Содержание к диссертации
Введение
Понятие, содержание и развитие правового статуса таможенных органов Российской Федерации .
1. Правовой статус и характерные особенности таможенных органов Российской Федерации .
2. Правовые аспекты организационно-структурного построения видов таможенных органов РФ .
3. Направления и формы взаимодействия таможенных органов РФ с иными государственными органами, предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами.
Система таможенных органов Российской Федерации и пути ее совершенствования.
1. Общая характеристика системы таможенных органов Российской Федерации. CLASS Системообразующие факторы и Признаки . CLASS
2. Правовые и организационные особенности составных частей системы таможенных органов Российской Федерации .
1. Государственный таможенный комитет Российской Федерации .
2. Региональные таможенные управления Российской Федерации.
3. Таможни Российской Федерации.
4. Таможенные посты Российской Федерации.
5. Центральная акцизная таможня. Акцизные таможенные посты Российской Федерации.
6. Специализированные таможенные посты по оформлению ввоза на территорию Российской Федерации драгоценных металлов и драгоценных камней.
7. Энергетическая таможня Российской Федерации.
Заключение
Список использованной литературы
- Правовой статус и характерные особенности таможенных органов Российской Федерации
- Правовые аспекты организационно-структурного построения видов таможенных органов РФ
- Правовые и организационные особенности составных частей системы таможенных органов Российской Федерации
- Государственный таможенный комитет Российской Федерации
Введение к работе
1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования
Таможенная проблематика имеет многоаспектный и многогранный характер. Поскольку само таможенное дело - явление сложное, неоднородное, комплексное, то оно в свою очередь может дифференцироваться в зависимости от того или иного аспекта, который выбирает для исследования автор. Ведь даже если бегло проанализировать действующий Таможенный кодекс РФ и такой базовый закон как закон о таможенном тарифе, и другие законодательные акты, то сразу становится очевидным, имея в виду только правовые аспекты, что таможенная тематика имеет конституционно-правовые и административные и административно-процессуальные основы и грани, гражданско-правовые, уголовно-правовые аспекты, элементы финансового и налогового права, и ряда других отраслей права. Следует иметь в виду, что вследствие новизны и неисследованности самого таможенного права, его специфики и особенностей, институционный подход, дифференцированный анализ, фундаментальных и конкретных институтов таможенного дела и в особенности таможенного права только начинается и в этом отношении предстоит большая и кропотливая работа. Вышедшие издания по таможенной тематике, несмотря на их актуальность и полезность - только начало длительного и сложного процесса исследования всей гаммы вопросов такого многопланового и неоднородного феномена каким является современное таможенное право.1
Поэтому в качестве темы диссертационного исследования мы избрали такой важный аспект как институт таможенных органов: их правовой статус, систему, проблемы совершенствования.
Согласно ст. 8 Таможенного кодекса РФ, таможенное дело непосредственно осуществляют таможенные органы Российской Федерации. Причем основное внимание, акцентирование сделано на природе и характере таможенных органов, которые значительно отличаются друг от друга по месту, роли и функциям, и в то же время составляют единую достаточно жестко в вертикальном плане централизованную единую систему. Линии горизонтальных связей тем более соподчиненности с другими государственными органами не имеют широкого и специального развития, что, конечно, не означает изолированности таможенных органов от других государственных органов и структур.
Напротив, Статья 13 ТК РФ прямо предусматривает взаимодействие таможенных органов РФ с иными государственными органами, предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами.
Однако, все это и другие моменты и элементы взаимосвязей с остальными государственными органами, в первую очередь, органами внутренних дел не лишают таможенные органы одного из главных качеств их характеристики и правового статуса: совокупность таможенных органов -это прежде всего единая система. С учетом и на базе данного фундаментального положения строится все проведенное автором исследование.
Исследование системы таможенных органов и, естественно, проблемы системности названных органов - решающая и основная цель, и задача данного диссертационного исследования. Оно осуществлено во взаимодействии с другими принципами и началами, характеризующими таможенные органы как определенную и целостную совокупность государственных органов. Поэтому автор касается и анализирует такие проблемы как основные функции таможенных органов, современные цели и задачи таможенных органов и составных частей этой системы; вопросы дислокации таможенных органов и структур, численность и штатные расписания каждого из видов таможенных органов, в чем частично также проявляются институциональный подход при изучении и дифференциации таможенной проблематики.
