Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Лица, не являющиеся гражданами Российской Федерации, как субъекты конституционно-правовых отношений
1. Общая характеристика понятия «лица, не являющиеся гражданами Российской Федерации» (методология подхода) 18
2. Классификация лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации 48
Глава II. STRONG Теоретические проблемы содержания конституционно-правового статуса лиц,
не являющихся гражданами Российской Федерации STRONG
1. Понятие, структура и содержание конституционно-правового статуса лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации 105
2. Эволюция правового статуса лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации 153
Глава III. Современное конституционное законодательство о правах и обязанностях лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации
1. Личные (гражданские) права и обязанности лиц,не являющихся гражданами Российской Федерации 207
2. Политические права лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации 261
3. Социально-экономические права и обязанности лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации 269
4. Порядок въезда и выезда лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации, и пути оптимизации миграционного контроля в стране 296
Глава IV. Институт права убежища в законодательстве Российской Федерации
1. Порядок предоставления убежища в Российской Федерации... 322
2. Правовой статус лиц, получивших убежище в Российской Федерации 339
Заключение 360
Список литературы 368
- Общая характеристика понятия «лица, не являющиеся гражданами Российской Федерации» (методология подхода)
- Понятие, структура и содержание конституционно-правового статуса лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации
- Личные (гражданские) права и обязанности лиц,не являющихся гражданами Российской Федерации
- Порядок предоставления убежища в Российской Федерации...
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Права, свободы и обязанности личности традиционно являются важнейшим институтом конституционного права. Принятие Конституции Российской Федерации 1993 г. знаменовало качественно новый этап в развитии прав личности. В ней расширен перечень прав и свобод, существенно изменилось их содержание. Основной Закон страны провозглашает человека, его права и свободы высшей ценностью, их признание, соблюдение и защиту - обязанностью государства.
Между тем Конституция Российской Федерации содержит положения, затрагивающие не только общие вопросы взаимоотношений личности и государства, но и особенности политико-правовых связей с Российским государством двух отличных друг от друга групп населения - граждан Российской Федерации и лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации (т.е. иностранцев и лиц без гражданства). Это означает, что существует самостоятельный и во многом специфичный конституционно-правовой статус лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации. Данный статус фиксируется системой юридических норм, призванных регламентировать широкий круг отношений между Российским государством и лицами, не являющимися его гражданами, по поводу предоставления им основных прав и выполнения возложенных на них соответствующих обязанностей. Его специфичность проявляется в том, что он занимает правовое пространство, характеризуемое, с одной стороны, принципом суверенитета государства и связанным с ним принципом территориального верховенства, а с другой - конкурирующими принципами, вытекающими из современного международного права.
Проблематика субъектов права традиционно считается определяющей в любой отрасли права, поскольку основное назначение правовых норм состоит в регулировании поведения различных участников общественных отношений. Поэтому исследование широкого круга вопросов, касающихся лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации, как особых субъектов конституционно-правовых отношений, имеет большое теоретическое и практическое значение.
Важность данной проблемы также обусловлена и тем, что проведение курса на открытость российского общества, широкое развитие международного сотрудничества и разнообразных взаимных связей Российской Федерации с иностранными государствами способствовало заметному увеличению количества официально пребывающих в нашу страну и проживающих в ней иностранцев и лиц без гражданства. Так, только в столице нашей страны на 1 января 2003 г. официально зарегистрировано более 860 тыс. лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации.
Кроме того, изо дня в день в Российскую Федерацию стекаются в поисках убежища, работы или лучшей доли многочисленные беженцы и иные мигранты как из СНГ, так и стран третьего мира. Массовая и во многом неконтролируемая миграция лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации, на территории страны стала характерным явлением. Из-за нее происходит «тихая» колонизация ряда российских регионов. Не случайно еще в 1999 г. на специальном правительственном совещании в присутствии губернаторов 36 приграничных регионов страны отмечалось, что количество иностранцев и лиц без гражданства, незаконно находящихся на территории Российской Федерации, превысило 1 млн человек. Все чаще выходцы из стран Африки, Юго-Восточной Азии, Ближнего и Среднего Востока не только длительное время незаконно проживают в Российской Федерации, но и активно используют ее территорию в качестве транзитной зоны для проникновения в страны Западной Европы, Канаду и США.
Весьма значимым является и тот факт, что после распада Советского Союза бывшие союзные республики приобрели статус иностранных государств по отношению друг к другу, а их граждане стали в этих республиках иностранцами. В настоящее время, когда большая часть территории страны доступна для свободного посещения иностранцев и лиц без гражданства, активно реформируется и изменяется текущее законодательство, необходимы разработка новой концепции регулирования правового режима лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации, анализ и объективная оценка ряда прежних положений и теоретическое осмысление современных реалий.
