Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические основы непосредственной демократии .
1.1. Понятие и история развития института непосредственной демократии .
1.2. Формы непосредственной демократии в современной России .
Глава II. Правовое регулирование непосредственной демократии .
2.1. Состояние правового регулирования непосредственной демократии в Российской Федерации .
2.2. Основные направления совершенствования правового регулировани непосредственной демократии на современном этапе.
Глава III. Роль органов внутренних дел в осуществлении непосредственной демократии .
3.1. Правовые основы деятельности органов внутренних дел в процессе реализации непосредственной демократии .
3.2. Организационно-правовые формы участия органов внутренних дел в осуществлении непосредственной демократии.
Заключение.
Список литературы.
- Понятие и история развития института непосредственной демократии
- Формы непосредственной демократии в современной России
- Состояние правового регулирования непосредственной демократии в Российской Федерации
- Правовые основы деятельности органов внутренних дел в процессе реализации непосредственной демократии
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Опыт последнего десятилетия показывает, что становление демократическо-правовои государственности на российской почве встречает много трудностей. Определение Российской Федерации (РФ) в Конституции РФ 1993 г. как демократического государства основывается в первую очередь на признании народа в качестве источника власти. Видимо, недостаточно только провозгласить государство демократическим (это делают и тоталитарные государства), главное -обеспечить его устройство и деятельность соответствующими правовыми институтами, реальными гарантиями демократизма. Необходимо развивать правовую систему Российской Федерации, ее государственность, строить социальное, правовое и демократическое государство - все это неизбежно обязывает теоретиков и практиков проявлять больший интерес к проблемам непосредственного участия народа в решении наиболее важнейших вопросов жизни государства.
В бывший советский период функционирования нашего государства такие формы непосредственной демократии как свободные выборы, референдум, всенародные обсуждения законопроектов, свобода слова и собраний провозглашались и закреплялись на конституционном уровне. Однако во многом это было лишь бюрократической формальностью. В действительности же ни одна из этих форм практически не была осуществлена с полным соблюдением демократической процедуры.
В настоящее время, когда Конституция провозглашает Российскую Федерацию правовым государством, соблюдение всех демократических процедур становится неотъемлемым условием для приближения к этому идеалу. Согласно Конституции РФ, «выражением власти народа являются референдум и свободные выборы».
Необходимыми условиями реализации названных конституционных положений являются: политическая, правовая и общая культура многонационального народа; четкое разграничение полномочий властей; действительно свободные выборы и уверенность избирателей в невозможности фальсификации их итогов. Демократия начинается не там, где время от времени проводятся парламентские выборы, а там, где их результаты, если они получены при соблюдении закона и свободном волеизъявлении граждан, признаются непререкаемыми и где никто не может поднять руку на избранный народом законодательный орган и его высокие полномочия1.
А это может быть обеспечено в первую очередь наличием в государстве такого законодательства, которое бы полностью соответствовало требованиям подлинной непосредственной демократии. Кроме того, должен быть выработан четкий механизм действий государственных органов по созданию условий для беспрепятственного осуществления гражданами РФ всех закрепленных законодательством форм непосредственной демократии. Немаловажная роль отводится в этой связи органам внутренних дел (ОВД), чьей непосредственной обязанностью является соблюдение и защита прав человека и гражданина.
Наше государство только учится демократии. Подтверждением тому является и далеко не совершенная нормативная база, регулирующая осуществление форм непосредственной демократии, и частые случаи нарушения неотъемлемых прав граждан как со стороны других граждан, так и со стороны государственных органов и органов местного самоуправления. Рейнхольд Нибур сказал: «Способность человека быть справедливым делает демократию возможной, но склонность человека к несправедливости делает
Пискотни М.И. Выбор избирателей обжалованию не подлежит //Российская Федерация сегодня. 1996. №1.С6
демократию необходимой»1. Демократия так же несовершенна, как и сами люди. Поэтому она как явление историческое, социальное, юридическое всегда будет привлекать внимание ученых и практиков.
Степень разработанности темы исследования.
