Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая характеристика конституционно-правового статуса иностранных граждан в Российской Федерации .
1.1 . Становление и развитие правового статуса иностранных граждан в России 16-40.
1.2. Конституционно-правовое регулирование статуса иностранных граждан в Российской Федерации 41-79.
1.3.Гарантии конституционно-правового статуса иностранных граждан в Российской Федерации 80-99.
Глава 2. Деятельность органов внутренних дел по обеспечению конституционно-правового статуса иностранных граждан в Российской Федерации .
2.1. Задачи и принципы деятельности органов внутренних дел по обеспечению конституционно-правового статуса иностранных граждан в Российской Федерации 100-119.
2.2. Правовые формы деятельности органов внутренних дел по обеспечению конституционно-правового статуса иностранных граждан в Российской Федерации 120-139.
2.3.Организационные формы деятельности органов внутренних дел по обеспечению конституционно-правового статуса иностранных граждан в Российской Федерации 140-162.
Заключение 163-168.
Список используемой литературы 169-201.
- Становление и развитие правового статуса иностранных граждан в России
- Конституционно-правовое регулирование статуса иностранных граждан в Российской Федерации
- Задачи и принципы деятельности органов внутренних дел по обеспечению конституционно-правового статуса иностранных граждан в Российской Федерации
- Правовые формы деятельности органов внутренних дел по обеспечению конституционно-правового статуса иностранных граждан в Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Проблема конституционно-правового регулирования статуса иностранных граждан в России является актуальной ввиду становления, формирования и развития законодательства, регламентирующего положение иностранных граждан в современной России на основе Конституции Российской Федерации.
Проблема представляется весьма актуальной в свете событий, происходивших в октябре-ноябре 2005 года во Франции, Бельгии, Германии, Греции и других европейских государствах. По мнению общественных и политических деятелей, представителей правоохранительных структур1, аналитиков всплеск массовых беспорядков, насилия и вандализма, возникших в этих странах в среде иммигрантов (выходцев из стран Северной Африки и Ближнего Востока), является следствием социально-экономических процессов мировой глобализации и серьезных ошибок в разработке и осуществлении миграционной политики европейских государств. Пропедевтика возможности повторения подобных событий в современной России требует внимательного осмысления, непредвзятого анализа складывающейся в нашей стране миграционной ситуации и выработки предложений по совершенствованию российского законодательства как в области защиты прав и свобод иностранных граждан, находящихся на территории Российской Федерации, так и в сфере обеспечения интересов российского общества и государства.
Конституция Российской Федерации 1993 года в ст. 2 провозгласила человека, его права и свободы высшей ценностью, закрепила обязанность государства признавать, соблюдать и защищать права не только граждан России, но и иностранных граждан.
'Аргументы и факты, ноябрь 2005г., № 45. - С. 22; Независимая газета , 8 ноября 2005 г., № 241. - С. 1, 9.
Следует учитывать, что приезжающие в Российскую Федерацию из различных стран мира иностранные граждане вносят вклад в решение экономических и социальных задач нашего государства. Так, по данным информационно-аналитического управления аппарата Государственной Думы Российской Федерации, иностранные граждане занимаются различной трудовой деятельностью. Из них - 19 % заняты в строительстве, 16 % - в торговле и на предприятиях общественного питания, 13 % - в промышленности, 10 % - в сельском и лесном хозяйстве, 7,3 % - в коммерческой деятельности, снабжении, сбыте; 4,6 % - оказывают транспортные услуги и услуги связи.1 Вместе с тем, в последнее время в Российской Федерации обострилась проблема незаконной миграции, порождающая злоупотребления, коррупцию, налоговые преступления, межэтнические конфликты. По данным МВД Российской Федерации с января по сентябрь 2005 года иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории Российской Федерации совершено 39,3 тыс. преступлений, что на 3% больше, чем за тот же период 2004 года. Причем основное число их - 35,8 тыс. (91,1 %) - совершено гражданами СНГ. В отношении иностранных граждан и лиц без гражданства совершено 9,9 тыс. преступлений.
В свете складывающихся социально-экономических отношений и тенденций мирового развития все это свидетельствует о необходимости анализа возникающих проблем и дальнейшего исследования правового статуса иностранных граждан в России. Не случайно в ежегодном Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 2005 года Президент Российской Федерации обратил внимание на необходимость осмысленной стратегии иммиграционной политики, упорядочении миграции, возможности
'Вопросы регулирования миграционных процессов в Российской Федерации: Аналитический вестник информационно-аналитического управления Аппарата Государственной Думы Российской Федерации. Выпуск 3, серия: Социальная политика. М., 2002 г. - С.З. Независимая газета, 8 ноября 2005 г., № 241. - С. 9.
