Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Правовой статус должностных лиц в системе государственных органов 16
1. Понятие должностного лица в доктрине права и законодательства Российской Федерации 16
2. Основные признаки юридического статуса должностных лиц государственных органов исполнительной власти 36
Глава II. Юридические критерии деловых качеств должностных лиц государственных органов 63
1. Принцип равного доступа граждан к государственной службе и специфика деловых качеств должностных лиц 63
2. Правовое регулирование замещения должности в государственных органах исполнительной власти 80
Глава III. Основные направления совершенствования правового статуса должностных лиц государственных органов исполнительной власти 103
1. Проблемы правового регулирования порядка прохождения должностными лицами государственной службы 103
2. Правовое обеспечение повышения квалификации должностных лиц государственных органов 124
Заключение 142
Список использованных источников и литературы 157
Приложения 183
- Понятие должностного лица в доктрине права и законодательства Российской Федерации
- Принцип равного доступа граждан к государственной службе и специфика деловых качеств должностных лиц
- Правовое регулирование замещения должности в государственных органах исполнительной власти
- Проблемы правового регулирования порядка прохождения должностными лицами государственной службы
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В настоящее время продолжается процесс становления государственной службы- Российской Федерации. Принят Федеральный закон по данным вопросам, ряд Указов Президента и Постановлений Правительства. Аналогичные меры предпринимаются в субъектах Российской Федерации.
В то же время этот процесс идет крайне медленно и противоречиво. В правовом положении государственны служащих не происходит положительных изменений, их престиж в?1 общественном мнении остается низким. В результате слабо реализуются функции государства на ответственном этапе экономических.Ноциальных и политических реформ. В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 1997 г. подчеркивается, что "обновление системы исполнительной власти не дает резул ата без наведения порядка в государственной службе и пересмйтра принципов кадровой политики. Они в своем нынешнем виде не стимулируют эффективную деятельность и перспективы должностного роста, не решают вопросы контроля и применения мер ответственности за некачественную, недобросовестную работу, за неисполнение решений"1 .
Президент страны поставил в сфере государственной службы ряд крупных задач, в том числе связанных с повышением статуса государственных служащих: увеличить прямые денешые выплаты служащим за счет сокращения косвенных расходов; выработать единые для федерального и регионального уровней принципов
должностного роста государственных служащих, механизмов эффективного использования кадрового резерва и ротации кадров в единой системе государственной службы; создать нормативные основы современной инфраструктуры подготовки, повышения квалификации и оценки труда государственных служащих; установить четкие основания и процедуры привлечения к дисциплинарной и материальной ответственности государственных служащих, ввести институт дисциплинарного разбирательства, действенные антикоррупционные механизмы и жесткий контроль за их применением.
Решение указанных задач требует серьезного научного осмысления государственной службы как правового института, а в его рамках правового статуса государственных служащих. Особо здесь выделяется проблема правового статуса должностных лиц -той категории, которая является руководящей, непосредственно связанной с реализацией компетенции государственных органов. Должностные лица организуют работу государственных служащих, выполняют управленческие функции, обладают более широкими, чем другие служащие, правами и обязанностями, а также ответственностью за свои действия и поведение.
Актуальность этой проблемы усиливается тем, что в последние годы произошли коренные изменения в работе о руководящими кадрами системы государственного управления. Если раньше они входили в номенклатуру органов монопольно правящей партии и ведущим был их социальный, политический статус, то в настоящее время всю работу с руководящими кадрами государственных органов призвана взять на себя государственная служба. Причем, эта работа осуществляется на совершенно новых юридических и организационных принципах..
Состояние научной разработки темы. В научной литературе пока отсутствуют крупные работы о должностном лице в современной государственной службе страны. Это связано с тем, что происходит ее становление:
В рамках советского административного права эта проблема в целом затрагивалась в статьях В.Ковалевского, В.М.Манохина, Ю.А.Петрова, А.Г.Усольцева, Ц.А.Ямпольской и др.1, трудового права - С. А.Маврина, И.П.Плиева2. Вопросы правового статуса должностных лиц ставились в кандидатской диссертации А.Н.Костюкова3, административной ответственности должностных лиц - в кандидатской диссертации М.Ф.Забалуевой4, прав и обязанностей государственных служащих
В этих работах предпринята попытка определить сущность должностного лица, его признаки. Однако отсутствие в гражданской службе признаков государственной службы как правового института не позволило в полной мере раскрыть юридический статус должностного лица в сфере государственного управления. - в книге И.Н.Пахомова5. В этих работах предпринята попытка опре - 6 делить сущность должностного лица, его признаки. В то же время отсутствие в гражданской службе признаков государственной службы как правового института не позволило в полной мере раскрыть юридический статус должностного лица в сфере государственного управления.