Названными проблемами и обосновывается актуальность темы диссертационного исследования.
Степень разработанности темы исследования. Проведенный анализ свидетельствует, что проблемы правового положения иностранцев и лиц без гражданства нашли определенное отражение в отечественной литературе. Отдельные аспекты данной проблемы разрабатывались представителями государственного (конституционного) и международного права и некоторых иных отраслей права: Д.Д. Авериным, Э.М. Аметистовым, A.M. Арбузкиным, С.А. Авакьяном, М.М. Богуславским, Н.Т. Блатовой, Л.Д. Воеводиным, А.И. Горловым, В.А. Гридиным, А.В. Губановым, А.П. Герасимовым, О.Е. Ежовой, В.П. Звековым, В.И. Кисиль, М.Н. Кузнецовым, Л.В. Лазаревым, А.Л. Маковским, А.И. Микулыыиным, О.Ф. Мураметсом, А.П. Мовчаном, Н.И. Марышевой, Б.И. Нефедовым, И.В. Пантелеевой, В.П. Пастуховым, А.А. Рубановым, Ю.И. Скуратовым, В.Ф. Цепелевым, Б.В. Щетининым, СВ. Черниченко, Б.С. Эбзеевым, В.Д. Яворским и многими другими.
Однако, не умаляя достигнутого, следует все же признать, что до сих пор отсутствуют монографии, специально посвященные вопросам конституционно-правового статуса данных лиц. Кроме того, подавляющее большинство имеющихся работ написано на основе советского законодательства, т.е. с учетом тех нормативных правовых актов, которые сегодня утратили свою юридическую силу. Пришедший же ему на смену нормативный правовой материал еще не подвергался глубокому теоретическому обобщению. Среди недавно принятых источников: Федеральный закон от 25 июля 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», Федеральный закон от 31 мая 2002 г. «О гражданстве Российской Федерации» и многочисленные подзаконные акты (постановления Правительства Российской Федерации от 1 ноября 2002 г. «Об утверждении Положения о выдаче иностранным гражданам разрешения на временное проживание» и «Об утверждении Положения о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство» и т.д.).
Существующие научные разработки почти не учитывают достижения дореволюционной российской правовой мысли. Вместе с тем вопросы, касающиеся прав иностранцев, ранее исследовались в трудах: И.Е. Андриевского, А.С. Алексеева, В.М. Гессена, В.О. Ключевского, Н.М. Коркунова, Б.А. Кистяковского, А.С. Мулюкина, Н.И. Лазаревского, Е.Н. Трубецкого и ряда других.
Существенный вклад в разработку системы субъектов государственного (конституционного) права внесли ученые-государствоведы: В.Я. Бойцов, Ю.П. Еременко, В.О. Лучин, О.О. Миронов.
Общетеоретические подходы к реализации основных прав и обязанностей человека и гражданина разработали видные отечественные правоведы: Н.В. Витрук, В.А. Кучинский, В.В. Лазарев, А.И. Лепешкин, Е.А. Лукашева, Н.И. Матузов, Г.В. Мальцев, М.Ф. Орзих, В.А. Патюлин, Ф.М. Рудинский, М.А. Федотов и некоторые другие.
Ряд интересующих нас моментов также отражен в работах зарубежных авторов: Э. Аречаги, Д. Анцилотти, Я. Броунли, Г. Гудвин-Гилла, Н. Неновски, И. Сабо, Д. Флетчера, Г. Ханай.
Объект и предмет исследования. В качестве объекта исследования выступает широкий спектр общественных отношений, складывающихся в процессе конституционно- правового регулирования статуса лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации.
Предметом исследования являются конституционно-правовые нормы, регламентирующие основные права и обязанности лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации, и практика их реализации.
Основная гипотеза исследования состоит в том, что научный взгляд на различные аспекты конституционно-правового статуса лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации, позволит существенно обогатить возможность понимания происходящих процессов в сфере российского права и общества в целом, окажет содействие в повышении эффективности правового регулирования соответствующих общественных отношений.
Цели и задачи диссертационного исследования. Целями диссертационного исследования являются обоснование научной концепции конституционно-правового статуса лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации, раскрытие содержания государственной политики по отношению к иностранным гражданам и лицам без гражданства, а также разработка научно-практических рекомендаций и предложений, направленных на совершенствование регламентирования их основных прав и обязанностей.
