Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Общая характеристика муниципального управления в сфере физической культуры и спорта
1.1. Понятие и значение физической культуры и спорта как социальных феноменов и необходимость их правового регулирования 14
1.2. Муниципальная политика в сфере физической культуры и спорта 28
1.3. Понятие и содержание муниципального управления в сфере физической культуры и спорта 47
ГЛАВА2 Система муниципального управления физической культурой и спортом: организационная структура и функционирование
2.1. Система органов местного самоуправления по управлению физической культурой и спортом 74
2.2. Правовое регулирование функционирования объектов муниципальной системы управления физической культурой и спортом 94
ГЛАВА3 Нормативно-правовое обеспечение муниципального управления в области физической культуры и спорта
3.1. Источники правового регулирования муниципальных управленческих физкультурно-спортивных отношений 122
3.2. Проблемы совершенствования правового обеспечения муниципального управления в области физической культуры и спорта 135
3.3. Правовая организация муниципального (регионального) управления физической культурой и спортом в странах с развитой рыночной экономикой 152
Заключение 175
Библиографический список 186
- Понятие и значение физической культуры и спорта как социальных феноменов и необходимость их правового регулирования
- Система органов местного самоуправления по управлению физической культурой и спортом
- Источники правового регулирования муниципальных управленческих физкультурно-спортивных отношений
- Правовая организация муниципального (регионального) управления физической культурой и спортом в странах с развитой рыночной экономикой
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Преобразования, которые произошли в стране после принятия Конституции Российской Федерации, затронули все стороны государственной и общественной жизни. И хотя государство по-прежнему оказывает воздействие на все отрасли и сферы человеческой деятельности, роль и характер его в значительной степени изменились. Особые преобразования произошли в местном самоуправлении, которое стало самостоятельным, в связи с чем его органы не входят в систему органов государственной власти.
Местное самоуправление в современной России поднято на уровень одной из основ конституционного строя. Охватывая своими институтами почти все стороны демократической организации местной жизни, местное самоуправление даёт возможность рациональным способом децентрализовать многие функции государственной власти, перенести принятие решений по всем вопросам местной жизни в территориальные сообщества, стимулируя тем самым активность граждан и обеспечивая их реальную сопричастность к таким решениям. Акцентируя внимание на этой особенности местного самоуправления, в «Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» подчёркивается, что местное самоуправление следует рассматривать в качестве «одной из фундаментальных основ российской системы народовластия»1.
Проведённая в России политическая реформа основывается на конституционном принципе разделения властей, федерализма и местного самоуправления, что обуславливает необходимость существенного изменения организации и деятельности органов местного самоуправления. При этом в период реформирования системы местного самоуправления особый интерес вызывает деятельность органов местного самоуправления по осуществлению
'СЗРФ. 1999. №42. Ст. 5011.
управления физической культурой и спортом (ФКС).
Значение ФКС в современном мире основано на признании безусловной важности физкультурно-спортивной деятельности для человека, государства и общества в целом. С позиций гуманизма наивысшей ценностью при этом признаётся сам человек, его здоровье, свобода и достоинство, разностороннее и гармоничное развитие, проявление всех его способностей.
Переход к рыночным методам управления, принятие комплекса законодательных актов открыли широкие возможности для появления и развития новых разнообразных форм физкультурно-спортивной деятельности, для удовлетворения многообразных потребностей населения муниципальных образований в занятиях ФКС. Вместе с тем, трудности переходного периода, нестабильность экономики, резкое снижение уровня жизни населения, значительное сокращение возможностей государственного финансирования отрицательно сказались на развитии ФКС и качестве предоставляемых ими услуг.
В настоящее время существующий в России механизм, организационные структуры, формы управления и действующее законодательство в области ФКС устарели. Нормативно-правовые акты оставляют нерешёнными целый ряд проблем в физкультурно-спортивной деятельности, ряд положений законодательства о ФКС не соответствует Конституции РФ. Несмотря на внесение изменений и дополнений в Федеральный закон от 29 апреля 1999 г. № 80-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации»1, многие его положения устарели и не отвечают сложившимся реалиям.
Не отвечает современным требованиям и уровень муниципального правотворчества по вопросам ФКС. Существо научной проблемы в данном случае видится в наличии диалектических противоречий между динамично изменяющимися спортивными муниципальными отношениями, складывающимися в процессе реформ основ государственной и общественной жизни России, и статичным (малоизменчивым) законодательством, призванным стимулировать эффективное развитие этих отношений; между осуществ-
'СЗРФ. 1999. № 18. Ст. 2206.
ляющейся на всей территории России практикой муниципального правотворчества и недостаточным теоретическим осмыслением данного правового явления.
Для устранения указанных негативных явлений, составляющих комплекс финансовых, организационно-управленческих и правотворческих проблем, необходимо их теоретическое осмысление, комплексное исследование правовой организации муниципального управления ФКС. Представляется актуальным изучение опыта организаций ФКС на местном уровне в странах с развитой рыночной экономикой.