Одним из факторов, обусловивших выбор темы диссертации, явилось
состояние ее исследования. Вопросам осуществления гражданами форм
непосредственной демократии в советской и российской науке уделялось
достаточно большое внимание. Их исследовали такие видные ученые как
Г.В.Барабашев, В.Т.Кабышев, В.Ф.Коток, Т.И.Крыжантовская,
А.Г.Мурашин, С.В.Поленина, Б.А.Страшун, Н.П.Фарберов, М.Ф.Чудаков, Г.Х. Шахназаров, К.Ф.Шеремет и др. Однако, несмотря на огромный вклад вышеперечисленных ученых в теоретическое осмысление принципов, функций, форм и институтов непосредственной демократии, следует признать тот факт, что к современным реалиям они не всегда применимы.
В настоящее время серьезный вклад в изучение форм непосредственной демократии принадлежит таким отечественным правоведам как С.А.Авакьян, В.В.Альхименко, М.В.Баглай, В.Н.Белоновский, А.В.Белоновский, Ю.А.Веденеев, Н.В.Витрук, Б.Н.Габричидзе, Ю.А.Дмитриев, А.В.Иванченко, С.Д.Князев, В.В.Комарова, А.Е.Козлова, Л.С.Мамут, Ю.А.Тихомиров, Б.Н.Топорнин, В.Н.Чиркин и др.
Отдельным вопросам, раскрывающим сущность обеспечения общественной безопасности и общественного порядка органами внутренних дел в России и за рубежом в процессе реализации непосредственной демократии, посвящены труды А.П.Герасимова, Ф.Е.Колонтаевского, Л.Л.Попова и др.
Вместе с тем, в научных исследованиях не нашли отражения вопросы, связанные с проблемой разграничения компетенции Российской Федерации и ее субъектов в части осуществления форм непосредственной демократии, а
1 Крывелев И.А. Современное богословие и наука. - М, 1959. С.47.
6 также не раскрывались правовые и организационные основы деятельности ОВД в процессе реализации непосредственной демократии. Кроме того, последние изменения, внесенные в законодательство о выборах и референдумах в 1999-2001 гг. довольно поверхностно освещены и проанализированы в специальной литературе.
Диссертант ознакомился также с работами зарубежных авторов, посвященных непосредственной демократии, так как некоторые ее формы получили широкое распространение в Европе и Америке.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе непосредственного осуществления народом государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации.
Предметом исследования являются формы непосредственной демократии в РФ, их нормативное закрепление, механизм реализации, а также средства и способы обеспечения реализации указанных форм в деятельности органов внутренних дел.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования -разработка юридического содержания и механизма осуществления форм непосредственной демократии в РФ, выявление места и роли органов внутренних дел в их реализации.
Для достижения цели исследования необходимо было решить следующие задачи:
сформулировать теоретические положения о непосредственной демократии, ее генезис в мировой истории и истории России;
определить понятие различных форм непосредственной демократии и уровней правового пространства, на которых они осуществляются;
изучить действующее законодательство о формах непосредственной демократии в России, провести анализ нормативно-правовых актов субъектов РФ, а также актов органов местного самоуправления;
- выявить пробелы в правовом регулировании осуществления
непосредственной демократии в Российской Федерации, разработать
предложения о путях его дальнейшего совершенствования;
- определить основные направления, организационно-правовые формы
деятельности ОВД по обеспечению реализации гражданами РФ форм
непосредственной демократии.
В контексте такого анализа ставилась задача выработки предложений по обновлению законодательства об осуществлении непосредственной демократии, по совершенствованию деятельности органов внутренних дел в сфере обеспечения ее реализации.
Методология и методы исследования. Теоретико-методологическую основу диссертационного исследования составляют диалектический метод познания общественных процессов и социально-правовых явлений, его категориальный аппарат, принципы научного познания.
В процессе проведенного исследования применялись общенаучные, частные и специальные методы познания, проводился анализ российского законодательства и судебной практики, международно-правовых актов, принимались во внимание данные исторической науки, философские воззрения, использовались, в частности, методы логического, формально-юридического, функционального, сравнительного и системного анализа.
Были также проанализированы научные труды по теории права и государства, отраслевым юридическим дисциплинам - конституционному, уголовному, уголовно-процессуальному, административному праву, а также материалы административной деятельности органов внутренних дел.
