Содержание к диссертации
Введение
1. Теоретические основы и исторические предпосылки становления территориального общественного самоуправления 21
1.1. Понятие и место территориального общественного самоуправления в системе местного самоуправления 21
1.2. Исторический опыт становления территориального общественного самоуправления на Северном Кавказе 35
1.3. Сравнительно-правовой анализ организации и деятельности территориального общественного самоуправления в зарубежных странах 49
2. Нормативно-правовое регулирование территориального общественного самоуправления и проблемы правореализации 66
2.1. Федеральное законодательство, регулирующее порядок формирования и организацию деятельности территориального общественного самоуправления 66
2.2. Законодательство субъектов Российской Федерации Южного федерального округа, определяющее порядок формирования и организацию деятельности местного самоуправления и территориального общественного самоуправления 94
2.3. Правовая регламентация территориального общественного самоуправления в муниципальных образованиях субъектов Россииской Федерации Южного федерального округа, проблемы правореализации 127
Заключение 180
Библиографический
Список использованных источников и литературы 187
Приложения
- Понятие и место территориального общественного самоуправления в системе местного самоуправления
- Исторический опыт становления территориального общественного самоуправления на Северном Кавказе
- Федеральное законодательство, регулирующее порядок формирования и организацию деятельности территориального общественного самоуправления
- Законодательство субъектов Российской Федерации Южного федерального округа, определяющее порядок формирования и организацию деятельности местного самоуправления и территориального общественного самоуправления
Введение к работе
АКТУАЛЬНОСТЬ ТЕМЫ ИССЛЕДОВАНИЯ. Становление демократического правового государства - важнейшая задача современной России. Существенной структурной составляющей в решении этой задачи является развитие института местного самоуправления как одной из основ существования гражданского общества. В российской истории местное самоуправление развивалось толчками, импульсами, интенсивность которых определялась деятельностью государственной власти. Наиболее значительными, пиковыми моментами в истории российской муниципальной системы были два периода - XVI в. (эпоха Ивана IV) и вторая половина XIX в. (эпоха реформ Александра II). После октябрьского переворота 1917 г. местные Советы, заменившие прежние органы местного самоуправления, входили в единую систему государственных органов и поэтому так и не стали структурами, самостоятельно решающими проблемы местной жизни. Реальная власть на местах была в руках парторга-нов, Советы лишь выполняли их волю.
Сегодня в процессе реформирования местного самоуправления возникает много вопросов и сложностей. Совершенно ясно, что институализация местного самоуправления не может идти ни по пути простого копирования прошлого опыта, ни по варианту перенесения на российскую почву зарубежных моделей, ни исходя только из абстрактной, научно-теоретической концепции самоуправления. Формирование эффективно функционирующего самоуправления предполагает учет всех названных компонентов (своего и чужого опыта, применения теории) и, что чрезвычайно важно, взвешенного подхода к решению проблемы.
Важнейшим элементом системы местного самоуправления, формой осуществления непосредственной демократии, проявлением самодеятельности граждан по месту жительства является территориальное общественное самоуправление (ТОС), впервые юридически признанное Законом СССР «Об об-
щих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»1. Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» определил понятие системы территориального общественного самоуправления, правовые основы его деятельности, урегулировал его институты. Конституция Российской Федерации сформулировала новые базисные принципы конституционного строя страны, определила роль местного самоуправления, рассматривая его не как звено единого государственного аппарата, а как институт, организационно отделенный от государственных структур. Закрепление в Конституции РФ общественной природы местного самоуправления естественно диктует необходимость иного подхода к территориальному общественному самоуправлению в системе общественных отношений. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 28. 08. 1995 г., № 154-ФЗ и от 06. 10. 2003 г., №131-Ф3 (с последующими изменениями и дополнениями) создавался в соответствии с изменившимися конституционными условиями. Оба текста, определяя территориальное общественное самоуправление, создают основания для деятельности этой специфической негосударственной структуры. Но в них отсутствует всестороннее понимание правовой природы этого института, его статус в системе местного самоуправления четко не определяется, кроме того, данный закон свел к минимуму полномочия субъектов РФ по осуществлению местного самоуправления, в том числе и по регулированию территориального общественного самоуправления.
Все это приводит, с одной стороны, к тому, что законодательство субъектов Российской Федерации о территориальном общественном самоуправлении отличается значительной разноголосицей, порой противоречит федеральному законодательству. С другой стороны, нормотворческая деятельность самих муниципальных образований оказывается опутанной многими противоречиями. В одних случаях территориальное общественное самоуправление включа-
1 Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» от 9.04.1990. №
1417-1. - ВСНД и ВС СССР. 1990. № 16. Ст. 267.
2 Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6.07.1991. Ведомости Съезда народных депутатов
РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. №29. Ст. 1010.
ется в систему местного самоуправления с подчинением местной администрации, в других - причисляется к общественным организациям. Без четкого определения природы, места и роли территориального общественного самоуправления невозможно не только его практическое становление, но и реформа местного самоуправления в целом. Научно-теоретические исследования, практические рекомендации, вытекающие из них, должны стать основой для эффективной реализации системы самоуправления граждан в муниципальных образованиях.
Это определило выбор темы диссертационного исследования. Для анализа процессов правового регулирования и организации территориального общественного самоуправления выбраны субъекты РФ, расположенные на территории Южного федерального округа. Социально-политические и правовые процессы, происходящие здесь в течение последних пятнадцати лет, специфичны по объективным (многонациональный регион со сложной экономической ситуацией) и субъективным (войны в Чечне, спорадические террористические акты, особый стиль руководства в некоторых республиках округа) причинам.
