Содержание к диссертации
Введение 3
Глава 1. Понятие, виды и основные принципы формирования правового статуса иностранцев и лиц без гражданства в Российской Федерации
§ 1. Понятие и виды правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства по законодательству Российской Федерации 19
§ 2. Основные принципы формирования правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства 47
Глава 2. Порядок въезда, выезда и пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации.
§ 1. Порядок въезда в Российскую Федерацию и выезда из нее иностранных граждан и лиц без гражданства 61
§ 2. Порядок пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории России 86
Глава 3. Права, обязанности и ответственность иностранных граждан и лиц без гражданства
§ 1. Основные права и обязанности иностранных граждан и лиц без гражданства 109
§ 2. Ответственность иностранных граждан и лиц без гражданства за правонарушения, совершенные на территории России 142
Заключение 153
Библиография 158
Введение к работе
Актуальность исследования
Каждому этапу исторического развития России соответствует свое специфическое содержание основных составляющих правового статуса человека — таких, в частности, как общая правоспособность, основные права и свободы, принципы правового положения индивидов. Особую разновидность правового статуса индивидов составляет совокупность свобод, прав и обязанностей, которой пользуются в стране иностранные граждане и лица без гражданства.
Проблема правового статуса иностранцев в стране пребывания не отличается новизной: как отмечают правоведы,1 она существует почти три тысячи лет, с тех пор, как возникли первые в истории человеческой цивилизации государства, население разделилось по территориальному принципу и появились чужестранцы. Но в различные исторические эпохи в тех или иных общественно-экономических системах и в конкретных государствах она решалась и решается по-разному. В мировой истории отношение к иностранцам претерпело длительную эволюцию: от почти полной нетерпимости к ним, восприятия чужестранца как врага — к постепенному преодолению предрассудков, к наделению иностранцев определенным объемом прав и обязанностей, правовой защитой.
Для Российского государства постсоветский эпохи проблема определения правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства обладает особой значимостью, как минимум, по четырем причинам:
— Во-первых, выход России из политической и экономической изоляции, ее стремление стать полноправным членом мирового сообщества и, в частности, ведущих международных торговых и финансово-экономических организаций объективно требовали приведения всей системы политических и правовых подходов к обеспечению прав и свобод личности, в том числе — иностранных граждан, в соответствие с общепринятыми международными нормами.
— Во-вторых, в связи с образованием вследствие развала СССР огромной диаспоры русскоязычного населения — граждан бывших союзных республик, оказавшихся ни морально, ни физически не готовыми считаться «иностранцами» по отношению к бывшей родине, а равно зачастую не способными обрести достойный социально-правовой статус в местах постоянного проживания. При этом границы между странами СНГ на протяжении 90-х годов оставались за редким исключением условными, вследствие чего в Россию хлынул поток граждан соседних государств, либо лиц без гражданства, чей правовой статус на протяжении всех этих лет оставался неопределенным, а проживание в России — незаконным.
— В-третьих, возникновение многочисленных вооруженных конфликтов как на территории самой Российской Федерации, так и вблизи ее границ способствовало, с одной стороны, нарастанию потока беженцев и вынужденных переселенцев, чей правовой статус не всегда поддавался определению, а с другой стороны — проникновению в Россию враждебно настроенных элементов, террористических групп и боевых формирований, подрывающих основы безопасности государства.
— Наконец, изменение социально-экономической ситуации внутри страны, активизация культурных и экономических связей с зарубежными государствами, формально открывшиеся границы превратили Россию с ее богатейшим неосвоенным рынком в объект притяжения для представителей всех сфер бизнеса, в том числе — криминального. Особую категорию мигрантов в настоящее время составляют массы иностранных рабочих, большая часть которых находится в России нелегально и в связи с этим лишена необходимой правовой зашиты в трудовых отношениях.