Особо подчеркиваем теоретико-практическую актуальность избранной нами проблемы. Собственно, вышедшие за последние четыре-пять лет книги, учебники по таможенным вопросам специально не касаются вопросов правового статуса и в особенности анализа системы таможенных органов, а носят в целом общий, в лучшем случае - комплексный характер. Это замечание касается не только серии книг проф. Б.Н.Габричидзе или изданных под его руководством, но ранее изданных трудов К.К.Сандровского, Л.Н.Маркова, В.Г.Храбскова, но и вышедшей в 1995 году небольшой книги А.Н.Козырина, посвященной Общей части таможенного права. Об односторонности и неполноте подхода данного автора красноречиво свидетельствует такой факт, как определение предмета таможенного права, под которым автор полагает отношения, которые складываются в процессе или по поводу перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу. Такой подход существенно обедняет сложный и многогранный характер таможенного права, не говоря уже об отсутствии системного и функционального подходов при общей характеристике таможенного права, в особенности его Общей части. Однако, в целом с учетом недостаточной разработанности таможенной проблематики названная книга полезна, поскольку способствует общему продвижению вперед в научной разработке таможенной проблематики.
Изданный коллективом автором Института законодательства и сравнительного правоведения (А.А.Гравина, Л.К.Терещенко, М.П.Шестакова), М, 1996, содержит краткий и в основном консолидированный Комментарий ТК РФ. Основную часть этой работы, начиная с 118 страницы и до конца книги, составляют нормативные акты по таможенному праву. Общие положения (Общая часть) написана на шести страницах (4-9) и даже отдаленно не содержит характеристики целей, задач, особенностей предмета и других общих принципиальных вопросов таможенного права.
Все вышеуказанное, а также прогрессирующее развитие российского таможенного права объективно обуславливает необходимость более конкретного, предметного, институционального подхода и анализа ключевых вопросов таможенного права, подчеркивает актуальность избранной диссертации для исследования темы.
Актуальность данной темы особенно обусловлена тем обстоятельством, что эта проблема глубоко и органически взаимосвязана с имеющим первостепенное значение вопросом о разработке и характере нового Таможенного кодекса Российской Федерации.
Ведь система таможенных органов, специфика ее отдельных составных частей и структур во многом предопределяют эффективность таможенного дела, практическую действенность реализации положений и норм ТК РФ и всего современного российского таможенного законодательства и права.
Степень научной разработанности темы.
В целом проблема еще явно недостаточно исследована. Однако за последние годы «продвижение» в этом направлении явно наметилось. Выше были отмечены некоторые книги и издания вышедшие в последние годы и существенные для развития данного направления таможенной проблематики.
При проведении исследования использовались различные методы и многообразные научно-литературные источники: методы статусно-правового анализа, системного анализа, сравнительно-правового анализа, статический метод, и ряд других. Были привлечены в процессе написания диссертации солидные учебно-монографические издания, сборники нормативных документов и актов. Такие, например, как Российское таможенное право под ред. Б.Н.Габричидзе, М., 1977; Комментарий к Таможенному кодексу Российской Федерации под общей редакцией и со вступительной статьей В.А.Максимцева и Б.Н.Габричидзе, М., 1997; Таможенное законодательство. Сборник нормативных актов. Со вступительной статьей Б.Н.Габричидзе, М., 1994; Комментарий Таможенного кодекса Российской Федерации, М. Юрид. лит., 1996; Б.Н.Габричидзе, В.Е.Зобов, Таможенная служба в Российской Федерации, М., Юрид. лит., 1993; А.Н.Козырин, Таможенное право России. Общая часть. Спарк., М., 1995; Таможенное право, под ред. проф. А.Ф.Ноздрачева М.Юристь, 1998; Основы таможенного дела, «Экономика», 1998; Габричидзе Б.Н. Практика применения Таможенного кодекса Российской Федерации, М. Книжный мир, 1998; Козырин А.Н. Таможенная пошлина, М. «Налоговый вестник», 1998, и другие книги.
В диссертации использованы нормативные акты и документы, а также практика ГТК России, ряда региональных таможенных управлений и таможен, в частности Астраханской таможни и Северо-Кавказского таможенного управления, Северо-западного таможенного управления, Московской региональной таможни, и других.
Диссертационное исследование проведено не только на основе учета конституционных положений и норм о таможенном деле; ТК РФ; закона о таможенном тарифе, других законов и нормативных правовых актов, но в особенности, учитывая концептуально-программный характер Федеральной целевой программы развития таможенной службы Российской Федерации на 1996-1997 годы и на период до 2000 года, с применением предписаний, норм, рекомендаций, выдвинутых перспектив развития таможенного дела и таможенных органов на указанный в Федеральной программе период.
Объектом исследования являются правовое регулирование статуса таможенных органов РФ, специфики и разновидностей этих органов в свете действующего конституционного, административного и таможенного законодательства, а также изменений и дополнений, идей и постулатов предстоящего к принятию нового Таможенного кодекса Российской Федерации, а также правовых актов ГТК России последних лет.
Целью исследования является сравнительный анализ такого института таможенного права, как таможенные органы: их правовой статус, система, пути развития и проблемы совершенствования. Для исследования выбрана только часть вопросов, поскольку каждая из частей этого ведущего института таможенного права - это темы, проблемы самостоятельных отдельных исследований.