СТЕПЕНЬ НАУЧНОЙ РАЗРАБОТАННОСТИ ПРОБЛЕМЫ. Оценивая в целом степень изученности проблемы местного самоуправления и территориального общественного самоуправления в России и ее субъектах, следует, прежде всего, привести работы российских ученых второй половины XIX -начала XX вв., советских авторов и российских исследователей постсоветского периода. До 1917 г. сформировалась более или менее определенная концепция государственной власти и самоуправления1. Ученые - государствоведы определяли понятие «местная власть» по следующим позициям: содержательно
1 Ареф Н.И. Положение о губернских и уездных земских учреждениях. СПб., 1894; Васильчиков А.И. О самоуправлении. Т. I. СПб., 1872; Витте СЮ. Самодержавие и земство. СПб., 1908; Гессен В.М. Вопросы местного самоуправления. СПб., 1904; Градовский А.Д. Начала русского государственного права. Т. 1. О государственном устройстве. СПб., 1875; Градовский А. Начала русского государственного права. Т. III. Органы местного самоуправления. СПб., 1883; Евангулов Г.Г. Местная реформа на Кавказе. СПб., 1914; Клопов А.А. Самодеятельность и земство в народной жизни России. СПб., 1913; Михайловский А. Реформа городского самоуправления в России. М, 1908; Нотович O.K. Основы реформ местного и центрального управления. СПб., 1882; Рейнке Н. Горские и народные суды Кавказского края. СПб., 1912; Свешников М. Основы и пределы самоуправления. СПб., 1892; Семенов Д.Д. Городское самоуправление: очерки и опыты. СПб., 1901; Сперанский М.М. План государственного преобразования. М., 1905.
различали государственную местную власть и местное самоуправление; местным самоуправлением называли добровольные объединения жителей определенной административной единицы («общественные власти»); субъектами местной власти в соответствии с земской и городской реформами Александра II считали земские собрания, городские думы, земские и городские управы, сельские общества, волостные сходы; под местными структурами самоуправления понимали лишь те общественные организации, которые признавались правительством, т.е. были утверждены законодательно; местная власть в их представлении не должна была иметь никаких политических функций, обладая соответственно функциями хозяйственными, образовательными, здравоохранительными, общественными; важной чертой «общественной власти» считали принцип выборности их руководящих органов; обязательным для местной власти полагали наличие у нее распорядительных функций. По мнению отечественных правоведов дореволюционной поры, источником местной власти являлось делегирование ей определенного узкого круга государственных функций на основании закона.
В дореволюционной России со второй половины XIX в. вплоть до октября 1917 г. шли бесконечные дебаты о взаимодействии двух форм власти: государственной и местной, о том, должно или нет государство вмешиваться в деятельность органов самоуправления, а если должно, то в какой степени и форме. Дебаты имели своим основанием пореформенную российскую действительность, фактическую двойственность в системе управления на местах, дублирование полномочий и ответственности государства и местной власти, что естественно вело к ослаблению обеих. Опыт реформ самоуправления предреволюционной России - хороший исторический урок того, что сохранение двоевластия в тандеме «государство - местная власть» имеет больше недостатков, чем преимуществ. Кроме этого, обсуждался вопрос о комплектовании органов местного управления: через выборность или назначение. На практике представительная власть формировалась на выборно-сословных началах, а исполнительная - путем сочетания этих принципов.
После 1917 г. споры о местном самоуправлении в научной юридической литературе прекратились, поскольку жестко было установлено, что местные органы советской власти являются низшим звеном единого государственного аппарата1.
В постсоветское время проблемы местного самоуправления находятся под пристальным вниманием государства, центральной и местной властей, общественности. Обсуждение вопросов самоуправления осуществлялось на целом ряде всероссийских и межрегиональных совещаний2, созданы Совет по местному самоуправлению в РФ (1997 г.)3, Конгресс муниципальных образований РФ (1998 г.)4; утверждены Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в РФ ; российская делегация участвует в работе Конгресса местных и региональных властей Европы.6
Параллельно с ходом законодательного и организационного оформления системы местного самоуправления развивается теоретическое обоснование его сущности. В специальной юридической и широкой общественно-политической литературе сегодня можно найти множество работ по вопросам местного самоуправления. Известные отечественные юристы провели фундаментальные исследования по разным проблемам самоуправления. В первую очередь следует отметить работы М.В. Баглая, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, А.Г. Воронина, И.В. Выдрина, А.Г. Гладышева, Н.А. Емельянова, А.Г. Еремина, М.А. Краснова, О.Е. Кутафина, В.А. Лапина, Л.Е. Лаптевой, И.Н. Масловской, В.В. Мень-
Агеева Е.А. Формы управленческой деятельности исполкомов местных Советов. М., 1973; Азовкин И.А. Местные Советы в системе органов власти. М., 1971; Местные Советы народных депутатов. Основы организации и деятельности. М. 1988 и многие другие.
2 Всероссийское совещание по вопросам реализации конституционных положений о местном самоуправлении и организации государственной власти в субъектах РФ (1995); Заседание Госсовета РФ по вопросам местного самоуправления (23 октября 2002); Заседание руководящих органов Ассоциации городов Юга России (окт. 2003).
ЭСЗ РФ. 1997. №32. Ст. 4236. 4СЗРФ. 1998. №43. Ст. 5336.
5 Указ Президента РФ от 15.10.99. № 1370.
6 СЗ РФ. 1995. № 23. Ст. 2209.
шикова, А.Н. Писарева, Н.В. Постового, В.И. Фадеева, Д.Ю. Шапсугова, А.Н. Широкова, Е.С. Шугриной.1
Специальные исследования природы территориального общественного самоуправления, его места в системе местного самоуправления немногочисленны. На рубеже 80-90-х гг. вышли: работа А.П. Ларькиной и А.Ф. Малого, посвященная социальным аспектам территориального общественного самоуправления и органам территориального общественного самоуправления2; книга И.П. Ильинского о социалистическом самоуправлении народа3; статьи В.Г. Прохорова и B.C. Кашо в журнале «Государство и право» и С.А. Авакьяна в «Вестнике МГУ», анализирующие правовые вопросы становления территориального общественного самоуправления4; появились публикации выступлений на научно-практических конференциях и на парламентских слушаниях А.В. Федотова и В.Н. Федотова по некоторым составляющим проблемы территориального общественного самоуправления5.
