Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Понятие, содержание и гарантии административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации 12.
1. Понятие административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации 12.
2. Содержание административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации 39.
3. Гарантии административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации 68.
Глава II. Роль органов внутренних дел в обеспечении административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации 86.
1. Меры обеспечения административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации в деятельности органов внутренних дел 86.
2. Административное принуждение, как метод обеспечения административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации в деятельности органов внутренних дел 128.
3. Взаимодействие органов внутренних дел с другими государственными органами и общественными объединениями в обеспечении административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской федерации 149.
Заключение 173.
Библиография 180.
Приложение 198.
- Понятие административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации
- Гарантии административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации
- Меры обеспечения административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации в деятельности органов внутренних дел
- Взаимодействие органов внутренних дел с другими государственными органами и общественными объединениями в обеспечении административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Свобода внешнеэкономической деятельности для российских предпринимателей и открытость российской экономики для иностранных инвестиций, снятие многих административных запретов и ограничений на въезд иностранных граждан и лиц без гражданства в Россию и пребывание их в нашей стране, развитие деловых связей и туризма - всё это привело резкому увеличению числа иностранных граждан и лиц без гражданства, пребывающих в нашей стране.
Указанные и иные обстоятельства должны были бы повлечь быстрое развитие и совершенствование российского законодательства о правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства. Но, оказавшись перед необходимостью решать многие ранее не возникавшие вопросы и одновременно серьёзно менять прежний правовой режим иностранных граждан и лиц без гражданства, непригодный в новых условиях, российское законодательство пока ещё не может ответить на появившиеся проблемы адекватным образом. Так, в современных условиях необходимо во многом по-новому решать вопросы, связанные с реализацией гражданских (личных), экономических и иных прав иностранных граждан и лиц без гражданства, а также совершенствовать деятельность органов внутренних дел по обеспечению административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации.
Имеющиеся в настоящее время работы в основном посвящены отдельным аспектам деятельности органов внутренних дел по обеспечению правопорядка в местах пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства или особенностям их административной или уголовной ответственности. В связи с этим важное значение приобретает разработка теоретической концепции деятельности органов внутренних дел по обеспечению административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации и организация их взаимодействия с иными государственными органами и общественными объединениями.
Специальных исследований этой деятельности органов внутренних дел в современных социально-экономических и политических условиях не проводилось, как нет и теоретических работ, посвященных роли органов внутренних дел в обеспечении административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации.
Не систематизированы и правовые нормы, определяющие положение иностранных граждан и лиц без гражданства в сфере государственного управления, а также регулирующие организацию и деятельность органов внутренних дел по обеспечению административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в нашей стране.
Важность темы исследования объясняется ещё одним обстоятельством -распад СССР и образование на его территории независимых государств. В результате бывшие союзные республики приобрели статус иностранных государств и миллионы людей, находящихся на их территориях, оказались по отношению друг к другу иностранными гражданами в полном смысле этого слова. Теперь юридически они связаны между собой отношениями, которые принято называть отношениями между «разнонациональными» субъектами права.
Научная разработка данной проблемы важна не только для совершенствования деятельности органов внутренних дел в настоящее время, но и для прогнозирования её с учётом перспектив развития международных связей и контактов Российской Федерации.
Вышеизложенные обстоятельства обусловили выбор темы диссертационного исследования. В нём предпринята попытка на основе анализа административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации и обобщения практики органов внутренних дел рассмотреть теоретические и практические вопросы деятельности органов внутренних дел по обеспечению административно-правового статуса указанных лиц в нашей стране и внести конкретные рекомендации по дальнейшему совершенствованию как самого административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, так и деятельности органов внутренних дел по его обеспечению.
2. Цели и задачи диссертационного исследования.
Определяющими целями диссертационного исследования является комплексное исследование административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, рассмотрение теоретических и практических проблем, связанных с деятельностью органов внутренних дел по его обеспечению, а также разработка научно-практических рекомендаций и предложений применительно к избранной проблематике.