Все вышеперечисленные факторы обуславливают необходимость теоретического анализа названных проблем, обобщения опыта деятельности муниципальных органов управления ФКС и разработки предложений по совершенствованию механизма координации взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в области ФКС. Всё это предопределило выбор темы, характер и направление нашего исследования.
Степень научной разработанности темы. Актуальность темы исследования объясняет и тог постоянный интерес, который на протяжении двух десятилетий присутствует в изучении управленческих проблем ФКС.
В исследовании указанных проблем можно выделить ряд наиболее крупных научных отраслей знаний, где плодотворно исследуются эти проблемы: в исторической (Н. Н. Бугров, В. Н. Зуев, Н. Ф. Кулинко, Л. П. Матвеев, Н. И. Пономарёв, В. В. Столбов, В. И. Соловьёв и др.), в педагогической (К. А. Воронова, Г. Р. Гостев, С. И. Гуськов, Н. Г. Дубенко, И. И. Переверзин, В. С. Родиченко, В. К. Смирных и др.), в экономической (В. Б. Авраменко, Л. В. Аристова, Г. А. Борисов, Б. С. Кузьмин, В. 3. Насретдинова, А. А. Осин-цев, В. П. Шпилько и др.), в социологической (В. М. Выдрин, В. Д. Гульке-вич и др.).
Не остались в стороне от изучения проблем управления ФКС и учёные-юристы. Кандидатские диссертации учёных в области государственного (конституционного) права И. Е. Ватникова (1983 г.), А. П. Скрыпника
(1984 г.), В. Н. Уварова (1972 г.) позволили определить роль советского государства в деле организации физического воспитания. Различные аспекты государственного управления ФКС нашли отражение в работах СВ. Алексеева, С. Н. Братановского, М. Г. Вулаха, А. П. Душанина, С. А. Ищенко, М. В. Лукина, И. М. Чемакина. Особо плодотворными для развития науки административного права стали докторские диссертации И. М. Чемакина «Административно-правовые проблемы организации физического воспитания в СССР» (1990 г), С. Н. Братановского «Управление физической культурой и спортом в условиях реформ (организационно-правовые проблемы)» (1997 г.), С. А. Ищенко «Организационно-правовые проблемы управления общественными объединениями в российском и международном спортивном движении» (2001 г.).
Однако из представленных научных работ видно, что, во-первых, многие из них написаны в период советской государственности или на первом этапе складывающихся рыночных отношений и, естественно, не могут отразить во всём многообразии ту роль государства и права, которые они приобрели в современный период - время дальнейшего реформирования и совершенствования социальной сферы общества; во-вторых, в данных исследованиях практически отсутствует анализ управления ФКС на уровне местного самоуправления: фрагментарные исследования (М. В. Лукина, М. В. Мако-веева, С. И. Морозовой и др.) некоторых аспектов муниципального управления ФКС не меняют сути дела. Представляется, что только комплексное исследование трех социальных феноменов право - местное самоуправление -ФКС в их общей совокупности позволит выработать научно обоснованную концепцию эффективной организации муниципального управления ФКС.
Объект диссертационного исследования - муниципально-правовые отношения, складывающиеся в сфере ФКС, их сущность и специфические черты.
Предмет исследования - теоретические основы и нормативно-правовые акты, регулирующие муниципально-управленческую деятельность
в сфере ФКС; а также практическая деятельность участников муниципальных спортивных отношений.
Цель исследования - комплексный анализ проблем муниципально-правового регулирования отношений в сфере ФКС; теоретическая разработка проблем, связанных с определением сущности, содержания и правовой природы данных отношений, а также разработка практических рекомендаций по совершенствованию управления муниципальной системой ФКС в Российской Федерации. Для достижения поставленной цели в диссертации решаются следующие задачи:
Определить понятие и значение ФКС как социальных феноменов, требующих своего правового регулирования.
Раскрыть содержание муниципальной политики в сфере ФКС.
Определить понятие и охарактеризовать особенности муниципального управления в сфере ФКС.
Исследовать организационно-правовые основы функционирования , системы муниципального управления ФКС.
Изучить механизм правового регулирования организации и деятельности муниципальных физкультурно-спортивных организаций и учреждений.
Провести анализ источников правового регулирования муниципального управления в сфере ФКС.
Выявить проблемы совершенствования законодательства в сфере муниципального управления ФКС в России и определить пути их решения.
Исследовать зарубежный опыт правового регулирования ФКС на муниципальном (региональном) уровне.
Методологическую основу исследования составляет диалектический метод научного познания объективной действительности. Применялись также основанные на нём общенаучные и частнонаучные методы: системный, статистический, формально-юридический, структурно-функциональный, основные общелогические методы познания (анализ, синтез, индукция, дедук-
ция).