1 Баглай М.В. Конституционное право РФ. М., 2005; Бондарь Н.С., Чернышев М.А. Муниципальное право и
практика его реализации в городском самоуправлении (на примере г. Ростова-на-Дону). Ростов-на-Дону, 1996;
Васильев В.И. Местное самоуправление. М., 2004; Воронин А.Г., Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управле
ния муниципальным хозяйством. М., 1998; Выдрин И.В. Местное самоуправление в РФ: от идеи к практике
(конституционно-правовой аспект). Екатеринбург, 1998; Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право
России. Екатеринбург, 2005; Гладышев А.Г. Правовые основы местного самоуправления. М., 1996; Емельянов
Н.А. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения. Москва-Тула, 1997; Емельянов Н.А. Реформа ме
стной власти: от управления к народовластию. Тула, 1996; Еремин А.Г. Местное самоуправление в Республике
Мордовия. Саранск, 1998; Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право РФ. М., 2006; Лапин В.А. Рефор
мы местных властей: очередной этап. М., 1997; Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России. М., 1993; Маслов
ская И.Н. Муниципальное право. Сургут, 2004; Меньшиков B.B. Власть и самоуправление (теоретико-
методологический анализ). Ростов-на-Дону, 1991; Писарев А.Н. Муниципальное право РФ. М., 2005; Постовой
Н.В. Муниципальное право России. Учебник. М., 2005; Шапсугов Д.Ю. Местная власть в России и Германии.
Ростов-на-Дону, 1994; Широков А.Н. Местное самоуправление в политической системе современной России:
особенности и проблемы становления. СПб., 1997; Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 2005.
2 Ларькина А.П., Малый А.Ф. Органы территориального общественного самоуправления. Саранск, 1993.68 с.
3 Ильинский И.П. Социалистическое самоуправление народа. М., 1987.239 с.
4 Прохоров В.Г., Кашо B.C. Органы территориального общественного самоуправления // Государство и право.
- 1992 - №7. Авакьян С.А. Местное самоуправление в РФ: концепции и решения нового закона // Вестник
МГУ. -1996, сер.11. Право. № 2.
5 Федотов В.Н., Федотов А.В. Территориальное общественное самоуправление - основа формирования граж
данского общества (материалы к парламентским слушаниям и межрегиональной научно-практической конфе
ренции) // Проблемы органов территориального общественного самоуправления - проблемы гражданского
общества: материалы парламентских слушаний и межрегиональной научно-практической конференции: В 2 ч.
Изд. Гос. Думы. - М., 1997. - Ч.П. 112 с; Федотов В.Н., Федотов А.В. Аналитический вестник. Выпуск 1 (1).
Территориальное общественное самоуправление: политико-правовая природа и проблемы нормативно-
правового регулирования. - М.: Российская Ассоциация (РА) «Территориальное общественное самоуправле
ние», 1999.38 с; Федотов А.В., Федотов В.Н. Аналитический вестник. Выпуск 2 (2). О разработке модельного
раздела Устава муниципального образования "О порядке организации и осуществления территориального об
щественного самоуправления".- М.: PA "TOC", 1999.34 с.
В ряде диссертаций по проблеме местного самоуправления иногда затрагиваются отдельные вопросы территориального общественного самоуправления. Три диссертации А.Г. Федорова, А.В. Федотова и Е.В. Холодной непосредственно посвящены территориальному общественному самоуправлению1. В работе А.Г. Федорова дается заслуживающий внимания анализ территориального общественного самоуправления в условиях государственной природы местного самоуправления. В ситуации его общественной природы институт территориального общественного самоуправления не рассматривается, и, таким образом, названное исследование не предлагает анализа территориального общественного самоуправления, соответствующего содержанию и принципам Конституции Российской Федерации.
Интересной и содержательной на этом фоне видится диссертация А.В. Федотова, в которой автор довольно успешно попытался преодолеть несоответствие существующих знаний о месте территориального общественного самоуправления, полученных в условиях его государственной природы, знаниям, связанным с изменением конституционной природы местного самоуправления с государственной на общественную. А.В. Федотов подвергает исследованию организацию и функционирование территориального общественного самоуправления, его законодательное обеспечение на современном этапе развития российской государственности, рассматривает природу территориального общественного самоуправления с позиций Европейской Хартии местного самоуправления2, предлагает свое видение принципов разграничения полномочий в регулировании территориального общественного самоуправления между Российской Федерацией и ее субъектами, методологию законодательного определения территориального общественного самоуправления.
Федоров А.Г. Организационно-правовое обеспечение территориального общественного самоуправления в законодательстве Российской Федерации. Дис.... канд. юрид. наук. СПб. 2000.; Холодная Е.В. Территориальное общественное самоуправление в Российской Федерации: правовые основы организации и деятельности. Дис... канд. юрид. наук. Саратов, 2003. Федотов А.В. Территориальное общественное самоуправление: конституционные основы, практика правового регулирования. Дис... канд. юрид. наук. М., 2004. 2 Европейская Хартия местного самоуправления. Серия Европейских договоров. №122. Страсбург, Совет Европы, Отдел изданий и документов. ISB №92-871-0804-8. Май 1990 // СЗ РФ. 1998. № 36. Ст. 4466.
Диссертационное исследование Е.В. Холодной посвящено комплексному изучению вопросов организации и деятельности органов территориального общественного самоуправления как негосударственных организаций. Автор анализирует проблему взаимоотношения органов территориального общественного самоуправления с исполнительными структурами органов государственной власти и местного самоуправления, считая такой подход наиболее верным способом выявления специфики органов территориального общественного самоуправления как общественных организаций.
