Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Организация деятельности Министерства Российской Федерации по налогам и сборам, его задачи, структура и место в системе федеральных органов исполнительной власти России 15
Параграф 1. Возникновение и формирование Министерства Российской Федерации по налогам и сборам 15
Параграф 2. Организация деятельности и задачи Министерства Российской Федерации по налогам и сборам 32
Параграф 3. Принципы построения и структура Министерства Российской Федерации по налогам, т сборам 73
Параграф 4. Министерство Российской Федерации по налогам и сборам в системе федеральных органов исполнительной власти России. 86
Глава II. Полномочия Министерства Российской Федерации по налогам и сборам и его подразделений 108
Параграф 1. Права налоговых органов Российской Федерации 108
Параграф 2. Обязанности налоговых органов Российской Федерации ...129
Параграф 3. Ответственность налоговых органов Российской Федерации 145
Заключение 159
Список источников 170
Список литературы 179
Список сокращений. , 191
Приложение 192
- Возникновение и формирование Министерства Российской Федерации по налогам и сборам
- Организация деятельности и задачи Министерства Российской Федерации по налогам и сборам
- Права налоговых органов Российской Федерации
- Обязанности налоговых органов Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность диссертационного исследования. Актуальность избранной темы связана с продолжающимися в России рыночными реформами, поставившими в центре внимания вопросы совершенствования органа исполнительной власти в области управления налогами и сборами. К вышеуказанному органу исполнительной власти относится Министерство Российской Федерации по налогам и сборам, его территориальные подразделения (далее - налоговые органы), правовое положение которых приобрело особую важность и остроту. Причин тому несколько. Во-первых, масштабы налоговых правонарушений в России сегодня выходят на тот критический уровень, когда угроза экономической безопасности государства становится суровой реальностью. Во-вторых, обретает особую значимость проблема взаимоотношений налоговых органов и налогоплательщиков, прежде всего в сфере налогового контроля. В-третьих, поскольку налоговые органы - государственно - властные органы, их полномочия должны осуществляться в рамках строгих правовых процедур.
Состояние налоговых органов России в целом можно оценить как кризисное. Указанные обстоятельства вызвали необходимость кардинального реформирования налоговых органов, которое включает в себя меры экономического, социального, организационного и правового характера.
Актуальность темы обусловлена недостаточностью исследования органа исполнительной власти в области управления налогами и сборами и объясняется следующими факторами: недостаточной изученностью общих закономерностей становления государственно-властного механизма в области управления налогами и сборами в эпоху перехода к рыночным отношениям; отсутствием специальных работ, посвященных проблемам создания организационно-правовых основ деятельности налоговых органов России в переходный период от административно-командных отношений к рыночным; необходимостью обращения к историко-правовому опыту создания налоговых органов России с целью выбора оптимального пути
5 реформирования органа исполнительной власти в области управления налогами и сборами; изменением административно-правовых норм (со вступлением в силу с 01.01.99г. Налогового кодекса Российской Федерации), регулирующих отношения в сфере функционирования государственно-властного механизма управления налогами и сборами; особой значимостью органа исполнительной власти в области управления налогами и сборами.
Поиск рациональной модели органа исполнительной власти в области управления налогами и сборами, оптимизация его функций, форм и методов управления, а также укрепления налогового контроля - вот далеко не полный перечень вопросов, активизирующий необходимость научного анализа административно-правовых аспектов управления в этой области.
Таким образом, теоретическое исследование сущности органа исполнительной власти в области управления налогами и сборами, выработка предложений и рекомендаций по совершенствованию законодательства будут способствовать своевременной уплате налогов и сборов, а также обеспечению конституционного права граждан иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами.
Состояние научной разработанности темы диссертационного исследования. Институт органа исполнительной власти в области управления налогами и сборами относится к числу малоисследованных институтов. Менее всего изучены периоды (этапы) его зарождения и развития, кроме того, не исследован его современный период деятельности. Практически отсутствуют научные публикации, освещающие состояние и проблемы нынешнего административно-правового статуса органа исполнительной власти в области управления налогами и сборами как субъекта административной деятельности.
Комплексных теоретических исследований места и роли института органа исполнительной власти в области управления налогами и сборами вообще не проводилось, глубокий анализ тенденций развития налоговых органов отсутствует.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом настоящего исследования являются правовые основы организации и деятельности органа исполнительной власти в области управления налогами и сборами.
Предметом исследования являются административно - правовые отношения в сфере государственного управления налогами и сборами.
Цель и задачи диссертационного исследования.