Анализ статистических данных позволил выявить степень доверия населения демократическим институтам и степень активности граждан Российской Федерации при осуществлении ими различных форм непосредственной демократии.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в разработке понятия непосредственной демократии, юридического содержания ее форм, применении новых подходов к совершенствованию избирательного законодательства, выявлении особенностей механизма их реализации, формулировании основных направлений участия органов внутренних дел в обеспечении реализации этих форм.
В диссертации формулируются и выносятся на защиту следующие положения:
1. На основе социологического подхода непосредственная демократия
представляет собой общественные отношения, возникающие в процессе
решения населением определенных вопросов государственной и
общественной жизни путем непосредственного властного волеизъявления.
Это позволяет рассматривать непосредственную демократию в узком и
широком смысле.
Непосредственная демократия в узком смысле - это общественные отношения, складывающиеся в процессе принятия населением решений по вопросам государственной и общественной жизни путем непосредственного властного волеизъявления, которое подлежит всеобщему исполнению и не нуждается в каком-либо утверждении.
Непосредственная демократия в широком смысле представляет собой
W общественные отношения, возникающие в процессе решения определенных
вопросов государственной и общественной жизни, путем непосредственного властного волеизъявления, которое может носить обязательный, рекомендательный или консультационный характер и должно быть обязательным для исполнения или рассмотрения органами государственной власти.
2. На основе нормативного подхода непосредственная демократия
представляет собой деятельность человека и гражданина, урегулированную
нормами права, закрепленными в нормативно-правовых актах и
образующими комплексный межотраслевой институт непосредственной демократии. Эти нормы устанавливают право на осуществление государственной власти путем прямого властного волеизъявления, определяют понятие и принципы,. цели и задачи, формы и субъекты, механизм реализации и ответственность государства и граждан за нарушение этого права. Нормативный подход позволяет рассматривать осуществление непосредственной демократии на трех уровнях: федеральном, региональном и местном.
В демократическом правовом государстве представительная и непосредственная демократия должны существовать в гибком соотношении. Особо важно найти меру, степень сочетания представительной и прямой демократии. В разных странах, в разные исторические периоды эта мера неодинакова и определяется историческими и культурными традициями, уровнем общественного, экономического и политического развития государства.
Существующая практика и некоторые результаты научных исследований допускают вмешательство субъектов РФ в сферу исключительной компетенции Российской Федерации, установленную ст.71 Конституции РФ. Однако законодательное регулирование непосредственной демократии в части установления и нормативного закрепления пассивного и активного избирательного права, права на участие в референдуме, осуществления свободы собраний, митингов, шествий, демонстраций и гарантий осуществления этих прав человеком и гражданином находится в исключительном ведении Российской Федерации.
В то же время реализация форм непосредственной демократии требует разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами в части выбора избирательной системы, финансирования выборных кампаний и кампаний по проведению референдума и в некоторых других вопросах.
Избирательное законодательство Российской Федерации не всегда отвечает объективным реалиям, так как существует много противоречий в теории и практике непосредственной демократии, однако законодательные органы накопили достаточный опыт правотворческой работы. Это является основанием для комплексного совершенствования избирательного законодательства РФ и как следствие издание единого Избирательного кодекса Российской Федерации.
Механизм реализации таких форм непосредственной демократии как митинги, шествия, демонстрации и пикетирования требует нормативного закрепления на федеральном уровне в виде специального Федерального закона.
Деятельность органов внутренних дел по обеспечению реализации гражданами РФ форм непосредственной демократии должна носить не периодический, а постоянный характер, и обеспечивать не только защиту прав и свобод граждан, но и повседневное создание условий для их свободной реализации.
8. Методические рекомендации по организации обеспечения
сотрудниками ОВД правопорядка и общественной безопасности в период
избирательной кампании, кампании по проведению референдума могли бы
явиться отправной точкой для нормативного регулирования такой
деятельности.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в расширении общетеоретических представлений о формах непосредственной демократии, направленных на существенное обновление законодательства о механизме их осуществления, а также на совершенствование деятельности ОВД по обеспечению реализации этих форм.