Таким образом, исследования природы территориального общественного самоуправления только начинаются. Они осложнены целым рядом обстоятельств. Во-первых, несовершенством регионального законодательства отдельных субъектов РФ в сфере местного самоуправления, фактическим отсутствием правовой регламентации территориального общественного самоуправления. Во-вторых, в должной мере не изучена практика применения норм Федерального закона от 6.10.2003 г. № 131-ФЗ. В-третьих, в работах, посвященных территориальному общественному самоуправлению, не подвергается анализу региональная специфика. Изучение проблемы местного самоуправления и территориального общественного самоуправления особую актуальность приобретает в Южном федеральном округе с его специфической политико-правовой ситуацией.
ИСТОЧНИКОВОЙ БАЗОЙ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ являются Конституция Российской Федерации, Европейская Хартия местного самоуправления, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 1995 г. и 2003 г. (с последующими изменениями и дополнениями), иные федеральные законы, регулирующие вопросы организации местного самоуправления, законодательство о местном самоуправлении и территориальном общественном самоуправлении субъектов Российской Федерации Южного федерального округа, акты муниципальных образований округа; законодательство Российской империи XIX в. и нормативно-правовые акты дореволюционной России, определявшие систему управления и само-
управления на Северном Кавказе; нормативно-правовые акты об организации местного самоуправления и территориального общественного самоуправления ряда зарубежных государств.
ОБЪЕКТОМ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ являются общественные отношения в сфере территориального общественного самоуправления в субъектах Российской Федерации Южного федерального округа.
ПРЕДМЕТОМ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ являются нормативно-правовые акты федерального и регионального уровней, правотворчество муниципальных образований, раскрывающие природу территориального общественного самоуправления и его место в системе самоуправления, формирующие законодательное обеспечение территориального общественного самоуправления на современном этапе развития российской государственности.
ЦЕЛЬ НАСТОЯЩЕЙ РАБОТЫ - комплексное исследование теоретических и практических вопросов правового регулирования, становления и функционирования территориального общественного самоуправления в Южном федеральном округе.
Для реализации этой цели были поставлены следующие задачи:
исследовать природу территориального общественного самоуправления с определением понятия «территориальное общественное самоуправление», его роли и места в системе местного самоуправления;
изучить исторический опыт самоуправления на Северном Кавказе, учет которого не может не приниматься во внимание на современном этапе развития России;
описать практику организации местного самоуправления и территориального общественного самоуправления в ряде зарубежных государств как определенного урока отечественным исследователям и разработчикам системы территориального общественного самоуправления;
проанализировать конституции и уставы субъектов Южного федерального округа в свете закрепления в них права граждан на территориаль-
ное общественное самоуправление, ход корректировки законодательной базы в этой сфере;
исследовать нормативно-правовую базу рассматриваемых субъектов РФ в области местного самоуправления и в области законодательного закрепления территориального общественного самоуправления, а также порядка его формирования и деятельности;
выявить характерные черты и особенности правовых актов органов местного самоуправления муниципальных образований субъектов РФ, находящихся в пределах Южного федерального округа, направленных на обеспечение реализации права граждан на территориальное общественное самоуправление;
рассмотреть, в какой мере правовые акты, осуществляющие нормативное регулирование местного самоуправления, принимаемые (издаваемые) различными органами власти, относящимися к различным уровням властной иерархии, соответствуют объективно складывающимся общественным отношениям в муниципальных образованиях субъектов Южного федерального округа.
ТЕОРЕТИЧЕСКУЮ И МЕТОДОЛОГИЧЕСКУЮ ОСНОВУ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ составляют труды отечественных ученых по анализируемой проблематике, различные общенаучные и специальные методы познания. К числу первых относятся: метод юридической компаративистики, аксиоматический, диалектический, структурно-функциональный, формальнологический, исторический, логический методы, системный подход, дедукция и индукция, моделирование и аналогия. Из специальных методов применялись: формально-юридический, статистический, метод конкретного анализа, сравнительно-правовой метод, ретроспективный метод, толкование норм права и ряд других, находящихся на вооружении современной науки. Автор диссертации руководствовался современной демократической концепцией правопонимания, которая основывается на признании гуманистических общечеловеческих ценностей.
НАУЧНАЯ НОВИЗНА ДИССЕРТАЦИИ определяется тем, что она является одной из первых работ по проблемам правового регулирования и организации территориального общественного самоуправления в Южном федеральном округе. Предмет исследования рассматривается в комплексном, системном плане. Изучение современного состояния территориального общественного самоуправления на этой территории, его законодательной базы диктовало необходимость обращения и к дореволюционному состоянию проблемы самоуправления, что в свою очередь потребовало привлечения соответствующего круга документального и исследовательского материала.
Научная новизна состоит в исследовании содержания и специфики становления системы местного самоуправления и территориального общественного самоуправления в рассматриваемом регионе на фоне, во-первых, «парада суверенитетов» в национальных республиках, во-вторых, в контексте формирования нормативно-правовой базы в области территориального общественного самоуправления входящих в регион субъектов РФ. Территориальное общественное самоуправление рассматривается с трех сторон: понятийной, нормативно-правовой и структурно-функциональной. Результатом исследования стала формулировка выводов и рекомендаций по порядку формирования и деятельности территориального общественного самоуправления и его органов. Эти рекомендации касаются следующих аспектов деятельности территориального общественного самоуправления:
закрепления права граждан на территориальное общественное самоуправление в конституциях и уставах субъектов РФ Южного федерального округа;
определения территориальной основы территориального общественного самоуправления;
совершенствования системы межбюджетных отношений между разными уровнями власти, в том числе между органами местного самоуправления и органами территориального общественного самоуправления;
- формирования организационной структуры территориального общественного самоуправления. В работе проведен анализ определенного несоответствия законодательства ряда субъектов Южного федерального округа федеральному законодательству, выявлены некоторые специфические черты становления правовой базы местного самоуправления и территориального общественного самоуправления в отдельных республиках региона.