В условиях перехода к новому типу государства представляют интерес выводы об исследованиях проблем служебного права, в том числе должностного лица в книгах Ю.Н.Старилова1, административного права - в работах Д.М.Бахраха2. В них расширено представление о должностном лице, введены дополнения о его признаках, в частности, наличие властных полномочий, организационно-распорядительных обязанностей, юридически значимых действий.
В работах Н.М.Казанцева3 раскрывается комплексный характер этого статуса, его правовые источники, значение уровня компетенции и юридической силы статусоустановителя, а также виды статусов государственного служащего.
В трудах Сергиенко Л.М.4, Манохина В.М.5, Костюкова А.Н., Старилова Ю.Н., анализируется структура правового статуса должностного лица, а Коренев А.П. обратил внимание на элитарный характер положения государственных служащих в зарубеж - 7 ных странах1. регламентацию этого положения специальными уставами, законами о чиновниках и отдельных элементах их статуса.
Отмечая продвижение в исследованиях правового статуса государственных служащих и некоторых аспектов статуса должностных лиц, следует отметить, что многие принципиальные вопросы здесь остаются нераскрытыми.
Данные обстоятельства предопределили выбор темы исследования. его обьект, предмет, цели и задачи.
Объектом диссертации избран правовой институт государственной службы органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов.
Предмет исследования составили правовые отношения, связанные со статусом государственных служащих как должностных лиц государственных органов, в т.ч. его правового установления и практической реализации.
Цель диссертации - проанализировать и обобщить юридические явления, относящиеся к деятельности и поведению должностных лиц государственных органов в условиях реформы системы государственного управления, определить пути его совершенствования и повышения его эффективности.
Данная цель достигается решением следующих задач:
- анализом правового статуса должностных лиц в условиях реформирования государственной службы;
- раскрытием правового механизма формирования состава должностных лиц государственных органов и реализации принципа равного доступа граждан к государственной службе, приобретения статуса должностного лица;
- выявлением основных направлений повышения правового статуса должностных лиц в интересах личности и государства;
- внесением предложений в области нормотворческой и нор-мореализационной деятельности органов государственной власти по повышению эффективности исполнения государственных должностей.
Теоретическую и методологическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых в области государства и права, государственного управления и государственной службы. В работе использованы идеи С.С.Алексеева - о нормах права как центральном, организующем ядре всей системы правовых средств1; Г.В.Атаманчука о государственном органе как единичной структуре власти, формально созданной государством для осуществления закрепленных за ней целей и функций2; С.А. Комарова - о механизме правового регулирования как способе функционирования, системы средств воздействия и его элементах (норма права; правоотношение; акты реализации прав и обязанностей; акты применения права)3; Венгерова А.Б. о современных методах исследования правоотношений4; Ю.А.Тихомирова - о сближении правовых систем стран мира по принципам, институтам, правовым формам5; Т.В.Кашаниной и А.В.Кашанина - о правоотношении как отношении между людьми, урегулированными нормами права1; П.Сандевуара - о наделении полномочиями как сущности публичного права2 и др.
Для осмысления проблемы широко использовалась литература по государственной службе3.
Важную методологическую роль сыграли также труды С.А.Авакьяна, А.П.Алехина, Д.Н.Бахраха, И.Л.Бачило, В.Г.Вишнякова, Б.Н.Габричидзе, Н.И.Глазуновой, Р.В.Енгибаряна, О.К.Застрожной, А.А.Кармолицкого, Ю.М.Козлова, Л.М.Колодкина, А.П.Коренева, А.М.Куренного, В.М.Манохина, А.Ф.Ноздрачева, А.В.Оболонского, Д.М.Овсянко, Л.А.Окунькова, Е.В.Охотского, В.А.Прокошина, Г.С.Яковлева и др.
При изучении проблемы в диссертации применены такие научные методы, как системный анализ, формально-логический, сравнительно-правовой, функциональный, социологический и другие. Учитывая междисциплинарный характер темы исследования, ее изучение велось на основе конституционного, административного, трудового, уголовного и других отраслей права, а также теории и практики государственного управления и государственной службы.