Для достижения поставленных целей необходимо решить следующие задачи:
а) определить специфику содержания научных категорий, раскрывающих административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства;
б) проанализировать правовые и организационные основы формирования особенностей административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации;
в) раскрыть особенности юридической природы административно- правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства, его содержание и структуру;
г) проанализировать права, обязанности и ответственность иностранных граждан и лиц без гражданства в качестве основного
содержания административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации;
д) исследовать проблемы, связанные с реализацией административно- правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства;
е) исследовать организационно-правовые основы деятельности органов внутренних дел по обеспечению административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства;
ж) рассмотреть специфику мер административного воздействия, как метода обеспечения административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в деятельности органов внутренних дел;
з) показать особенности взаимодействия органов внутренних дел с иными государственными органами и общественными объединениями в обеспечении административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства;
и) разработать конкретные предложения и рекомендации по совершенствованию административно - правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства и практики его обеспечения в деятельности органов внутренних дел.
3. Объект и предмет диссертационного исследования.
Объектом настоящего исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с пребыванием различных категорий иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации.
В качестве предмета исследования выступают правовые нормы, регулирующие эти отношения, а также деятельность органов внутренних дел по применению указанных норм и обеспечению административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации.
4. Методология и теоретическая основа исследования.
В ходе диссертационного исследования автор использовал диалектико-материалистический метод как один из общенаучных методов познания. Вместе с тем использовались и иные методы научного познания: сравнительно-правовой, логико-юридический, исторический, конкретно-социологический, системно-структурный, формально-логический, а также анализ документов, анкетирование и др.
Эмпирическую базу исследования составляют международно-правовые документы по правам человека, Конституция Российской Федерации, Декларация прав и свобод человека и гражданина, нормативные акты, определяющие правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, материалы периодической печати, а также ведомственные нормативные акты и практика деятельности органов внутренних дел по обеспечению административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации.
В работе получила широкое отражение относящиеся к теме данного исследования научная литература по общей теории права, административному, конституционному, международному праву и другим отраслевым наукам. Особую значимость для соискателя представляли работы отечественных учёных-юристов: С.С. Алексеева, A.M. Арбузкина, М.М. Богуславского, Л.Д. Воеводина, Н.В. Витрука, С.Г. Верещагина, И.И. Веремеенко, И.И. Веремеенко, В.И. Новосёлова, В.И. Нефёдова, Л.Н. Галенской, В.В. Черникова, А.А. Грешных, В.В. Лазарева, О.Ф. Мураметса, Д.Н. Бахраха, Н.П. Ерилина, А.П. Коренева, Ю.В.Герасименко, B.C. Обидина, М.Д.Тарасова, М.Н. Рыжковой, А.Ю. Якимова, Ю.Н. Жданова и ряда других ученых.
5. Научная новизна и достоверность результатов исследования.
Настоящая диссертация представляет собой исследование, посвященное административно-правовому статусу иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации и роли органов внутренних дел в его обеспечении. Данная тема в подобном аспекте ранее не исследовалась. Кроме того, элементы новизны присущи в постановке и решении ряда вопросов избранной темы, недостаточно изученных в теоретическом плане. К их числу можно отнести такие, как обобщение и показ особенностей административно-правового статуса отдельных категорий иностранных граждан и лиц без гражданства, и их классификация.
Предложенная классификация позволяет наиболее полно показать специфику правовых статусов различных групп иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации. Определена и проанализирована специфика и система компонентов, составляющих содержание административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в нашей стране.
Рассмотрены основные направления деятельности органов внутренних дел по обеспечению административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации и направления взаимодействия с иными государственными органами и общественными объединениями.
В диссертации выдвигаются предложения по совершенствованию административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, а также предложения по улучшению деятельности органов внутренних дел по его обеспечению.
Опираясь на результаты исследования, автор подготовил методические рекомендации по разработке плана комплексных мероприятий по обеспечению административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства на территории органа внутренних дел, которые получили положительную оценку и экспериментальное внедрение в практическую деятельность сотрудников органа внутренних дел, чья деятельность непосредственно связана с обеспечением паспортно-визового режима.
6. Основные положения выносимые на защиту.
Проведённое исследование позволило автору сформулировать и вынести на защиту: понятие и специфику административно-правового статуса иностранного гражданина и лица без гражданства;
- классификацию иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации;
- специфику деятельности органов внутренних дел по обеспечению административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства;
- предложения по решению актуальных проблем обеспечения административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства; предложения по совершенствованию законодательства, определяющего административно- правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства и деятельность органов внутренних дел по его обеспечению.