Разработка указанных вопросов имеет значение для развития конституционного права, муниципального, административного права,
II административной деятельности ОВД, отраслевых наук, правотворчества и правоприменения.
Теоретические положения, сформулированные в работе и выводы по ним, могут быть использованы в преподавании следующих учебных дисциплин: «Теория права и государства»; «Конституционное право Российской Федерации»; «Конституционное право зарубежных стран»; «Муниципальное право»; «Административная деятельность органов внутренних дел»; «Обеспечение прав человека в деятельности органов внутренних дел» в юридических вузах, в том числе в высших образовательных учреждениях системы МВД России, а также при подготовке учебных пособий и методических рекомендаций по данной проблематике.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России.
Работы автора (лекция, учебно-методические материалы) внедрены в учебный процесс Академии управления МВД России и Орловского юридического института МВД России
Основные положения диссертационного исследования изложены в опубликованных автором научных статьях. Отдельные положения диссертации легли в основу докладов, сделанных автором на научно-практических конференциях, проводимых в Академии управления МВД России, в Орловском юридическом институте МВД России.
Результаты некоторых исследований были применены на практике в процессе работы в участковой избирательной комиссии в период проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации третьего созыва в 1999 году, а также выборов Президента Российской Федерации в 2000 году.
Понятие и история развития института непосредственной демократии
Понятию демократии в науке всегда придавалось различное толкование, поэтому не удивительно, что всегда существовало о ней много взаимоисключающих концепций. Одни авторы понимали под демократией метод осуществления государственной власти, другие - определяли ее как форму государства, третьи - делали упор на классовый характер демократии, четвертые - понимали под демократией формы осуществления власти и т.д.1 В самом общем виде демократия означает «народовластие» (в переводе с древнегреческого «демос» - народ, «кратос» - власть). Кажется, это так просто: демократия - власть народа, от имени народа и во благо народа. Власть, действующая на общее благо и в то же время исходящая из признания человека, его прав и свобод высшей ценностью, их соблюдения и защиты - обязанностью государства2. Однако, демократия в любой ее конкретной исторической разновидности - это не просто совокупность институтов, норм, правил и процедур; это не только и не столько юридически и институционально оформленная структура публичной власти. В своем исходном цивилизационном значении это, прежде всего, культура мотивированного участия граждан в ее организации и функционировании, их способность и желание быть полноценным и полноправным субъектом политики и государственного управления . Осуществление власти народа предполагает существование в каждом государстве определенного механизма властвования. В зависимости от форм волеизъявления народа в науке и конституционно-правовой практике обычно различают непосредственную (прямую) демократию и представительную демократию.
Институт непосредственной (прямой) демократии возник раньше представительной и упоминание о нем встречается еще в произведениях Гомера. В двух великих государствах античности - Древних Афинах и Древнем Риме - верховным носителем политической власти являлась гражданская община. Здесь наиболее ярко проявилась система прямой демократии, позволяющей свободным и полноправным жителям принимать законы, избирать состав различных управляющих органов1. Вопросы, связанные с правом граждан государства на участие в управлении делами данного государства, рассматривались еще античными философами. Труды Демокрита, Платона, Аристотеля, так или иначе, связаны с данной темой. Например, Демокрит был решительным сторонником греческой рабовладельческой демократии. В свою очередь, Сократ считает правильной и нравственной только аристократию, которую характеризует как власть небольшого количества образованных и нравственных людей. По Платону, демократия наряду с тиранией является самой неприемлемой формой государственного правления. Аристотель в своих работах акцентировал внимание на необходимости активной деятельности человека. Свободные граждане обязаны, по мысли Аристотеля, принимать участие в делах государства.
В средние века доминирующей формой государственного правления была монархия: раннефеодальная (V-IX вв.), сеньориальная (Х-ХШ вв.), сословно-представительная (XIII-XV вв.) и абсолютная (XVI-XVII вв.). В раннее средневековье идея народовластия оказалась невостребованной. Среди выдающихся философов того времени, интересующихся социальными проблемами, можно упомянуть Фому Аквинского: «Подданные должны подчиняться господам, покорность является их основной добродетелью, как и всех христиан в целом»1.