Нормативно-источниковую базу исследования составили Конс - 10 титуция Российской Федерации, Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации", указы Президента1 и постановления Правительства РФ2 по вопросам государственной службы и ее кадрового обеспечения, иные нормативные правовые акты. В работе широко использовались Конституции и уставы субъектов Федерации, их законы и другие нормативные правовые акты о государственной службе: г.Москвы, Республики Дагестан, Республики Коми, Республики Марий-Эл, Республики Северная Осетия-Алания, Красноярского, Приморского краев. Архангельской, Воронежской, Московской, Самарской областей, Агинс-ко-Бурятского, Усть-Ордынского Бурятского, Ямало-Ненецкого, Ханты-Мансийского автономных округов и др.
Эмпирической основой диссертации явились статистические материалы, экспертные заключения, справочная литература, материалы проведенных автором социологических исследований:
1) Экспертное социологическое исследование среди 80 юристов федеральных органов исполнительной власти и органов власти субъектов федерации (опрос проведен в январе-апреле 1997 г.). Шифр исследования - "Социс КА-97".
Цель исследования - изучение признаков и качеств должностных лиц, путей повышения их правового статуса. Опрос про - 11 -веден в субъектах РФ: Республиках Якутия, Марий-Эл, Калмыкия; Воронежской, Московской, Орловской, Ростовской областях, городах Москве и Ленинграде; Ханты-Мансийском автономном округе.
Эксперты-юристы по специализации своей деятельности работают: 47,5% - в отрасли государственного права, 22,5% - административного, 12,5% - гражданского права. Мужчины составили 68,75%. женщины - 28,75%. Анкета включает 52 вопроса и 227 оценочных позиций, которые охватывают несколько проблем (приложение N 1).
2) Контент-анализ. 100 личных дел должностных лиц государственных федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ. Анализ проведен в 1996 г. Выборка репрезентативна по занимаемым должностям, полу, возрасту, образованию. Анализу подвергнуто 44% личных дел государственных служащих, находящихся на главных и ведущих должностях, 56% - на старших и младших должностях. 94% служащих, замещающих указанные должности, имеют высшее и незаконченное высшее образование.Цель исследования - изучение карьеры должностных лиц государственной службы. Шифр исследования "СОЦИС ПКиК-97" (Приложение ИЗ).
3) Социологический опрос 243 слушателей Российской академии государственной службы при Президенте РФ, МГИМО и Академии народного хозяйства при Правительстве РФ, (опрос проведен в октябре 1996 г.). Выборка репрезентативна по полу, возрасту, образованию, должности. 74,2% опрошенных занимают главные и ведущие должности государственной службы. Цель исследования -изучение профессиональных и личностных качеств служащих, перспектив их карьеры. Шифр исследования "СОЦИС ПКиК-97".
Кроме того, автором проЕеден вторичный анализ данных экспертного социологического исследования, проведенных учеными РАГС, по вопросам кадрового обеспечения федеральных государственных органов исполнительной власти. В качестве экспертов выступили 56 из 68 руководителей кадровых служб федеральных министерств и ведомств РФ. Исследование проведено учеными кафедры государственной службы и кадровой политики 21-26 февраля 1997 г. Шифр исследования "СОЦИС СМ-97".