приобретения российского гражданства каждым легальным мигрантом. При этом указывалось на возникшую потенциальную опасность иностранных граждан в сфере правонарушений.1
В этих условиях следует рассмотреть вопросы о задачах органов внутренних дел не только в сфере борьбы с «этническими преступными группировками», но и в обеспечении прав и свобод законопослушных иностранных граждан, находящихся на территории Российской Федерации.
Иностранные граждане, пребывая на территорию Российской Федерации, объективно ограничены в некоторых правах. В современных условиях необходимо уточнение видов и объема гарантий прав и свобод иностранных граждан, находящихся на территории России. В связи с тем, что в теории права и государства не оспаривается положение о том, что основу правового статуса любого субъекта составляют все субъективные права, а в конституционной теории акцент делается на исследовании политических прав (определяющих в большей степени статус гражданина), требуют более детального исследования элементы системы конституционно-правового регулирования охраны и защиты прав иностранных граждан. Специфика этих правоотношений нуждается в конкретизации способов и средств обеспечения гарантий прав иностранных граждан органами государства и органами местного самоуправления.
Одним из факторов, обусловивших выбор темы диссертационного исследования, является принятие в 2002 году Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»2. Его последующие изменения и дополнения свидетельствуют о необходимости
'См. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета, 26 апреля 2005 г., № 86. Федеральный закон Российской Федерации от 25 июля 2002 года № 115 «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» // Российская газета, 31 июля 2002 г., № 140.
Федеральный закон Российской Федерации от 30 июня 2003 г. № 86-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации, признании утратившими силу отдельных
6 совершенствования ряда положений этого закона и правоприменительной практики. Немаловажная роль в этой связи должна принадлежать органам внутренних дел Российской Федерации, чьей непосредственной обязанностью является обеспечение реализации прав и свобод иностранных граждан, их охрана и защита.
Названные обстоятельства, сложность и многоаспектность проблемы конституционно-правового регулирования правового положения иностранных граждан в Российской Федерации, необходимость выявления роли органов внутренних дел в его обеспечении определили выбор темы диссертационного исследования.
Степень разработанности темы исследования. Проблемы правового статуса иностранных граждан в Российской Федерации неоднократно анализировались отечественными и зарубежными учеными-юристами. Попытки анализа его отдельных аспектов предпринимались как учеными-
законодательных актов Российской Федерации, предоставлении отдельных гарантий сотрудникам органов внутренних дел, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и упраздняемых федеральных органов налоговой полиции в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления» // Российская газета, 1 июля 2003 г., № 126; Федеральный закон Российской Федерации от 11 ноября 2003 г. № 141-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты российской Федерации» // Российская газета, 18 ноября 2003 г., № 234; Федеральный закон Российской Федерации от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета, 31 августа 2004 г., № 188; Федеральный закон Российской Федерации от 2 ноября 2004г. № 127-ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации // Российская газета, 5 ноября 2004 г., № 246.
конституционалистами, так и специалистами других отраслей права -международного, административного, уголовного и др.
Наиболее значимы труды: A.M. Арбузкина, Э.М. Аметистова, С.А. Авакьяна, М.М. Богуславского, Л.Д. Воеводина, Е.В. Виноградовой, Л.Н. Галенской, В.Ф. Губина, Г.С. Гудвин-Гилла, В.А. Гридина, О.Е. Ежовой, М.М. Иванова, И.Я. Киселева, В.В. Комаровой, М.Н. Кузнецова, Д.М. Левина, Л.В.Лазарева, Е.А.Лукашевой, Н.И. Марышевой, О.Ф. Мураметс, СЮ. Марочкина, И.А. Назаровой, Б.И. Нефедова, И.В. Пантелеевой, В.П. Пастухова, А.А. Рубанова, М.Н. Рыжковой, Б.В. Щетинина, В.Д.Яворского.
Некоторые вопросы правового положения иностранных граждан затрагивались в работах: Д.А. Алимова, P.P. Битиева, В.В. Глазырина, Ю.В. Герасименко, А.А. Грешных, Ю.А. Дмитриева, СГ. Денисовой, А.Н. Жеребцова, Н.А. Зорина, К.А. Корсик, К.Ф. Колибаб, А.В. Куракина, Н.В. Миронова, А.А. Михайлова, А.И. Микульшина, М.А. Моргана, И.А. Новичковой, СИ. Сущинской, A.M. Тесленко, В.Ф. Цепелева и других ученых.