Проблема все возрастающего притока в страну иностранных граждан как легальным, так и нелегальным путем (в том числе — из Украины, Молдовы, Таджикистана, Китая, Вьетнама, Афганистана и т.д.) особенно обострилась к началу нового века. Так, например, по данным Федеральной пограничной службы России, в 2000 году в Россию въехало 14 900 тысяч иностранных граждан, выехало — 11 600 тысяч человек. За первое полугодие 2001 года въехало 6,5 млн. человек, выехало — 5 млн. человек2. Соответственно каждый год в России оседает от 3 до 3,5 млн. человек; некоторые из них через какое-то время уезжают, но значительная часть — остается. По данным на середину 2002 года, на территории Российской Федерации находилось более 10 миллионов иностранных граждан, из которых примерно половина — на незаконных основаниях. В настоящее время, как было сказано в докладе МВД РФ на заседании Федерального Правительства 10 июня 2003 года, на территории России находится до 1,5 млн. иностранцев без определенного правового положения и примерно 3,5 млн. человек, осуществляющих незаконную трудовую деятельность.3 В этой ситуации часть нелегальных мигрантов неизбежно оказывается втянутой в криминальные сферы.
Даже если допустить, что подавляющее большинство находящихся в стране граждан других государств или лиц без гражданства — это не преступники или торговые спекулянты, не проститутки и не террористы, а честные люди, тяжелым трудом зарабатывающие себе на жизнь, проблем, возникающих в связи с их пребыванием в трудовой, социальной, правоохранительной и в других сферах общественной жизни России, это не устраняет. Сам факт нелегального пребывания этих людей на территории
Российской Федерации делает их уязвимыми для шантажа и давления. В результате подпитывается теневой сектор экономики; нелегальные мигранты в определенном смысле разлагают правоохранительную систему, поскольку основным документом, который они предъявляют в ответ на вопросы о месте их жительства, доходах и т.д., являются денежные знаки.
Неконтролируемое пребывание иностранцев и лиц без гражданства в России зачастую порождает не только социальные, но и более серьезные проблемы, в том числе — подрывающие основы экономической безопасности государства. Так, ежегодно нерезиденты вывозят наличными или переводят из России около 6 миллиардов долларов. По свидетельству Д.О.Рогозина,4 были случаи, когда граждане некоторых братских стран обналичивали за один раз 20, 30,40, а иногда и 50 миллионов долларов.
В силу названных обстоятельств совершенствование юридических основ формирования правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, а также исследование механизмов обеспечения этого статуса имеет особую актуальность для Российского государства.
В соответствии с принципом государственного суверенитета каждое государство самостоятельно определяет правовой статус как своих, так и иностранных граждан, регламентирует вопросы въезда (выезда) этих лиц на свою территорию, условия их пребывания, транзитного проезда, трудовой деятельности и т.д.. Кроме того, вопросы, касающиеся правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства, регулируются международными договорами и соглашениями с учетом норм международного права.
В Российской Федерации существенное обновление законодательства, связанного с регулированием положения иностранцев и лиц без гражданства, было предпринято сравнительно недавно и нашло выражение в принятии двух законодательных актов — Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»5 и Федерального закона РФ от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»6. Не затрагивая по существу гарантированных Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством и международными договорами России прав и свобод иностранных граждан, названные акты в значительной степени были ориентированы на ужесточение визового режима въезда и выезда иностранцев, модернизацию порядка учета и регистрации иностранных граждан и лиц без гражданства, их пребывания на территории нашего государства, на урегулирование отношений между иностранцами и органами государственной власти, возникающими, в частности, в связи с осуществлением иностранными гражданами в России трудовой и предпринимательской деятельности.
Однако, как показывает анализ действующего законодательства, принятие новых законов хотя и оценивается специалистами в целом, как факт положительный, не устранило целого ряда проблем, а именно: а) проблемы замены весьма обширного массива законодательных и иных нормативных актов, регулирующих в настоящее время правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства, единым комплексным законом либо группой согласованных между собой нормативных актов, которые позволили бы составить целостную картину о правах и обязанностях, ответственности и других элементах правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства в России; б) проблемы несогласованности отдельных нормативных актов, а также наличия в них необъяснимых логических изъятий из национального режима, предоставленного иностранцам в силу ч. 3 ст. 62 Конституции Российской Федерации; в) проблемы определения правового статуса граждан государств-членов СНГ и лиц без гражданства, въехавших на территорию России в период действия безвизового режима; и др.. Более того, многие положения действующего сегодня Закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» не соответствуют Конституции РФ и международным договорам Российской Федерации.
