Введение к работе
Актуальность темы. 1 января 2009 года завершился переходный период реализации Федерального закона от 6.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее по тексту именуется также как Федеральный закон от 6.10.2003 г. № 131-ФЗ) - можно говорить о завершении очередного этапа российской муниципальной реформы, ключевым аспектом которой выступает реорганизация территориальных основ местного самоуправления.
В Конституции Российской Федерации (ст. 131) установлены принципы территориальной организации местного самоуправления, отражены демократические основы работы местного уровня публичной власти, закреплены ключевые гарантии местного самоуправления. Однако сам характер конституционных норм не предполагает закрепление в них детальных характеристик территориальной организации местного самоуправления, которые должны устанавливаться текущим законодательством, с учетом потребности в адаптации выбранной модели местного самоуправления к меняющимся жизненным реалиям.
Закономерно, что российское законодательство в течение более чем 15-летнего срока действия Конституции Российской Федерации, принятой 12.12.1993 года, по-разному регулировало вопросы территориальной организации местного самоуправления. В Законе РСФСР от 6.07.1991 г. № 1550 – 1 «О местном самоуправлении в РСФСР» территориальная организация местного самоуправления определялась на основе единообразного для всей страны административно-территориального устройства, оставшегося с советских времен.
В Федеральном законе от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», напротив, были закреплены только самые общие рамки территориальной организации местного самоуправления, в то время как детальное регулирование соответствующих общественных отношений осуществлялось на уровне субъектов Российской Федерации. В результате сложилась крайне разнородная практика муниципально-территориальной организации субъектов Российской Федерации.
При разработке и принятии Федерального закона от 6.10.2003 г. № 131-ФЗ в качестве основной цели реформы обозначалось приближение власти к населению за счет повсеместного создания на территории Российской Федерации сельских и городских поселений, что, как заявляли разработчики Закона, вытекает из самой логики конституционных норм.
К настоящему времени соответствующие нормы федерального законодательства можно считать реализованными. За период, прошедший со дня принятия Федерального закона от 6.10.2003 г. № 131-ФЗ, не только были установлены границы и определен статус муниципальных образований, но и рассмотрена основная масса судебных дел, вызванных определением границ и наделением статусом муниципального образования тех или иных территорий.
Учитывая, что в 46 субъектах Российской Федерации Федеральный закон от 6.10.2003 г. №131-ФЗ реализуется с 1.01.2006 г., а отдельные его положения действуют еще с октября 2003 г., сегодня уже можно оценить качество новых территориальных основ местного самоуправления, диагностировать достоинства и недостатки сложившейся модели территориальной организации местного самоуправления, понять ее перспективы. Современная территориальная организация местного самоуправления вызывает крайне противоречивые оценки ученых и практиков, ее становление сопровождалось многочисленными конфликтами и судебными спорами, а сегодня аналогичные споры сопровождают попытки ее изменения.
К настоящему времени сложился достаточный массив фактической информации, накоплен значительный массив различных оценок, позволяющих оценить произошедшие в последние годы изменения территориальной организации местного самоуправления и выработать предложения по ее дальнейшему совершенствованию. В то же время, научных работ по юридическим аспектам рассматриваемой проблематике пока недостаточно, разработка проблем осуществляется зачастую без надлежащего теоретического осмысления.
Поэтому именно сегодня представляется очень своевременной и актуальной подготовка научной базы для дальнейшего развития правовых основ муниципально-территориальной организации.
Степень научной разработанности темы. Выбранная тема диссертационного исследования является малоразработанной применительно к современному этапу развития законодательства и правоприменительной практики. Учитывая масштабные перемены последних лет, связанные с кардинальным обновлением законодательства о местном самоуправлении, можно констатировать определенное отставание научного осмысления вопросов территориальной организации местного самоуправления. Рассматриваемая проблематика широко обсуждаются в периодической печати, изданиях методического и публицистического характера, однако научных работ, посвященных этой теме довольно мало.