Методологической основой исследования являются исторический, логический, анализы, синтез и методы познания, вытекающие из них частнонаучные методы: системно-структурный, конкретно-социологический, формально-юридический, сравнительного правоведения, статистический. Их применение позволило диссертанту исследовать объекты во взаимосвязях и взаимозависимости и достичь значительной целостности и всесторонности.
В диссертации использовались научные труды по проблемам теории государства и права, государственного управления, конституционного права, административного права. В частности труды по теории государства и права - С.С.Алексеева, Е.А.Лукашевой, В.С.Нерсесянца, Г.В.Мальцева и др. ученых; государственного управления - Г.В.Атаманчука, И.Л.Бачило;
конституционного права - О.Е.Кутафина, М.В.Баглая, Б.А.Страшуна, В.Е.Чиркина, и др.; административного права - Б.М.Коренева, Д.М.Бахраха, Б.Н.Габричидзе, В.М.Манохина, а также специалистов названных и других отраслей российского права - Ю.А.Дмитриева, С.Э.Жилинского, Н.А.Михалевой.
Источниковедческую базу исследования составили Конституция РФ 1993 года, Таможенный кодекс РФ, Закон о Таможенном тарифе, Федеральный закон о службе в таможенных органах, Федеральная целевая программа развития таможенной службы на 1996-1997 годы и на период до 2000 года; а также:
Общие положения от 10 января 1996 года: о региональном таможенном управлении (РТУ); о таможне; о таможенном посте; Положение о Государственном таможенном комитете Российской Федерации от 25 октября 1994 года; Положение об акцизном таможенном посте от 14 ноября 1994 года; Положение о Центральной акцизной таможне от 2 июня 1997 года; постановление Правительства РФ от 8 января 1998 года «О порядке организации и деятельности специализированных таможенных постов по оформлению ввоза на территорию Российской Федерации драгоценных металлов и драгоценных камней; Положение об Энергетической таможне Российской Федерации от 1 ноября 1994 года, и другие нормативные правовые акты по таможенным органам и таможенному делу.
Научная новизна и основные положения, выносимые на защиту. К ним относятся обладающие определенной степенью новизны, либо содержащие практические рекомендации и предложения выводы и обобщенные положения диссертанта:
-о системе таможенных органов как определенной и специфической подсистеме более широкой и целостной системы, которой согласно ст. 77 ч. 3 Конституции РФ, является в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ совокупность федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, образующая единую систему исполнительной власти в Российской Федерации;
-положение о системообразующих факторах, признаках, таких в частности, как функциональная общность; организационное взаимодействие и иерархическая соподчиненность таможенных органов, звеньев и структур; принцип единства системы таможенных органов; федеративные и региональные начала как систематизирующие факторы и признаки; отношение таможенного регулирования к исключительному ведению (компетенции) Российской Федерации (ст. 71, п. «ж»); инфраструктурные факторы: взаимодействие между таможенными органами; между ними, федеральной и региональной властями в создании и обеспечении оптимальной и эффективной таможенной инфраструктуры;
-в частности жилищной, социальной, пенсионной, а также системы прохождения службы в таможенных органах и кадрового обеспечения таможенных органов, организаций и учреждений; охрана и социальная защищенность сотрудников таможенных органов и учреждений и членов их семей; сотрудничество таможенных служб РФ и стран СНГ, а также взаимодействие с таможенной службы РФ; с таможенными службами со структурами стран дальнего зарубежья, международными организациями в сфере таможенного дела: ГАТТ, ВТО, СТС и рядом других; разветвленная сеть двухсторонних соглашений и иных актов в сфере таможенного дела.
Все вышеприведенные факторы, признаки и элементы сообщают совокупности (системе) российских таможенных органов черты, свойства и особенности системности, целостности, глубокого и перспективного взаимодействия составляющих ее частей;
-о разновидностях таможен, месте, роли и значении каждой из составных частей системы таможенных органов в непосредственном осуществлении таможенного дела; -об укреплении и развитии взаимодействия таможенных органов с иными государственными органами, предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами. Этот аспект особенно актуален в свете взаимодействия, во-первых, с другими правоохранительными органами (внутренних дел, ФСБ, ФПС, юстиции, налоговой полицией, судом, прокуратурой и др.), с финансово-экономическими органами - экономики, финансов, управления государственным имуществом, антимонопольными структурами, а также коммерческими и предпринимательскими организациями и другими.