Кроме того, различные стороны организации и деятельности органов внутренних дела в сфере обеспечения прав и свобод российских и иностранных граждан, а также вопросы укрепления законности в работе ее сотрудников изучались в трудах: В.В. Альхименко, Д.Н. Бахраха, В.М. Безденежных, Л.Ш. Берекашвили, А.В. Борисова, В.Н. Бутылина, В.Н. Бушкевича, И.И. Веремеенко, А.П. Герасимова, И.В. Гончарова, Н.Л. Гранат, Р.И. Денисова, М.И. Еропкина, И.Ш. Килясханова, В.Р. Кисина, Л.М. Колодкина, Ф.Е. Колонтаевского, А.П. Коренева, А.П. Косицына, СИ. Котюргина. В.М. Курицына, В.В. Лазарева, Р.С Мулукаева, А.Я. Малыгина, А.С Прудникова, Л.Л. Попова. Л.М. Розина, И.В. Ростовщикова, В.П. Сальникова, А.В. Серегина, Ю.П. Соловья, Г.А. Туманова, В.В. Черникова, B.C. Чернявского, В.М. Шамарова, А.П. Шергина и ряда других специалистов.
Обращение большого числа ученых-юристов к различным аспектам правового положения иностранных граждан в Российской Федерации позволяет говорить о сложности и многогранности проблемы конституционно-правового регулирования статуса иностранных граждан, ее недостаточной разработанности в изменившейся социально-экономической и политической ситуации в нашей стране и мире. Процессы глобализации и интеграции, тенденции современных миграционных процессов и порождаемые ими проблемы требуют дальнейшего теоретического осмысления вопросов конституционно-правового регулирования правового положения иностранных граждан в Российской Федерации и выявления роли органов внутренних дел в его реализации.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе регулирования и реализации правового положения иностранных граждан в Российской Федерации. Предметом исследования служат конституционно-правовые и организационные основы обеспечения правового положения иностранных граждан в России и существующая практика их реализации применительно к деятельности органов внутренних дел.
Цель и задачи исследования. Цель работы состоит в комплексном исследовании конституционно-правового регулирования правового положения иностранных граждан на современном этапе реформирования политических, экономических, социальных и духовно-культурных отношений в Российской Федерации и разработке рекомендаций, направленных на совершенствование законодательства и повышение эффективной деятельности органов внутренних дел в данной сфере отношений.
Для достижения указанной цели были поставлены и решены следующие задачи:
- исследование законодательства, регулирующего правовое положение иностранных граждан в Российском государстве в различные исторические периоды;
анализ действующего законодательства, регламентирующего правовое положение иностранных граждан, и выработка рекомендаций по его совершенствованию;
выявление содержания конституционно-правового статуса иностранных граждан;
определение элементов системы конституционно-правового регулирования статуса иностранных граждан;
рассмотрение различных видов и содержания гарантий основных прав и свобод иностранных граждан;
анализ задач, принципов и функций организации и деятельности отдельных служб и подразделений органов внутренних дел в сфере содействия в реализации, охраны и защиты основных прав и свобод иностранных граждан;
разработка практических рекомендаций по повышению эффективности функционирования органов внутренних дел в обеспечении основных прав и свобод иностранных граждан.
Методология и методы исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составляет диалектический метод познания общественных процессов и социально-правовых явлений. В процессе исследования применялись общенаучные, частные и специальные методы познания: логического, формально-юридического, сравнительно-правового, структурно-функционального, статистического анализа; системный, комплексный подход, проводился анализ российского и зарубежного законодательства, международно-правовых актов, принимались во внимание данные исторической науки, философские воззрения.
В работе использован научный потенциал основных понятий и категорий теории права и государства, конституционной теории, относящихся к теме данного диссертационного исследования.
Проанализированы труды отечественных и зарубежных ученых по
отраслевым направлениям юридической науки - конституционному,
гражданскому, трудовому праву, уголовно-процессуальному, гражданско-
процессуальному законодательству, оперативно-разыскной и
административной деятельности органов внутренних дел.
В ходе работы автором проанализированы правовые и иные источники в сфере правового положения иностранных граждан в России: Конституции СССР и РСФСР, Конституция Российской Федерации, конституционное, административное, уголовное, гражданское, процессуальное и иное федеральное российское законодательство, законодательство субъектов Российской Федерации, разъяснения и постановления Конституционного Суда Российской Федерации, пленумов Верховного Суда Российской Федерации, Указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, решения Прокуратуры Российской Федерации, а также некоторые международно-правовые акты.
Анализ статистических данных позволил выявить эффективность деятельности органов внутренних дел в области обеспечения правового статуса иностранных граждан.
Научная новизна диссертации определяется комплексным изучением российского законодательства и юридической литературы по вопросам конституционно-правового регулирования прав, свобод, обязанностей и гарантий иностранных граждан на территории Российской Федерации. В ней раскрыты теоретические и практические аспекты реализации иностранными гражданами прав и свобод, форм и методов их охраны и защиты государственными органами, в том числе - органами внутренних дел и органами местного самоуправления.