Основными целями диссертационного исследования являются : исследование правовых основ организации и деятельности органа исполнительной власти в области управления налогами и сборами, а также исследование особенностей процесса возникновения, становления и развития органа исполнительной власти в области управления налогами и сборами; выявление в развитии органа существенных признаков и качеств как состояний, переходящих во времени от одной концептуальной модели построения (организационно-правового статуса органа исполнительной власти в области управления налогами и сборами) к другой;
3 Определение основных направлений деятельности органа исполнительной власти в области управления налогами и сборами и пути его совершенствования.
Для достижения этих целей исследования ставились следующие задачи: изучить объем предметно-содержательной характеристики органа исполнительной власти в области управления налогами и сборами; выявить особенности и причины, в силу которых организационно-правовая основа института органа исполнительной власти в области управления налогами и сборами реформировалась и претерпевает в последнее время глубокие изменения; обосновать место и роль органа исполнительной власти в области управления налогами и сборами в системе федеральных органов исполнительной власти; изучить и оценить нынешний организационно-правовой статус органа исполнительной власти в области управления налогами и сборами, отражающий современное видение государственно-правовых явлений в развитии Отечества; выявить перспективы совершенствования органа исполнительной власти в области управления налогами и сборами, приоритетные направления в его развитии; оценить имеющиеся рекомендации и разработать собственные предложения законодателю по дальнейшему совершенствованию органа исполнительной власти в области управления налогами и сборами.
Теоретические и методологические основы исследования. Исследование сформировалось в процессе и результате изучения и обобщения законодательных и подзаконных актов (проектов актов), практики деятельности, научного материала и др. документов.
Теоретико - методологическая и историческая база диссертационной работы включает в себя общенаучные методы познания социально-правовых аспектов, а также производные методы исторического, логического, сравнительно-правового, системного, структурно-функционального и конкретно-социологического анализа.
Правовая основа диссертации состоит из конституционного, федерального и регионального административно-правового законодательства, подзаконных нормативно-правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составляет практика деятельности органа исполнительной власти в области управления налогами и сборами. Эмпирический материал данного исследования представляет собой обобщение практики налоговых органов г. Москвы, Московской, Брянской, Калужской, Костромской, Ленинградской и Челябинской областей. Диссертант изучал его непосредственно в процессе служебной деятельности.
При этом им использован семилетний опыт работы в налоговых органах (из них четырехлетний - в центральном аппарате Госналогслужбы России). Автор имеет публикации в периодической печати, освещающие отдельные теоретические и практические аспекты рассматриваемых проблем.
В связи с комплексным, межотраслевым характером исследования органа исполнительной власти в области управления налогами и сборами в диссертации используется литература по общей теории государства и права, теории государственного управления, конституционному (государственному), административному и другим отраслям права.
Теоретической основой являются исследования, которые провели А.П.Алехин, Г.В.Атаманчук, В.К.Бабаев, Д.Н.Бахрах, И.Л.Бачило, Ю.М.Козлов, Б.М.Лазарев, Д.М.Овсянко, С.Г.Пепеляев, Л.Л.Попов, Д.Г.Черник.
В диссертации представлена попытка последовательного монографического исследования основных периодов развития налоговых органов России, а также попытка проследить и научно обосновать взгляд на институт налоговых органов как органов, имеющих сложную государственную структуру с особым административно-правовым статусом. Предпринята попытка показать современную налоговую систему России, место и роль налоговых органов в системе федеральных органов исполнительной власти; показать тенденции развития правового регулирования деятельности налоговых органов, факторы влияния на процесс их организационно-правового реформирования.
Необходимо заметить, что работа является административно-правовой по анализируемому материалу. Однако характер работы в отдельных случаях заставлял автора для полноты исследования анализировать вопросы, относящиеся к финансовому , в частности, налоговому праву.
Научная новизна исследования.
Впервые проведено комплексное исследование задач и функций органа исполнительной власти в области управления налогами и сборами . В исследовательской работе удалось сформулировать общие правовые основы организации и деятельности вышеуказанного органа исполнительной власти. Дан анализ современной организационной структуры органа исполнительной власти в области управления налогами и сборами, тенденции, перспективы развития.
Определены пути преобразования существующей структуры. Установлены место и роль органа исполнительной власти в области управления налогами и сборами в системе федеральных органов исполнительной власти, их соответствие целям государственной политики; определена необходимость налоговой реформы в целях совершенствования государственного управления налогами; выявлены принципы организации деятельности налогового аппарата на этапе его реформирования; установлено существо перехода от действующего государственного управления в области налогов к новому управлению в этой области; предложены рекомендации по совершенствованию государственного органа управления в области налогов и сборов.