7. Практическая значимость результатов исследования.
Выносимые на защиту положения важны для развития общей теории административно-правого статуса личности и могут быть использованы в дальнейшей научной разработке проблем правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской федерации и повышении эффективности административно-служебной деятельности органов внутренних дел в рассматриваемой сфере.
Результаты диссертационного исследования могут быть также использованы:
- при совершенствовании административного законодательства, ведомственных нормативных актов, регламентирующих административно- правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации;
- в деятельности органов внутренних дел, других государственных органов и общественных объединений по обеспечению административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации;
- при совершенствовании внутриорганизационной работы органов внутренних дел в целях улучшения взаимодействия органов внутренних дел с другими государственными органами и общественными объединениями в обеспечении правил пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в нашей стране;
- в практике применения административно-принудительных мер по обеспечению административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства;
- в учебном процессе образовательных учреждений МВД России при изучении конституционного, административного и международного права, а также административной деятельности органов внутренних дел и некоторых других специальных курсов.
8. Апробация результатов исследования.
Отдельные положения диссертационного исследования были изложены в форме докладов на научно-практических конференциях «Вопросы совершенствования правоохранительной деятельности органов внутренних дел», проходивших в 1998 и 1999 годах в Московской юридической академии МВД России и Челябинском юридическом институте МВД России.
Положения диссертации были также внедрены в учебный процесс кафедры административного права и административно-служебной деятельности органов внутренних дел и использованы в практической деятельности органов внутренних дел.
Результаты научного исследования также отражены в четырёх научных публикациях.
9. Объём и структура работы.
Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложения.
Понятие административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации
В юридической литературе справедливо отмечается, что понятие «личность»- собирательное, обобщающее понятие, подчеркивающее наличие определённой связи между человеком и государством.1 В зависимости от степени этой связи личность выступает в различных правовых состояниях относительно принадлежности к конкретному государству: российские граждане - в состоянии гражданства, иностранные граждане в состоянии иностранства и лица без гражданства (апатриды) - в состоянии без гражданства. Каждое из этих состояний предполагает свой вид правового статуса личности (соответственно: гражданина, иностранного гражданина и лица без гражданства). Следовательно, проблемы личности в государстве нельзя сводить к проблемам гражданина- как носителя прав и обязанностей, в равной степени это проблемы иностранных граждан и лиц без гражданства, пребывающих или проживающих в Российской Федерации.
Данный термин в современный научный оборот введен Бойцовым В.Я. (Система субъектов советского государственного права. - Уфа, 1990. С. 26). В дальнейшим был поддержан многими учёными и в настоящие время используется наравне с терминами «гражданство» и «без гражданство». Не претендуя на полный и всесторонний анализ всех юридических аспектов понятия «личность», рассмотрим лишь круг вопросов, связанных с регулированием административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации.
В связи с этим представляется необходимым отметить, что иностранные граждане и лица без гражданства являются специфическими субъектами административного права, находящимися в особого рода отношениях с государством. Но прежде чем выяснить этот особый характер отношений иностранных граждан и лиц без гражданства с государством, необходимо, прежде всего, определить, что вкладывается в понятие этих категорий лиц, и кто в соответствии с российским законодательством признаётся иностранным гражданином и лицом без гражданства. Так как исследование конкретного вопроса практически в любой отрасли знаний требует, прежде всего, определить понятийный аппарат, с которым предстоит работать.
Это особенно важно для общественно-политических наук, где неточность в дефинициях может привести к ошибочным политико-правовым выводам.
До образования Союза ССР, в законодательных актах первых лет советской власти первое понятие иностранца встречалось в положениях об иностранцах в УССР и БССР, утвержденных в 1922 году. В каждом из этих положений были систематизированы и объединены отдельные декреты этих республик, касавшиеся правового положения иностранных граждан. Понятие иностранного гражданина определялось в этих республиках отсутствием у лица гражданства любой из советских республик. Отсутствие гражданства
При этом имеется ввиду, что термин «СССР» рассматривается как синоним термина «России», поскольку в период с октября 1917 года по декабрь 1991 года Российское государство фактически существовало в границах Союза ССР и являлось правопреемником Российской империи. любой из советских республик должно было быть подтверждено предоставлением, заинтересованным лицом: а) надлежащего свидетельства о своём иностранном гражданстве; б) лицам, вышедших из гражданства любой из советских республик предоставлением ими свидетельства о своём выходе из указанного гражданства, полученного от надлежащих советских учреждений.1 Таким образом, категория «иностранец» включала в себя две группы лиц: иностранных граждан и лиц без гражданства (это в свою очередь нашло отражение в научных исследованиях того времени).
