранены."296 Сегодня международное полицейское сотрудничество осуществляется и в рамках универсальных международных организаций, и в региональном масштабе, и между полициями нескольких стран. Оно имеет под собой объективную основу - тесную взаимосвязь, а в ряде случаев даже и взаимозависимость государств в современном мире, что , в свою очередь, обуславливает интернационализацию преступности. Действительно, преступления все чаще совершаются на территории двух и более государств, криминальные элементы пытаются скрываться от правосудия, сбыть похищенное или "отмывать" деньги за границей и т.п. Кроме того, нужно учесть, что постоянно расширяется круг деяний, представляющих международную опасность (терроризм международного характера, нелегальная эмиграция, противозаконный трансграничный оборот наркотических средств и психотропных веществ, культурных ценностей, оружия, радиоактивных материалов, автотранспорта и др.). И, наконец, рост и качественные изменения преступности обусловливают заинтересованность различных национальных полицейских систем в совместном поиске наиболее эффективных путей, средств и методов противодействия криминальным проявлениям. Как справедливо отмечал Генеральный секретарь Интерпола Р.Кендалл, "... в нынешних условиях международная борьба с преступностью не может находиться в компетенции нескольких суперкоманд или супердетективов. Это может быть достигнуто только сотрудничеством в рамках, установленных отдельными странами, на основе существующих международных соглашений, национальных законодательств, технических возможностей и наконец, но не в последнюю очередь, доброй воли всех заинтересованных сторон".
Международное полицейское сотрудничество следует рассматривать как один из компонентов взаимодействия государств в сфере борьбы с преступностью, что само по себе является сегодня важной частью международных отношений.
Сегодня взаимодействие различных стран в области противодействия преступности осуществляется по нескольким основным направлениям. К ним относятся: оказание правовой помощи по уголовным делам; заключение и реализация договоров о борьбе с транснациональными правонарушениями; исполнение решений иностранных правоохранительных органов по уголовным делам; регламентация уголовно-юридических вопросов и прав личности в области обеспечения правопорядка; обмен информацией, представляющей взаимный интерес для правоохранительных органов; совместное исследование проблем борьбы с правонарушениями; обмен опытом правоохранительной работы; оказание содействия в подготовке кадров для иностранных правоохранительных органов; предоставление материально-технической и консультативной помощи.
Международное полицейское сотрудничество развивается в рамках этих направлений. Его можно, на наш взгляд, определить как объединение усилий органов полиции различных стран в интересах повышения эффективности стратегии и тактики, отнесенной к компетенции полиции деятельности по предупреждению, пресечению и расследованию транснациональных правонарушений, а также мер по совершенствованию управления полицейскими силами, кадрового, научно-методического и технического обеспечения их работы.
Поскольку борьба с преступностью входит во внутреннюю компетенцию государств, ибо явление это по преимуществу национальное, то такое сотрудничество имеет субсидиарный характер по отношению к внзпфигосударственным мерам по борьбе с правонарушениями и укреплению полиции.