В диссертационной работе анализируется новое налоговое законодательство, то есть положения части первой Налогового кодекса Российской Федерации, принятого Федеральным законом от 31.07.98 № 146-ФЗ ' (в редакции Федерального закона от 09.07.99 № 154-ФЗ 2), положения Федерального закона от 31.07.98 №147-ФЗ «О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации» 3 ( в редакции Федерального закона от 09.07.99 № 155-ФЗ 4 ) и проекта положения о Министерстве Российской Федерации по налогам и сборам. Дана характеристика действующих административно - правовых норм (в совокупности), регулирующих отношения в сфере государственного управления налогами и сборами и перспектива их развития. На основе 1 СЗ РФ, 03.08.98, N 31, ст. 3824. 2 СЗ РФ, 12.07.99, N 28, ст. 3487, "Российская газета", N 135, 15.07.99 (до п. 88 включительно), N 137, 17.07.99 (до конца) 3 СЗ РФ", 03.08.98, N 31, ст. 3825. 4 СЗ РФ, 12.07.99, N 28, ст. 3488, "Российская газета", N 134, 14.07.99 указанных административно-правовых норм и части первой Налогового кодекса Российской Федерации раскрыты особенности деятельности органа исполнительной власти в области управления налогами и сборами, функционально-целевая направленность, субъектный состав, а также вновь возникшие права, обязанности и ответственность налоговых органов и их должностных лиц. Проведено разграничение прав и обязанностей налоговых органов.
На основе теоретического исследования внесены предложения по совершенствованию части первой Налогового кодекса Российской Федерации в части государственного управления в области налогов и сборов.
В исследовании обоснована необходимость в поэтапном совершенствовании административных правовых норм, регулирующих отношения в сфере государственного управления налогами и сборами и радикальном пересмотре основополагающих принципов построения налоговых органов.
В работе приведены особенности процесса законотворчества по налогам и сборам, степень участия в нем Президента Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.
Кроме того, в диссертационной работе приведен сравнительный анализ российского аппарата государственного управления в области налогов и сборов с зарубежными аппаратами.
В целях теоретической разработки учения о государственно-властном механизме в области управления налогами и сборами приведены для сравнения функции налоговых органов по законодательству, действовавшему до принятия части первой Налогового кодекса Российской Федерации.
В работе дан критический анализ деятельности действующего аппарата государственного управления в области налогов и сборов.
Работа направлена на переосмысление теоретического подхода к государственному управлению в области налогов и сборов. Она выделяет признаки возможного экономического роста в связи с реформированием государственного механизма управления в области налогов и сборов. Впервые с позиций административного права в работе рассматриваются налоговые правоотношения в сфере исполнительной власти, в которых Министерство Российской Федерации по налогам и сборам участвует как носитель прав и обязанностей, установленных и обеспеченных административно - правовыми нормами.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Материалы и выводы диссертации могут быть использованы при дальнейшей разработке и становлении российского налогового аппарата.
Предложенный в работе перечень административно-правовых и финансовых норм, регулирующих отношения в сфере государственного управления налогами и сборами (с 1991 по 1999 год), достаточно сложных по форме и содержанию, может быть применен для изучения функций других элементов государственного механизма.
Конкретные данные исследования и теоретические обобщения имеют существенное значение в преподавательской деятельности при подготовке общих лекционных курсов по административному, конституционному (государственному) и финансовому праву России, а также при разработке специальных курсов, семинаров и учебных пособий. Выводы и предложения, сформулированные в работе, могут быть использованы при дальнейшей теоретической разработке общей теории административного, конституционного, муниципального и финансового права, отдельных проблем, связанных с предметом исследования.
Межотраслевой характер исследования предопределяет общетеоретическую значимость сделанных в работе заключений.
Теоретический материал диссертационного исследования может служить рекомендательной базой для совершенствования действующего законодательства, при подготовке методических и учебных пособий по курсу административного, финансового и налогового права. Предполагается издание отдельной научной монографии по теме исследования, основу которой составят материалы настоящей диссертации.
Характеризуя процесс будущей реформы, автор выявляет ее положительные и отрицательные стороны. Кроме того, диссертант определил прямую связь между наступившими преобразованиями и предстоящим реформированием органа исполнительной власти в области управления налогами и сборами.
В работе содержатся предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего деятельность налоговых органов и способствующего более эффективной работе данных органов.
Апробация и внедрение результатов исследования.
Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре административного права Московской государственной юридической академии. Основные положения и выводы диссертационного исследования отражены в публикациях автора, использованы в разработке учебных планов и программ Всероссийской государственной налоговой академии. Кроме того, указанные положения и выводы исследования используются в преподавательской деятельности диссертанта. Результаты исследования внедряются в практическую деятельность Министерства Российской Федерации по налогам и сборам.
Основные положения диссертации, выносимые на защиту.
Определяется правосубъектность Министерства Российской Федерации по налогам и сборам как органа исполнительной власти в области управления налогами и сборами.
Положение органа исполнительной власти в области управления налогами и сборами в России.