Однако рост экономического влияния городов способствовал появлению в XIII-XIV вв. в странах Западной Европы сословно-представительных учреждений (парламента, генеральных штатов, ландтагов, кортесов), в которых наряду с представителями старых феодальных сословий духовенства и дворянства стали заседать выборные от горожан - будущих буржуа. Среди названных учреждений наиболее жизнеспособным оказался английский парламент. Когда в XIV в. в Англии установилась абсолютная монархия, ее главное отличие от континентальной модели состояло в сохранении парламента, в котором король делил власть с представителями трех сословий. Считая такую форму правления наилучшей из существующих в мире и называя ее «смешанной монархией», идеологи английской буржуазии и нового дворянства, чтобы доказать законность существования Высшего совета королевства, обращаются к идее народовластия, правда отождествляя «народ» с совокупностью английского общества, представленной в нижней палате парламента.
В конце XV в. Дж.Фортескью одним из первых выдвинул тезис о необходимости усиления королевской власти. Своеобразие его, как мыслителя переходного периода, проявилось в том, что, не отрицая порядки сословно-представительной феодальной монархии, он создал идеал новой абсолютной монархии, назвав ее «смешанной». Исходной точкой новой концепции Фортескью явилась договорная теория, гласившая, что первоначально бог дал власть народу, который для своего удобства передал ее правителю, заключив с ним предварительно договор на обоюдовыгодных условиях1. Джон Понет сформулировал учение о народе, как источнике власти, которое и послужило исходной точкой для концепции идеального государства пресвитериан . Генри Паркер утверждал, что «народ является истинной первопричиной суверенитета», а короли «получают их власть и прерогативу от народа и предназначены для его пользы»3. Уильям Принн сделал вывод о том, что в каждом «справедливом и законном королевстве» верховная власть принадлежит народу, который и распоряжается ею по своему усмотрению4.
Высказанные в трактатах Уильяма Принна идеи получили законодательное закрепление в Акте палаты общин «Об объявлении себя верховной властью Английского государства», принятом 4 января 1649 г. В нем, в частности, говорилось: «Постановлено, что общины Англии, заседающие в парламенте, объявляют: 1) что народ, живущий под властью бога, является источником всякой законной власти; 2)что общины Англии, заседающие в парламенте, будучи избраны и представляя народ, являются высшей властью в государстве; 3) что то, что постановлено или объявлено как закон общинами, заседающими в парламенте, имеет силу закона и обязательно для народа, хотя бы король или пэры не дали своего согласия»5.
Формы непосредственной демократии в современной России
В отечественной науке нет определенного единства по поводу того, что относить к формам непосредственной демократии. Так, В.Ф.Коток относил к формам непосредственной демократии социалистическую революцию, съезды и совещания трудящихся, выборы в представительные органы власти, императивный мандат, референдум1. Г.Х. Шахназаров назвал только простейшую и высшую формы непосредственной демократии: голосование и референдум . А.Г.Мурашин относил к формам непосредственной демократии выборы, наказы избирателей депутатам, отчеты народных представителей, отзыв, референдум, всенародное обсуждение, общее собрание граждан, обращения граждан, непосредственный контроль3. Некоторые авторы выделяли как особый вид непосредственной демократии осуществление власти народа через общественные организации. ТИ. Крыжантовская считает формами непосредственной демократии письма и предложения граждан в руководящие органы и редакции газет, на радио и телевидение, участие в социалистическом соревновании, в коммунистических субботниках, подачу рационализаторских предложений4. Данные положения справедливо критикует В.В.Комарова, которая считает, что формами непосредственной демократии являются только те ее проявления, которые институционализируют непосредственное властное волеизъявление обладателя полноты государственной власти - народа. Ни письма, ни обращения граждан, ни деятельность общественных организаций, ни тем более подача рационализаторских предложений и участие в субботниках, не выражают суверенитет народа, не институционализируют его непосредственное государственно-властное волеизъявление1.
Некоторые авторы относят к формам непосредственной демократии и петиции2. Представляется целесообразным считать петиции частью митинга, демонстрации, скорее даже итоговым документом. Но никак не отдельной самостоятельной формой демократии.