11 Также научная новизна определяется выработанными предложениями по совершенствованию организационно-правовой деятельности различных государственных органов и подразделений органов внутренних дел в обеспечении реализации конституционно-правового статуса иностранных граждан в Российской Федерации.
Положения, выносимые на защиту:
1. Законодательное закрепление правового положения иностранных
граждан в России развивалось на протяжении длительного периода времени
и зависело от политических, социально-экономических и идеологических
факторов и условий. В то же время законодательство, регулирующее
правовое положение иностранных граждан во все периоды формирования
носило фрагментарный характер.
Конституционно-правовое регулирование правового положения иностранных граждан в современном демократическом государстве носит комплексный характер, включая: Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, постановления Федерального Собрания Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, решения Генеральной Прокуратуры Российской Федерации и многочисленные нормативно-правовые акты других федеральных органов государственной власти, в том числе - органов внутренних дел.
В Российской Федерации конституционно-правовое регулирование положения иностранных граждан осуществляется посредством нормативно-правовых актов различных по своей юридической силе и содержанию. В своей совокупности они представляют собой правовую основу, которая определяет механизм реализации конституционных (основных) прав, свобод и обязанностей иностранных граждан.
4. Особенностью правового положения иностранных граждан в
Российской Федерации является трехуровневая система специальных
юридических гарантий, включающая в свой состав международно-правовые
гарантии; гарантии национального законодательства и гарантии страны
пребывания, то есть Российской Федерации.
5. Значительное место в механизме реализации правового положения
иностранных граждан занимают федеральные органы исполнительной
власти, возглавляемые Правительством Российской Федерации. При этом
Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской
Федерации» исключает из состава субъектов конституционно-правовых
отношений таких участников, как иностранные граждане. В целях усиления
гарантий реализации основных прав и свобод иностранных граждан,
особенно в части трудовой миграции и инвестирования, целесообразно
внести в ст.ст. 16, 18, 19 Федерального конституционного закона «О
Правительстве Российской Федерации» дополнения по расширению круга
субъектов конституционно-правовых отношений, таких как иностранные
граждане.
6. Важное место в деятельности по обеспечению прав и свобод
иностранных граждан занимают правоохранительные органы и среди них
органы внутренних дел. Анализ целей, задач, функций и структуры органов
внутренних дел показывает, что городские и районные органы внутренних
дел участвуют в обеспечении основных прав и свобод иностранных граждан.
Учитывая недостаточную организованность этой проводимой работы,
необходимо в структуре городских и районных органов внутренних дел
создать специальные подразделения милиции общественной безопасности,
которые, выполняя поставленные задачи, специально занимались бы
реализацией основных прав и свобод иностранных граждан.1
Имеются в виду городские и районные органы внутренних дел, выполняющие большой объем указанных функций
7. Для эффективного обеспечения реализации основных прав и свобод
иностранных граждан органами внутренних дел и Федеральной
миграционной службой Российской Федерации, представляется
необходимым в составе Федеральной миграционной службы России
образовать федеральное агентство (Центр) по обеспечению миграционных
процессов, которое бы занималось трудоустройством, социальным
благоустройством, адаптацией иностранных граждан. Ныне действующая
структура органов внутренних дел и Федеральной миграционной службы
Российской Федерации свидетельствует о реализации ими только
управленческих и надзорных функций в этой сфере деятельности.
8. Для выполнения поставленных целей и задач по реализации
правового положения иностранных граждан органами внутренних дел
необходимо постоянное обучение сотрудников, в частности, пополнение
знаний о правах, свободах и обязанностях иностранных граждан. Для этого,
на наш взгляд, необходимо ввести в учебный процесс образовательных
заведений МВД России специальный учебный курс «Правовое положение
иностранных граждан в Российской Федерации и роль органов внутренних
дел в его реализации».
Теоретическая и практическая значимость исследования. Ряд выводов и предложений исследования может способствовать совершенствованию существующих нормативно-правовых актов федерального уровня и разработке дополнительных федеральных законодательных актов и актов субъектов Российской Федерации, регламентирующих отдельные аспекты конституционно-правовой статуса иностранных граждан.
Содержащиеся в диссертационном исследовании выводы о деятельности органов внутренних дел по реализации конституционно-правового статуса иностранных граждан в Российской Федерации могут быть использованы для дальнейшего отраслевого исследования данной тематики в условиях правового реформирования в Российской Федерации.
Сформулированные в диссертации теоретические положения и выводы могут быть использованы в научных исследованиях, а также в процессе преподавания в юридических вузах таких учебных дисциплин, как «Теория государства и права», «Конституционное право России», «Конституционное право зарубежных стран», при подготовке учебных пособий и методических рекомендаций, а в учебных заведениях МВД России при изучении учебного курса - «Обеспечение прав человека в деятельности органов внутренних дел».