Понятие налоговой деятельности государства, определение основных присущих ей признаков. Дается определение налоговой политике и ее принципам.
13 Правовая основа взаимодействия налоговых органов с другими федеральными органами исполнительной власти, развитие форм и методов взаимодействия.
Обосновываются положения, в соответствии с которыми налоговые органы для осуществления эффективного налогового контроля должны обладать достаточно широкими, жестко очерченными правами.
Право на повышенную социальную защиту, которое является необходимым элементом гражданской правосубъектности сотрудника органа исполнительной власти в области управления налогами и сборами.
Обосновывается необходимость установления размера страховой суммы в зависимости от тяжести причиненного вреда здоровью сотрудника налогового органа.
Формируются предложения о приведении в соответствие специальных правил, регулирующих возмещение вреда, причиненного сотруднику налоговых органов.
Обосновывается целесообразность принятия ведомственного акта о порядке расследования и учета обстоятельств причинения вреда сотруднику налоговых органов при исполнении им служебных обязанностей.
Вносятся предложения по устранению пробелов (и противоречий) в налоговом законодательстве относительно применения судебного порядка защиты прав сотрудников налоговых органов.
Формулируются предложения об основных направлениях реформирования налоговых органов.
Предлагается авторская оценка отдельных положений части первой Налогового кодекса Российской Федерации о полномочиях налоговых органов, а также предложения по совершенствованию ведомственного регулирования деятельности органа исполнительной власти в области управления налогами и сборами.
Формулируются предложения по совершенствованию обязанностей налоговых органов.
Обосновывается применение мер ответственности к должностным лицам налоговых органов за причинение ущерба налогоплательщикам. Структура диссертации.
Структура диссертации обусловлена целью исследования. Она состоит из введения, двух глав, содержащих семь параграфов, заключения, списка использованной литературы и нормативных актов и приложения.
В первой главе работы исследуются: возникновение и формирование органа исполнительной власти в области управления налогами и сборами в России, его организация, задачи и структура, взаимодействие с другими федеральными органами исполнительной власти. Во второй главе исследуются права, обязанности, ответственность органа исполнительной власти в области управления налогами и сборами.
Возникновение и формирование Министерства Российской Федерации по налогам и сборам
Известно, что одним из основных источников финансирования всех направлений деятельности государства и экономическим инструментом реализации государственных приоритетов являются налоги. Они как способ изъятия и перераспределения дохода возникли вместе с государством.
В Европе становление и интенсивное развитие науки о налогах происходило с середины XVIII века в связи с потребностями формирующегося буржуазного общества и развивающейся буржуазной государственности. Родоначальником ее принято считать А. Смита, который раскрыл понятие налога, определил его место в хозяйственной жизни и сформулировал основные принципы взимания. По А. Смиту, налог - это денежное бремя, накладываемое государством в форме закона, который предусматривает его размер и порядок уплаты. Право государства взимать налоги и обязанность населения их платить вытекают из необходимости существования государства и его учреждений в интересах всего общества и отдельных лиц.
Еще в «Великой хартии вольностей» (Англия, 1215 г.) записано, что «налоги вводятся только с согласия нации», и этот императив, как правило, учитывается законодателями разных стран мира при изменении конструкции налоговой системы.
Важнейшие положения и принципы налогообложения, разработанные буржуазной наукой, получили законодательное, а зачастую и конституционное закрепление во многих странах Западной Европы.
В мировой практике применения налогообложения существуют две основные функции налогов - фискальная и регулирующая, они взаимосвязаны и взаимозависимы, но вторая не может развиваться в ущерб первой. Основная функция -фискальная, касающаяся интересов государственной казны ( от лат. fiscus - государственная казна) .
Государство, устанавливая налоги, прежде всего, определяет органы управления в области налогов, наделяя их значительными полномочиями. Оно стремится обеспечить себе необходимую материальную базу для осуществления своих функций и возложенных на него задач. В период становления буржуазного общества эта направленность налогов признавалась единственной. Однако ближе к концу XIX века, в эпоху больших социальных потрясений, формируется новая концепция теории налогов, рассматривающая их как социальный регулятор, орудие социальных реформ, направленных на постепенное выравнивание уровня доходов населения. Во второй половине 30-х годов XX века появляется концепция использования налогов в качестве средства регулирования экономики и обеспечения стабильного экономического роста. С середины XX века регулирующая функция налогов получает всеобщее признание и широкое применение.
Мировой опыт свидетельствует, что функции налогов и органов исполнительной власти в области управления налогами и сборами находятся в постоянном развитии и эволюционируют вместе с развитием государства.