Основные научные положения, разработанные автором, и степень их новизны:
- систематизированы основные признаки должностного лица государственных органов: организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции: государственно-властные полномочия; юридически значимые действия. Выявлено расширение роли административно-хозяйственных функций у многих должностных лиц в связи с проникновением принципов менеджеризма извне в сферу государственной службы;
- установлена взаимосвязь между характером действий должностных лиц и их правовым статусом, между развитием их профессиональных и личностных качеств и возможностью проявления инициативы, творчества, риска;
- выявлена ведущая роль специального и индивидуального статусов государственной должности в определении специфики юридического статуса должности лица, что сказывается на его правах, обязанностях и гарантиях;
- обосновано значение специальных прав и обязанностей в формировании правового статуса должностного лица, поскольку эти права и обязанности отражают полномочия государственного органа и государственной должности; на практике специальные права и обязанности во многих случаях не отражают признаков должностного лица;
- раскрыты современный механизм описания правового статуса должностных лиц и тенденции развития его элементов: уменьшение роли единоличных назначений; расширение перспектив назначений по конкурсу, представлению, согласованию;
- подчеркнута необходимость дальнейшего совершенствования правовых процедур проведения конкурсов на замещение государственных должностей пока условия конкурса не стимулируют приток на государственную службу профессионально подготовленных, юридически грамотных людей;
- выдвинуты идеи по повышению правового статуса должностных лиц путем правового регулирования им государственной службы и обучения;
- зафиксирована тенденция уменьшения возможностей повышения правового статуса должностных лиц по мере продвижения от низших групп должностей к высшим и возрастания в связи с этим роли изменения правового статуса посредством передвижения по горизонтали;
- дано определение понятия "прохождения должностными лицами государственной службы" как процесс изменения их правового статуса; сформулированы аргументы в пользу разработки правовых норм о перемещениях должностных лиц. Выявлена тенденция "засиживания" перспективных работников в низших грушах должностей в связи с отсутствием правовых механизмов адаптации лиц, впервые принятых на госслужбу, в том числе на посты, замещаемые должностными лицами;
- выявлено противоречие между принципам равного доступа граждан к государственной службе и высокими требованиями к профессиональным и личностным качествам должностных лиц, их образованию и культуре.
Практическая значимость исследования определяется его ориентацией на решение актуальных проблем оптимизации правового статуса должностных лиц государственных органов и повышения на этой основе эффективности государственного управления. В частности, предложена- разработка правовых процедур реализации в действиях должностных лиц принципа "свободного усмотрения" с целью развития инициативы этих лиц. Обоснована необходимость изменения способов практического воздействия должностных лиц на других людей с обязывания и запрещения на дозволение и ре-комендование.
В работе анализируются предложения о принятии законов или других нормативных правовых актов о лоббировании; о разработке правовых процедур для регулирования процесса перемещения должностных лиц по вертикали и горизонтали; переориентации целей аттестации на формирование высокопрофессионального состава должностных лиц; о создании правовых условий самостоятельной учебы должностных лиц под контролем консультантов; о принятии закона "О профессиональном образовании государственных служащих" и др.
Материалы диссертации могут быть использованы при дальней-разработке данной проблемы, проведении научных исследований и преподавании курса государственной службы в системе подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих, в деятельности органов государственной власти.
Апробация результатов исследования отражена в опубликованных автором работах. Основные положения и идеи, выводы и предложения получили одобрение на заседаниях кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы, на методологических семинарах, проведенных в Российской академии государственной службы при Президенте РФ, в докладе на Всероссийской научно-практической конференции в г.Ростове-на-Дону (1996 г.).
Понятие должностного лица в доктрине права и законодательства Российской Федерации
Смена парадигмы общественного развития, необходимость коренного изменения социально-экономической и политической жизни и другие факторы выдвинули на первый план задачу совершенствования государственного управления.
По мнению Г.В.Атаманчука, государственный орган (синонимы: орган государства, орган государственной власти, орган местного самоуправления) представляет собой единичную структуру власти, формально созданную государством для осуществления закрепленных за ней его функций и целей. Основу - "несущий стержень" организационной структуры государственного управления - составляют органы исполнительной власти1.
Определяющую роль в этом процессе государственного управления призваны обеспечить государственная служба и институт исполнения государственных должностей. С ними тесно связано понятие "должностное лицо" - одно из важнейших в юридической литературе. Однако до настоящего времени не выработано единого понимания сущности этого понятия, что затрудняет развитие законодательства по улучшению управления страной.
Представители различных отраслей права, прежде всего административного, уголовного и трудового, пытаются определить признаки, по которым тех или иных работников можно было бы отнести к должностным лицам.