Заключения, выводы, рекомендации могут оказать существенную помощь в практической правоприменительной деятельности органов внутренних дел.
Обоснованность и достоверность полученных результатов определяются комплексным характером исследования. В работе были использованы различные методы научного исследования, соблюдался принцип сопоставления, сравнения и анализа сведений, взятых из независимых источников, анализировались статистические данные.
Автором был изучены работы по конституционному праву, общей теории права, иным отраслевым юридическим наукам, использованы современные достижения общеправовых и отраслевых юридических наук в исследуемой области. В процессе работы над диссертацией были изучены и проанализированы нормативно-правовые акты, имеющие непосредственное отношение к теме исследования, в том числе - Конституция Российской Федерации, акты законодательных, исполнительных и судебных органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, Указы и иные акты Президента Российской Федерации, нормативные акты органов внутренних дел и др.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России.
Теоретическая апробация результатов научного исследования выразилась в опубликованных автором научных статьях, основные положения и выводы диссертационного исследования докладывались на научных и научно-практических конференциях и семинарах, в частности: «Актуальные проблемы реализации права в современной России» (Орловский юридический институт МВД России, ноябрь, 2002, Орел); «Актуальные проблемы борьбы с преступностью: история и современность» (Орловский юридический институт МВД России, май, 2003 год, Орел); «Актуальные проблемы юридической науки и практики» (Орловский юридический институт МВД России, февраль, 2004, Орел); «Правопорядок и безопасность в России: история и современность» (Орловский юридический институт, май, 2004, Орел); «Проблемы регулирования миграционных процессов в современной России» (Академия управления МВД России, декабрь, 2004, Москва); «Органы внутренних дел и безопасность государства: история и современность» (Академия управления МВД России, апреля, 2005, Москва).
Основные идеи, а также теоретические и практические предложения, изложенные автором в настоящем диссертационном исследовании, нашли отражение в 1,6 п.л.
Отдельные положения диссертации используются в учебном процессе в Орловском юридическом институте МВД России при изучении курсов: «Конституционное право России», «Конституционное право зарубежных стран», «Обеспечение прав человека в деятельности органов внутренних дел»; в части особенностей правоприменительной деятельности органов внутренних дел - в УВД Орловской области.
Структура и объем работы. Структура и объем диссертационного исследования были определены, исходя из целей и задач исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы.
Становление и развитие правового статуса иностранных граждан в России
Исследования ученых показывают, что правовое положение иностранных граждан в различные периоды времени было неоднозначным и меняющимся в соответствии с определенными причинами (отношение к иностранным гражданам, территориальный размер государства, форма государственного устройства и государственного правления, вероисповедания и др.). Следовательно, изменялось законодательство, регулирующее отношения иностранцев с принимающими их государствами, а также устанавливающее их права и обязанности в этом государстве. Вопрос, касающийся становления и развития законодательства о правовом положении иностранцев в России, достаточно сложен и интересен, ввиду того, что единых нормативно-правовых актов, регулирующих положение иностранцев в России в разные периоды времени, нет, а встречаются лишь отдельные разделы, главы и иногда статьи в различного рода документах нормативно-правового характера (законы, указы, распоряжения, постановления, уставы, грамоты и т.д.).
Правовой статус - одно из центральных понятий правовой науки. В нем преломляется целый комплекс различных интересов личности, общества и государства (социальных, экономических, политических, юридических), находит свое выражение и закрепление свобода личности, положение последней в системе данных общественных отношений.
Исследуя историю правового статуса иностранцев, следует отметить, что в древних Греции, Риме, Египте, Индии они были бесправны: не могли заключать гражданско-правовые сделки, вступать в брак, обращаться за судебной защитой или же требовать возмещения причиненного им вреда. Практически иностранцы не пользовались никакими правами не только на имущество, но даже на свою жизнь.
В древнем мире государство существовало только для своих граждан, поэтому лицо, покинувшее свой город или государство, порывало все связи со своей общиной и оказывалось вне правовой защиты. Это было характерно для древнегреческих и древнеримских городов - полисов, которые представляли собой объединения только своих граждан.
На правовое положение иностранцев оказывали влияние и международные соглашения. Например, в Греции особое значение имели договоры исополитии, предоставляющие иностранцам равные права с местными гражданами. В римском праве действовал специальный эдикт Караллы, согласно которому гражданам империи даровались права римских граждан.
Особого внимания заслуживает вопрос становления и развития законодательства о правовом положении иностранцев в России.