Теоретическую основу диссертационной работы составляют труды ведущих ученых-юристов, специализирующихся в области теории права, конституционного и муниципального права. Среди них труды С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, А.А. Акмаловой, С.С. Алексеева, П.А. Астафичева, И.В. Бабичева, С.Н. Бабурина, М.В. Баглая, Г.В. Барабашева, В.А. Баранчикова, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, А.Б.Венгерова, В.А. Витушкина, Е.В. Гриценко, А.Н. Дементьева, А.А. Замотаева, Е.И. Козловой, А.Н. Кокотова, Н.В. Колпакова, Е.И. Колюшина, А.В. Корнева, М.А. Краснова, В.А. Кряжкова, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, А.В. Мадьяровой, В.В. Маклакова, Э.Э.Маркварта, Н.А. Михалевой, В.С. Мокрого, О.А. Мотяковой, А.С.Муравьева, С.В. Нарутто, Л.А. Нудненко, И.И.Овчинникова, Н.Л. Пешина, А.Е. Постникова, Н.В. Постового, В.В. Пылина, А.С. Саломаткина, А.А. Сергеева, Б.А. Страшуна, В.В. Таболина, Н.С. Тимофеева, А.А. Уварова, Т.Я. Хабриевой, В.И. Фадеева, Ф.Н. Фаткуллина, С.Е. Чаннова, Г.Н. Чеботарева, Е.С. Четвертакова, В.Е. Чиркина, Р.В. Шагиевой, К.Ф. Шеремета, С.В. Шипова, Е.С. Шугриной, Б.С. Эбзеева. Теоретическую базу для работы составили также некоторые классические работы ученых дореволюционного и советского времени, в том числе, А.Д. Градовского, Д.Л. Златопольского, Н.М. Коркунова, В.А. Лужина, В.А. Немцева, В.А. Рянжина, М.А. Шафира, А.А. Югова, Б.Н. Чичерина.
В последние годы проблематике, близкой к теме настоящей работы были посвящены и некоторые диссертационные работы. Отдельные вопросы территориальной организации местного самоуправления рассматривались в докторских диссертациях Е.С. Шугриной (через призму гарантий права на местное самоуправление), Н.С. Тимофеева (при анализе основ и пределов местного самоуправления в России), Н.Л. Пешина (в контексте взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления), а также в кандидатских диссертациях О.Н. Ванеева, А.А. Воронина, Е.А. Гейн, М.В. Гончарова, О.В. Гришиной, Е.А. Сысоевой, О.А. Фризен, А.М. Медведева, В.И. Михайлова, М.С. Семеновой, В.А. Черкасова, Л.А. Шарниной, С.В. Шипова. Однако большинство указанных работ разрабатывались на принципиально иной законодательной и правоприменительной базе – в условиях действия Федерального Закона от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», либо в условиях подготовки к введению в действие Федерального закона от 6.10.2003 г. № 131-ФЗ.
Поскольку территориальная организация местного самоуправления тесно связана с социально-экономическим и политическим развитием территорий, рассмотрение ее правовых основ нередко требует междисциплинарного подхода, что потребовало от автора обращения к трудам географов, экономистов, политологов, социологов и представителей ряда других отраслей научных знаний.
Теоретическая и нормативная основа исследования. В процессе исследования автором изучены труды ученых-юристов, в том числе, посвященные вопросам государственного устройства, территории, сущности местного самоуправления, его территориальной организации, территориальному устройству государства, теории федерализма, административно-территориальному устройству, а также правовым вопросам градостроительства и землеустройства.
Нормативную основу исследования составляют Конституция Российской Федерации, международные и внутригосударственные договоры, федеральное законодательство, нормативные правовые акты Президента России, Правительства России. В процессе подготовки работы проведен сравнительный анализ законодательства 75 субъектов Российской Федерации о территориальной организации местного самоуправления и административно-территориальном устройстве, а также использованы муниципальные правовые акты. Большое внимание в работе уделено анализу судебной практики Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, а также иных судов общей юрисдикции, арбитражных судов и уставных судов субъектов федерации.
Объектом исследования являются отношения, связанные с реализацией принципов территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации, определением территорий муниципальных образований, формированием и изменением таких территорий, а также административно-территориальным устройством субъектов Российской Федерации.
Предметом исследования являются правовые нормы, регулирующие территориальную организацию местного самоуправления в России, отечественный и зарубежный опыт правового регулирования территориальной организации местного самоуправления и административно-территориального устройства, правоприменительная практика в сфере создания, преобразования и упразднения муниципальных образований, определения и изменения их территорий.
Цель и задачи исследования. Основной целью диссертационного исследования является научное осмысление понятия и содержания территориальной организации местного самоуправления в России, ее места в системе территориальной организации Российского государства, правоприменительной практики и особенностей правового регулирования ко времени завершения переходного периода реализации Федерального закона от 6.10.2003 г. № 131-ФЗ, а также выработка предложений по дальнейшему совершенствованию правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации.
Для достижения указанной цели ставятся и решаются следующие задачи:
- установить место территориальной организации местного самоуправления в системе территориальной организации государства, уяснить соотношение территориальной организации местного самоуправления и административно-территориального устройства;
- выявить общие принципы определения территории муниципальных образований и критерии определения территорий муниципальных образований отдельных видов, а также оценить практику их применения;
- оценить состояние правовых основ территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации и выработать предложения по их развитию;
- определить особенности правового регулирования производства по делам о преобразовании муниципальных образований и выработать предложения по его совершенствованию.