С учетом всего сказанного можно заключить, что обращение к анализу существующих проблем формирования правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, проблем реализации этого статуса в интересах обеспечения прав и свобод как самих иностранцев, так и российских граждан, а равно — проблем совершенствования правового регулирования этой весьма важной сферы общественных отношений и государственной внутренней политики — крайне актуально на сегодняшний день.
Объект, предмет, цели и задачи исследования
Объектом диссертационного исследования являются отношения, складывающиеся в сфере формирования правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, а также — в рамках всего комплекса общественных отношений — социальных, трудовых, процессуальных и т.п. с участием иностранных граждан.
Предметом исследования являются нормы Конституции Российской Федерации, законодательных и других нормативных актов, имеющие отношение к правовому положению иностранных граждан и лиц без гражданства в России.
Дополнительным предметом исследования в рамках данной работы являются отдельные правовые категории, массовое использование которых в юридической литературе и в нормативных актах зачастую имеет шаблонный, поверхностный характер. В этом случае содержание понятий утрачивает четкие рамки, «размывая» границы самого понятия. По отношению к рассматриваемой теме в числе таких понятий следует назвать такие, как «правовой статус», «правовое положение», «правовой режим», «иностранец», «иностранный гражданин» и др.. Между тем четкая проработка понятийного аппарата, в особенности юридического, имеет большое практическое значение, т.к. выполняет не только информационные, но и правовые функции.
Целью представленного диссертационного исследования является, таким образом, анализ действующего российского законодательства в сфере формирования правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства с точки зрения соответствия его норм, во-первых, текущим задачам социально-экономического и политического развития государства, а во-вторых, утвердившимся в рамках мирового сообщества представлениям о правовом статусе личности, в том числе — об обеспечении минимальных гарантий соблюдения прав иностранных граждан и апатридов.
Для достижения поставленной цели в задачи первой главы исследования входит:
• выяснение правового содержания понятий «правовой статус», «правовое положение», «правовой режим»;
• определение понятия и характеристика основных видов правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства, предусмотренных законодательством Российской Федерации;
• выявление — в соответствии с Конституцией Российской Федерации и международными правовыми актами, ратифицированными в Российской Федерации — основных принципов формирования правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в России.
В задачи второй главы данного диссертационного исследования входит:
• характеристика установленного законодательством Российской Федерации порядка въезда иностранцев на территорию Российской Федерации и выезда из нее; выявление сильных и слабых сторон правового регулирования отношений в данной сфере;
• анализ основных разновидностей правовых режимов пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации;
• выявление возможных направлений совершенствования законодательства Российской Федерации в регулировании вопросов въезда и выезда.
Задачами третьей главы исследования, посвященной общей совокупности прав, обязанностей и ответственности иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, являются:
• исследование объема прав, предоставленных иностранным гражданам и лицам без гражданства в России; выявление изъятий из общего принципа предоставления иностранцам национального режима;
• характеристика содержания ответственности, возложенной на иностранных граждан и лиц без гражданства в рамках их конституционно-правового статуса;
• выявление основных принципов привлечения иностранных граждан и лиц без гражданства к ответственности за правонарушения, совершенные на территории Российской Федерации.
Методологической основой исследования является системный подход к анализу объекта исследования — отношений, складывающихся в сфере формирования правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации. Кроме того, в работе были использованы диалектический метод научного познания, а также исторический, логический, сравнительно-правовой и другие частные методы научно-исследовательской работы.
Эмпирическую базу исследования составляют, прежде всего, документы и нормативные материалы, позволяющие составить представление о совокупности прав и обязанностей иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, предусмотренных для них изъятий из объема прав, которыми обладают российские граждане, установленной для иностранцев системы ответственности и т.д.. Основу таких материалов составляют Конституция Российской Федерации, а также законодательные акты федерального уровня (Федеральные законы от 25 июля 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», от 31 мая 2002 г. «О гражданстве Российской Федерации», от 15 августа 1996 г. «О порядке выезда из Российской Федерации»), заключающие в себе основные принципы и конкретные правила, определяющие правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства в России. Так, в частности, главной особенностью Закона о правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации является четкое и однозначное определение пребывания и проживания иностранных граждан на территории РФ, правил их участия в трудовых отношениях, порядок учета и регистрации.