Интересно рассмотрение данного вопроса с допетровской Руси. Ярким примером правового регулирования положения иностранцев на территории России периода царствования Алексея Михайловича является такой нормативно-правовой акт, как Новоторговый устав торгующих иностранцев от 22 апреля 1667 года. Устав касался граждан иностранных государств, занимающихся торговлей на территории России. Этот устав устанавливал нормы, регламентирующие правила пропуска иностранных торговцев в Москву. Иностранцы могли проезжать на территорию Москвы только в том случае, если у них имелись «Великого государя жалованные грамоты о торгах, за красною печатью». Если таких грамот у них не было, то их не пропускали в крупные города государства, и они могли торговать лишь в городе Архангельске и Пскове.1
Затем, в 1702 году, стремясь активизировать участие иностранцев в строительстве Российской государственности, Петр I особым манифестом от 16 апреля 1702 года организовал вызов иностранцев в Россию с обещанием им различных прав, привилегий и свободы вероисповедания. Вызов этот обуславливался стремлением Петра сделать Россию еще более могущественной, а народ образованным. В своем манифесте царь указывал, что все его старания направлены на благо земли русской, «дабы его подданные могли научиться поныне неизвестным познаниям и тем искуснее становится в делах торговых».1 После объяснения причин, побудивших к вызову иностранцев, в манифесте перечислялись гарантии и права, которыми иностранцы будут наделены в России.
Так, Петр I отменил древний обычай, в силу которого иностранцам запрещался свободный доступ в Россию. Согласно манифесту, каждый, имеющий намерение въехать в Россию для поступления на службу в царское войско, должен был предварительно запастись свидетельством от российского генерал комиссара в Германии, на российской границе обратиться к первому пограничному губернатору или наместнику, после чего совершенно бесплатно (вместе со свитой и багажом) сопровождался до самой столицы. Равным образом принимались купцы и художники, намеревающиеся приехать в Россию. Во втором пункте манифеста говорится о разрешении свободного богослужения, как, частного, так и публичного. В третьем пункте Петр I повелевал образовать тайную коллегию военного совета, от которой зависели все дела, касающиеся иностранцев военного штата. Относительно законов, которыми тайная коллегия должна была руководствоваться при рассмотрении дел, в манифесте сказано: «Мы дозволили, чтобы наша тайная военная совета коллегия правосудие чинила, во-первых, по законам Божеским, а потом по римскому гражданскому праву и другим народным обычаям, милостиво полагались на то, что притом наши царские преимущества, права и принадлежности всегда соблюдаемы будут».2
Как видим манифест, касался лиц военного звания, художников (разных мастеров) и купцов. При таких привилегиях им жилось довольно привольно, поэтому вскоре и другие категории иностранцев стали проситься на поселение в Россию.
Конституционно-правовое регулирование статуса иностранных граждан в Российской Федерации
Конституция Российской Федерации установила, что иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Для обозначения субъекта прав человека обычно употребляются формулы: «каждый», «все», «каждый человек», «никто», «ни один человек» или безличные типа «признается право», «гарантируется свобода» и т.п.1 Применительно к правам человека и гражданина в Конституции Российской Федерации прямо указываются данные формулы в основном во второй главе «Права и свободы человека и гражданина». Таким образом, можно сделать вывод, что иностранный гражданин -это, прежде всего, человек, личность, имеющая определенные права, свободы и обязанности. Конституция Российской Федерации разграничивает основные права и свободы на права и свободы человека и гражданина, подчеркивая этим взаимосвязь российского государства с каждой конкретной личностью в одном из трех правовых состояний - гражданства, без гражданства и иностранного гражданства. Значит, существует и имеет самостоятельное значение конституционно-правовой статус иностранных граждан в Российской Федерации. Следует отметить, что конституционно-правовой статус в любом своем проявлении обладает качествами устойчивости, относительного постоянства, внутренней согласованности и системообразующей значимости. Устойчивость статуса означает его формализацию в виде совокупности конституционно-правовых норм. В рамках обреенной нормативной формы обеспечивается относительное постоянство содержания регулируемых соответствующими нормами отношений. Устойчивость и относительное постоянство придает конституционно-правовому статусу своего рода статичность. Внутренняя согласованность как качественный признак конституционно-правового статуса того или иного субъекта проявляется во взаимосвязи отдельных элементов статуса. Что касается системообразующей значимости конституционно-правового статуса, то названная черта характеристики последнего обращается во вне, обусловливая связи статусов рассматриваемого уровня, но различных субъектов конституционно-правовых отношений. Для конституционно-правового статуса иностранных граждан гражданство имеет огромное значение, так как оно является элементом, указывающим на принадлежность иностранного гражданина к определенному государству, а это прежде всего в ряде случаев влияет на установление объема прав и обязанностей данных граждан в Российской Федерации. В ст. 3 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» указано: «Законодательство о правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего федерального закона и иных федеральных законов. Наряду с этим правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации определяется международными договорами Российской Федерации». Особое значение имеют двусторонние международные договоры, так как они устанавливают определенный объем прав и обязанностей для граждан договаривающихся стран, а процесс предоставления государствами участниками объема прав и обязанностей данным иностранным гражданам носит название правовой режим. Правовой режим, предоставляемый иностранным гражданам, - это, прежде всего, установленные законом страны пребывания иностранного гражданина, условия и порядок приобретения реализации, прекращения ими своих прав и обязанностей, а также юридическая ответственность за нарушение установленных норм. Ю.В.Герасименко отмечает, что гражданство иностранного государства является предпосылкой и условием официального признания лица иностранцем в Российской Федерации и имеет существенное влияние на содержание его конституционно-правового статуса иностранных граждан.1 Также в структуру правового статуса включают и общую правоспособность, гарантии2, законные интересы3, юридическую ответственность4 и др. Еще одной необходимой предпосылкой обладания прав и свобод личности является правоспособность - это способность индивида иметь, в силу норм права, субъективные права и юридические обязанности.5 Она возникает с момента рождения человека и прекращается его смертью.