Особое значение имеет в системе таможенных органов ГТК России. Выделим дополнительно такие моменты: во-первых - это не только организационно-штабной центр таможенной системы, но и средоточие по разработке и реализации новой концепции таможенного дела, централизованный и наиболее квалифицированный и отлаженный механизм выработки новых таможенных идей и положений, располагающей управленческими рычагами и инструментами для реализации функций и крупных усовершенствований в самом таможенном деле и в задачах функциях, компетенции таможенных органов в создании разновидностей таможенных органов и структур в целях наиболее эффективного осуществления таможенного дела;
-вывод о специфической роли региональных таможенных управлений (РТУ), поиска их оптимального места в системе таможенных органов, возможно, освобождения от некоторых функций, изначально присущих ГТК России как федеральному таможенному органу (направлений деятельности таможенных органов, выработка единых установок в плане экономической безопасности и защиты национальных экономических и социальных интересов России; координация и контроль таможенной деятельности, и другие направляющие, централизованные управленческие функции). Такой подход существенно видоизменяет взаимоотношения РТУ с таможнями и таможенными постами; в известной мере высвобождает РТУ от некоторых функций. Таким образом, проблема РТУ в определенной степени продолжает оставаться, несмотря на увеличение их числа, дискуссионной, во всяком случае требующей поправок, дополнений и усовершенствований в правовой статус РТУ;
Сказанное выше вновь подчеркивает ведущую и фундаментальную роль таможни как главного звена непосредственно осуществляющего таможенное дело.
Значительное разнообразие таможен, их деление на «внутренние» и «внешние»; создание Центральной акцизной таможни; Энергетической таможни Российской Федерации; специалистов по оформлению ввоза на территорию Российской Федерации и вывоза с территории Российской Федерации драгоценных металлов и драгоценных камней, появление названных разновидностей таможен - это объективный процесс, обусловленный потребностями и нуждами дальнейшего развития таможенного дела и самих таможенных органов;
-вывод о необходимости централизованного утверждения типовых организационных структур, штатной численности РТУ, таможен, таможенных постов, других разновидностей таможенных органов призван способствовать упорядочению и необходимой стабилизации системы таможенных органов и в итоге повышению эффективности таможенной деятельности; Сформулированные выше соображения и выводы обусловливают объективную необходимость существенного обновления самого Таможенного кодекса РФ, принятия нового Таможенного кодекса Российской Федерации. Причем нуждаются в совершенствовании особенно те аспекты и направления, которые касаются организации таможенного дела, статуса и составных частей системы таможенных органов, их компетенции, взаимоотношений друг с другом, и иными государственными органами.
Эти и другие вопросы призваны найти свое новое юридическое закрепление в ТК РФ, что настоятельно диктуется потребностями жизни и прямо вытекает из содержания программы развития таможенной службы на 1996-1997 годы и на период до 2000 года, а также других новейших таможенных нормативно-правовых актов и документов.
Научная и практическая значимость проведенного исследования заключается в комплексном анализе статутного развития системы таможенных органов, их роли и практического значения в современном таможенном процессе, в выявлении наиболее оптимальных форм внутренней организационной структуры. В особенности, рассмотрении и постановке конкретных и назревших проблем компетенции в сферах и отраслях их практической деятельности: в области таможенного оформления и контроля; взимания таможенных платежей; борьбы с контрабандой и нарушениями таможенных правил, обеспечения таможенной охраны, а также в области таможенной статистики, осуществления внешнеэкономических связей, и по другим ведущим направлениям. В диссертации выработаны и сформулированы рекомендации и предложения по упрочению и совершенствованию правовой базы организации и деятельности таможенных органов РФ, внесении изменений и дополнений ТК РФ и иные акты конкретизирующих статус таможенных органов, их разновидностей на современном этапе.
Апробация результатов диссертационного исследования осуществлена в ходе практической деятельности диссертанта; в ряде его научных публикаций, выступлений на научно-технических семинарах и конференциях по вопросам таможенного дела и права, во внесенных им рекомендациях по содержанию и совершенствованию имеющихся проектов нового Таможенного кодекса Российской Федерации.
Структура диссертации обусловлена вышесформулированными соображениями и выводами и состоит из настоящего введения, двух глав (глава 1 «Понятие, содержание и развитие правового статуса таможенных органов Российской Федерации и их особенности» и глава 2 «Система таможенных органов и пути ее совершенствования»), заключения, списка использованной литературы.
Правовой статус и характерные особенности таможенных органов Российской Федерации
Как уже было отмечено, настоящая диссертация посвящена исследованию комплекса правовых и организационных вопросов построения и деятельности таможенных органов Российской Федерации. Причем, анализу будет подвержена вся система таможенных органов, а не только отдельные звенья и органы.
В первом параграфе - в центре внимания исследования правовой статус названных органов, их характерные особенности, рассматриваемые в системе исполнительной власти.