НА ЗАЩИТУ ВЫНОСЯТСЯ СЛЕДУЮЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ И ВЫВОДЫ. СФОРМУЛИРОВАННЫЕ В ДИССЕРТАЦИОННОМ ИССЛЕДОВАНИИ:
На основе анализа положений Конституции Российской Федерации, Федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. и 2003 г. (с последующими изменениями и дополнениями) делается вывод, что территориальное общественное самоуправление является одним из элементов конституционного строя; территориальное общественное самоуправление представляет собой гарантируемый и защищаемый публичной властью вариант реального участия граждан в самостоятельном решении вопросов местного значения. Таким образом, территориальное общественное самоуправление можно охарактеризовать как форму участия граждан в осуществлении местного самоуправления, способ решения населением вопросов своей жизнедеятельности на определенной части территории муниципального образования.
Анализ положений Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6.10.2003 г., № 131 -ФЗ позволяет говорить о том, что данный закон из рамочного превратился в закон прямого действия. В частности, организация территориального общественного самоуправления путем принятия соответствующих нормативно-правовых актов субъектами Российской Федерации существенно ограничена. Вместе с тем, особенно в Южном федеральном округе это не совсем оправдано, т.к. именно здесь существует свой, исторически сложившийся способ самоуправления -казачьи и горские общинные объединения. Этот опыт может служить объеди-
16 нению граждан по месту их жительства, прежде всего, в системе территориального общественного самоуправления. При этом нормы федерального законодательства должны определять основные вопросы организации территориального общественного самоуправления. Одним из вариантов для ликвидации возможной разноголосицы при решении проблемы является принятие на федеральном уровне специального закона об общих принципах организации территориального общественного самоуправления, который регулировал бы принципиальные составляющие системы территориального общественного самоуправления, как это делает федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления.
Разработчики федерального закона об общих принципах организации территориального общественного самоуправления должны руководствоваться общегуманистическим представлением о том, что естественно-природная за-данность человека дает ему от рождения два права - право свободы и право осознанного использования свободы. Естественно-природный уровень, таким образом, определяет субъект права местного самоуправления - личность и составную часть местного самоуправления - территориальное общественное самоуправление - совокупность личностей.
Следует тесно связать положения федерального закона о территориальном общественном самоуправлении с Федеральным законом «Об общественных объединениях», поскольку важнейшими и преобладающими признаками территориального общественного самоуправления являются многие качественные характеристики, свойственные общественным объединениям: добровольность, общность интересов, равноправие, внутреннее самоуправление, свобода выбора форм и методов деятельности, гласность, наличие уставных документов.
Целесообразно в законодательном порядке закрепить практику, при которой в бюджете муниципального образования на очередной финансовый год каждому органу территориального общественного самоуправления определяется доля доходной части муниципального бюджета, исходя из количества жи-
телей, развитости инфраструктуры, размеров территории осуществления территориального общественного самоуправления и т.д. Для решения социальных задач населения органы территориального общественного самоуправления должны иметь соответствующую материальную базу, для чего федеральное законодательство предусматривает возможность и желательность их экономической деятельности. Для реализации такой деятельности, которая не может начаться без первоначального капитала, следует передать часть средств от муниципалитетов органам территориального общественного самоуправления при условии, что они возьмут на себя решение части социальных проблем населения соответствующей территории.
6. Аналитическое рассмотрение конституций (уставов) и законодательства
субъектов Российской Федерации Южного федерального округа свидетельст
вует, что все они допускают те или иные несоответствия Конституции Россий
ской Федерации и федеральному законодательству по вопросам деятельности
территориального общественного самоуправления. Императивные конститу
ционные нормы осуществления местного самоуправления в формах прямого
волеизъявления граждан хотя и признаются в большинстве субъектов, но ни в
одном законе они не находят своего развития, либо подменяются принципом
допустимости. Часть уставов и конституций четко не устанавливает право на
селения владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственно
стью.
7. Проведенное исследование нормативной базы изучаемых субъектов
Российской Федерации позволяет говорить, что несмотря на законодательное
закрепление существования территориального общественного самоуправле
ния, само это понятие имеет каждый раз свою трактовку; в разных регионах
существуют различные подходы в реализации права граждан на территориаль
ное общественное самоуправление. Процесс правовой регламентации террито
риального общественного самоуправления в Южном федеральном округе не
окончен, идет различными темпами, что объясняется целым рядом объектив
ных и субъективных факторов.
Процесс правореализации территориального общественного самоуправления в Южном федеральном округе находится на начальной стадии. Предлагается в качестве условий и стимула для его развития установить тесный контакт муниципальных структур по проблемам организации территориального общественного самоуправления, наладить передачу опыта. Для этого считаем полезным создать межрегиональную координирующую структуру (желательно в рамках существующих ассоциаций и союзов муниципальных образований), включающую ученых, депутатов всех уровней власти, практиков в различных областях, а также уделить особое внимание развитию системы территориального общественного самоуправления в субъектах Российской Федерации Южного федерального округа путем вынесения соответствующих вопросов на рассмотрение Советов муниципальных образований в каждом из субъектов. Кроме того, необходимо создание семинара-школы для руководителей и работников органов территориального общественного самоуправления на базе профильных ВУЗов.
В диссертации предлагается авторское исследование и авторская периодизация (выявлено четыре этапа с конца XVIII в. до начала 90-х гг. XX в.) истории самоуправления на Северном Кавказе, которая имела свой отличный от общероссийского путь генезиса и развития, складываясь под влиянием обычного права казачества, обычного права горцев (адата), корректируемого мусульманским правом (шариатом), и распоряжений центрального правительства. При создании территориального общественного самоуправления в северокавказских субъектах Российской Федерации Южного федерального округа следует учитывать исторические традиции, адаптируя их к современным реалиям. Этого требует само население: уже в 90-е гг. инициативой снизу стали воссоздаваться дореволюционные структуры народовластия - казачьи объединения, советы старейшин у адыгов и т.п.