В.литературе до. 70-х годов хх века ученые-админиетрэти висты В.Ковалевский, В.М.Манохин, И.Н.Пахомов, Г.И.Петров, Ц.А.Ямпольская и другие пытались найти какой-нибудь один определяющий признак должностного лица: физическое лицо, которое выполняет должностные функции (В.Ковалевский)1; государственные служащие, которые при реализации своих служебных полномочий имеют право совершать юридически значимые действия, в частности, издание административных актов (Ц.А.Ямпольская, Г.И.Петров)2; государственные служащие как субъекты государственно-властных полномочий (И.Н.Пахомов)3; служащие, осуществляющие управление людьми, и лица, деятельность которых связана с движением материальных и денежных ценностей (Ю.А.Петров )4; служащий, наделенный распорядительными полномочиями (В.М.Манохин)5 и др. В 80-е годы исследователи пришли к выводу, что одним признаком при определении понятия должностного лица ограничиваться нельзя и стали предлагать сочетание признаков, акцентируя внимание на функциях этих лиц. Так, М. Ф. Забалуева считает. что должностному лицу присущи три признака: 1) наделение управленческими функциями; 2) наличие обязанностей по обеспе-чению качества труда других лиц; 3) властные полномочия1. В і работе А.Н.Костюкова-этого периода также- выделены три призна- х ка: организационно-распорядительные функции по реализации ком петенции государственного органа; совершение при их осущест влении юридически значимых действий; несение повышенной от ветственности за обеспечение выполнения установленных для него правил2. і Представляет научный интерес мнение специалистов в облас ти трудового права. Они в числе признаков должностного лица называют государственно-властные полномочия, а также право сон вершать юридически значимые действия3. Такой подход имеет место и в Постановлении Правительства РФ от 14 октября 1992 г. N 785 "О дифференциации в уровнях оплаты труда работников бюджетной сферы на основе единой тарифной сетки"4. Постановлением предусмотрено, что к должностным лицам не относятся технические исполнители, поскольку они не обладают властными полномочиями и не вправе совершать юридически значимых действий.
Принцип равного доступа граждан к государственной службе и специфика деловых качеств должностных лиц
Государственные органы, реализуя функцию государственного управления, способствуют формированию особого слоя людей, хотя и оторванного физически от материального производства, но выполняющего весьма важные управленческие функции. Этот слой известен под разными наименованиями: чиновники, бюрократы, управленцы, функционеры, номенклатура, менеджеры и т.д. Он представляет собой профессионалов, занятых управленческим трудом.
Как правило, этот слой людей обеспечивает выполнение функций государства, государственной власти, государственных органов в интересах народа.
Особенность профессии управленца обусловлена тем, что государственный орган существенно отличается от различных общественных организаций. объединений. Он наделяется властно-принудительными полномочиями для осуществления своих функций, имеет свой предмет ведения, свою компетенцию, которая означает взятый в единстве круг и объем полномочий и обязанностей, принадлежащих этому органу. В государственном органе работают лица, являющиеся непосредственными исполнителями возложенных на него полномочий, и лица, технически обеспечивающие выполнение его функций и полномочий. В его распоряжении имеются также особый технический аппарат, особые материально-технические средства ("материальные придатки" государственной власти)1.
Через государственные органы во многом реализуется право граждан участвовать в управлении государством как важнейшее из политических прав гражданина, вытекающее из закрепленного в Конституции РФ положения о том, что носителем суверенитета и единственным источником власти в России является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы местного самоуправления2. Конституция РФ устанавливает также, "что граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей"3. Приведенные выше положения дополняются установленными Конституцией РФ принципом равного доступа граждан к государственной службе4.
В связи с этим целесообразно рассмотреть то общее, что относится к реализации принципа равного доступа граждан к должностям государственной службы, и особенное, касающееся той части должностей, с которой связано приобретение гражданами правового статуса должностного лица.
Равный доступ к государственной службе - это демократическое право, которое очень важно для предотвращения бюрократизации государственного аппарата и превращения его в самодовлеющую силу, оторванную от гражданского общества. В правовом государстве должны действовать надежные гарантии против возрождения тоталитаризма. Равный доступ к государственной службе призван обеспечить нормальную сменяемость и обновление чиновничества, недопустимость его превращения к касту. Указанный принцип соответствует мировой юридической практике, в частности, статье 25 Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 года. В ней подчеркивается, что каждый гражданин должен без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе. Это означает равное право граждан на занятие любой государственной должности в соответствии со своими способностями и профессиональной подготовкой, без какой-либо дискриминации.
Право поступления на государственную службу имеют граждане Российской Федерации, достигшие 18 лет, но не старше 60 лет, (если иное не установлено законом), владеющие государственным языком, имеющие профессиональное образование и отвечающие требованиям, установленным законодательством для государственных служащих.
Законодательством предусмотрены ограничения для поступления на государственную службу или занятия конкретных государственных должностей1.