Применение различных методов исследования и научных достижений позволило проанализировать и раскрыть предмет диссертационного исследования в обобщающих закономерностях, а в конечном счёте - способствовать решению обозначенной цели и поставленных автором задач.
Теоретической основой исследования послужили работы С. С. Алексеева, П. В. Анисимова, М. И. Байтина, М. В. Витрука, Л. Д. Воеводина, В. А. Картошкина, С. А. Комарова, В. Н. Кудрявцева, В. В. Лазарева, В. А. Летуева, А. В. Мальто, М. Н. Марченко, Н. И. Матузова, А. С. Мордовца, В. С.Нерсесянца, И. Н. Сенякина, В. М. Сырых, Л. С. Явича и других учёных.
Непосредственную научную базу составили труды учёных по конституционному праву, муниципальному праву, административному праву таких как: С. А. Авакьяна, Г. В. Атаманчука, М. В. Баглая, Д. Н. Бахраха, А. В. Бутько, Т. М. Бялкина, В. А. Баранникова, Н. С. Бондаря, С. Н. Бочарова, В. Н. Бутылина, М. А. Васильева, И. В. Выдрина, Б. Н. Габричидзе, Ю. А. Дмитриева, С. В. Журавлёва, В. Т. Кабышева, Ю. Д. Казанцева, Н. Н. Ковалёва, Ю. М. Козлова, М. Н. Козюка, А. В. Колесникова, Г. Н. Ком-ковой, Н. М. Конина, О. Е. Кутафина, Б. М. Лазарева, В. М. Манохина, Т.С. Масловского, В. А. Мельникова, А. Н. .Писарева, В. В. Пылина, Ф. М. Рудинского, Е. Н. Селюнина, А. П. Солдатова, Ю. Н. Старилова, Ю. А. Тихомирова, В. И. Фадеева, В. И. Чиркина, Н. А. Шевелёвой, К. Ф. Шеремета, Е. В. Шилина, Е. С. Шугриной, Б. И. Шумратова, Б. С. Эб-зеева, В. А. Юсупова и др.
Эмпирическую базу диссертации составили: Конституция Российской Федерации; законодательные акты Российской Федерации и входящих в неё субъектов; указы Президента России; нормативно-правовые акты федеральных и региональных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления; документы государственных и общественных организаций по вопросам ФКС. При подготовке выводов и предложений диссертант
опирался на данные статистической отчётности; материалы опубликованных и самостоятельно проведённых социологических исследований, относящихся к избранной теме.
Научная новизна диссертации определяется как постановкой проблемы, так и подходом к её исследованию с учётом разработанности соответствующих вопросов. Диссертация является одним из первых комплексных монографических исследований организационно-правовых проблем функционирования муниципальной системы ФКС в России, соотнесённым с процессом реформирования местного самоуправления, новыми правовыми и социально-экономическими реалиями российского общества.
На основе обобщения накопленного теоретического и практического опыта реализации муниципально-правовых норм диссертантом выделены основные проблемы и «болевые точки» в спортивном законодательстве, предложены конструктивные способы их решения.
Основные положения, выносимые на защиту
1. Под ФКС понимается составная часть культуры человека; область
социальной деятельности, которая представляет собой совокупность духов
ных и материальных ценностей, создаваемых и используемых обществом в
целях физического развития человека, укрепления его здоровья и совершен
ствования его двигательной активности.
Будучи социальным феноменом, содержащим полифункциональную направленность целей, задач и содержательного их наполнения, ФКС как комплекс общественных отношений выступает объектом правового регулирования в целом вообще и муниципального права - в частности.
2. В диссертационной работе предлагается ввести в теорию муници
пального права и управления следующее определение: муниципальное
управление физической культурой и спортом - это целенаправленная,
планомерная, непрерывная деятельность органов местного самоуправ-
ления, которая проявляется в исполнительно-распорядительном по форме и организующем по содержанию воздействии на управляемые объекты (учреждения и организации физической культуры и спорта) и преследует своей целью обеспечить удовлетворение потребностей граждан муниципальных образований в физкультурно-оздоровительных и спортивных услугах.
При изучении современной муниципальной системы ФКС было установлено, что вопросы организации власти в государстве неразрывно связаны с его территориальным устройством, поскольку функционирование местных органов власти и управления осуществляется в границах определённых территорий, на которые разделяется вся территория государства. В отличие от принципа административно-территориального устройства, который был положен в основу советской системы государственного управления ФКС, муниципальная система ФКС строится на основе так называемого поселенческого принципа территориальной организации.