10. В диссертационном исследовании описываются некоторые типы мест
ного самоуправления европейских стран, имеющих долговременный, устояв
шийся опыт в этом направлении. Европейская практика дает определенные по-
зитивные знания и может нами приниматься во внимание. Вместе с тем, следует учитывать, что территориальное общественное самоуправление, в том виде, в котором оно формируется в России, европейские страны не знают. В чистом виде ни один западный вариант не может быть воспринят нами. Так, если в английском типе самоуправления интересна для российской почвы высокая степень его автономии, то немецкий вариант представляет практику того, как федеральный центр передает землям максимально широкие полномочия по законодательному регулированию организации территориального общественного самоуправления. Более близким нам представляется польский вариант территориального (гминного) общественного самоуправления. Процессы реформирования местного самоуправления в Польше, стартовые условия которых во многом были сходны с российскими, идут достаточно успешно. Их результатом является высокая эффективность гминного самоуправления, практическая деятельность которого может быть нами изучена и принята во внимание.
ТЕОРЕТИЧЕСКАЯ И ПРАКТИЧЕСКАЯ ЗНАЧИМОСТЬ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ. Выводы и положения диссертации дополняют и развивают общую теорию науки муниципального права и ее отдельные стороны, могут быть использованы для общетеоретических и специальных исследований в сфере местного самоуправления. Текст диссертации может представлять практический интерес для работников сферы государственного и муниципального управления, органов территориального общественного самоуправления, в учебном процессе - в преподавании дисциплин «Конституционное право Российской Федерации», «Муниципальное право Российской Федерации», специальных курсов по проблемам формирования и деятельности органов самоуправления граждан.
АПРОБАЦИЯ РАБОТЫ. Основные положения диссертации легли в основу докладов и выступлений автора на восьми научно-практических конференциях, состоявшихся в гг. Ростове-на-Дону, Нальчике, Майкопе, ряда научных статей.
Материалы диссертационного исследования активно используются автором в читаемом им лекционном курсе «Муниципальное право РФ» на юридическом факультете Адыгейского государственного университета. Они легли в основу специального курса для студентов-юристов «Проблемы местного самоуправления».
По теме исследования автором опубликовано 14 научных работ общим объемом 3,7 печатных листа.
СТРУКТУРА РАБОТЫ определена целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, содержащих шесть параграфов, заключения, библиографического списка использованных нормативных источников и литературы, приложений.
Понятие и место территориального общественного самоуправления в системе местного самоуправления
Современное представление о территориальном общественном самоуправлении в России стало складываться постепенно, начиная со второй половины 80-х гг. XX в. Оно было стимулировано обстоятельствами как объективного, так и субъективного свойства. К первым следует отнести требование времени, естественную историческую потребность человеческого общества, вступившего после второй мировой войны в эпоху «либеральной цивилизации» и «резкого возвышения гуманистического права на основе фундаментальных прав человека»1. Обстоятельства субъективного свойства диктовались условиями перестройки общественной жизни, начавшейся в это время. Объектом особенно резкой критики в СССР со стороны мирового сообщества было практическое невыполнение в нашей стране общепризнанных прав и свобод граждан, несоблюдение основанных на них интересов личности. В этих условиях территориальное общественное самоуправление стало рассматриваться как одно из средств претворения в жизнь общественных интересов человека.
Возникновение территориального общественного самоуправления относится к 1987 г., начиная с которого происходит постепенная трансформация домовых комитетов в органы территориального общественного самоуправления. При этом избрание последних происходило не в старых традициях на партийных собраниях, а на основе волеизъявления граждан, проживающих на данной территории. Первый в истории нашей страны закон, регулирующий основы организации местного самоуправления2, определил смысл территори ального общественного самоуправления как составную часть системы местного самоуправления наряду с местными Советами. Законом были установлены: перечень территориальных уровней территориального общественного самоуправления: советы и комитеты микрорайонов и жилищных комплексов; домовые, уличные и квартальные комитеты; поселковые и сельские советы; принцип выборности органов территориального общественного самоуправления, подконтрольность их населению; принцип процедуры наделения органов территориального общественного самоуправления правами юридического лица в соответствии с союзным законодательством и законами союзных и автономных республик; источники формирования финансовых ресурсов: добровольные взносы и пожертвования предприятий, организаций, учреждений и граждан; доходы от деятельности созданных юридических лиц; доходы от проводимых органами территориального общественного самоуправления общественных мероприятий; передаваемая органами территориального общественного самоуправления часть финансовых ресурсов местных Советов.
Кроме того, закон наделил органы территориального общественного самоуправления собственной компетенцией, вытекающей из статуса юридического лица, и полномочиями, переданными им по решению органов местного самоуправления.
При этом необходимо подчеркнуть, что союзный закон наделял органы территориального общественного самоуправления властными полномочиями путем передачи таких полномочий от местных Советов, т.е. на постоянной основе. Последующее законодательство о местном самоуправлении это качество утратило, поскольку наделило территориальное общественное самоуправление полномочиями путем делегирования, а это означает, что органы власти муниципальных образований могут наделять органы территориального общественного самоуправления властными полномочиями лишь на определенное время.
В целом, закон СССР о местном самоуправлении стимулировал местную нормотворческую деятельность, способствовал становлению института территориального общественного самоуправления. Законодателем был сделан революционный шаг в деле возрождения демократических принципов российского местного самоуправления как на основе существовавших местных Советов, так и на основе поселенческого принципа организации населения. Декларировалась самостоятельность территориального общественного самоуправления в пределах собственной компетенции при решении вопросов местного значения, его освобождали от непосредственного партийного влияния.