Поставленные цели достигались посредством решения следующих задач:
- проведение системного анализа и характеристика понятия «лица, не являющиеся гражданами Российской Федерации»;
- определение содержания понятий и категорий, составляющих научный инструментарий исследования;
- установление с учетом существующих теоретических наработок и современных политико-правовых реалий классификационных критериев,дифференцирующих лиц, не являющихся гражданами Российской
Федерации, и показ специфики их правового статуса; - раскрытие юридической природы конституционно-правового статуса лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации; исследование факторов, определяющих политику российского государства по отношению к иностранцам и лицам без гражданства на различных этапах его истории;
- изучение имеющегося исторического опыта по регулированию прав иностранцев в России и определение возможности его использования в условиях совершенствования законодательства современной России;
- выявление специфики правового режима иностранцев и лиц без гражданства в Российской Федерации и анализ их основных прав и обязанностей;
определение форм и способов конституционно-правового регулирования статуса лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации;
разработка предложений и рекомендаций по вопросам конституционно-правового регулирования статуса лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации, и усовершенствование практики его обеспечения в правоприменительной деятельности государственных органов.
Методологическая база исследования и ее методы. Для решения исследовательских задач автором использовался диалектик материалист этический метод как один из общенаучных и фундаментальных методов познания, позволяющий рассматривать различные явления в динамике их развития и взаимосвязи, взаимодействии составляющих их элементов. Вместе с тем применялись и иные методы научного познания: сравнительно-правовой, логический, исторический, конкретно-социологический, системно-структурный, аксиологический.
Эмпирическую основу диссертационного исследования составил широкий круг отечественных нормативных правовых актов, определяющий правовые основы статуса лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации, а также международно-правовые акты по
проблемам прав и свобод человека, зарубежное законодательство.
В ходе работы учитывались официальные статистические данные, материалы периодической печати и современная практика деятельности различных государственных органов по обеспечению конституционно-правового статуса лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации.
В работе получила широкое отражение отечественная и иностранная литература, имеющая отношение к теме исследования.
Научная новизна работы определяется постановкой вопроса, комплексным подходом к его изучению, а также полученными результатами. В исследовании на основе новых нормативных правовых актов, значительного научного и фактического материала осуществлена разработка актуальной проблемы теоретико-прикладного характера, связанной с конституционно-правовым статусом лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации.
На монографическом уровне вводится в научный оборот определение понятия «лица, не являющиеся гражданами Российской Федерации» и дается его многоаспектная характеристика. Разработана модель классификации лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации, позволяющая наиболее полно их дифференцировать и показать специфику правового статуса различных категорий иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации.
Определена и проанализирована совокупность структурных элементов, составляющих содержание конституционно-правового статуса лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации. В соответствии с новым законодательством дана характеристика правовых режимов иностранцев и лиц без гражданства и выработаны рекомендации по их оптимизации.
Важный аспект новизны состоит в том, что в диссертации значительное внимание уделено анализу формирования и развития правового статуса иностранцев в многовековой истории российской государственности.
Диссертантом предпринята попытка систематизировать различные нормативные правовые акты, закрепляющие основы правового статуса лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации, и сформулированы конкретные предложения по совершенствованию некоторых из них. Кроме того, обосновывается выделение конституционно-правовых норм, определяющих механизм реализации основных прав и обязанностей иностранных граждан и лиц без гражданства, в самостоятельный правовой институт.
Настоящая работа является одним из первых исследований, в котором рассмотрены конституционно-правовые аспекты института убежища в Российской Федерации и показаны особенности правового статуса лиц, ищущих убежище на территории нашей страны.
При рассмотрении дискуссионных вопросов автором в защиту разделяемой им позиции выдвигается ряд новых аргументов.
Положения, выносимые на защиту:
1. В структуре населения современной России лица, не являющиеся ее гражданами, занимают все возрастающий удельный вес. Термин «лица, не являющиеся гражданами Российской Федерации» применим для обозначения физических лиц, которые не состоят в гражданстве Российской Федерации и считаются иностранными гражданами или лицами без гражданства в соответствии с отечественным законодательством. Он охватывает все статусное многообразие иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации.
2. В основу классификации лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации, могут быть положены временной критерий и характер обязательств принимающего государства. Они являются наиболее значимыми обстоятельствами, влияющими на конституционно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства.
3. Правовая система, определяющая механизм реализации основных прав и обязанностей иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, состоит из нормативных правовых актов различного уровня: международных, федеральных, региональных. Указанные уровни не изолированы друг от друга и их следует рассматривать в иерархическом единстве. В совокупности они образуют своего рода самостоятельный правовой институт «право иностранцев и лиц без гражданства». В настоящее время существует потребность его преподавания в юридических образовательных учреждениях в рамках специального курса.
4. Конституционно-правовой статус личности является комплексной юридической категорией, в которой закреплены принципиальные основы взаимоотношений государства и личности. Содержание конституционно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в структурном плане характеризуется основными правами и обязанностями. Такие явления правовой действительности, как гражданство, принципы, правоспособность и гарантии, не являясь в известном смысле самостоятельными элементами конституционно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства, имеют важное и порой решающее влияние на его содержание и дальнейшую реализацию.