На основе изучения и анализа действующего законодательства и специальной литературы сформулировано авторское понятие муниципальной политики в сфере ФКС как основанное на Конституции РФ, иных законах Российской Федерации и её субъектов, а также подзаконных нормативно-правовых актах взаимодействие органов муниципальной власти и управления, организаций и муниципальных служащих, связанных с выработкой перспективных целей и решений по реализации системы гарантированных государством экономических, социальных и правовых мер, обеспечивающих гражданам условия эффективного физического воспитания, участие в спортивных мероприятиях, рекреацию и реабилитацию средствами физической культуры и спорта, а также другие условия общего оздоровления человеческого организма путём институциональных механизмов регулирования муниципального управления, распределения муниципальных ресурсов и упорядочения общественной жизни в данной сфере.
5. В процессе изучения муниципальной системы ФКС установлено, что
её понятие в специальной литературе трактуется в узком и широком смысле.
В первом случае под ней понимается система муниципальных физкультурно-
спортивных организаций и учреждений. Согласно второй точке зрения (ко
торая полностью разделяется автором) - это совокупность всех указанных
организаций и учреждений, независимо от их форм собственности и админи
стративного подчинения, находящихся на территории данного муниципаль
ного образования, взаимодействующих между собой и с муниципальным ор
ганом управления ФКС в интересах населения муниципального образования,
его комплексного развития.
На основе представленного анализа автором разработана управленческая модель, предусматривающая создание двухкомпонентной системы, которая включала бы как муниципальный орган управления ФКС, так и координационную структуру.
Специфика такой управленческой модели заключается в том, что она по самой своей сути является органом самоорганизации территориального сообщества. Не имея рычагов прямого администрирования по отношению к субъектам самоуправления, она призвана обеспечить условия для их добровольного и заинтересованного участия в совместной деятельности по решению задач комплексного развития территории.
На основе изучения практики организации и деятельности физкуль-турно-спортивных организаций и учреждений в диссертации установлено, что наиболее эффективной формой правовых отношений между ними и органами муниципального управления ФКС является муниципальный заказ. Автором сформулированы основные муниципальные положения, определяющие целесообразность введения муниципального заказа.
Исследование проблем организации и деятельности муниципальных детско-юношеских спортивных школ позволяет наметить пути их организационно-правового совершенствования:
- оптимизировать взаимодействие между спортивными школами раз-
личного типа (ДЮСШ, СДЮШОР, ШВСМ и УОР) на основе пересмотра механизма правового регулирования передачи спортсмена из одного звена в другое;
изменить целевую направленность Положения о ДЮСШ (ДЮС-ШОР), установить приоритетной цель «осуществление физкультурно-оздоровительной и воспитательной работы среди детей и подростков, направленной на укрепление их здоровья и всестороннее физическое развитие»;
включить основную массу ДЮСШ в подотрасль массовой физической культуры и сосредоточить их деятельность на оказание физкультурно-оздоровительных услуг, в том числе на платной основе;
создать в крупных муниципальных образованиях спортивно-научные объединения с концентрацией лучших тренерских кадров, высокоэффективной материально-технической базой, использованием научно-технических достижений в тренировочной работе и соревнованиях.
8. На основе анализа проблем спортивного законодательства установлено наличие значительного числа юридических коллизий и пробелов, которые в известной степени снижают эффективность муниципального управления ФКС. В диссертации содержатся конкретные предложения по совершенствованию Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации». Проведённое в диссертации изучение правовой организации муниципального и регионального управления в странах с развитой рыночной экономикой позволяет использовать положительный опыт в указанном аспекте правотворческой и правоприменительной деятельности.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что оно обращено к актуальной проблеме, не получившей до последнего времени всестороннего освещения в научной литературе. Положения и выводы, сформулированные в диссертации, углубляют научные представления о правоотношениях в сфере муниципального управления ФКС и могут быть использованы в дальнейшем изучении насущной проблемы.
Проведённое исследование позволило внести ряд предложений по совершенствованию российского законодательства, системы нормативно-правовых актов местного самоуправления.
Практическая значимость исследования состоит в разработке и обосновании предложений по совершенствованию структуры и функции органов местного самоуправления в аспекте руководства ФКС, повышения эффективности муниципальной спортивной политики, возможности использования ряда диссертационных положений в учебном процессе высших учебных заведений, системе подготовки и переподготовки муниципальных служащих.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации обсуждались на заседании кафедры конституционного и административного права Волгоградского института экономики, социологии и права и отражены в 10-ти публикациях, включая монографию (в соавторстве). Отдельные положения диссертационного исследования были представлены на научно-практических конференциях, проводимых в гг. Волгограде, Саратове и Пензе в 2004 г. - 2007 гг. «Актуальные проблемы модернизации современного российского образования» (г. Балаково, 4 февраля 2004 г.); «Социальная политика государства и возможности её реализации в условиях региона» (г. Пенза, ноябрь 2006 г.); «Тенденции и противоречия развития российского права на современном этапе» (г. Саратов, 11 декабря 2006 г.); «Актуальные проблемы российского права на современном этапе» (г. Пенза, май 2007 г.) и
ДР-
Структура работы определяется целью и задачами исследования и состоит из введения, трех глав, объединяющих восемь параграфов, заключения и библиографического списка использованной литературы.