В связи с тем, что налоги имеют древнюю историю, как и дискуссии о них, проблемы налогообложения постоянно занимали умы экономистов, юристов, философов и государственных деятелей различных эпох. По мнению итальянского экономиста Ф. Нитти, «никакое общество никогда не в состоянии обходиться без налогов» 2. С момента возникновения государства налоги (налоговые органы) являются необходимым звеном экономических отношений в обществе. Их появление связано с самыми первыми общественными потребностями.
Таким образом, налоги и налоговые органы возникли и развивались вместе с государством. Развитие и изменение форм государственного устройства всегда сопровождается преобразованием налоговой системы, в том числе органов исполнительной власти в области управления налогами и сборами.
Органы государственного управления исполнительной власти (к которым относятся Министерство Российской Федерации по налогам и сборам и его территориальные подразделения) представляют собой наиболее разветвленную часть системы государственного аппарата и являются оформленной в организационно-правовом отношении совокупностью государственных органов, осуществляющих от имени государства исполнительно-распорядительную деятельность .
Рассмотрим кратко процесс возникновения и формирования органа исполнительной власти в области управления налогами и сборами в России.
Ни для кого не секрет, пишет Д.Г.Черник, что в современном цивилизованном обществе налоги являются основной формой доходов государства. Помимо этой сугубо финансовой функции налоговый механизм используется для экономического воздействия государства на общественное производство, его динамику и структуру, на состояние научно - технического прогресса 2. Аналогично использовался орган государственной власти и в ранние периоды развития государства. Так, например, в эпоху феодальной раздробленности процедура сбора податей осуществлялась, как правило, самими князьями, которые с дружинниками периодически объезжали свои владения, либо, по их поручению, это делалось специально на то уполномоченными людьми - данниками. Фактически не изменился порядок сбора налогов и во времена татаро-монгольского ига. Особые чиновники (осминники, мытники, таможенники, пошлинники и др.) систематически собирали дань с населения, значительная часть которой передавалась завоевателям. Удельный характер княжения исключал возможность появления на Руси того времени единообразной налоговой системы. Каждый удельный князь собирал дань в своем уделе сам и передавал ее великому князю для отправления в Орду. Сумма «выхода» зависела от соглашений великих князей с ханами. Уплата «выхода» была прекращена Иваном III (1440-1505) в 1480 году, после чего началось создание финансовой системы Руси.
Так как к концу XV века стройной системы управления государственными финансами не существовало, большинство прямых налогов собиралось согласно Приказу большого прихода. Однако одновременно с ним обложение населения налогами производилось на основании территориальных приказов. Новгородская, Владимирская, Костромская чети выполняли функции приходных касс. В соответствии с Приказом большого дворца облагались налогом царские земли. По Приказу большой казны направлялись сборы с городских промыслов. Согласно Печатному приказу взималась пошлина за скрепление актов государственной печатью. Казенный патриарший приказ ведал налогообложением церковных и монастырских земель. Помимо перечисленных, налоги собирались в соответствии со Стрелецким, Посольским, Ямским приказами. В силу этого финансовая система России в XV-XVII вв. бХша чрезвычайно сложна и запутана.
Лишь с появлением российской государственности и централизации власти в конце XV века сложились предпосылки для создания специальных органов, ведающих сбором налогов в масштабе государства .
Финансовая система была особенно упорядочена в период царствования Алексея Михайловича (1629 - 1676), создавшего в 1655 году Счетный приказ. Проверка финансовой деятельности приказов, анализ приходных и расходных книг позволяли довольно точно определить бюджет государства2.
В царствование Алексея Михайловича число приказов, ведавших сбором налогов, значительно увеличилось, и лишь в 1718 году они были упразднены Петром І в связи с учреждением камер-коллегии, в обязанности которой вменялось « надзирание и правление над окладными и неокладными доходами».
Организация деятельности и задачи Министерства Российской Федерации по налогам и сборам
Ранее проведенные исследования ученых убеждают в том, что государственное управление является одной из форм деятельности государства, обеспечивающей реализацию государственной власти через соответствующие управленческие органы. Государственный орган представляет собой структурный элемент государства, призванный решать стоящие перед государством задачи, наделенный властными полномочиями, обладающий соответствующей компетенцией, имеющий определенную структуру и правовой характер связей, территориальный масштаб деятельности, определенный порядок работы и регламентированные методы .
Весьма важно вспомнить общепризнанный вывод, что без консолидирующего общественную жизнь единого целенаправленного управления процессами общественного развития в современном мире не может цивилизованно и независимо существовать ни одна страна. Единственной организацией, способной обеспечить такое управление, является государство, которое, в свою очередь, в значительной мере представлено государственным аппаратом управления, являющимся целенаправленным, постоянным проводником государственной политики.