5. Учитывая фактическое содержание и социальное назначение основных прав и обязанностей лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации, их можно классифицировать на личные (гражданские), политические и социально-экономические. Предложенная классификация позволяет достаточно четко структурировать основные права и обязанности лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации, и показать особенности их реализации. Объем основных прав и обязанностей иностранных граждан и лиц без гражданства обусловлен применением по отношению к ним со стороны государства определенных правовых режимов.
6. В сфере социально-экономических прав и обязанностей лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации, определяющим должно стать направление по расширению действия национального режима, но не исключающее разрешительной (лицензионной или конкурсной) системы их реализации. Предлагаемый порядок более целесообразен и позволяет государству в необходимых случаях регулировать этот процесс.
7. Существующие на практике проявления двойного гражданства оказывают определяющее воздействие на статус любого лица. Лицо, являющееся гражданином Российской Федерации и одновременно имеющее доказательства принадлежности к гражданству иностранного государства, не может рассматриваться в Российской Федерации в качестве иностранца. И наоборот, лицо, имеющее доказательство принадлежности к гражданству двух иностранных государств и не состоящее в российском гражданстве, считается иностранцем. Это проявление двойного гражданства порождает многочисленные вопросы, на которые нельзя найти прямого ответа в отечественном законодательстве. К числу таких вопросов, например, относится вопрос об оказании лицу с двойным гражданством дипломатической защиты со стороны государств его гражданства. В подобных случаях целесообразно руководствоваться правовым принципом, который называется «эффективное гражданство».
8. Анализ действующего законодательства свидетельствует, что многие важные аспекты, касающиеся иностранных граждан и лиц без гражданства, часто не учитываются при разработке и принятии правовых норм или в них существуют неоправданные изъятия для указанных лиц. Данную ситуацию можно объяснить тем, что продолжают широко действовать перестраховочные стереотипы. 9. Исследование показывает, что существуют две самостоятельные категории лиц, которым может быть предоставлено убежище в Российской Федерации. Первую категорию составляют лица, объединенные общим понятием «беженцы». Вторую - лица, которым предоставляется убежище для защиты их от преследования за политическую деятельность в своей стране.
10. Отмечая позитивную роль интегрирования миграционной службы в систему МВД, следует признать, что в условиях сегодняшней российской действительности и состояния границ внутри СНГ в борьбе с незаконной миграцией необходимы реализация широкого комплекса общегосударственных мер, создание единой системы миграционного контроля в стране, основной целью которой должны стать координация усилий всех органов государственной власти, направленных на регулирование миграции, выполнение комплекса организационно-правовых мероприятий по предупреждению незаконной иммиграции на территорию Российской Федерации при условии обеспечения соблюдения российских интересов и защиты прав иммигрантов.
11. Деятельность в сфере управления миграционными процессами осуществляется в особых организационно-правовых формах, и ее следует рассматривать как самостоятельное направление служебной деятельности органов внутренних дел. Для оптимизации миграционного контроля в стране необходимо совершенствовать структуру МВД России. Представляется обоснованным создание в структуре ФМС МВД России специальной иммиграционной инспекции, которая могла бы оперативно отслеживать и контролировать миграционные потоки, вести соответствующие учеты мигрантов и принимать действенные меры в отношении незаконно находящихся на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства. С целью конкретизации усилий и повышения результативности рассматриваемой деятельности целесообразно выведение паспортно-визовой службы из структуры службы общественной безопасности (СОВ) МВД России и включение ее в структуру ФМС МВД России. Предполагаемые действия обеспечат укрепление указанных служб и повысят общую эффективность их деятельности по управлению миграционными процессами.
Обоснованность и достоверность результатов исследования. Результаты настоящего исследования основываются на широком аналитическом обобщении различных научных и нормативных источников, системном и объективном анализе отечественного опыта (как исторического, так и современного) по закреплению основ правового статуса иностранцев и лиц без гражданства, имеющейся мировой практики, итогов правоприменительной деятельности государственных органов, связанных с обеспечением основных прав и обязанностей соответствующих лиц, а также на личном участии диссертанта в подготовке проектов нескольких федеральных и региональных нормативных правовых актов, аналитических материалов для ряда государственных органов.
Теоретическая и практическая значимость состоит в том, что предложения и выводы, сформулированные по результатам настоящего исследования, важны для формирования единой концепции конституционно-правового статуса лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации, и могут быть использованы в дальнейшей научной разработке проблем правового положения иностранцев и лиц без гражданства в Российской Федерации.
Результаты проведенного диссертационного исследования могут быть использованы:
в правотворческой деятельности по совершенствованию конституционного законодательства и подзаконных нормативных актов, регламентирующих положение иностранцев и лиц без гражданства в Российской Федерации, а также в происходящем процессе реформирования миграционного законодательства Российской Федерации и организационной структуры органов внутренних дел;
- в деятельности государственных и муниципальных органов, общественных объединений, участвующих в обеспечении конституционно правового статуса лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации;
- в учебном процессе юридических образовательных учреждений при изучении соответствующих тем конституционного, административного, международного права и некоторых специальных курсов;
- в рамках служебной подготовки в подразделениях МВД и подготовке аналитических материалов.