Понятие и значение физической культуры и спорта как социальных феноменов и необходимость их правового регулирования
Для изучения вопросов правового регулирования муниципального управления ФКС большое значение имеет определение основных, исходных категорий и понятий, применяемых в данной сфере. Их научно-обоснованное определение является одной из важнейших проблем спортивного права, которое является относительно молодой и окончательно не сформировавшейся областью знаний. В таких условиях предельная точность представлений о том или ином термине позволяет облегчить обсуждение и понимание сложных проблем, помочь глубже проникнуть в их сущность. Самым широким, собирательным и многогранным в рассматриваемой сфере является понятие физической культуры. На сегодняшний день существуют десятки определений этого понятия, многие из которых существенно отличаются друг от друга. Поэтому очень важно иметь правильное представление о стержневых, фундаментальных основах его содержания.
Для более глубокого и правильного представления о содержании этого понятия его целесообразно сравнить с понятием «культура».
Культура представлена в результатах материальной и духовной деятельности человека; он познаёт культуру, зафиксированную в духовных и материальных ценностях, действует в социальной среде как носитель культурных ценностей, создаёт новые ценности, необходимые для развития культуры последующих поколений.
К явлениям физической культуры (как элемента культуры) относятся те способы, виды и результаты человеческой деятельности, которые направлены на преобразование человеком своей собственной природы. Эта часть об щей культуры, которая воздействует непосредственно не на предметы внешней природы, а на самого человека, являющегося частью этой природы, на его качества, возможности, способности.
В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 29 декабря 1999 г. «О физической культуре и спорте в Российской Федерации»1 физическая культура - это составная часть культуры, область социальной деятельности, представляющая собой совокупность духовных и материальных ценностей, создаваемых и используемых обществом в целях физического развития человека, укрепления его здоровья и совершенствования его двигательной активности.
В этом определении отражено самое широкое представление, объединяющее в себе виды и формы физической культуры. Из него следует, что физическая культура базируется как на материальных, так и на духовных основах. Поэтому и в деле формирования физической культуры личности очень важно помнить о единстве и взаимообусловленности биологического и социального в человеке, которые находят своё отражение в двигательном и интеллектуальном компонентах физической культуры. При формировании её двигательного компонента воздействие оказывается, в основном, на физическую природу человека. Это достигается путём целенаправленного, систематизированного освоения различных двигательных действий и развития разносторонних физических особенностей. Когда же воздействуют с целью формирования интеллектуального компонента, усилия акцентируют прежде всего на формировании специальных знаний и умений их использования с целью самосовершенствования.
Физическая культура представлена совокупностью материальных и духовных ценностей. К первым относятся спортивные сооружения, инвентарь, специальное оборудование, спортивная экипировка, медицинское обеспечение. Ко вторым можно отнести информацию, произведения искусства, разнообразные виды спорта, игры, комплексы физических упражнений, эти 1 СЗ РФ. 1999. №18. Ст. 2206. ческие и правовые нормы, регулирующие поведение человека в процессе физкультурно-спортивной деятельности, и др. В развитых формах физическая культура продуцирует эстетические ценности (физкультурные парады, спортивно-показательные выступления и др.)
Результатом деятельности в физической культуре является физическая подготовленность и степень совершенства двигательных умений и навыков, высокий уровень развития жизненных сил, спортивные достижения, нравственное, эстетическое, интеллектуальное развитие.
Таким образом, физическую культуру можно рассматривать как особый род культурной деятельности, результаты которой полезны для общества и личности. В социальной жизни в системе образования, воспитания, в сфере организации труда, повседневного быта, здорового отдыха физическая культура проявляет своё воспитательное, образовательное, оздоровительное, экономическое и общекультурное значение, способствует возникновению такого социального течения, как физкультурное движение, т. е. совместная деятельность людей по использованию, распространению и приумножению ценностей физической культуры.
Использованием физических упражнений в качестве средств лечения заболеваний и восстановления функций организма, нарушенных или утраченных вследствие заболеваний, травм, переутомления и других причин занимается оздоровительно-реабилитационная физическая культура. Её разновидностью является лечебная физическая культура, которая имеет широкий комплекс средств и методов (лечебная гимнастика, дозированная ходьба, бег и другие упражнения), связанные с характером заболеваний, травм или других нарушений функций организма (перенапряжение, хроническое утомление, возрастные изменения и др.). Средства её используются в таких режимах, как «щадящий», «тонизирующий», «тренирующий» и др., а формами проведения могут быть индивидуальные сеансы-процедуры, заня тия урочного типа и др.1
По мнению С. В. Алексеева, существуют фоновые виды физической культуры2. К ним относят гигиеническую физическую культуру, включённую в рамки повседневного быта (утренняя гимнастика, прогулки, другие физические упражнения в режиме дня, не связанные со значительными нагрузками) и рекреативную физическую культуру, средства которой используются в режиме активного отдыха (туризм, физкультурно-оздоровительные развлечения). Фоновая физическая культура оказывает оперативное влияние на текущее функциональное состояние организма, нормализуя его и способствуя созданию благоприятного функционального «фона» жизнедеятельности. Её следует рассматривать как компонент здорового образа жизни. Она особенно эффективна в сочетании с другими компонентами физической культуры, прежде всего с базовой.