Провозглашение принципа равного доступа граждан к государственной службе не означает его автоматической реализации. Проведенное нами исследование среди экспертов-юристов, показало, что указанный принцип пока мало соблюдается. 0 его полном соблюдении относительно должностей категории "А" сообщили 20% опрошенных, категории "Б" - лишь 2,5%, категории "В" - 3,75%. Около половины респондентов (соответственно -46,58 и 49%) считают, что этот принцип соблюдается частично, четверть (24,29 и 25%) ответили, что не соблюдается1.
Приведенные данные свидетельствуют о том, что равное право доступа граждан к государственной службе является прежде всего юридической возможностью, но еще не действительностью. Доктор юридических наук Г. В. Атаманчук, выявляя условия осуществления правового государства, подчеркивает, что если "всякое" право есть применение одинакового масштаба к различным людям, которые на деле не одинаковы, не равны друг другу, и потому "равное право" есть нарушение равенства и несправедливости и означает, что объективно (по природе) различные люди, не одинаковые, не равные друг другу, должны стать равными, что закономерно является не только несправедливым, порождающим полный произвол, ибо устраняет какую-либо общую меру по отношению к людям, поскольку каждый берется "измерять" другого и всех остальных, но и выступает тормозом общественного развития. По его мнению, право участвовать в управлении делами государства заключается в том, чтобы гражданам государства предоставить равные (в юридическом отношении) права и свободы и потребовать (в необходимых пределах) выполнения равных обязанностей, разумеется, перед обществом, а не по роду деятельности2.
Правовое регулирование замещения должности в государственных органах исполнительной власти
Граждане приобретают статус должностного лица, начиная с вступления в должность. В одних случаях этот процесс совпадает с приемом на государственную службу, в других - он является следствием должностного продвижения по государственной службе Особая значимость данного юридического факта состоит в том, что именно в процессе приема на службу или вступления в должность реализуется конституционное право равного доступа граждан к государственной службе. Ответственность, значимость этого процесса требует его правового регулирования1.
Понятие правового регулирования - исходный пункт и объединяющее начало характеристики права в действии, других явлений правовой действительности (правовой системы), рассматриваемых с регулятивно-действенной стороны.
Однако трактуется это понятие неоднозначно. Распространены следующие определения правового регулирования: это установление правовых норм и подчинение последним соответствующих общественных отношений путем направления их участников8; осуществляемое при помощи норм права и всей совокупности правовых средств юридическое воздействие на общественные отношения3; воздействие права на сознание и поведение людей, правореализа-ционные процессы, единство правоустанавливающей деятельности1; правовая деятельность государственных органов8.
Правовое регулирование определяют также через призму таких обязательных стадий, как издание и общее действие правовой реформы, возникновение прав и обязанностей (правоотношений), реализации последних и их воплощение в фактическом поведении участников общественного отношения3. В начале 80- годов С.С.Алексеев пришел к выводу о том, что правовое регулирование - это специфическое воздействие, осуществляемое правом как особым нормативным институционным регулятором. Своеобразие правового регулирования заключается в том, что оно, во-первых, в соответствии со своей социальной природой является такой разновидностью социального регулирования, которая имеет целенаправленную, организационную по своей нацеленности систему средств, реально выражающих саму материю права как нормативного институционального образования - регулятора4. Иначе говоря, для правового регулирования характерно то, что оно осуществляется посредством особого, свойственного только праву механизма.
Применительно к проблеме приобретения гражданином правового статуса должностного лица правовое регулирование, на наш взгляд, означает упорядочивание общественных отношений, возникающих в процессе отбора и вступления гражданина в должность, приведения этих отношений в соответствие с нормами права.