Так, А.Н. Макаров в одном из первых научных исследований, посвященных правовому положению «иностранцев» в нашей стране, определяет понятие «иностранца - как всякое лицо, которое не является гражданином СССР»2.
Объединяя в эту категорию граждан других государств и лиц, не имеющих гражданства вообще, это обусловлено тем, что в советском законодательстве того периода институт лиц без гражданства отсутствовал.
После образования Союза ССР, 29 октября 1924 года, ЦИК СССР утвердил положение о союзном гражданстве.3 В этом Положении понятие иностранного гражданина не давалось, а понятие гражданства СССР определялось следующим образом: «Каждое лицо признаётся гражданином Союза ССР, поскольку им не будет доказано, что оно является иностранным гражданином». Из такого определения вытекало, что, если лицо могло доказать свою принадлежность к какому-либо иностранному государству, то оно признавалось иностранным гражданином. Основным доказательством принадлежности лица к иностранному государству считалось представление им действующих национальных документов. Следует отметить, что в приведённом определении чрезмерно широко толковалось понятие советского (российского) гражданства.
Такая формулировка заставляла включать в число советских (российских) граждан большое количество иностранных граждан, которые по различным причинам не могли или даже не желали доказывать своё иностранное гражданство.
Вместе с тем такое определение иностранного гражданина серьёзно затрудняло и практическую работу соответствующих органов государственного управления по перерегистрации и документированию иностранных граждан, проживающих в то время в СССР.1
В разработанном через год НКВД РСФСР Положении о видах на жительство для иностранцев2, понятие иностранца было несколько уточнено. «Иностранцами, говорилось в ст. 1 этого Положения, - именуются граждане государств, не входящих в состав СССР, имеющие в удостоверение этого надлежащие национальные паспорта и не являющиеся гражданами СССР». Из данного определения вытекает, что для признания лица иностранным гражданином оно должно, во-первых, принадлежать к гражданству иностранного государства, во-вторых, иметь в подтверждение этого действующий национальный паспорт и, в-третьих, не быть гражданином СССР. Указание на то, что иностранные граждане должны иметь действующие национальные паспорта, подтверждающие их принадлежность к конкретному иностранному государству, имело существенное практическое значение.
Гарантии административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации
При рассмотрении содержания административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации нельзя оставить без внимания вопрос о роли и значении гарантий . Дело в том, что мало провозгласить права и обязанности и записать их в законах, необходимо ещё обеспечить их гарантиями, то есть дать возможность реального исполнения иностранными гражданами и лицами без гражданства предоставленных им прав и исполнения возложенных на них обязанностей. В этом как раз и проявляется социальное назначение гарантий.
В своё время в юридической науке проблеме гарантий уделялось достаточно много внимания. Ей было посвящено большое количество научных статей и монографий, ибо проблема обеспечения и защиты прав человека находилась в центре идеологической борьбы между социализмом и капитализмом. Среди юристов было распространено мнение о том, что гарантии по своему содержанию и характеру действия могут подразделяться на общие и специальные (юридические). Общие гарантии выступали в качестве определённых экономических, политических, социальных и идеологических условий и предпосылок, обеспечивающих возможность реализации прав и обязанностей. Под специальными (юридическими) гарантиями понимались правовые нормы, определяющие юридическими средствами конкретный порядок реализации и защиты прав и обязанностей.
На наш взгляд, названные виды гарантий продолжают существовать и игнорировать их не следует. Между тем в современных условиях некоторым изменениям подвержены общие гарантии. Это обусловлено тем, что государство отказывается от прежней сверхидеологизации и кардинально изменяется его роль и функции в экономической сфере.