Апробация и внедрение результатов исследования осуществлялись по следующим направлениям:
- основные положения и выводы диссертации изложены в научных работах автора: монографиях, учебных пособиях, брошюрах, статьях и методических разработках;
- результаты исследования, выводы, предложения и рекомендации были апробированы в выступлениях автора на международных, всероссийских, региональных и межвузовских научно-практических конференциях и семинарах, в том числе: российско-британской научно практической конференции «Полиция в XXI веке: прогнозы, модели, деятельность» (Омск, 2000); межвузовской научно-практической конференции «Гражданско-правовые аспекты социально-экономической реформы в России» (Омск, 1999); межвузовской научно-практической конференции «Перспективы совершенствования деятельности органов внутренних дел и государственной противопожарной службы (Иркутск,1999); всероссийской научно-практической конференции «Соблюдение прави свобод личности в деятельности органов внутренних дел» (Москва, 2001);
региональной научно-практической конференции «Проблемы и путиповышения эффективности защиты прав женщин, детей и молодежи» (Омск, 2000); межвузовском научно- практическом семинаре «Российское общество, государство и органы внутренних дел» (Москва, 2001); межвузовском методологическом семинаре «Методологические проблемы укрепления правопорядка в условиях модернизации» (Москва, 2002);
- диссертантом разработаны авторские концепции и подготовлены проекты: Федерального закона «О привлечении и использовании иностранной рабочей силы на территории Российской Федерации» (22 марта 2001 г. внесен Законодательным Собранием Омской области в качестве законодательной инициативы в Государственную Думу) и закона Омской области «О порядке пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Омской области» (принят Законодательным Собранием Омской области и вступил в законную силу);
- выводы и рекомендации диссертационного исследования нашли практическое применение в подготовке предложений Академии управления МВД России в федеральные органы государственной власти по проблемам миграции и в ходе работы в составе временной межведомственной рабочей группы по совершенствованию миграционного законодательства Российской Федерации;
- ряд предложений диссертанта по совершенствованию текущего законодательства и ведомственных нормативных актов использованы в работе Главного правового управления, Главного организационно-инспекторского управления и паспортно-визового управления МВД России;
- материалы диссертационного исследования использованы в учебно-методических материалах и в лекционных курсах по дисциплине «Конституционное право Российской Федерации» в Академии управления МВД России и Омской академии МВД России;
Общая характеристика понятия «лица, не являющиеся гражданами Российской Федерации» (методология подхода)
В отечественную конституционно-правовую науку, как, впрочем, и во всю юридическую науку, за последние годы внесены весьма серьезные коррективы. Причем в конституционном (государственном) праве они наиболее радикальны. Это обусловлено особенностью предмета конституционного права, динамизмом общественно-политических отношений и теми масштабными изменениями, которые произошли в различных сферах жизни российского общества и государства.
Непосредственным следствием всех этих процессов стало значительное расширение круга исследуемых наукой проблем, поскольку, с одной стороны, целый ряд современных конституционных понятий и институтов прежде практически были неизвестны отечественному законодательству, а с другой - стремительно развивающаяся общественная и государственная практика требуют переосмысления содержания ряда прежних категорий, включая и некоторые вопросы субъектов конституционного права.
Традиционно вопрос о субъектах любой отрасли права относится к числу наиболее важных в юридической науке, так как его решение влияет не только на предмет и метод правового регулирования, но и в конечном счете на четкое определение ориентиров действия тех или иных правовых норм и объема прав и обязанностей участников правоотношений. Поэтому не случайно в отечественной юриспруденции настоящему вопросу всегда уделялось довольно пристальное внимание в работах как теоретиков права, так и специалистов по отдельным его отраслям.
Вопросы комплексного изучения проблемы субъектов конституционного (государственного) права также получили определенное отражение в трудах ученых-юристов . В них, в частности, отмечается, что круг субъектов конституционно-правовых отношений очень широк и весьма разнообразен. Среди них такие специфические субъекты, как народ, органы государственной власти, избирательные комиссии, собрания избирателей и многие другие. Вместе с тем следует признать, что полного единства во взглядах по вопросу о круге субъектов и их содержании достичь все же не удалось. Но все многообразие суждений на этот счет можно свести к двум обобщающим точкам зрения.
Одни считают, что в качестве универсального критерия классификации следует признать деление на индивидуальные и коллективные (комплексные) субъекты3. К индивидуальным субъектам относят различных физических лиц (отечественные граждане, иностранцы и лица без гражданства). Комплексными субъектами являются разнообразные общественные объединения, государство, государственно-территориальные образования, государственные органы и т.д.