В правовом регулировании выделяют четыре компонента: а) предмет регулирования, т.е. то, на что непосредственно воздействует право, что "поддается" его нормативно-организационному воздействию; таковыми считаются общественные отношения, деятельность индивидумов, психический склад личности (интеллект, воля, эмоции, чувства); б) методы регулирования, т.е. первичные, исходные приемы, выражающие саму суть того или иного режима воздействия, а именно методы субординации и координации; в) способы непосредственного воздействия, т. е. то, какими предписаниями организуется поведение личности, а таковыми считаются веление, дозволение, запрещение; г) способы реагирования личности на воздействие норм права, т.е. то, какая реакция следует на тот или иной способ воздействия, а таковыми считаются использование дозволения (субъективного права), исполнение веления (юридической обязанности) и соблюдение запрета (угрозы юридической ответственности). Динамическая сущность регулирования раскрывается в его правовом механизме. Его элементами являются: юридические нормы, составляющие нормативно-правовую основу данного регулирования; правоотношения, т.е. непосредственный результат действия норм; акты реализации субъективных юридических прав и обязанностей, которые определяют поведение конкретных участников общественных отношений1. Их подкрепляют и другие юридические явления: правотворчество, законность, правосознание, правопорядок, юридические гарантии реализации субъективных прав и обязанностей и т.д. Способствуют повышению эффективности основных элементов. Отмеченные выше элементы механизма правового регулирования проявляются прежде всего в процессе приема на государственную службу и замещения должностей в ходе службы. При этом используются различные формы: зачисление1, конкурс, назначение, контракт, испытание, квалификационный экзамен, аттестация и т.д. Они позволяют закрепить отношения между гражданином и государством, регламентировать правовой статусі компетенцию и полномочия должностных лиц, возложить на них юридическую ответственность или, наоборот, применить к ним меры государственного поощрения.
Проблемы правового регулирования порядка прохождения должностными лицами государственной службы
Одним из основных направлений правового статуса должностных лиц государственных органов является совершенствование порядка прохождения ими государственной службы.
На этапе становления российской государственности, когда совершенствуется структура органов государственной власти и управления, особенно остро встала необходимость урегулирования вопросов, связанных с прохождением службы в аппарате управления.
Понятие "прохождение государственной службы" лишь недавно стало применяться в управленческой теории и практике. Поэтому не установилась единая точка зрения на его сущность.
По мнению Н.М.Казанцева, во время нахождения на госслужбе государственные служащие сначала реализуют, а затем и совершенствуют свой опыт и знания,исполняя свои обязанности должностных лиц, при последовательном замещении ими различных должностей. Иначе, речь идет об отражаемых в личном деле государственного служащего занимаемых им государственных должностях, а также иные его юридические состояния, отношения и квалификации1 . А. П. Коренев под прохождением государственной службы понимает следующую систему юридических фактов, вызывающих возникновение, изменение и прекращение государственно-служебных отношений: прием (зачисление) на государственную службу; аттестация государственных служащих; перемещение по службе; стимулирование служебной деятельности служащих; ответственность государственных служащих; прекращение государственной службы.
Порядок прохождения государственной службы определяется законами и иными правовыми актами с учетом вида государственной службы, ее особенностей и категорий государственных должностей.
Группа ученых-юристов, занимающихся вопросами административного права, рекомендует рассматривать понятие "прохождение госслужбы".в двух аспектах. Аспект временной; прохождение службы охватывает время, период, начинающийся с оформления поступления на государственную службу, продолжающийся все время исполнения полномочий по должности, и заканчивающийся прекращением служебных отношений, т.е. оставлением должности. Другой аспект прохождения относится к содержанию этого периода, т.е. юридически значимым действиям, заполняющим прохождение службы служащими. Основные моменты этого содержания: исполнение служащими должностных полномочий: сроки замещения должности; классы для служащих (чины, ранги, звания) и разряды, по оплате труда; аттестация; отношение к занятию предпринимательством2. Д.М.Овсянко определяет прохождение государственной службы как следствие работы специально уполномоченных на то органов и должностных лиц по комплектованию (замещению) государственных должностей и отражает их смену, а также изменение других фактических данных, характеризующих служебно-правовое положение государственных служащих (персональные классные чины, ранги, воинские и специальные звания, почетные звания, ученые степени и ученые звания)1.
Эти определения правильно раскрывают сущность происхождения государственной службы. Однако они не отражают особенностей ее прохождения должностными лицами и влияния этих особенностей на статус руководящего звена государственной службы. А с этими особенностями нельзя не считаться. Дело в том, что реальные возможности карьерного роста государственного служащего сужаются по мере продвижения от низшей группы должностей к высшей. Так, среди 26,6 тыс. государственных служащих центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти (на 1 июля 1995 г.) 82,7% находились на младших и старших должностях и лишь 17,0% - на ведущих (13,3%). главных (3.2%) и высших (0,5%) должностях. В последних трех группах числилось всего 4,4 тыс.государственных служащих, тогда, как на старших должностях почти в три раза больше (11,2 тыс.)2. Отсюда вытекает вывод о том, что при широкой базе отбора число должностей, а следовательно и вакансий, пригодных для карьерного роста служащих резко сужается по мере подъема по иерархической лестнице государственной службы.