Вначале - о правовом статусе таможенно-правовых институтов и органов, а затем анализ характерных черт и особенностей указанных органов. Термин «правовой статус», «юридический статус», «правовое положение» -понятия многосложные, включающие в себя ряд элементов, черт, признаков и т.д., без совокупности которых невозможно представить себе само это сложное, распространенное в юридической литературе понятие. Оно в значительной мере характеризует правовую природу, свойства и качества органа, института, звена подразделения, а в определенном смысле - системы, например, определенных органов (государственных, общественных и других). Наше внимание концентрируется прежде всего и главным образом на таможенных органах как разновидности органов исполнительной власти, причем, в тесной связи с принципом разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Таким образом, данный параграф, как и первая глава в целом, имеет не только теоретический аспект, но в значительной мере конституционно-правовую и административно-правовую направленность. Что не должно ни в коей мере при анализе правового статуса означать ущемления роли и значения норм финансового, трудового, гражданского и других ведущих правовых отраслей.
Одним из сложных и по-разному трактуемых в юридической литературе вопросов является проблема понятия «правовой статус» особенно применительно к термину «государственный орган», «исполнительный орган», «правоохранительный орган», и др. Мы постарается детально и критически проанализировать эти вопросы.
Правовой статус государственного органа, в том числе таможенного органа включает: . конституционные нормы и положения, касающиеся этих институтов. К ним относятся следующие статьи Конституции Российской Федерации. Во-первых - это статья 71 Конституции, относящая таможенное регулирование к ведению Российской Федерации. Во-вторых - это статья 74 Конституции, которая устанавливает: На территории Российской Федерации не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств;
Ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья, охраны природы и культурных ценностей. В-третьих - согласно статье 106, обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам, в частности таможенного регулирования. Правовой статус в более узком смысле имеет дифференцированное содержание. Во-первых, он включает структуру органа и порядок его образования (избрания); во-вторых, компетенцию, т.е. круг прав и обязанностей: в-третьих, взаимоотношения с другими, т.е. круг прав и обязанностей: в-третьих, взаимоотношения с другими, в том числе родственными органами (исполнительными, законодательными, и другими). Конечно, приведенными характеристиками не исчерпывается правовой статус органа, но он им во многом предопределяется, вырисовывает свою правовую специфику. Разумеется, возможны иные модификации органа, института. Рамки диссертации не позволяют углубляться в исследование данной оригинальной проблемы. Кроме того, автор полагает, что данная проблема настолько интересна и специфична, что возврат к ней на определенном этапе лишь усилит и придаст новые импульсы к новой творческой разработке этой проблемы.
Теперь обратимся к эволюции самих таможенно-правовых институтов. В этом плане много интересного и неизведанного.
Ко времени Октябрьской революции таможенное дело в России регулировалось Уставом 1910 года. Таможенным делом руководил образованный в 1864 году в составе Министерства финансов Департамент таможенных сборов, который в связи с военными действиями в ходе первой мировой войны находился в довольно плачевном состоянии: большинство таможен было закрыто, а их служащие эвакуированы - таможенная система в России практически была разрушена. В сентябре 1917 года на съезде таможенных служащих был образован ЦК профсоюза таможенных работников, который более года тактически руководил таможенным ведомством при поддержке наркома финансов В.Р.Менжинского.1 В начале 1918 года возобновил работу Департамент таможенных сборов при Наркомате финансов. 29 мая 1918 года СНК издал декрет "О разграничении прав Центральной и местных Советских властей по собиранию пошлин и о регулировании деятельности местных таможенных учреждений".2 Обложение таможенной пошлиной и другими сборами товаров, перевозимых через границу, передавалось в исключительное ведение центральной государственной власти (ст. 1 декрета). Таможенные учреждения признавались органами центральной Советской власти и управлялись Наркоматом по финансовым делам. Никакие гражданские и военные власти, профессиональные организации не могли вмешиваться в деятельность таможен (ст. ст. 4, 5). Местные Советы имели право надзора за деятельностью таможенных учреждений, не вмешиваясь при этом в распорядительную и административную части работы. Советы могли назначать при таможенных учреждениях комиссаров, которые не имели функций распорядительного характера и были вправе осуществлять лишь общий надзор за деятельностью таможен (ст.ст. 6, 7 декрета). В целом этот декрет был первым крупным актом о создании советских таможенных учреждений.
Декретом от 29 июня 1918 года Департамент таможенных сборов был переименован в лавное Управление таможенного контроля, которое переходило в подчинение Наркомата торговли и промышленности (НКТиП)1, последний в соответствии с декретом СНК от 11 июня 1920 г. был преобразован в Народный комиссариат внешней торговли (НКВТ)2. К НКВТ перешли все функции в области управления таможенным делом. Утверждение постановлением ЦИК СССР от 12 ноября 1923 г. Положения об НКВТ3 рассматривало таможенное дело как составную часть внешнеторговой деятельности. В соответствии с этим постановлением Главное таможенное управление (ГТУ) вошло в состав НКВТ, а таможенные округа стали органами НКВТ на территории СССР (ст.ст. 3, 12).