Задачи и принципы деятельности органов внутренних дел по обеспечению конституционно-правового статуса иностранных граждан в Российской Федерации
В правовом государстве защита прав и свобод личности, а также борьба с правонарушениями должна вестись законными средствами. Все властно-исполнительные структуры государства должны осуществлять (в пределах своей компетенции) функцию обеспечения реализации гражданами своих прав, свобод и законных интересов. Однако защита этих прав целиком ложится на правоохранительные органы, среди которых превалирующее положение занимают органы внутренних дел и, в частности, милиция.1 В данном случае в понятие «личность» следует включать такие категории как «человек, гражданин, лицо без гражданства, иностранный гражданин». Следует отметить, что различные стороны организации и деятельности органов внутренних дел в отечественной юридической науке изучались, но правовая доктрина органов внутренних дел разработана недостаточно полно. Некоторые ее стороны освещены в трудах Д.Н. Бахраха, В.М. Безденежных, А.В. Борисова, В.Н. Бутылина, В.Н.Бушкевича, И.И. Веремеенко, Л.Ш. Берекашвили, А.П. Герасимова, Р.И. Денисова, М.И. Еропкина, В.Р. Кисина, И.Ш. Килясханова, Л.М. Колодкина, Ф.Е. Колонтаевского, А.П. Коренева, А.П. Косицина, СИ. Котюргина, В.М. Курицина, Р.С. Мулукаева, А.Я. Малыгина, В.В. Лазарева, Л.Л. Попова, Л.М. Розина, В.П. Сальникова, А.В. Серегина, Ю.П. Соловья, Г.А. Туманова, В.В. Черникова, В.М. Шамарова, А.П. Шергина и ряда других специалистов. Однако многие сферы деятельности органов внутренних дел остаются пока за рамками научного анализа. Примечательно то, что работы, затрагивающие вопросы организации и деятельности органов внутренних дел, написаны в основном с учетом законодательства, которое к настоящему времени практически полностью утратило свою силу. Пришедший же ему на смену нормативно-правовой материал только начинают осмысливать с точки зрения складывающихся новых общественных отношений. Выводы и предложения, сформулированные на его основе различными учеными, подчас прямо противоположны друг другу и далеко не всегда совместимы с адекватным пониманием социальной роли органов внутренних дел. Органы внутренних дел, будучи по природе правоохранительными, прежде всего, призваны решать задачи по охране и защите прав и свобод иностранных граждан в России. Речь идет о предупреждении, пресечении, раскрытии и расследовании преступлений, посягающих на личность, ее жизнь, здоровье, свободу, собственность и иные блага, лежащие в основе прав и свобод. Сюда же относится розыск лиц, совершивших преступление и скрывающихся от следствия и суда, применение различных мер необходимого принуждения, вплоть до заключения лиц под стражу и использования огнестрельного оружия, осуществление производства по делам об административных правонарушениях, включая возложение на виновных соответствующих взысканий, охрана жилища и имущества граждан по договорам и др. Практика деятельности милиции по осуществлению возложенных на нее задач и функций показывает следующие результаты работы ее служб и подразделений: правоохранительными органами в 2004 году было зарегистрировано 2 млн. 893, 9 тыс. преступлений, что на 5% больше, чем в 2003 году.1 Миграционная обстановка в Российской Федерации в 2004 -2005г.г. остается напряженной. Всего в 2004 году в пунктах пропуска иностранным гражданам и лицам без гражданства было выдано 21,9 млн. миграционных карт, что на 78% больше, чем в 2003 году.2 За I полугодие 2005 года в центральный банк данных Федеральной миграционной службы России была введена информация с 3 945 937 заполненных иностранными гражданами и лицами без гражданства при въезде в Российскую Федерацию бланков миграционных карт (с учетом заполненных ранее 01.01.05г.). Из них: 2 500 040 бланков формы «А» (въезд) и 1 445 897 «В» (выезд). Большую часть в общем иммиграционном потоке составили иностранные граждане и лица без гражданства из стран СНГ и Балтии, что в совокупности составило 90 процентов от числа заполненных миграционных карт (52% - Украина; 1% - Эстония; 2% - Латвия; 4% -Азербайджан; 7% - Узбекистан; 4% - Таджикистан; 3% - Литва; 3% -Армения; 1% - Грузия; 2% - Кыргызстан; 1% - Туркменистан; 11% -Казахстан; 11% - Молдова). У граждан стран СНГ и Балтии, въезжавших