Среди общих гарантий административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации первую группу составляют экономические гарантии. При их характеристике ограничимся указанием на то, что права и свободы данной категории лиц, как и граждан России, могут быть реализованы и надёжно обеспечены при наличии в обществе экономического достоинства личности.
Экономические гарантии- это материальные условия для фактической реализации прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства в нашей стране. Они базируются на экономической системе Российской Федерации, основу которой составляют частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Многообразие форм собственности является главной экономической гарантией прав и свобод человека в Российской Федерации, так как собственность в то же время представляет собой источник формирования и развития всей системы экономических гарантий во всех непосредственно конкретных проявлениях. В связи с этим представляется возможным провести знак равенства между административно-правовым статусом российских граждан и иностранных граждан и лиц без гражданства с точки зрения его обеспечения экономическими гарантиями.
Действительно, мы можем говорить прежде всего о равенстве иностранных граждан и лиц без гражданства с гражданами России в праве на свободный труд, отдых, материальное обеспечение и т.д. Существующие в сфере экономических гарантий некоторые ограничения для иностранных граждан и лиц без гражданства носят исключительный характер и связаны, прежде всего, с интересами охраны государственной безопасности и задачами сохранения национального богатства нашей страны. В частности, иностранным гражданам и лицам без гражданства, как было уже сказано во втором параграфе данного исследования, может быть запрещено, заниматься определённой трудовой деятельностью, если в соответствии с российским законодательством занятие такой деятельностью связано с принадлежностью к гражданству России.1
Систему политических гарантий административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации в первую очередь составляет: основа государственного строя, политическая систему общества. Важным достижением, в политической сфере является провозглашение идеи формирования правового государства, проводимая на основе принципа разделения властей,2 принадлежность государственной власти народу, соблюдение и зашита прав и свобод человека и гражданина государством, широкие возможности для участия граждан в управлении делами государства и общества, реорганизация органов государственной власти и управления, создание в обществе правовых условий гласности и политического плюрализма, объективно могут создать политические условия для обеспечения административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации.
Стабильный режим законности в условиях формирования правового государства может основываться лишь на прочных идеологических гарантиях, обеспечивающих приоритет общечеловеческих ценностей над государственными, верховенство права в общественной жизни.
Говоря о социальных гарантиях административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, мы имеем в виду процесс проведения различных преобразований в социальной сфере: в области материальных условий жизнедеятельности, условий труда и быта. Подтверждением этому является закрепленное в Конституции России положение о том, что Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
Как уже отмечалось, важное место в системе условий и средств обеспечения административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства принадлежит также юридическим гарантиям, то есть тем правовым средствам и способам, с помощью которых в российском обществе обеспечивается реализация прав граждан и выполнение ими своих обязанностей.
Следует однако отметить, что в научной- юридической литературе вопрос о понятии юридических (правовых) гарантий и об их составе решается далеко не однозначно.
Меры обеспечения административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации в деятельности органов внутренних дел
В свою очередь правоприменительная деятельность, вызываемая обстоятельствами негативного характера связана с наличием или реальной опасности правонарушения, или прямого правонарушения.
Обобщая вышесказанное, отметим, что рассмотренные обстоятельства определяют два вида правоприменительной деятельности органов внутренних дел: правонаделительный (регулятивный) и правоохранительный. Несмотря на то, что указанные виды деятельности выполняют свои индивидуально-специфические функции, они объединены в едином механизме реализации предусмотренных прав и обязанностей иностранных граждан и лиц без гражданства.
Особое значение и роль в современных условиях с учётом резкого осложнения оперативной обстановки по линии преступности, связанной с иностранными гражданами и лицами без гражданства, отводится правоприменению правоохранительного характера.
Так анализ статистических данных МВД России свидетельствует, что число нарушений этими лицами значительно, а в некоторых регионах, в том числе в Москве, Санкт-Петербурге, курортных и приграничных городах, имеет тенденцию к росту. Так, привлечено к административной ответственности в Красноярском крае за первое полугодие 1996 г. - 942 иностранных граждан и лиц без гражданства, за первое полугодие 1997 г. - 1402 иностранных граждан и лиц без гражданства; в Приморском крае за те же периоды- 3019 иностранных граждан и лиц без гражданства и 7970; в Ленинградской области - 1388 иностранных граждан и лиц без гражданства; в Московской области 126 и 213 иностранных граждан и лиц без гражданства, а в Москве - 3802 и 5676 иностранных граждан и лиц без гражданства. Общие цифры по Российской Федерации: привлечено к административной ответственности-иностранных граждан и лиц без гражданства; 99199 иностранных граждан и лиц без гражданства в 1998 г.