Правовые аспекты организационно-структурного построения видов таможенных органов РФ
Решение таможенных задач представляет собой сложную и многогранную проблему. Она требует не только соответствующего материального, финансового, социального обеспечения. Но также выработки и применения соответствующих организационно-структурных форм и институций, которые наиболее эффективно обеспечивали бы осуществление таможенного дела. Причем, к ним относятся оформленные не только как целостные и самостоятельные таможенные органы, например, региональное таможенное управление, таможня Российской Федерации, но и их внутренние структурные подразделения. Например, управления, отделы, секторы Государственного таможенного комитета Российской Федерации и другие структурные ячейки таможенного органа.
Поэтому в самом общем виде можно говорить о разновидностях организационно-структурного построения видов таможенных органов. Организационно-структурное построение таможенного органа в значительной мере вскрывает, индивидуализирует особенности данного вида таможенного органа.
Самая их общая характеристика содержится в Таможенном кодексе Российской Федерации (статья 8), которая различает основные разновидности таможенных органов: Государственный таможенный комитет РФ: региональные таможенные управления РФ; таможни РФ; таможенные посты РФ.
Все ранее сказанное о функциях и содержании деятельности, а также об организационно-структурном построении таможенных органов позволяет сформулировать их определение.
Таможенный орган - это орган исполнительной власти, являющийся по своему характеру правоохранительным, действующий от имени государства и наделенный властными полномочиями, выполняющий свои задачи и функции в сфере таможенного дела и в других связанных с ним областях и участках управления с помощью присущих ему форм и методов деятельности.
То, что таможенные органы выполняют функции уголовно-процессуального характера (дознание) и административно-процессуального характера (производство и рассмотрение дел о нарушении таможенных правил), не изменяет их природы и характера как исполнительно-распорядительных, административных органов, но одновременно сближает их с другими правоохранительными органами, в частности, с органами внутренних дел.
Предлагая это определение, мы не претендуем на его полноту и бесспорность, однако, полагаем, что его можно приять как вариант, особенно с учетом не разработанности вопроса.1
Возможны и другие варианты определения таможенного органа. Например, К.К.Сандровский полагает: "...таможенные органы можно определить как государственные органы, осуществляющие исполнительно-распорядительную деятельность в специальной сфере государственного управления, связанной с пропуском через государственную границу различного рода грузов, в том числе багажа и валютных ценностей, а также транспортных средств, служащих для перевозки пассажиров и грузов".1 Не вдаваясь в детальный разбор данного определения, отметим, что в нем четко не обозначена специфика таможенных органов; перечисление некоторых из функций этих органов, в частности пропуск грузов, багажа и т.д., явно недостаточно для характеристики деятельности указанных органов.
В действовавшем ранее таможенном законодательстве и в литературе прежних лет употреблялся термин "таможенные учреждения". Однако, в действующем таможенном законодательстве, в том числе в Таможенном кодексе, этот термин не используется. Несмотря на это, понятие "таможенные учреждения" в расширительном варианте - "таможенные учреждения и организации" - и сегодня имеет право на существование. В соответствии со статьей 9 Таможенного кодекса Российской Федерации к ним можно отнести таможенные лаборатории, научно-исследовательские учреждения и учебные заведения профессионального и дополнительного образования в сфере таможенного дела. К ним же относятся создаваемые ГТК вычислительные центры, полиграфические, строительно-эксплуатационные и иные предприятия и организации, деятельность которых способствует решению задач таможенных органов.
Детальный и всесторонний анализ специфики разновидностей организационно-структурного построения таможенных органов Российской Федерации подробнее представлен во второй главе, в которой содержится анализ системы таможенных органов. В ней проанализированы и вопросы состава этой системы, и особенности составляющих ее элементов. В данном параграф необходимо выделить такую особенность рассматриваемой проблемы (организационно-структурное перестроение таможенного органа) как:
а) взгляд на данную разновидность государственного органа как специфического самостоятельного (организационно-выделенного) органа исполнительной власти;
b) акцентирование внимания на внутреннее, организационно-структурное построение таможенного органа - наличие разнообразных структурных подразделений, характерное для каждого из них (разновидностей), т.е. перечень и функциональное предназначение этих подразделений - управлений, отделов, служб, секций и т.д. Эти две существенные особенности ("а" и "Ь"), конечно, не исчерпывают специфики построения таможенного органа, но придают ей своеобразный колорит.
Обычно при анализе задач и функций государственного органа основное внимание уделяется функциональной, т.е. компетенционной стороне дела. Из нее как бы вырастает индивидуальный облик органа, его специфика, отличающая от других близких или родственных органов. Внутреннему строению уделяется значительно меньше внимания, что подтверждается наличием значительного числа монографий иных изданий, посвященных правовому статусу различны гос. органов - власти -законодательной, исполнительной, судебной, органов прокуратуры и т.д., и значительно меньше и реже публикаций по вопросам внутреннего, организационно-структурного построения. В ряде случаев - по существу отсутствие таких публикаций, что, безусловно, говорит о слабости, неразвитости научной базы этого направления.