Следует в некоторой степени согласиться с учеными, которые считают, что при определении понятия форм непосредственной демократии следует исходить из того, что прямое правление связано исключительно с осуществлением государственной власти, и поэтому к формам прямого правления следует отнести референдум, выборы, общие собрания населения. Достаточно спорным, на наш взгляд, является утверждение В.Н.Мамичева, который считает, что «в последнее время предпринята попытка существенно расширить содержание понятия форм непосредственной демократии, привнося в него явления, не связанные непосредственно с осуществлением властных функций, но создающих для него «питательную среду». Представляется все же более правильным оставаться в рамках формально-юридического понятия форм непосредственной демократии, дабы не расширять до бесконечности объект его исследования»3. По нашему мнению, такие утверждения относятся к узкому пониманию непосредственной демократии и не могут глубоко отражать ее сущность.
Вызывает определенный интерес позиция ученых, которые считают, что формы непосредственной демократии должны раскрываться в первую очередь через выполняемые ими функции1, хотя мы не разделяем такие взгляды. Представляется более целесообразным говорить о юридической силе тех или иных форм непосредственной демократии.
Необходимо также подчеркнуть, что все формы непосредственной демократии могут осуществляться на федеральном уровне, уровне субъектов федерации и местном уровне. В связи с этим, справедливо было бы заметить, что такие формы непосредственной демократии, как выборы и референдум применяются очень широко на всех уровнях, в то время как остальные формы чаще используются на уровне субъектов Федерации и на местном уровне.
Кроме того, важно классифицировать формы непосредственной демократии по субъектам, их осуществляющим. Так, в выборах Президента Российской Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, с одной стороны, одновременно принимает участие все население государства, т.е. они являются общенародными. То же самое можно сказать и о конституционном референдуме. С другой стороны, в митинге участвует только группа граждан, выдвигающая какое-либо политическое, экономическое или социальное требование.
Есть еще одно основание, по которому можно классифицировать формы непосредственной демократии. На наш взгляд, это временной показатель. Например, закон устанавливает сроки полномочий представительных органов и выборных должностных лиц, по истечении которых должны проводиться новые выборы, в то время как митинг не имеет признака периодичности.
Обобщая вышесказанное, приведем следующую классификацию форм непосредственной демократии: 1. По юридической силе: - формы непосредственной демократии, в ходе которых принимается решение, обязательное для исполнения органами государственной власти (выборы, конституционный референдум, законодательный референдум, общее собрание населения, территориальное общественное самоуправление); - формы непосредственной демократии, в ходе которых принимается решение, обязательное для рассмотрения органами государственной власти (митинги, шествия, демонстрации, пикетирования, народная правотворческая инициатива, консультативный референдум). 2. По действию в пространстве: - общегосударственные (конституционный референдум, выборы главы государства и высших представительных органов государственной власти); - региональные (выборы представительных органов субъектов Федерации, глав исполнительной власти субъектов Федерации законодательный референдум субъекта Федерации); - местные (муниципальные выборы, местный референдум). 3. По субъектам: - общенародные (выборы, референдум); - групповые (коллективные) (митинги, шествия, демонстрации, пикетирования, народная правотворческая инициатива) 4. По действию во времени: - определенно периодического действия (выборы); - неопределенно периодического действия (референдум, митинги, шествия, демонстрации, пикетирования).
Состояние правового регулирования непосредственной демократии в Российской Федерации
Социально-экономические и политические реформы в России в первой половине 90-х гг. потребовали коренных изменений в правовых основах непосредственной демократии в стране. В первую очередь это выразилось в том, что была реорганизована мажоритарная система выборов, был осуществлен переход к смешанной избирательной системе. В стране появились элементы того правового механизма наделения мандатом власти лиц посредством голосования, который характеризует действительно демократическое общество. Становление нового избирательного законодательства продолжается и в настоящее время и представляет собой совокупность нормативно-правовых актов, регулирующих проведение выборов в Российской Федерации1
Основным источником выборов в России является Конституция РФ, которая служит основой для развития всего избирательного законодательства, что проявляется в следующем.