Система органов местного самоуправления по управлению физической культурой и спортом
В предыдущей главе мы охарактеризовали сущность муниципального управления ФКС и отметили, что оно осуществляется в рамках системной организации этой деятельности. Учитывая отмеченное ранее наличие в системе двух основных элементов - субъекта (органа управления ФКС) и объектов (физкультурно-спортивных организаций и учреждений), - последовательно рассмотрим вопросы организации и деятельности указанных элементов системы.
В соответствии с положениями федеральных законов о местном самоуправлении 1995 г.1 и 2003 г.2 граждане осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы. Компетенция этих органов должна обеспечивать возможность самостоятельно решать все вопросы местного значения в соответствии с основной задачей данного уровня власти - реализации совместных интересов жителей муниципального образования. Согласно указанным федеральным законам, к вопросам местного значения отнесены практически все сферы (области) непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, включая социально-экономическое развитие муниципального образования.
Исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления является администрация муниципального образования или муниципальная (местная) администрация, которая возглавляется главой администрации (главой муниципального образования). Администрация является юридическим лицом, а её акты, принятые в пределах её компетенции, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования органами, предприятиями, учреждениями и организациями независимо от подчинённости и форм собственности, должностными лицами и гражданами.
Внутренняя структура местной администрации зависит от функций, которые она должна выполнять, и инфраструктуры, находящейся в её распоряжении. Поэтому при определении структуры местной администрации основными критериями являются управленческие. В составе администрации на основании постановлений главы муниципального образования создаются комитеты, управления, отделы и другие структурные подразделения различного функционального назначения, непосредственно подчинённые главе администрации.
Поскольку физкультурно-спортивные организации и учреждения (ФСОУ) есть во всех муниципальных образованиях, одним из обязательных структурных подразделений муниципальной администрации является местный (муниципальный) орган управления физической культурой и спортом (МОУФКС), который может иметь организационно-правовую форму управления, комитета, отдела и др. в зависимости от масштабов реализации задач. Создание таких структур фактически предписано органам местного самоуправления Федеральным законом от 29 апреля 1999 г. № 80-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации»1, т. к. о них многократно упоминается в различных статьях Закона2.
МОУКС создаются по решению соответствующих органов местного самоуправления, ими же утверждаются положения, определяющие правовой статус указанных органов. Так, например, Положение о Комитете по физической культуре и спорту администрации г. Саратова утверждено постановлением Мэра Саратова от 5 июля 2005 г. №349 . В соответствии с названным актом Комитет по физической культуре и спорту является муниципальным органом на территории г. Саратова, его деятельность направляет и координирует заместитель мэра города по социальной сфере.
Исследование вопроса о целесообразности создания специализированных органов управления ФКС на муниципальном уровне даёт основание считать, что в целом такие органы необходимы. Выводы проведённого сравнительно-правового анализа могут быть представлены в следующем виде (см. табл. 1).
Сфера организационно-управленческой деятельности МОУФКС определяется компетенцией органа местного самоуправления в области ФКС, которая согласно ст. 14, 16 Федерального закона о местном самоуправлении1 ограничивается «обеспечением условий для развития на территории муниципального образования массовой физической культуры и спорта».
В реальной практике МОУФКС повсеместно (даже если есть исключение, они не меняют общей картины) унаследовали область управленческой компетенции и функции городских и районных комитетов (отделов) по физической культуре и спорту, на основе которых они были созданы. А поскольку в ведении горспорткомитетов и райспорткомитетов традиционно находились только детско-юношеские спортшколы (ДЮСШ) и городские (районные) спортсооружения, именно эта часть ФСОУ, находящихся на территории муниципального образования, перешла в ведение МОУФКС. Причём, в первую очередь, те из них, которые были переведены в муниципальную собственность, т. е. муниципальные физкультурно-спортивные учреждения и предприятия.