Правовые и организационные особенности составных частей системы таможенных органов Российской Федерации
Государственный таможенный комитет РФ это центральный федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий непосредственное руководство таможенным делом в Российской Федерации.
Это совершенно правильная, но недостаточная характеристика. Она не позволяет вполне определить и точно оценить положение и роль ГТК в руководстве и управлении таможенным делом, в его организации, а также в системе таможенных органов.1
Вначале - некоторые общие соображения о ГТК РФ.
Те положения и нормы, которые содержатся в ТК РФ относительно ГТК РФ явно недостаточны и лишь частично характеризуют его правовой статус. Собственно, в ТК РФ отсутствует целостная и системная характеристика этого центрального и ведущего органа таможенной системы Российской Федерации. Из норм и положений о ГТК России не видно его роли и значения в системе таможенных органов РФ.
В ТК РФ отсутствует даже общая функциональная характеристика этого органа, не говоря уже о его внутреннем построении, функциях и компетенции, а также о формах и методах деятельности, о взаимодействии с другими центральными правоохранительными органами.
В достаточной мере такую ситуацию не меняет и Положение о ГТК Российской Федерации от 25 октября 1994 года. Это Положение хотя и было шагом вперед в том период (в 1994 году), но в настоящее время явно не соответствует условиям и требованиям, содержанию таможенного дела современного периода.
Общий вывод таков: во-первых нужна целостная характеристика системы правовых норм, касающихся правового статуса, функций и структуры ГТК РФ в новом таможенном кодексе РФ; во-вторых, требуется новое Положение о ГТК РФ, которое соответствовало бы современным и новым условиям и требованиям развития таможенного дела и организации руководства им, т.е. все то, что должно быть юридически закреплено во новом Положении о ГТК РФ.
Без этих изменений и дополнений статус ГТК РФ неполноценен, он остается в значительной мере схематичным и фрагментарным.
Нужно также отметить, что в еще большей степени статус Таможенного комитета СССР был регламентирован в ТК СССР 1991 года; о нем по существу не было соответствующих положений и норм; упоминалось лишь, что при ТК СССР действует таможенно-тарифный комитет. Кроме того, для обеспечения взаимодействия правоохранительных иных государственных органов Союза ССР и республик в борьбе с международным незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ действует Союзный координационный Совет, состав которого определяется Президентом СССР.
Однако перечисленные выше органы не получили своего организационного воплощения и развития.
Указом Президента Российской Федерации от 14 августа 1996 г. ГТК отнесен к числу иных федеральных органов исполнительной власти, каковыми являются государственные комитеты, федеральные службы и другие органы.
Отнесение органа исполнительной власти к числу государственных комитетов означает признание того факта, что он осуществляет межотраслевое регулирование. Решения Государственного комитета по межотраслевым вопросам, имеющие общенормативный характер, принимаются совместно членами Комитета и оформляются в виде постановления. Члены Государственного комитета утверждаются и освобождаются Правительством. Оперативное руководство в соответствии с возложенными на Государственный комитет функциями осуществляется Председателем Комитета на принципах единоначалия. Его решения оформляются приказом.
Более подробно статус ГТК, его функции, полномочия и частично структура определяются в ТК, Положении о Государственном таможенном комитете Российской Федерации, а также в других нормативных актах.
Давая общую характеристику ГТК, необходимо отметить, что поскольку он признается органом, осуществляющим межотраслевое регулирование, постольку выполняет не только функции непосредственного руководства таможенным делом, но и координационные и частично контрольные функции в этой сфере. Такой вывод основывается, в частности, на ст. 11 ТК - о нормативных актах ГТК; ст. 13 - о взаимодействии таможенных органов с иными государственными органами, предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами.
Что касается положения ГТК в системе таможенных органов, то, как уже отмечалось, он является функциональным и организационным центром данной системы, возглавляет ее, объединяет и направляет деятельность всех звеньев системы, способствуя развитию и укреплению ее единства и целостности.
ГТК, региональные таможенные управления, предприятия и организации, подведомственные ему, составляют единую систему Государственного таможенного комитета Российской Федерации.
Правовой статус, задачи, функции, компетенция и частично организационная структура Государственного таможенного комитета определены в Таможенном кодексе РФ и главным образом, подробно и детально в утвержденном Указом Президента РФ от 25 октября 1994 г. № 2014 Положении о Государственном таможенном комитете Российской Федерации.
Рассмотрим этот основополагающий правовой акт. Государственный таможенный комитет Российской (ГТК России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим непосредственно руководство таможенным делом в Российской Федерации.
ГТК России осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и общественными объединениями.
ГТК России в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, Таможенным кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, а также Положением о нем.