Методологическая основа исследования. Основу исследования составили такие общенаучные методы, как диалектический и синергетический методы, методы исторического сравнения, системного анализа, синтеза и моделирования, структурно-функциональный метод. В работе использованы формально-правовой, сравнительно-правовой и историко-юридический, статистический, социологический и сравнительно-лингвистический методы.
Научная новизна. Настоящая диссертационная работа представляет собой одну из первых попыток комплексного рассмотрения проблем развития территориальной организации местного самоуправления на новом этапе ее развития – после завершения переходного периода реализации Федерального закона от 6.10.2003 г. № 131-ФЗ.
В работе приводится сравнение территориальной организации местного самоуправления и иных аспектов территориальной организации государства (в частности, административно-территориального устройства), рассмотрена реализация конституционных принципов определения территорий местного самоуправления в текущем законодательстве, выявлены критерии выделения территорий муниципальных образований различных видов.
Автором обоснована необходимость и правовая возможность принятия федерального закона, регулирующего общие принципы территориальной организации Российской Федерации, рассмотрен предмет данного закона и сформулированы ключевые предложения по его содержанию. В работе также сделаны предложения по корректировке критериев определения территорий местного самоуправления, по расширению перечня видов и разновидностей муниципальных образований, по совершенствованию правовых процедур преобразования муниципальных образований.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы:
1. Территориальная организация местного самоуправления является одним из видов территориальной организации государства, тесно взаимосвязана с федеративным устройством, административно-территориальным делением, земельно-правовой и градостроительной организацией территории государства, однако автономна и не сводима к ним. Качественное правовое регулирование территориальной организации местного самоуправления предполагает увязку его с правовым регулированием отношений, в которых проявляются иные аспекты территориальной организации государства.
2. Административно-территориальное устройство и территориальная организация местного самоуправления представляют собой две различные системы территориального устройства публичной власти, которые нуждаются в законодательном соотнесении их друг с другом и в синхронизации их правового регулирования, но не могут отождествляться.
В настоящее время вопросы административно-территориального устройства регулируются преимущественно законами субъектов Российской Федерации. Устанавливая схожие системы административно-территориального устройства и однотипные территориальные единицы, субъекты федерации используют разную терминологию и разные критерии для выделения тех или иных территориальных образований. При этом часто презюмируется фактическое совпадение административно-территориальных и муниципальных границ, однако правовых норм, закрепляющих это, не вводится. Населенные пункты в большинстве субъектов федерации административно-территориальными единицами не признаются, однако регулируются законодательством об административно-территориальном устройстве.
Такой подход к законодательному регулированию административно-территориального устройства размывает единые стандарты территориальной организации местного самоуправления: федеральный закон определяет территории местного самоуправления путем отсылок к территориям населенных пунктов, а порядок их определения регулируется только законами субъектов федерации.
3. В Федеральном законе от 6.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» фактически реализованы 2 конституционных принципа определения территорий местного самоуправления (территорий муниципальных образований): поселенческий и территориальный, в то время как принцип учета исторических и иных местных традиций фактически остался нереализованным и нуждается сегодня в отдельном рассмотрении.
Вместе с тем, наиболее полная реализация поселенческого принципа требует более четкого определения статуса населенного пункта в качестве универсальной территориальной единицы (в том числе, единицы территориальной организации местного самоуправления), а также закрепления прав жителей на участие в процессах преобразования (объединения, разделения, выделения, присоединения, изменения вида) населенных пунктов. Наиболее полная реализация территориального принципа предполагает более четкое соотнесение территорий муниципальных образований с территориальными единицами иных видов, а также с территориями, отнесенными к землям определенных категорий.
4. В Федеральном законе от 06.10.2003 г. унифицирована территориальная организация местного самоуправления на всей территории Российской Федерации, в частности, установлены исчерпывающий перечень видов муниципальных образований и единые критерии определения (формирования) территории муниципального образования каждого вида. Однако попытка единообразного правового регулирования критериев определения территорий местного самоуправления в условиях огромного разнообразия местностей в России привела к тому, что установленные критерии оказались и негибкими, и нечеткими одновременно.
При единообразном регулировании федеральным законом разграничения компетенций между уровнями публичной власти, организационных и финансовых основ местного самоуправления, подобная практика означает снижение гарантий права граждан на осуществление местного самоуправления.