Основные виды административных правонарушений - это нарушение правил пребывания: несоблюдение порядка регистрации - 83 %; проживание по недействительным документам - 11 %; несоблюдение порядка передвижения и выбора места жительства - 6%. Чаще других такие нарушения допускали иностранные граждане и лица без гражданства, въезжающие в Российскую Федерацию по частным и служебным делам. Проведённое нами исследование показало, основными факторами, способствующими совершению правонарушений среди иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации являются: а) слабое взаимодействие органов внутренних дел с администрацией предприятий, организаций, принимающих иностранных граждан, в вопросах обеспечения их нормальными социально-бытовыми условиями - 45%; б) неудовлетворительное знание иностранными гражданами и лицами без гражданства основ законодательства России - 35 %; в) слабая правовая пропаганда среди иностранных граждан и лиц без гражданства в местах их компактного проживания и работы - 20 %.
В 1997 г. на территории Российской Федерации было совершено 8304 преступлений в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства (и из них 5 убийств, 2150 грабежей, и свыше 4500 краж). Их объектами стали иностранные граждане 115 иностранных государств, в том числе Вьетнама, Китая, Монголии, Германии, США, Польши, Сирии, Болгарии, Украины, и др. Почти каждое третье преступление совершалось на улицах и каждое второе в местах их проживания. Тенденция к увеличению числа преступлений и административных правонарушений имеет место и в настоящие время.
Основные причины - это изменения в социально-экономическом положении Российской Федерации. Падение курса рубля по отношению к иностранной валюте, и порой слишком легкомысленное поведение самих иностранных граждан и лиц без гражданства, которые не боятся вступать в контакт с лицами сомнительного поведения, и то что, практически пока не существует превентивного сдерживания преступлений и административных правонарушений в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства. Отсутствие единой системы учёта и контроля за использованием иностранной рабочей силы благоприятствует совершению преступлений против них.
Не всегда потерпевшей стороной бывают иностранные граждане и лица без гражданства, они и сами совершают преступления. В 1997 г. иностранными гражданами и лицами без гражданства совершено 530 тяжких преступлений, что на 87 больше чем в предыдущим году. Зарегистрировано 37 умышленных убийств, 58 тяжких телесных повреждений. Наибольшей удельный вес совершённых преступлений приходится на граждан Китая, Вьетнама, Сирии, Нигерии, Польши, Украины и др.
Конечно, в количественном отношении преступления и административные правонарушения, связанные с иностранными гражданами и лицами без гражданства, на криминогенную обстановку оказывают влияние, но в процентном соотношении в общей структуре преступности они - величина небольшая. Важно другое все они, как правило, имеют большой общественный резонанс. К тому же отмеченные тенденции, а также дальнейшее упрощение въезда- выезда, налаживание связей между преступными сообществами России и иностранных государств, дают основания полагать, что на территории Российской Федерации преступность как в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, так и с их стороны в ближайшее время возрастёт.
В ходе правоприменительной деятельности органы внутренних дел могут применять такие принудительные меры, которые или не применяются вообще или используются довольно редко другими органами государства: обыск, лишение права на управление транспортным средством, задержание, применение оружия, выдворение иностранных граждан и лиц без гражданства с территории нашей страны.
В процессе деятельности по обеспечению административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации органы внутренних дел могут выносить регулятивные и охранительные-правоприменительные акты, которые различаются по своему содержанию и функциональной роли. Это означает, разделение правоприменительной деятельности органов внутренних дел.
Что касается регулятивных правоприменительных актов, то они могут подразделяться с учётом особенностей их направленности на различные разновидности.
Взаимодействие органов внутренних дел с другими государственными органами и общественными объединениями в обеспечении административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской федерации
В связи с развитием современных международных отношений проблема административно-правового принуждения как метода обеспечения административно- правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации в деятельности органов внутренних дел приобретает всё большее значение, так как далеко не все иностранные граждане и лица без гражданства посещают нашу страну с миролюбивыми целями.