Во-первых, Конституция РФ устанавливает избирательные права граждан Российской Федерации. Так, в ст. 32 закреплено, что граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, и закреплено ограничение избирательных прав граждан. При этом все ограничения избирательных прав не должны противоречить Конституции РФ, в ст.55 которой закреплен уровень ограничения: права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Во-вторых, Конституция РФ устанавливает круг федеральных государственных органов, избираемых гражданами Российской Федерации, и устанавливает уровень их нормативного регулирования. К числу федеральных государственных органов, избираемых гражданами РФ, относятся Президент РФ и Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации. Президент РФ избирается на четыре года гражданами РФ на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (ст. 81). Порядок его выборов определяется Федеральным законом РФ от 31 декабря 1999 г. N 228-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации"1. В соответствии со ст. 96 Конституции РФ Государственная Дума избирается сроком на четыре года, а порядок выборов депутатов этой палаты устанавливается Федеральным законом от 24 июня 1999 г. N 121-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" .
В-третьих, Конституция РФ провозглашает Российскую Федерацию федеративным государством, состоящим из 89 субъектов, самостоятельно определяющих систему и организацию представительных и исполнительных органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации (ст.77).
В-четвертых, ст. 130 Конституции РФ гласит, что местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.
Таким образом, Конституция РФ четко устанавливает уровни, на которых могут осуществляться выборы: - федеральный; - региональный (уровень субъектов РФ); - местный. Соответственно законодательство о выборах в Российской Федерации тоже можно разделить по этим уровням, причем оно должно находиться в строгой иерархии, т.е.. федеральное законодательство должно устанавливать правила и процедуры реализации избирательных прав в общем, так называемом концептуальном виде, а региональное и местное законодательство должно развивать, уточнять, детализировать эти положения, но не допускать противоречий с нормами федеральных законов.
Федеральный закон от 19 сентября 1997 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"1 занимает особое место в системе избирательного законодательства. В нем определены основные гарантии реализации гражданами РФ конституционного права на участие в референдуме как на федеральном, так и на местном уровне, а также права избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления. Этот же закон, совместив механизмы реализации двух институтов (референдума и выборов), распространил принципы всеобщего, равного, прямого волеизъявления при тайном голосовании и на референдум.
Регулирование избирательных прав граждан в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» носит рамочный характер. В отличие от всех ранее принятых российских избирательных законов он не регулирует исчерпывающим образом процедуру выборов в определенный орган государственной власти или орган местного самоуправления. По данному закону невозможно проводить выборы в эти органы в отсутствии федерального закона, закона или иного правового акта законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, подробным образом регулирующих все вопросы избирательной системы, избирательного процесса, применяемых на данных выборах. Однако это ни в коем случае не снижает значения Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» как акта прямого действия. Он содержит правовой механизм защиты избирательных прав и права на участие в референдуме граждан: нарушения избирательных прав и права на участие в референдуме граждан могут быть обжалованы в суд или избирательную комиссию1. То есть, мы полагаем, что нормы данного закона можно отнести к основным гарантиям конституционного права избирать и быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления.
Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 г. - «еще один шаг на пути дальнейшего совершенствования законодательства о выборах»2. В данном Законе подробно раскрыты принципы избирательного права, общий порядок назначения референдума в Российской Федерации как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях, порядок регистрации избирателей, участников референдума, составления списков избирателей, участников референдума, образования избирательных округов, избирательных участков, участков референдума.
Правовые основы деятельности органов внутренних дел в процессе реализации непосредственной демократии
Формы непосредственной демократии подразумевают комплекс важнейших прав и свобод человека и гражданина, таких как право избирать и быть избранным, право принимать участие в осуществлении государственной власти, свобода слова и собраний и т.д.
Гарантии осуществления этих прав и свобод выражаются в обязанности государства различными правовыми средствами обеспечивать защиту прав и свобод, осуществлять их регулирование. В гарантировании прав и свобод участвует весь механизм государства, все органы государственной власти, в том числе и органы внутренних дел (ОВД).
Как известно органы внутренних дел относятся к органам исполнительной власти. Возглавляет эту ветвь власти Правительство Российской Федерации. Конституция РФ в ст.114 устанавливает обязанность Правительства РФ осуществлять меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью. Эта одна из важнейших задач, возложенная на исполнительную власть, в полной мере реализуется в деятельности ОВД, а ее конституционное закрепление является правовой основой этой деятельности.