В 1991 г. закон РСФСР об изменениях, вносимых в Конституцию страны1, ввел специальную главу 17 «Местные Советы народных депутатов и органы территориального общественного самоуправления», которая определила конституционные принципы территориального общественного самоуправления. Институт территориального общественного самоуправления в соответствии с изменениями выступал как орган местного самоуправления. Это было определено ст. 138: «Местное самоуправление в городах, районах, поселках, сельских населенных пунктах осуществляется населением через местные Советы, органы территориального общественного самоуправления, местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии...». Эта же статья определяла, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местного значения непосредственно или через избираемые ими органы на основе закрепленных материальных и финансовых ресурсов, а экономическую основу местного самоуправления составляет муниципальная собственность, порядок образования, владения, пользования и распоряжения которой регулируется законом.
Исторический опыт становления территориального общественного самоуправления на Северном Кавказе
Создание и развитие системы территориального общественного самоуправления на Северном Кавказе имеет фундаментальную и добротную предысторию, которая не может не приниматься во внимание современными строителями этих институтов. Становление и эволюция самоуправления на Северном Кавказе, который вошел в состав Российской империи в результате длительных Кавказских войн, своеобразной колониальной политики царской власти, сложных внешнеполитических акций царского правительства представляет исключительный, совершенно непохожий ни на один российский региональный вариант. Оно складывалось под влиянием практики обычного права казачества, законодательных актов центральных органов Российской империи, распоряжений местной российской власти на Кавказе.
Можно выделить несколько этапов эволюции системы территориального общественного самоуправления в этом регионе России. Первый этап - со второй половины XVIII в. до середины XIXв., когда русские поселенцы начали заселять Предкавказье, когда шла Кавказская война. Степные районы привлекали внимание беглого населения из России: крестьян, уходивших от крепостничества, старообрядцев - противников церковной реформы Никона. В XVIII в. сам русский царизм активизировал колониальную политику на Кавказе. В середине века на реке Терек были заложены крепости Кизляр и Моздок, что положило начало строительству Кавказских укрепленных линий. В результате ряда русско-турецких войн конца XVIII в. в состав России вошло правобережье Кубани, началось массовое заселение и хозяйственное освоение этих земель. Оно шло в двух формах: государственного и народного переселения. Первыми массовыми переселенцами были черноморские (запорожские) и донские казаки. Из разгромленных в 1775 г. Екатериной II казаков Запорожской Сечи было сформировано Черноморское казачье войско, которое в 1792 г. по жалованной грамоте императрицы получило в вечное владение правобережную Кубань. Весной 1793 г. на берегу Кубани была основана крепость Екате-ринодар. Начали создаваться куренные селения (станицы) по всей правобережной Кубани. Смертность от болезней, лишений, потерь в военных столкновениях потребовала в начале XIX в. мер по увеличению населения. Правительство способствовало переселению на Кубань казаков и государственных крестьян, которых зачисляли в казаки. Шла народная колонизация из числа беглых крестьян. Они постоянно пополняли население Предкавказья вопреки запретам властей.
В первой половине XIX в. для увеличения казачьего населения правительство осуществляет переселение крестьян и казаков из южных губерний России и Украины. В заселении правобережной Кубани участвовали и черкесы. Их зачисляли в казачье сословие по «Положению 1842 г.» В 30-ые гг. XIX в., опираясь на казачество, военные власти Кавказа выносят системы военных укреплений, кордонов и станиц в Закубанье, на земли, населенные адыгами. К середине XIX в. система постов и укреплений выдвигается к предгорьям Кавказского хребта. Ведется строительство укреплений и заселение территории по реке Белой. В 1857 г. возводится крепость Майкоп.
В 1829 г. по договору с Турцией к России отошло Черноморское побережье Кавказа от Анапы до Поти. Эти земли были заселены в основном адыгскими племенами. Политика России на Кавказе, направленная на его полное подчинение и включение в состав империи, привела к Кавказской войне 1817-1864 гг., которая закончилась поражением горцев и полным присоединением всего Северного Кавказа к территории России.
Первые регулярные переселенцы на Кубань, запорожско-черноморские казаки, несли с собой систему своего самоуправления, которая на новом месте претерпела определенные изменения.1 В его основу был положен документ под названием «Порядок общей пользы» (1794 г.) , сформулировавший характер управления войском, систему землепользования и расселения. Несмотря на то, что народное собрание Запорожской Сечи - Войсковая Рада - прекращала существование, куренная община продолжала действовать в соответствии с обычным правом, в основе которого лежало выборное начало. Ежегодно 29 июня (в день св. Петра и Павла) из «достойных людей» избирались сельский смотритель, куренной атаман и сельский атаман. Куренной атаман в отличие от сельского был обязан безотлучно присутствовать в Екатеринодаре. Выборный атаман являлся главным лицом в общинном самоуправлении, а сходы (куренные рады) - выборными органами. По решению схода атаман мог быть отстранен от должности. Таким образом, в куренных селениях (станицах) система общинного самоуправления сохранилась.
Федеральное законодательство, регулирующее порядок формирования и организацию деятельности территориального общественного самоуправления
Правовое обеспечение организации и деятельности местного самоуправления и территориального общественного самоуправления в постсоветскую эпоху началось с принятия соответствующих нормативно-правовых актов на федеральном уровне. Первым, во многом пробным, был Закон РСФСР от 6. 07. 1991г. «О местном самоуправлении в РСФСР»1, на основе которого начался процесс реформирования местных органов власти, формирования системы местного самоуправления в РФ. Таким образом, были сделаны первые шаги на пути утверждения принципиально иных начал организации управления на местном уровне, отличных от советской организации власти. Данный закон был принят во исполнение союзного закона «Об общих началах местного само-управления и местного хозяйства в СССР» (9 апр. 1990) , который определял местное самоуправление как часть социалистического самоуправления народа, призванного обеспечить реализацию прав и свобод граждан, их самостоятельность в решении социальных и экономических вопросов развития территории, на которой они проживают. Однако такие попытки ввести местное самоуправление, не реформируя систему организации власти изжившего себя социалистического государства, не принесли желаемого результата. Местное самоуправление было обозначено, но не обеспечено ни в финансовом, ни в организационном, ни в правовом отношении. Поэтому в период разработки проекта новой Конституции России было необходимо четко закрепить наличие реального, действенного и, что наиболее важно, самостоятельного в своем функционировании эффективного местного самоуправления. Все эти положения были внесены в проект Конституции Российской Федерации, вынесенный на референдум в декабре 1993 г., на котором и была принята Конституция России.