Принятый ещё Верховным Советом СССР 24 июня 1981 г. Закон СССР «О правовом положении иностранных граждан в СССР», определил принципы пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории нашей страны, их основные права и обязанности, предусмотрев, что «иностранные граждане и лица без гражданства, совершившие преступления и административные правонарушения на территории России, подлежат ответственности на общих основаниях с гражданами России», (ст. 28) Ныне, естественно, этот нормативный акт устарел. Однако в связи отсутствием соответствующего закона в Российской Федерации он, пока действует, хотя его применение требует определённой корректировки.
Меры административного принуждения, исходя из целей, можно классифицировать на несколько групп: административно- предупредительные меры, меры административного пресечения, административного взыскания и меры административного- процессуального обеспечения. Эта классификация основывается на достижениях науки административного права, современном законодательстве и анализе мер принуждения применяемых в сфере охраны общественного порядка и предупреждении правонарушений. Она предусматривает все основные государственно-правового средства реагирования на административные правонарушения, позволяет полнее раскрыть сущность административного принуждения, состоящую в применении уполномоченными государственными органами и общественными объединениями принудительных мер психического и физического воздействия в целях предупреждения и пресечения правонарушений, привлечения лиц, совершивших административные правонарушения к административной ответственности. Данная классификация в своей основе приемлема и для анализа конкретных мер административного воздействия, применяемых к иностранным гражданам и лицам без гражданства, нарушающим установленные правила пребывания в Российской Федерации.
Пребывание иностранных граждан и лиц без гражданства и их деятельность в нашей стране регламентируется, как было сказано в первой главе исследования, различными правовыми нормами, значительное место, среди которых принадлежит административным правилам. К их числу относятся, как было сказано выше, правила пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, правила дорожного движения и ряд других.
Нарушение указанных правил (если это предусмотрено уголовным законодательством) может повлечь за собой уголовную ответственность виновного. Но в большинстве своём степень общественной опасности нарушения упомянутых правил не столь велика, чтобы их нарушение считалось преступлением. Для обеспечения исполнения правил в подобных случаях государство установило административную ответственность. Административные проступки являются одним из наиболее распространённых видов правонарушений, допускаемых в нашей стране иностранными гражданами и лицами без гражданства. Они не только многочисленны, но и нарушают самые разнообразные общественные отношения. Предупреждение и пресечение их, как уже отмечалось выше, осуществляют различные государственные органы и общественные объединения, в том числе и органы внутренних дел.
Свои функции органы внутренних дел выполняют посредством определённых форм правовой деятельности. Важнейшим среди них является контроль за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства общих и специальных правил пребывания в нашей стране.
Анализ законодательств и практики применения органами внутренних дел мер административного принуждения к иностранным гражданам и лицам без гражданства, нарушающим правила пребывания в Российской Федерации, говорит о том, что к этим лицам может применяться ряд специфических не свойственных для граждан России мер воздействия, обусловленных особенностями их административно-правового статуса (выдворение из Российской Федерации и возращение к прежнему месту жительства).
Таким образом, административные правонарушения, за которые к административной ответственности могут быть привлечены иностранные граждане и лица без гражданства, можно подразделить на две группы.
Первую общую группу составляют такие правонарушения, за которые к административной ответственности могут быть привлечены как граждане России, так и иностранные граждане и лица без гражданства. К ним можно отнести, например, нарушение правил дорожного движения, пользования общественным транспортом, мелкое хулиганство и др.
Вторую специальную группу составляют правонарушения, за которые к административной ответственности привлекаются только иностранные граждане и лица без гражданства, например, нарушения ими правил проживания, регистрации, передвижения.1
Совпадение во многих случаях правосубъектности российских и иностранных граждан и лиц без гражданства по делам об административных правонарушениях общего вида позволяет рассматривать административную ответственность иностранных граждан и лиц без гражданства, аналогично административной ответственности российских граждан, которой посвящено значительное количество работ видных российских учёных-административистов. Однако вопросы административной ответственности иностранных граждан и лиц без гражданства как специальных субъектов административного права в юридической литературе исследованы недостаточно полно. Это обуславливает необходимость более полного рассмотрения именно специальных составов административных правонарушений, совершаемых иностранными гражданами и лицами без гражданства в Российской Федерации.