Наиболее остро, на наш взгляд, стоит проблема реализации избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации. Это обусловливается в первую очередь тем, что в период избирательной кампании страницы газет наполняются политической рекламой, в радиоэфирах все чаще звучат рассказы о тех или иных потенциальных избранниках народа, а многие телепередачи местного и общероссийского уровня превращаются в импровизированную арену для борьбы за голоса избирателей. Инициативные группы политических партий, общественных организаций и частных лиц корректируют биографии своих выдвиженцев, стараясь представить их в более выгодном свете, и, наоборот, выискивают компрометирующие материалы на оппонентов в предстоящей борьбе за депутатские кресла. Подобная деятельность, как правило, сопровождается различными конфликтными ситуациями, разрешить которые могут лишь правоохранительные органы, в том числе и органы внутренних дел. А чтобы успешно разрешать возникающие конфликты необходима четкая и совершенная правовая основа. Только она позволит в полном объеме гарантировать и защищать конституционные права и свободы человека и гражданина. В подтверждение вышесказанного приведем высказывание Л.В.Смирнова, который отмечает, что процессы демократизации общественно-политической жизни в России происходят на фоне небывалого всплеска преступности. Данное обстоятельство придает особое значение совершенствованию деятельности органов внутренних дел, эффективность функционирования которых во многом зависит от уровня правового регулирования, соответствия его провозглашенным демократическим принципам1.
Представляется, что структура нормативно-правовых актов, регламентирующих деятельность ОВД по обеспечению избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации должна выглядеть следующим образом: 1. Конституция Российской Федерации (в частности ст.114). 2. Федеральное законодательство: - федеральные конституционные и федеральные законы; - указы Президента Российской Федерации; - постановления Правительства Российской Федерации; - постановления Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 3. Законодательство субъектов Российской Федерации. 4. Акты органов местного самоуправления. 5. Нормативные акты МВД Российской Федерации. 6. Нормативные акты МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации.
Остановимся подробнее на элементах этой структуры. До недавнего времени на федеральном законодательном уровне не было конкретизировано ни одно положение о деятельности органов внутренних дел по реализации избирательных прав граждан. В настоящее время законодатель уделяет все большее внимание урегулированию этих вопросов.
Согласно п. 7 ст. 18 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» государственные органы, государственные учреждения, их должностные лица обязаны оказывать избирательным комиссиям по выборам депутатов Государственной Думы содействие в реализации их полномочий, в частности безвозмездно предоставлять необходимые помещения и обеспечивать их охрану, охрану избирательных бюллетеней, открепительных удостоверений для голосования и иной избирательной документации, предоставлять транспортные средства, средства связи, техническое оборудование, сведения и материалы, давать ответы на обращения избирательных комиссий в пятидневный срок, а за пять дней до голосования и в день голосования -немедленно1.
В развитие этого положения Федеральным законом от 6 декабря 1999 г. N 209-ФЗ "О внесении изменения и дополнений в статью 10 Закона Российской Федерации "О милиции" в обязанности милиции были включены следующие положения:
- оказывать содействие в пределах своих полномочий депутатам представительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, кандидатам, зарегистрированным кандидатам в депутаты или на выборные должности в органах государственной власти, органах местного самоуправления, должностным лицам органов государственной власти и органов местного самоуправления, членам избирательных комиссий, комиссий референдума, представителям общественных объединений в осуществлении их законной деятельности, если им оказывается противодействие или угрожает опасность;
- оказывать содействие избирательным комиссиям, комиссиям референдума в реализации их полномочий, в том числе предоставлять избирательным комиссиям по их запросам сведения о наличии неснятой или непогашенной судимости у кандидатов, зарегистрированных кандидатов в депутаты или на выборные должности в органах государственной власти, органах местного самоуправления;
- принимать меры по пресечению в ходе избирательной кампании, при подготовке и проведении референдума противоречащей закону предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума (включая меры по пресечению попыток подкупа избирателей, участников референдума), информировать соответствующую избирательную комиссию или комиссию референдума о фактах выявленных нарушений и принятых в связи с этим мерах1.