Другие предлагают при построении классификационной схемы учитывать социальную сущность соответствующих субъектов1. Это означает, что среди субъектов они выделяют следующие: 1) социальные общности - народ, нации, народности; 2) социальные образования - Российская Федерация и ее субъекты (республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа; городские, сельские поселения и другие территории); 3) Президент Российской Федерации, Государственная Дума и Совет Федерации Федерального Собрания, Правительство Российской Федерации; иные органы, осуществляющие государственную власть в Российской Федерации и ее субъектах; депутаты, выборные должностные лица и структурные образования законодательных органов государственной власти, избирательные комиссии; 4) органы местного самоуправления; 5) общественные объединения, их органы и должностные лица, территориальные и трудовые коллективы граждан; 6) социальные индивиды - граждане, иностранцы и лица без граж данства.
Не ставя своей целью оценку и детальное обсуждение названных точек зрения, можно тем не менее заметить, что несмотря на имеющиеся различия в подходах, все авторы однозначно признают и относят к числу самостоятельных субъектов конституционного права не только российских граждан, но и иностранцев и лиц без гражданства (апатридов).
Но если отечественные граждане в юридической литературе по «личностной проблематике», несомненно, занимали значительное место, то в отношении иностранцев и лиц без гражданства этого сказать нельзя. Проблемы, связанные с иностранцами и лицами без гражданства в государствоведческих исследованиях, как правило, поднимались лишь в контексте вопросов, связанных с гражданством или основами правового положения (статуса) личности. Поэтому до сих пор недостаточно исследованы терминологические подходы к данным понятиям, не изучены внутренние линии связи между этими, во многом схожими, субъектами конституционного (государственного) права. И как следствие, отсутствует полное представление об иностранцах и лицах без гражданства как целостной и взаимосвязанной системе субъектов конституционного права.
В связи с этим, как правильно подчеркивается в юридической литературе, в самом содержании и объеме вышеуказанных понятий наблюдаются весьма ощутимые разногласия1.
Так, несмотря на то, что термин «иностранец» широко употребляется в научных изданиях и учебной литературе, его реальный юридический смысл однозначно до сих пор не определен, и он используется в различных значениях - широком и узком. В широком значении «иностранцы» - это все те лица, которые не являются гражданами государства пребывания, а в узком - лица, находящиеся на территории страны, но имеющие гражданство другого государства. Это обусловлено прежде всего тем, что в действующих нормативных правовых актах отсутствует определение данного понятия.
Понятие, структура и содержание конституционно-правового статуса лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации
Конституционно-правовой статус в любом своем проявлении обладает качествами устойчивости, относительно постоянства, внутренней согласованности и системообразующей значимости. Устойчивость статуса означает его формализацию в виде совокупности конституционно-правовых норм. В рамках обретенной нормативной формы обеспечивается относительное постоянство содержания регулируемых соответствующими нормами отношений. Устойчивость и относительное постоянство придает конституционно-правовому статусу своего рода статичность. Внутренняя согласованность как качественный признак конституционно-правового статуса того или иного субъекта проявляется во взаимосвязи отдельных элементов статуса. Что касается системообразующей значимости конституционно-правового статуса, то названная черта характеристики последнего обращает его вовне, обусловливая связи статусов рассматриваемого уровня, но различных субъектов конституционно-правовых отношений .
Конституционно-правовой статус личности является комплексной юридической категорией, в которой закреплены принципиальные основы взаимоотношений государства и личности. Между тем, как уже отмечалось, во взаимоотношениях с российским государством каждая конкретная личность выступает в одном из трех правовых состояний - гражданства, безгражданства и иностранства. Следовательно, существует и имеет самостоятельное значение конституционно-правовой статус российских граждан и лиц, не имеющих российского гражданства.
Вопросы взаимоотношений общества и личности, государства и собственных граждан довольно основательно освещен в отечественной научной литературе. В то же время аналогичные вопросы, связанные с иностранными гражданами и лицами без гражданства, до сих пор не получили должного освещения. Для того чтобы приступить к непосредственному анализу конституционно-правового статуса лиц, не являющихся гражданами России, необходимо установить терминологическую определенность используемого понятия, т.е. раскрыть содержание понятия «конституционно-правовой статус» и показать его отличия от близких по смыслу понятий: «правовое положение», «правовой статус», «конституционный статус».
Известно, что в ряде работ предлагается различать правовой статус и правовое положение личности . Однако, как нам представляется, это решение вряд ли может быть признано удачным, прежде всего потому, что слово «статус» как раз и означает состояние, положение кого-либо или чего-либо.
В этой связи предпочтительна позиция ученых, которые считают, что предложение различать правовой статус и правовое положение личности, ничего не меняющее по существу, лишь усложнит использование данных терминов .