В то же время необходимо отметить, что отдельные нормы, касающиеся прав и обязанностей иностранцев на территории Российского государства, можно встретить не только в уже названных, но и во многих других нормативных актах, посвященных регулированию отношений в различных сферах жизнедеятельности. В связи с этим составить предельно полную картину о совокупности прав и обязанностей иностранных граждан и лиц без гражданства в России довольно сложно.
Немаловажную роль в формировании действующего сегодня законодательства о правовом статусе иностранцев играют международные акты о правах иностранных граждан, а также отдельные международные договоры Российской Федерации, содержащие нормы из интересующей нас о области правоотношений. В данном случае необходимо учитывать, в частности, наличие довольно большого количества международных договоров России с рядом зарубежных стран, так или иначе регулирующих круг этих отношений.
Степень научной разработанности проблемы
Вопрос о правовом статусе иностранцев всегда рассматривался исследователями как составная часть общей проблемы правого положения личности в обществе, сердцевину которого образуют основные права, свободы и обязанности индивида.9 В связи с этим большую часть работ, затрагивающих вопросы правового положения иностранцев в России, составляют труды общего характера — комментарии конституционного законодательства Российской Федерации, работы по международному праву, конституционному праву, теории государства и права. В общем ряду таких трудов следует выделить прежде всего работы С.А.Авакьяна, Е.И.Козловой, О.Е.Кутафина, Н.А.Михалевой, М.В.Баглая, Ю.Г.Демина, В.П.Звекова, С.Н.Бабурина, Ю.А.Дмитриева, О.Н.Садикова, В.Д.Карповича, М.И.Брагинского и др. Для сопоставления представлений отечественных правоведов советского периода о факторах, формирующих правовой статус иностранца, и современных проблем в данной сфере общественных отношений, важное значение имеют работы таких авторов, как Ю.А.Баскин, Д.И.Фельдман, Б.И.Нефедов, М.М.Богуславский, Р.М.Валеев, Н.В.Витрук, Л.Н.Галенская и др.11 Следует отметить, что характерной особенностью работ советского периода является неформальное деление иностранцев, прибывающих в страну, на тех, кто приезжает с добрыми намерениями и тех, кто сознательно нарушает установленные законом правила пребывания иностранцев на территории нашего государства — в частности, режим перемещения по стране.12
В последние годы, характеризующиеся оформлением в Российском государстве самостоятельной категории иностранных граждан и лиц без гражданства, образованной выходцами из стран так называемого ближнего зарубежья, в отечественном правоведении появилось несколько работ, стремящихся комплексно отразить ситуацию, сложившуюся в сфере правового положения иностранцев в России. В числе таких работ необходимо назвать, прежде всего, те, которые были использованы при написании данного исследования. Это труды С.А.Авакьяна, Ю.В.Герасименко, К.А.Корсик, Ю.А.Дмитриева, Н.И.Марышевой, К.И.Манолова, Н.А.Жуковой, Е.Н.Нешатаевой и др..13
Стоит обратить внимание, что традиционно исследование проблем правового статуса иностранцев основано на выявлении предусмотренных отечественным законодательством различий в объеме прав граждан России и иностранных граждан, а также лиц без гражданства на территории РФ, при въезде в страну и выезде из нее.
Научная новизна представленного диссертационного исследования заключается:
• в комплексном рассмотрении конституционно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации с учетом норм обновленного законодательства РФ в рассматриваемой области;
• в выявлении основных тенденций развития отечественного законодательства в сфере формирования совокупности свобод, прав и
обязанностей, которыми пользуются в стране иностранные граждане и лица без гражданства;
• в выработке по результатам исследования предложений по совершенствованию отдельных положений Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и российского законодательства о правовом положении иностранцев в целом;
• в анализе действующего законодательства о правовом статусе иностранцев в России с точки зрения соответствия его норм, во-первых, задачам социально-экономического и политического развития государства, а во-вторых, общепризнанным международным нормам в области прав человека.