Формально, на первый взгляд, это подкрепляется Федеральным законом «О физической культуре и спорте», который устанавливает, что органы местного самоуправления ответственны, в первую очередь, за организацию физического воспитания населения по месту жительства (ст. 18), т. к. им «наиболее близки насущные потребности населения»2, а к их компетенции отнесено, в частности «координация с государственными органами в установленном законодательством порядке деятельности по проблемам физкуль-турно-спортивного и олимпийского движения, проведение спортивных соревнований, спартакиад, других физкультурно-спортивных мероприятий, осуществление профессиональной подготовки работников физкультурно-спортивных организаций и обеспечивает повышение квалификации, обеспечивает эффективное использование спортивных сооружений и строительство новых спортивных сооружений (ч. 2 ст. 11).
Источники правового регулирования муниципальных управленческих физкультурно-спортивных отношений
Складывающиеся на территории муниципального образования отношения в процессе деятельности государственных, муниципальных и общественных органов управления, функционирования ФСОУ требуют своей юридической регламентации. По нашему мнению, она должна осуществляться по трём основным направлениям: а) физкультурно-спортивной деятельности в целом; б) закрепления порядка проведения этой деятельности; в) определения правового положения спортивных организаций и учреждений, различных сторон их деятельности.
Исходя из этого, представляется методически правильным рассмотреть вопросы нормативно-правового обеспечения системы муниципального управления ФКС в следующих аспектах:
- основные источники правового регулирования муниципального управления ФКС;
- проблема совершенствования правового обеспечения муниципального управления в области ФКС;
- анализ зарубежного нормативно-правового регулирования организации ФКС на уровне местного самоуправления.
Характеризуя законодательную базу муниципального управления в Российской Федерации, С. Н. Кореневская делает вывод о том, что система правового регулирования муниципального управления в нашей стране формируется под непосредственным влиянием международных правовых актов и включает три уровня: федеральный, субъектов Российской Федерации, местного самоуправления .
Конституция РФ содержит ряд принципиально важных положений в ст. 3, 8, 12, 15, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46, 68, 72, 97 и специальной главе 8 «Местное самоуправление» (ст. 130-133), определяющих сущность современной концепции местного самоуправления. Конституционные положения о местном самоуправлении, в рамках которого осуществляется муниципальное управление в области ФКС, детализируются и развиваются текущим законодательством, которое можно условно разделить на два блока, где первый блок - это правовые акты по вопросам местного самоуправления, а второй блок - правовые акты, содержащие нормы по регулированию деятельности местных органов в области ФКС.
Если следовать предложенной классификации, то формирование первого блока федерального законодательства по вопросам местного самоуправления в нашей стране основывается на положении п.п. «н» п. 1 ст. 72 Конституции РФ, которая относит к предметам ведения Российской Федерации и её субъектов установление общих принципов организации местного самоуправления.
Разработка и принятие федеральных законов, регламентирующих направления деятельности местного самоуправления в области ФКС обусловливается полномочиями органов государственной власти Российской Федерации в области местного самоуправления, установленными ст. 4 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» .
Второй блок федеральных законов связан с предметами ведения местного самоуправления. При внимательном рассмотрении всего перечня вопросов местного значения нетрудно убедиться, что каждый из них попадает в определённую сферу регулирования того или иного федерального закона или ведомственного нормативного акта. В нашем случае - это Федеральный за кон «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» . Федеральное законодательство, таким образом, устанавливает компетенцию Российской Федерации, её субъектов и органов местного самоуправления в различных отраслях социальной сферы.
Следовательно, в процессе развития законотворческого процесса в Российской Федерации по вопросам местного самоуправления целесообразно исходить из принципа системного единства законодательства с учётом того, что в иерархии законов, регулирующих муниципальные отношения, Конституция РФ и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» являются основополагающими.
Общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта; координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение в соответствии с п.п. «е-ж» п. 1 ст. 72 Конституции РФ находятся также в совместном ведении Российской Федерации и её субъектов. Поэтому законодательством субъектов РФ должны регулироваться не только вопросы организации местного самоуправления на соответствующих территориях, но и осуществление указанных функций социального характера как государственными органами, так и органами местного самоуправления.
Пока же на сегодняшний день, к сожалению, отсутствуют законодательные акты, закрепляющие вопросы организации и осуществления непосредственно управленческой деятельности органов местного самоуправления. Единственным таким правовым актом является регламент администрации, утверждаемый руководителем исполнительного органа2.
Исходя из сказанного, представляется возможным с позиций методологии диссертационного исследования дифференцировать изучение источников правового регулирования муниципальных управленческих физкультурно-спортивных отношений по двум основным направлениям: а) анализ норма тивно-правовых актов по вопросам ФКС, принятых органами государственной законодательной и исполнительной власти; анализ содержания муниципальных правовых актов по управлению ФКС.