Государственный аппарат, по мнению видного ученого С.Г.Атаманчука, -это инструмент государственного управления, системной функцией которого является целенаправленное постоянное управленческое воздействие на общественную жизнедеятельность со стороны государства. Государственный аппарат управления включает иерархию государственных органов управления и людей, в них служащих2 .
Федеральное министерство - важнейшая часть центрального государственного аппарата. В России федеральное министерство - основное звено системы федеральных органов исполнительной власти, которое осуществляет руководство определенной отраслью хозяйства, социально-культурного строительства и административно-командной деятельности. Однако ряд министерств являются ныне отраслевыми структурами, деятельность которых распространяется на все или на большинство сфер управления .
К таким министерствам, например, относятся Министерство экономики Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации и вновь созданное Министерство Российской Федерации по налогам и сборам.
В литературе по административному праву имеется множество определений органов исполнительной власти, авторами которых являются такие видные ученые - правоведы, как Ю.Н.Козлов, Ц.А.Ямпольская, П.Т. Василенков, Б.Н.Лазарев, Д.Н.Бахрах, В.Н.Манохин и другие. Представляется, что наиболее удачным в плане подчеркивания сущностных сторон является определение Б.Н.Лазарева. Он следующим образом определял орган государственной власти: «Это государственная институция с соответствующим личным составом, официально представляющая наше государство и действующая по его поручению, участвующая в осуществлении его функций, наделенная для этого властными полномочиями и несущая ответственность перед государством за свою деятельность» 2.
Такое определение логично, но требует применительно к Министерству Российской Федерации по налогам и сборам некоторых дополнений, а именно: 1. Действует в сфере исполнительной власти, является его составной частью, межотраслевым органом; 2. Осуществляет специфическую контрольную деятельность - управление в области налогов и сборов; 3. Выступает по поручению Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, осуществляет свою деятельность от имени Российского государства; 4. Обладает собственной компетенцией, имеет свою структуру, применяет присущие ему формы и методы деятельности; 5. Издает правовые акты .
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от- 14 августа 1996 года N 1176 «О системе федеральных органов исполнительной власти» министерство Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и осуществляющим управление в определенной сфере деятельности, а также координирующим в случаях, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Министерство возглавляет входящий в состав Правительства Российской Федерации министр Российской Федерации (федеральный министр).
Из изложенного следует два основных момента, с помощью которых можно понять административно-правовой статус современного министерства. Оно действует в качестве отраслевого органа. Об этом свидетельствует прежде всего указание на то, что министерство «управляет определенной сферой деятельности». Но оно одновременно выступает и в роли координатора по своему предмету (т.е. сфере деятельности), фактически функционируя и в межотраслевом варианте2.
Министерство Российской Федерации по налогам и сборам в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, частью первой Налогового кодекса Российской Федерации, Законом Российской Федерации "О налоговых органах Российской Федерации», Законом Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» (в части пункта 2 статьи 18 и статей 19, 20, 21), указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, а также Положением .
Таким образом правовую основу деятельности МНС России составляют вышеуказанные нормы права.
МНС России, являясь федеральным органом исполнительной власти, обладает правосубъектностью, то есть оно способно быть субъектом права. Субъект права в указанном случае это организация, наделенная законом субъективными правами и юридическими обязанностями2.
Правосубъектность находит свое выражение в компетенции Министерства. В компетенцию МНС России входит совокупность прав и обязанностей налоговых органов в целом, предоставленных для осуществления их функций 3 .
Указом Президента Российской Федерации от 23.12.98 г. № 1635 «О Министерстве Российской Федерации по налогам и сборам» Государственная налоговая служба Российской Федерации преобразована в Министерство Российской Федерации по налогам и сборам (далее - МНС России). Кроме того, в Указе определено, что нормативные правовые акты по налогам и сборам в установленные сроки должны быть приведены в соответствие с произведенными изменениями.
Права налоговых органов Российской Федерации
Одним из основных признаков, характеризующих любые органы государственной власти, является использование этими органами и должностными лицами государственно-властных полномочий. Это положение тем более применимо к такому органу, как орган государственной власти в области управления налогами и сборами в России - Министерство Российской Федерации по налогам и сборам. Как бы ни была хорошо продумана структура органа государственной власти, какова бы ни была численность и качество работающего персонала, исполнительная власть как ветвь государственной власти может функционировать только при наличии у органов исполнительной власти административных прав и полномочий. При этом нужно подчеркнуть, что применительно к органу исполнительной власти важные правомочия - это одновременно и служебные обязанности. Поэтому в науке административного права их часто называют правообязанностями .
Права государственного органа - это права различных должностных лиц этого органа. Налоговые органы для выполнения своих функций наделены соответствующими правами.
Полагаю, что для осуществления эффективного налогового контроля налоговые органы должны обладать достаточно широкими, жестко очерченными правами.