Государственный таможенный комитет Российской Федерации
ГТК России в соответствии с возложенными на него задачами выполняет следующие функции: - подготавливает предложения о совершенствовании таможенной политики Российской Федерации; - разрабатывает правовой, экономический и организационный механизмы реализации таможенной политики Российской Федерации, обеспечивает ее претворение в жизнь; - разрабатывает и реализует программы развития таможенного дела в Российской Федерации; - подготавливает проекты законодательных и иных правовых актов о таможенном деле; - участвует в подготовке предложений о совершенствовании механизма регулирования взаимоотношений России с мировым сообществом в сфере экономики, включая укрепление международной производственной кооперации, стимулирование экспорта, привлечение иностранных инвестиций; - вносит в установленном порядке предложения о ставках и механизме применения таможенных и иных пошлин налогов, относящихся к товарам, перемещаемым через таможенную границу Российской Федерации; - участвует в разработке мер экономической политики в отношении товаров, перемещаемых через таможенную границу Российской федерации, включая лицензирование, регулирование цени другие нетарифные меры; организует в соответствии со своей компетенцией реализацию этих мер; - организует взимание таможенных пошлин и налогов, относящихся к товарам, перемещаемым через таможенную границу Российской Федерации, а также иных таможенных платежей; - организует систему контроля за правильностью определения таможенной стоимости товаров; - обеспечивает своевременное и полное внесение в федеральный бюджет таможенных пошлин и налогов;1
- обеспечивает эффективное использование таможенных режимов при перемещении товаров и транспортных средств через таможенную границу Российской Федерации и при ведении производственной и иной коммерческой деятельности на территории Российской Федерации;
- в предусмотренных законодательством Российской Федерации случаях выдает или обеспечивает выдачу лицензий и квалификационных аттестатов, аннулирует или отзывает такие лицензии и аттестаты, обеспечивает ведение реестров, утверждает размеры сборов и других платежей;
- организует осуществление таможенного оформления товаров и транспортных средств, принимает меры к его совершенствованию и упрощению;
- разрабатывает меры и создает условия, способствующие ускорению товарооборота через таможенную границу Российской Федерации, а также содействующие развитию внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, предприятий, учреждений, организаций и граждан; обеспечивает реализацию этих мер, включая развитие таможенной инфраструктуры;
- обеспечивает самостоятельно и во взаимодействии с другими правоохранительными органами контроль за соблюдением режима зоны таможенного контроля, организует систему охраны объектов таможенной инфраструктуры, осуществляет другие меры по охране таможенной границы Российской Федерации;
- создает и совершенствует систему мер, обеспечивающих соблюдение законодательства о таможенном деле и иного законодательства, контроль за исполнением которого возложен на таможенные органы Российской Федерации;
- организует осуществление таможенного контроля, принимает меры по его совершенствованию и упрощению без ущерба эффективности такого контроля;
- участвует в разработке и организует соблюдение разрешительного порядка перемещения отдельных товаров и транспортных средств через таможенную границу Российской Федерации;
- участвует в организации экспортного контроля, контроля за вывозом стратегических и других жизненно важных для интересов Российской Федерации материалов, а также культурных ценностей;
- организует осуществление в соответствии со своей компетенцией валютного контроля; выполняет функции органа валютного контроля;
- обеспечивает участие таможенных органов Российской Федерации в осуществлении мер по защите государственной безопасности, охране общественного порядка, нравственности населения, жизни и здоровья человека, животных и растений, окружающей природной среды, защите интересов российских потребителей ввозимых товаров;
- организует ведение борьбы с контрабандой иными преступлениями в сфере таможенного дела; - обеспечивает выполнение таможенными органами Российской Федерации в соответствии с действующими законодательными актами функций органов дознания по таким преступлениям и органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность;
- организует ведение борьбы с нарушениями таможенных правил и административными правонарушениями, посягающими на нормальную деятельность таможенных органов Российской Федерации;
- разрабатывает и реализует систему мер по пресечению незаконного оборота через таможенную границу Российской Федерации наркотических средств и психотропных веществ, оружия, предметов художественного, исторического и археологического достояния народов Российской Федерации и зарубежных стран, объектов интеллектуальной собственности, видов животных и растений, находящихся под угрозой исчезновения, их частей и дериватов, других товаров;
- обеспечивает оказание содействия таможенных органов Российской Федерации борьбе с международным терроризмом и пресечению незаконного вмешательства в аэропортах Российской Федерации в деятельность международной гражданской авиации;
- осуществляет контроль за соблюдением должностными лицами таможенных органов Российской Федерации законности при производстве по делам о контрабанде и об иных преступлениях в сфере таможенного дела, осуществлении оперативно-розыскной деятельности, производстве по делам о нарушении таможенных правил и их рассмотрении, производстве по делам об административных правонарушениях.