Таким образом, термины «правовой статус» и «правовое положение» являются тождественными понятиями и проводить различие между ними не следует. Доводом за такое решение вопроса является и то, что отечественный законодатель традиционно применяет эти термины как синонимы. Это видно, в частности, из наименования и содержания целого ряда прежних и ныне действующих законодательных актов: Закона СССР «О правовом положении иностранных граждан в СССР», Закона Российской Федерации «О статусе столицы Российской Федерации», Федерального закона «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутат Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и др.
Как справедливо отмечает Л.Д.Воеводин, термины «правовое положение», «правовой статус» широко употреблялись в законодательстве и в юридической литературе как в прошлые годы, так и сейчас. Их обычно применяют тогда, когда речь идет о характеристике положения того или иного субъекта правового общения, например, какого-либо органа государства, предприятия, организации, учреждения, депутата, должностного лица и т.п.1
Нельзя не согласиться с тем, что правовой статус - одно из центральных понятий правовой науки. В нем преломляется целый комплекс различных интересов личности, общества и государства (социальных, экономических, политических, юридических), находит свое выражение и закрепление свобода личности, положение последней в системе данных общественных отношений. Под правовым статусом в самом широком смысле понимается юридически закрепленное положение личности в обществе. Правовым он называется потому, что речь идет не об общем социальном положении личности в обществе, а о правовом или юридическом его выражении .
Личные (гражданские) права и обязанности лиц,не являющихся гражданами Российской Федерации
Личные права и свободы традиционно понимаются как некая свобода человека принимать решения независимо от государства. Именно они призваны обеспечивать свободу и автономию индивида как члена гражданского общества, его юридическую защищенность от какого-либо незаконного внешнего вмешательства. Их основное назначение состоит в том, чтобы обеспечить приоритет развития каждой личности1. Эта наиболее обширная группа прав и свобод личности, закрепленных в Конституции Российской Федерации. В конституционно-правовой теории широко признается, что личным правам и сводам присущи определенные особенности: - они являются по своей сущности правами человека, т.е. каждого, и не увязаны напрямую с принадлежностью к гражданству государства, не вытекают из него; - они неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения; - они охватывают такие права и свободы лица, которые необходимы для охраны его жизни, свободы, достоинства как человеческой личности и другие естественные права, связанные с его индивидуальной частной жизнью.
К числу личных прав и свобод любого человека на территории Российской Федерации, включая иностранных граждан и лиц без гражданства, относится прежде всего право на жизнь. Согласно ст. 20 Конституции Российской Федерации, каждый человек имеет право на жизнь. Смертная казнь впредь до ее отмены может устанавливаться федеральным законом за особо тяжкие преступления против жизни при предоставлении обвиняемому права на рассмотрение его дела судом с участием присяжных заседателей.
Право на жизнь означает, что человек является хозяином своей судьбы и жизни, самостоятельно решает вопрос о возможности и целесообразности сохранения себя как индивидуума в человеческом обществе. Другие лица не могут и не должны покушаться на жизнь другого человека под страхом уголовного наказания. Государство, его органы обязаны не только соблюдать указанный запрет, но и принимать все необходимые меры по сохранности жизни всего населения Российской Федерации. Для этого государство обязано: - вести деятельную борьбу с преступностью и прежде всего с терроризмом и иными преступными посягательствами на жизнь человека, не оставлять безнаказанным ни одного виновного в подобных деяниях преступника; - обеспечивать соблюдение техники безопасности на предприятиях, в организациях, учреждениях, правил эксплуатации машин и механизмов; - снижать аварийность на дорогах, принимать действенные меры к нарушителям правил дорожного движения, чреватых человеческими жертвами; - осуществлять меры по охране здоровья населения и оказывать эффективную медицинскую помощь.
Анализ имеющихся статистических данных, к сожалению, свидетельствует, что число зарегистрированных преступлений в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства имеет тенденцию к увеличению. Так, если в 1991 г. таких преступлений зарегистрировано 8047, то в 2001 г. уже 8291, а за январь-октябрь 2002 г. - 7981, что на 17,6% больше, чем за аналогичный период прошлого года. Они составляют 0,4% от общего числа всех зарегистрированных преступлений в стране1. Наибольшее количество преступлений в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства совершается в городах Москве, Санкт-Петербурге, Краснодарском, Ставропольском, Приморском и Хабаровском краях, Московской, Ленинградской, Ростовской, Саратовской и Тюменских областях. В структуре преступности преобладают кражи, грабежи и мошенничества. Остается высокий уровень умышленных убийств, причинение тяжкого вреда здоровью, разбоев. Около 80% преступлений приходится на граждан СНГ, в основном жителей Украины, Грузии, Казахстана, Азербайджана и Таджикистана. В последнее время получило распространение такое преступление, как похищение иностранных граждан с целью получения выкупа. Большинство похищений происходит на территории Ингушетии, Северной Осетии, Дагестана, Чечни. Продолжает быть острой проблема преступности на автодорогах Российской Федерации. Число разбойных нападений на иностранных водителей международных грузовых перевозок составляет довольно значительный удельный вес.