1.Налоговые органы вправе требовать от налогоплательщика или иного обязанного лица документы по формам, установленным государственными органами и органами местного самоуправления, служащие основаниями для исчисления и уплаты налогов, а также пояснения и документы, подтверждающие правильность исчисления и своевременность уплаты налогов.
Комментируя указанное право налоговых органов, В.Г. Пансков объективно считает, что такое право предоставлено налоговым органам для реализации возложенных на них задач .
Полагаю, что слова «требовать от налогоплательщика или иного обязанного лица документы», написаны в начале статьи правильно, так как в первую очередь проверяется наличие документов, а затем их содержание.
Вышеназванная норма лаконично и конкретно устанавливает права налоговых органов в части требования от налогоплательщика и иного обязанного лица документов, служащих основанием для исчисления и уплаты налогов. Аналогичная норма права была установлена в статье 14 Закона Российской Федерации от 27.12.91 № 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», которая утратила силу с 1 января 1999 года.
2. Налоговым органам предоставлено право проводить налоговые проверки в порядке, установленном Налоговым кодексом Российской Федерации.
Налоговая проверка является важнейшим инструментом налогового контроля, позволяющим наиболее полно и обстоятельно проверить правильность уплаты налогов (сборов) и исполнение налогоплательщиком других возложенных на него обязанностей.
Очевидно, что не только результат налоговой проверки и соответствующие выводы и претензии сторон, но и сам ход ее проведения потенциально являются наиболее конфликтными, поэтому необходимо максимально подробно регламентировать законом все процедурные моменты, связанные с проведением налоговой проверки, оформлением ее выводов и результатов, возможностью оспорить эти выводы и результаты, а также с разрешением споров и обжалованием результатов действий участников налоговой проверки. по По мнению В.Г. Панскова, право проводить налоговые проверки является основным правом налоговых органов. Кроме того, В.Г. Пансков в комментарии к Налоговому кодексу Российской Федерации указал, что Налоговый кодекс внес существенные коррективы в порядок осуществления и организации проверок l .
Налоговые инспекции проводят камеральные и выездные (ранее -документальные) проверки. Налоговой проверкой могут быть охвачены не более чем три календарных года деятельности налогоплательщика, предшествовавших году проведения проверки (статья 87 НК РФ ). Ранее проверки проводились за период последних 6 лет .
Выездная налоговая проверка проводится не чаще одного раза в год и не может продолжаться более двух месяцев. В исключительных случаях вышестоящий налоговый орган может увеличить продолжительность выездной проверки до трех месяцев ( статья 87 НК РФ). Ранее эти сроки практически не были ограничены.
3. Налоговые органы вправе изымать по акту при проведении налоговых проверок у налогоплательщика или иного обязанного лица документы, свидетельствующие о совершении налоговых правонарушений, в случаях, когда есть достаточные основания полагать, что эти документы будут уничтожены, сокрыты, изменены или заменены.
Директор Центра экономических экспертиз «Налоги и финансовое право» (г. Екатеринбург), кандидат экономических наук А.В. Брызгалин, комментируя названное право налоговых органов, заявил, что основания изъятия по Налоговому кодексу Российской Федерации значительно отличаются от предусмотренных в Законе Российской Федкрации «О налоговых органах Российской Федерации». Во-первых, изъятию подлежат документы, свидетельствующие о совершении любых налоговых правонарушений; во-вторых, документы могут быть изъяты только в тех случаях, когда есть достаточные основания полагать, что эти документы будут уничтожены, сокрыты, изменены или заменены; в-третьих, изымать документы в рамках налогового контроля органы вправе только в период проведения проверки. Изъятие документов производится в порядке, установленном статьей 94 Кодекса.
Наличие оснований полагать, что документы будут уничтожены, сокрыты, изменены или заменены, устанавливается должностными лицами, осуществляющими проверку. При несогласии с необоснованными и неправомерными действиями должностного лица при изъятии документов налогоплательщик вправе требовать от него строгого соблюдения законодательства о налогах и сборах (подпункт 10 пункта 1 статьи 21 НК РФ).
4. Налоговые органы вправе вызывать на основании письменного уведомления в налоговые органы налогоплательщиков и иных обязанных лиц для дачи пояснений в связи с уплатой (перечислением) ими налогов, а также вызывать в качестве свидетелей лиц, которым могут быть известны какие -либо обстоятельств, имеющие значение для осуществления налогового контроля .