в Россию, преобладали частные цели поездок. Въезд на территорию Российской Федерации с целью заработка был наиболее характерен для граждан Таджикистана, Азербайджана, Узбекистана, Кыргызстана, Грузии, Молдовы и Украины. Доля трудовых мигрантов из стран СНГ и Балтии в общем числе иностранных граждан и лиц без гражданства, заявивших о въезде в Россию с целью осуществления трудовой деятельности, составила 95 %. Показатели объемов иммиграционных потоков, направленных на территорию Российской Федерации из стран Европы (за исключением государств Балтии), полученные в результате обработки миграционных карт в январе-мае 2005 года имеют следующее соотношение: 5% -Великобритания, 5% - Италия, 7% - Франция, 15% - Польша, 21% -Финляндия, 21% - Германия, 4% - Норвегия, 22% -другие страны. Среди целей поездок граждан стран Европы на территорию Российской Федерации преобладали «транзит», «служебная» и «туризм».1
Правовые формы деятельности органов внутренних дел по обеспечению конституционно-правового статуса иностранных граждан в Российской Федерации
Значительный объем работы по обеспечению реализации прав и свобод граждан в рамках стройной системы правоохранительных органов, специализирующихся на решении конкретных задач, но и в то же время взаимодействующих между собой и дополняющих друг друга, выполняют органы внутренних дел. Это, прежде всего, обусловлено широтой их полномочий, позволяющей им активно, посредством самых разнообразных средств и методов, а также в различных формах участвовать в обеспечении прав и свобод граждан.1
Деятельность органов внутренних дел (милиции), обладающих властными полномочиями, осуществляется в рамках тех правовых форм, которые определены для них законом. Таковыми являются организационная и юридическая формы, тесно связанные и взаимодействующие друг с другом, несмотря на различное содержание2.
Каждая форма является неотъемлемой частью всей деятельности органов внутренних дел, и в этой связи соотношение между деятельностью этих органов по обеспечению прав и свобод граждан и отдельной её формой проявляется как соотношение между общим и отдельным. А так как общее всегда является свойством отдельного, каждая форма служит выражением существа всего процесса деятельности органов внутренних дел в данной сфере.
Необходимым условием правильного определения форм деятельности органов внутренних дел по обеспечению, в данном случае, прав и свобод иностранных граждан, находящихся на территории Российской Федерации, является их соответствие содержанию этой деятельности.
При определении форм деятельности органов внутренних дел следует учитывать и тот факт, что каждое структурное подразделение, входящее в систему органов внутренних дел, имеет свои специфические задачи, а соответственно и формы их решения .
Необходимо выделить такие формы деятельности органов внутренних дел по обеспечению прав и свобод иностранных граждан, находящихся на территории Российской Федерации, которые бы, с одной стороны, соответствовали всем формальным признакам данного понятия, а с другой -отражали бы сущность содержания этих действий и распространялись на практику как всей системы органов внутренних дел, так и на каждый отдельно взятый орган и его подразделения.
В юридической литературе выделяют следующие формы деятельности органов внутренних дел: правоприменительную, организационную, воспитательную, правоохранительную. Однако в данном случае целесообразно рассмотрение двух форм осуществления деятельности органов внутренних дел по обеспечению прав и свобод иностранных граждан, находящихся на территории Российской Федерации: правовую или юридическую (нормотворчество и правоприменение)1 и организационную.
Грань между юридической и организационной формами деятельности довольно расплывчата, поскольку во многом они тесно взаимосвязаны и дополняют друг друга.2
По своему содержанию, характеру и свойствам юридическая форма охватывает нормотворческую и правоприменительную деятельность.
Организационного рода деятельность различных субъектов, хотя она во многом обусловлена законом, но не осуществляется непосредственно в нормотворческой или правоприменительной формах, нередко протекает параллельно, будучи для прав и свобод весьма важной, так как имеет обеспечительную или охранительную направленность.