5. Критерии для наделения статусом муниципальных образований каждого вида, в частности, наделения городских поселений статусом городских округов нуждаются в уточнении. Данные критерии предлагается и в дальнейшем закреплять в федеральном законе. Однако необходимо законодательно соотнести территории муниципальных образований с территориями, имеющими определенный земельно-правовой статус (в качестве пригородных зон, зон населенных пунктов и земель иных категорий). В качестве критерия наделения статусом городского округа целесообразно либо выбрать наличие у административного центра городского округа статуса города, либо уставить ориентировочную численность его жителей, при которой город, как правило, наделяется статусом городского округа. Предлагается также установить обязанность закрепления методики пешеходной и транспортной доступности в законах субъектов федерации.
6. Системное решение вопросов территориальной организации местного самоуправления в соотношении с другими аспектами территориальной организации государства требует принятия отдельного федерального закона «Об общих принципах территориальной организации Российской Федерации». Именно такой подход к регулированию территориальной организации государства в целом, и территориальной организации местного самоуправления, в частности, наиболее полно соответствует конституционным нормам.
В данном федеральном законе предлагается закрепить статус, виды, порядок создания и упразднения населенных пунктов, а также иных базовых территориальных единиц; особенности правового статуса города и порядок его присвоения; понятия городской и сельской местности, категорий территорий по уровню плотности населения (с высокой, средней, низкой плотностью населения), критерии их выделения, а также общую методику определения отдаленных и труднодоступных местностей. При этом установление конкретных территорий с низкой и высокой плотностью населения, отдаленных и труднодоступных местностей предлагается регулировать законами субъектов Российской Федерации.
В целях дифференциации правового регулирования применительно к территориям с высокой плотностью населения и развитой инфраструктурой и к малозаселенным, менее развитым территориям, предлагается расширить установленный федеральным законом перечень разновидностей муниципальных образований. В качестве разновидностей муниципальных образований существующих видов (городских округов, муниципальных районов, поселений, внутригородских территорий) предлагается определить городские агломерированные округа, единые муниципальные районы, автономные и внутригородские поселения, внутригородские территории городских округов.
7. В Федеральном законе от 06.10.2003 г. №131-ФЗ содержатся нормы, регулирующие отношения, связанные с производством по делам о преобразовании муниципальных образований. В Законе указывается на возможность преобразования муниципального образования одного вида в муниципальное образование любого другого вида, однако для многих форм преобразования не предусмотрены специальные процедуры, что вызывает попытки злоупотребления правом.
В связи с этим предлагается расширить перечень процедур преобразования муниципальных образований, регламентация которых осуществляется федеральным законом, включив в него объединение поселений различных муниципальных районов; объединение городских округов; объединение муниципального района и всех поселений в его границах в единый городской округ; разделение городского округа на муниципальный район и находящиеся на его территории поселения; разделение городского округа на два и более городских округов; преобразование сельского поселения в городское и, наоборот, преобразование городского поселения в сельское.
Теоретическое значение работы заключается в обосновании места территориальной организации местного самоуправления в системе территориальной организации государства, анализе соотношения территориальной организации местного самоуправления и административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации в их системной связи. Практическое значение работы состоит в выработке предложений по принятию, изменению и дополнению федеральных законов, регулирующих отношения по территориальной организации государства и территориальной организации местного самоуправления, а также в возможности использования разработанных диссертантом предложений при принятию, изменению и дополнению законов субъектов Российской Федерации.
Апробация результатов исследования произведена в ходе осуществления в 2008-2009 гг. исследовательского проекта Института современного развития «Местное самоуправление: нынешнее состояние и пути развития», включающего комплексное изучение российской муниципальной практики и выработку предложений по ее совершенствованию. В ходе проекта некоторые идеи автора апробировались на конференциях и круглых столах с участием ведущих российских ученых и практиков, а также обсуждались с руководителями органов государственной власти и органов местного самоуправления в некоторых субъектах федерации.
Результаты исследования неоднократно докладывались автором и обсуждались на различных мероприятиях, проводимых Советом Федерации и Государственной Думой Федерального Собрания России, Министерством регионального развития Российской Федерации, Общероссийским конгрессом муниципальных образований, Всероссийским советом местного самоуправления, Союзом российских городов. Кроме того, предложения диссертанта были использованы при разработке Стратегии развития Красноярской агломерации, а также обсуждались автором с руководителями органов государственной власти и местного самоуправления субъектов Российской Федерации (Республик Дагестан, Карелия, Приморского края, Новгородской, Саратовской, Ульяновской областей и др.).
Результаты исследования обсуждались на кафедре конституционного и муниципального права МГЮА имени О.Е. Кутафина и нашли свое отражение в 15 научных работах автора, в том числе в 3-х работах, опубликованных в ведущих рецензируемых изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации для опубликования научных результатов диссертаций.
Структура диссертации определена целью и задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав, шести параграфов, заключения и библиографического списка.