Обязанности налоговых органов Российской Федерации
Наряду с предоставленными налоговым органам широкими правами и полномочиями, на них возложены также существенные служебные обязанности. Объем и характер прав, предоставленных органам исполнительной власти и их должностным лицам, определяется объемом и характером возложенных на него обязанностей. Следует согласиться с положением, которое было обосновано в науке административного права: пользоваться служебными правами допускается только в целях выполнения служебных обязанностей.1
В соответствии с подпунктом 4 пункта 1 статьи 32 части первой Налогового кодекса Российской Федерации налоговые органы обязаны: проводить разъяснительную работу по применению законодательства о налогах и сборах, а также принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов, бесплатно информировать налогоплательщиков о действующих налогах и сборах, представлять формы установленной отчетности и разъяснять порядок их заполнения, давать разъяснения о порядке исчисления и уплаты налогов и сборов.
С установлением в части первой Налогового кодекса Российской Федерации вышеназванной нормы сохранился один из существенных пробелов налогового законодательства, так как для решения вопроса о информировании налогоплательщиков необходимо иметь в каждой налоговой инспекции оборудованные помещения, высококвалифицированных специалистов по видам налогов, компьютерное оснащение. Информирование налогоплательщиков предусматривает предоставление им письменных ответов. Последние будут использоваться в качестве обязательных для исполнения другими органами и лицами.
Если, к примеру, организовать указанную деятельность на платной основе налоговым инспекциям необходимо будет в каждом конкретном случае определять цену оказываемых услуг. Кроме того предстоит вести учет оплаты за оказанные услуги и производить расчет заработка специалистов.
Полагаю, вопрос на какой основе информировать налогоплательщиков (платной либо бесплатной) требует дополнительной проработки. В настоящее время названная норма права (п.п.4 п.1 ст.32 НК РФ) является декларативной, поскольку не имеет механизма реализации.
Одним из способов решения вышеназванной проблемы является создание по образу Управления МНС России по городу Москве Консультационного центра -самостоятельного органа, осуществляющего информирование налогоплательщиков.
Основная обязанность налоговых органов вытекает из главной задачи налоговых органов и состоит в необходимости осуществления контроля за соблюдением налогоплательщиками налогового законодательства, а также принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов.
Обязанности налоговых органов установлены статьей 32 части первой Налогового кодекса Российской Федерации.
1.Налоговые органы обязаны соблюдать законодательство о налогах и сборах. Соблюдение законодательства налоговым органом предполагает, что любые решения и действия налоговых органов должны соответствовать правовым предписаниям, быть правомерными .
В соответствии со статьей 21 части первой Налогового кодекса Российской Федерации налогоплательщики имеют право не выполнять неправомерные акты и требования налоговых органов и их должностных лиц, не соответствующие Кодексу или иным федеральным законам. Кроме того, согласно статье 35 Кодекса налоговые органы несут ответственность за убытки, причиненные налогоплательщикам вследствие своих неправомерных действий (решений) или бездействия, а равно неправомерных действий (решений) или бездействия должностных лиц и других работников указанных органов при исполнении ими служебных обязанностей.
Статья 103 части первой Налогового кодекса Российской Федерации устанавливает недопустимость причинения неправомерного вреда при проведении налогового контроля. Названной статьей определено, что при проведении налогового контроля не допускается причинение неправомерного вреда налогоплательщику (иному обязанному лицу) либо имуществу, находящемуся в его владении, пользовании или распоряжении.
Убытки, причиненные неправомерными действиями налоговых органов или их должностных лиц при проведении налогового контроля, подлежат возмещению в полном объеме, включая упущенную выгоду (неполученный доход).
За причинение убытков налогоплательщику (иному обязанному лицу) в результате совершения неправомерных действий налоговые органы и их должностные лица несут ответственность, предусмотренную федеральными законами.
Статьей 138 Кодекса установлено, что судебное обжалование актов (в том числе нормативных) налоговых органов, действий или бездействия их должностных лиц физическими лицами, не являющимися индивидуальными предпринимателями, производится путем подачи искового заявления в суд общей юрисдикции в соответствии с законодательством об обжаловании в суд неправомерных действий государственных органов и должностных лиц.
Таким образом, неправомерные решения и действия налоговых органов приводят к рассмотрению налоговых дел в судах.
2.Налоговые органы обязаны осуществлять контроль за соблюдением законодательства о налогах и сборах, а также принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов.
Главной обязанностью налоговых органов является осуществление контроля за соблюдением законодательства о налогах и сборах, а также принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов. Совершенно очевидно, считает А.В.Брызгалин, что при осуществлении данной функции налоговые органы обязаны строго соблюдать законодательство о налогах и сборах, т. е. действия налоговых органов должны быть основаны на законах . С введением части первой Налогового кодекса Российской Федерации налоговый контроль проводится должностными лицами налоговых органов в пределах своей компетенции посредством налоговых проверок, получения объяснений налогоплательщиков и иных обязанных лиц, проверки данных учета и отчетности, осмотра помещений и территорий, используемых для извлечения дохода (прибыли), а также в других формах, предусмотренных Кодексом.