Следует обратить внимание на то, что большое количество преступлений на территории Российской Федерации совершают и сами иностранные граждане и лица без гражданства. Доля преступлений, совершенных ими в общем числе раскрытых преступлений, возросла с 1,5% в 1991 г. (32286 преступлений) до 1,8% в 2001 г. (37166 преступлений). По имеющимся прогнозам, в ближайшие годы преступность среди иностранцев и лиц без гражданства в Российской Федерации будет возрастать с преобладанием в ее структуре преступлений, связанных с наиболее опасными транснациональными преступлениями: ввозом наркотиков, незаконным оборотом оружия, отмыванием грязных денег, внедрением в отечественную экономику и рядом других.
Порядок предоставления убежища в Российской Федерации...
Действующее законодательство предусматривает две независимые друг от друга процедуры предоставления убежища на территории Российской Федерации. Одна процедура определена Законом о беженцах, а другая - Указом Президента Российской Федерации «Об утверждении Положения о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища».
Предоставление убежища на основании Закона о беженцах включает в себя несколько самостоятельных стадий: 1) обращение с ходатайством о признании беженцем; 2) предварительное рассмотрение ходатайства; 3) принятие решения о выдаче свидетельства о рассмотрении ходатайства по существу либо об отказе в рассмотрении ходатайства по существу; 4) выдачу свидетельства либо уведомления об отказе в рассмотрении ходатайства по существу; 5) рассмотрение ходатайства по существу; 6) принятие решения о признании беженцем либо об отказе в признании беженцем; 7) выдачу удостоверения беженца либо уведомления об отказе в признании беженцем.
По общему правилу решение о выдаче свидетельства или о признании беженцем либо решение об отказе в рассмотрении ходатайства по существу или об отказе в признании беженцем принимаются по итогам анкетирования лица, оформления опросного листа на основе проведения индивидуальных собеседований, а также по результатам проверки достоверно сти полученных сведений о данном лице и прибывших с ним членах семьи, проверки обстоятельств их прибытия и оснований для их нахождения на территории Российской Федерации и после всестороннего изучения причин и обстоятельств, изложенных в ходатайстве. Для уточнения сообщенных лицом фактов допускается проведение дополнительных собеседований.
Очевидно, что органы миграционной службы в случае необходимости могут затребовать документальное подтверждение фактов угроз, насилия или преследования в иной форме в отношении лица или членов его семьи. Это могут быть различные по форме и содержанию документы, а также показания свидетелей.
Кроме того, лицо, ходатайствующее о признании беженцем и находящееся на территории Российской Федерации, проходит процедуру идентификации личности, включая обязательную государственную дактилоскопическую регистрацию, по месту подачи ходатайства.
Орган миграционной службы, проведя предварительное исследование причин и обстоятельств, изложенных в ходатайстве и опросном листе, убедившись в их достоверности, принимает решение о рассмотрении ходатайства по существу.
Процедура признания беженцами лиц, являющихся членами одной семьи, осуществляется в отношении каждого члена семьи, достигшего восемнадцатилетнего возраста.
На период предварительного рассмотрения ходатайства лицо, в отношении которого проводится изучение материалов дела, помещается в место временного содержания (МВС). Статус и полномочия этого учреждения определен постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 1998 г. № 679 «Об утверждении Общего положения о месте временного содержания лиц, ходатайствующих о признании беженцами» .
По российскому законодательству лицо, заявившее о желании быть признанным беженцем, лично или через уполномоченного на то представителя может обратиться с ходатайством в письменной форме в различные органы.
Во-первых, в дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации вне государства своей гражданской принадлежности (если лицо еще не прибыло на территорию России). Причем во всех республиках бывшего СССР, а также в Китайской Народной Республике в 1996 г. были учреждены специальные представительства федерального органа исполнительной власти по миграционной службе1, в настоящее время называемые представительствами Министерства внутрен-них дел Российской Федерации по делам миграции за рубежом . Они функционируют при посольствах Российской Федерации и возглавляются руководителями, которые работают в тесном контакте с дипломатическим представительством и консульскими учреждениями, другими загранучре-ждениями Российской Федерации в государстве пребывания.
Во-вторых, в пост иммиграционного контроля федерального органа исполнительной власти по миграционной службе (при его отсутствии - в орган пограничного контроля федерального органа исполнительной власти по пограничной службе) в пункте пропуска через Государственную границу Российской Федерации. Статус поста и порядок его деятельности регламентируются Положением об иммиграционном контроле, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 8 сентября 1994 г. № 1020.