Правовая организация муниципального (регионального) управления физической культурой и спортом в странах с развитой рыночной экономикой
В современных условиях развития ФКС наблюдается тенденция возрастания роли сотрудничества государств в этой сфере. В связи с этим, на первый план выходит правовое регулирование интеграционных процессов в этой области, поскольку только на основе регламентации общественных отношений нормами права возможно достижение нового более высокого взаимодействия между различными государствами как субъектами международного права. Вхождение России в мировое экономическое пространство неизбежно приводит к выводу о необходимости унификации национального законодательства на основе международно-правовых норм. Кроме того, коренные изменения, произошедшие в российском обществе, связанные с переходом к рыночной экономике, остро поставили вопрос о необходимости изменения законодательства о ФКС, приведения его в соответствие с международными стандартами на основании пересмотра самого подхода к развитию и функционированию этих общественных отношений, а также роли государства в их диалектике. Именно для создания новой модели правового регулирования в этой области общественных отношений и необходимо изучение законодательства о ФКС зарубежных стран, а также международно-правовых актов, касающихся отдельных аспектов данной сферы, в сравнении с дейст вующими в Российской Федерации правовыми нормами, регулирующими рассматриваемые проблемы.
Муниципальное (региональное) управление ФКС в странах с развитой рыночной экономикой (РРЭ) в значительной степени является децентрализованным, испытывающим большее влияние горизонтальных (местных) структур, нежели управляющее воздействие из центра. Так, согласно X поправки Конституции США, организация местного самоуправления находится в ведении штатов, из которых 40 предусмотрели в своих конституциях положение о том, что законодательные собрания не вправе принимать законы, детально регламентирующие местное управление. Отсюда большая свобода в организации и деятельности органов местного самоуправления, в особенности городского, в социально-культурной сфере, обилие нестандартных учреждений и организаций физической культуры, спорта и туризма. В Японии в состав префектур, муниципалитетов городов и сёл входят советы образования, которые имеют консультативные комиссии по спорту, здоровью и физическому образованию. Административно в префектуральных и территориальных отделах за развитие ФКС на местах отвечают заведующие отделами образования или их заместители. В помощь им в каждом районе (не городского типа) назначаются на повременную работу специалисты по спорту и физическому воспитанию.
Анализ функционирования местных органов власти в странах РРЭ показывает, что именно здесь - в городах и местных общинах - находится основной «центр тяжести» по развитию физического воспитания и спорта и оздоровительной работы с населением. Это прежде всего физическое воспитание в школах, вузах, подготовка в последних специалистов по спорту строительство новых и эксплуатация действующих спортивных сооружений, работа оздоровительных центров и спортивных клубов. В ряде стран местные органы власти субсидируют профессиональные команды, отдельных спортсменов, выступающих на чемпионатах страны1.
Изучение существующих управленческих моделей участия местных органов власти в развитии спорта позволило выделить два их основных вида: европейскую и американскую. Остановимся на исследовании первой модели.
Великобритания. В 1982 г. был разработан 10-летний план развития спорта в Великобритании, основными целями которого было создание современной спортивной инфраструктуры в стране и привлечение к занятиям спортом наибольшего количества населения, оживление спортивной деятельности в графствах, регионах и дистриктах (районов).
В административно-территориальном аспекте Англия и Уэльс делятся на 47 графств и 369 дистриктов (районов). В Шотландии 9 регионов разделены на 53 дистрикта. При каждом органе местной власти (графство, регион, дистрикт) имеется независимый спортивный совет, состоящий из избранных членов. На местах создано множество спортивных структур на базе спортивных клубов.
Основные функциональные направления деятельности местных органов власти в Великобритании - развитие массового спорта с помощью спортклубов и оздоровительных центров, строительство, модернизация и эксплуатация спортивных сооружений, обеспечение активного отдыха, привлечение зрителей с помощью спорта.
Масштаб деятельности местных органов в вопросах спорта и активного отдыха довольно широк. Однако каждый из них имеет чётко дифференцированную компетенцию в зависимости от уровня и поставленных задач.
В 1989 г. в Великобритании был принят закон «О местных органах власти и жилищном строительстве», часть статей которого касалась регулирования спортивной деятельности на местах. Прежде всего, правительство установило для местных органов власти лимит расходов на спортивные нужды в размере 15 млн. ф. ст.1 Как считают специалисты, эта мера привела к закрытию некоторых спортивных объектов. И ещё одна деталь - спортивные услу ги не вошли в перечень закреплённых законом обязанностей местных органов власти: они могут действовать в этом аспекте управленческой работы по собственному усмотрению. Многие местные органы самоуправления, чьи расходы в начале 90-х годов не превышали установленного Правительством лимита в 15 млн. ф. ст., опасаются, что в случае снятия этого ограничения на развитие спорта будет расходоваться ещё меньше средств. Специалисты считают, что сегодня, когда британское правительство стремится к созданию системы унитарных органов местного самоуправления, имеется опасность включения услуг в области спорта и досуга в список их прямых обязанностей. Принятие данного закона отрицательно скажется и на реконструкции действующих спортсооружений.