На защиту выносятся следующие положения:
— Действующие в настоящее время нормы российского законодательства о правовом статусе иностранных граждан и лиц без гражданства позволяют выделить прежде всего две основные категории иностранцев: это, во-первых, граждане или лица без гражданства так называемого «ближнего зарубежья», бывшие граждане СССР, а ныне — выходцы из государств, образованных на развалинах бывших союзных республик; и во-вторых, прибывшие из «дальнего» зарубежья, все остальные иностранцы. Необходимость учета интересов представителей первой из названных категорий иностранцев, обосновавшихся в России для постоянного проживания, — специфическая особенность правового регулирования статуса иностранцев в Российском государстве.
— Основная тенденция развития отечественного законодательства о правовом положении иностранцев последних лет состоит в отходе от проводившейся во второй половине 90-х годов идеи унификации национальных законодательств стран-членов СНГ в сфере въезда и выезда, упрощения процедуры оформления въезда и выезда и т.д.. В настоящее время, когда стало очевидно, что надежды на быстрое развитие интеграционных процессов внутри СНГ себя не оправдывают, грань между правовым статусом иностранных граждан - выходцев из стран ближнего зарубежья и статусом иностранных граждан - представителей других государств стирается; осуществляется создание обшей правовой базы, которая должна отразить единый правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства как совокупности прав и обязанностей публично-правового и частноправового характера, сформированной на основе общепризнанных принципов и норм международного права.
— С точки зрения учета демографической ситуации внутри страны и ситуации, сложившейся на российском рынке трудовых ресурсов, принятый в настоящее время курс на ужесточение порядка въезда в Российскую Федерацию и контроля за трудовой миграцией отвечает интересам экономического и социального развития государства, а также интересам обеспечения безопасности российских граждан. Однако вместе с тем, нормы действующего законодательства о правовом статусе иностранцев не создают стимулов для привлечения в страну иностранных инвестиций, специалистов высокого уровня, новых технологий, что объективно противоречит экономическим интересам Российской Федерации.
— Нормы действующего в настоящее время законодательства о правовом статусе иностранных граждан и лиц без гражданства противоречат Конституции Российской Федерации, т.к. не предусматривают возможности защиты иностранцами своих нарушенных прав и законных интересов (в частности, судебной). В связи с этим насущной необходимостью является включение в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» положений, оговаривающих возможность защиты иностранными гражданами и лицами без гражданства своих нарушенных прав и законных интересов всеми незапрещенными законом способами, в том числе — посредством обращения в суд.
— Требуют существенного дополнения нормы действующего законодательства, определяющие правовой статус иностранных граждан, прибывающих в страну для поступления по контракту на службу в ряды Вооруженных Сил Российской Федерации. На сегодняшний день названные положения отличаются непроработанностью и известной декларативностью, в связи с чем нуждаются в существенной доработке и увязывании с действующими нормами других отраслей права.
Практическая значимость представленной работы заключается в том, что предложенный анализ проблем формирования правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, а также результаты этого анализа могут быть использованы при формировании государственной политики Российской Федерации в области решения проблем нелегальной миграции и других вопросов, связанных с пребыванием на территории России бывших граждан СССР, прибывших из стран «ближнего» зарубежья. Предложения, обоснованные в исследовании, могут быть использованы для дальнейшего совершенствования законодательства в рассматриваемой сфере.
Апробация результатов исследования была проведена посредством участия автора данной работы в научно-практических конференциях, посвященных проблемам формирования правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, контроля и учета пребывания иностранцев в России, регулирования порядка их въезда в страну и выезда из нее.
По теме диссертационного исследования опубликованы следующие статьи: 1) «Порядок въезда в Российскую Федерацию и выезда из нее иностранных граждан и лиц без гражданства»; 2) «Особенности правового статуса иностранных граждан, поступающих на службу по контракту в ряды Вооруженных Сил Российской Федерации».
Структура работы
Диссертационное исследование состоит из введения, трех глав, в • • каждую из которых входит по два параграфа, заключения и библиографического списка. Работа над диссертацией завершена в январе 2004 г..