Наличие местного самоуправления в России закреплено в главе I Конституции РФ «Основы конституционного строя» (ст.З и 12), ему посвящена отдельная ее глава (8), разграничение компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами в области организации местного самоуправления прописано в ст. 72 (гл. 3 «Федеративное устройство»).
Конституция РФ определяет местное самоуправление, во-первых, как один из элементов конституционного строя, во-вторых, как элемент, обособленный в системе управления обществом и государством. Статья 12 четко констатирует: «Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Таким образом, безальтернативно текстом Основного Закона нашего государства решается давний спор в юридической науке о том, какой должна быть власть самоуправления - носящей государственный или негосударственный, общественный характер. Совершенно ясно, что органы местного самоуправления не рассматриваются Конституцией РФ в качестве структурного подразделения государственной системы управления, а государственные органы, в свою очередь, не воспринимаются как в предшествующее время (в дооктябрьский и советский периоды) в качестве вышестоящей инстанции для местного самоуправления. Государственные органы не могут ни в какой форме руководить деятельностью местных органов власти, отменять их решения, требовать отчетов деятельности и т.п. Конституция РФ, в-третьих, определяя местное самоуправление как основу конституционного строя, придает ему наиважнейший характер: положения главы I могут быть изменены лишь путем принятия новой Конституции.
На вопрос о том, каковы пределы самостоятельности местного самоуправления, Конституция РФ отвечает достаточно определенно: «Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно» (ст. 12). Сфера полномочий местного самоуправления Основным Законом России детально, путем конкретизации всех направлений деятельности, относящихся к его ведению, не определяется. Вместе с тем, Конституция РФ четко обозначает границы полномочий: «Местное самоуправление в РФ обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью» (ст. 130). Такой подход законодательного документа абсолютно обоснован, т.к. детально вопросы местного значения могут быть определены лишь специальным федеральным законом, на основе которого, в свою очередь, с учетом региональных особенностей и традиций местного управления должны приниматься законодательные акты субъектов РФ. В дальнейшем непосредственно населением и органами местного самоуправления все вопросы, отнесенные к их ведению, должны получать обязательный статус путем их нормативного закрепления в правовых актах местного уровня. Это, несомненно, верное положение законодательно оформлено в статье 131 Конституции РФ: «Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций». Конституционное закрепление необходимости создавать структуру, определять сферы полномочий, характер деятельности местного самоуправления, принимая во внимание исторический региональный опыт прошлого, требует от реформаторов всех уровней, особенно местного, знать историю самоуправления на своих территориях, уметь аналитически к ней подходить и извлекать из прошлого опыта необходимые уроки.
Законодательство субъектов Российской Федерации Южного федерального округа, определяющее порядок формирования и организацию деятельности местного самоуправления и территориального общественного самоуправления
Эффективность правового регулирования отношений местного самоуправления и территориального общественного самоуправления во многом определяется соответствием конституций и уставов субъектов Российской Федерации положениям Конституции Российской Федерации. Российская Федерация, как известно, состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономного округа (п.1. ст.5 Конституции РФ), имеющих свои конституции (в республиках) или уставы (в иных субъектах РФ), а также свое внутреннее законодательство. Статус субъекта Российской Федерации определяется федеральной Конституцией и конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации, принимаемой его законодательными (представительными) органами государственной власти (ст. 66 Конституции РФ).
Положения статей федеральной Конституции, посвященные местному самоуправлению и территориальному общественному самоуправлению, призваны развивать конституции и уставы субъектов Российской Федерации, которые по содержанию и форме должны соответствовать положениям статей
Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о местном самоуправлении.
В рамках диссертационного исследования проанализированы пять региональных уставов и шесть конституций субъектов Российской Федерации Южного федерального округа. Для проведения анализа нами были определены несколько критериев, в соответствии с которыми можно выделить положение местного самоуправления в системе власти в соответствующем субъекте РФ, а также гарантированность территориального общественного самоуправления.
Критериями, которые были взяты для анализа, выступают следующие шесть положений, закрепленных как Конституцией РФ, так и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: 1) местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления (п.2 ст. 130 Конституции России); 2) местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (п.1 ст. 130 Конституции); 3) структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (п.1 ст. 131 Конституции); 4) изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий (п. 2 ст. 131 Конституции); 5) признание права граждан на объединение (п.1 ст. 30 Конституции); 6) признание территориального общественного самоуправления (ст.27 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1). ст. 27.
Уставы двух анализируемых краев лишь в общих чертах закрепляют анализируемые права граждан на местное самоуправление. Вместе с тем, в Ставропольском крае законодатели четко зафиксировали право граждан на территориальное общественное самоуправление: «Составной частью местного самоуправления является территориальное общественное самоуправление. Оно организуется по инициативе граждан по месту их жительства на части терри-тории муниципального образования» .
Императивные конституционные нормы осуществления местного самоуправления в прямых формах волеизъявления граждан, хотя и признаются в двух третях случаев как принцип местного самоуправления, но ни в одном основном законе из анализируемых не нашли своего развития, либо подменяются принципом допустимости. Кроме того, в ранних редакциях некоторых Конституций анализируемых республик существовали положения, при которых в качестве субъектов решения одних и тех же вопросов местного значения закреплялись различные общественно-правовые институты: местное самоуправление и местное государственное управление3.
Для финансово-экономической составляющей самостоятельности местного самоуправления существенным являются нарушения установленного конституционного права населения поселений на муниципальную собственность. Менее одной трети уставов и конституций признают за населением право владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью. Изложение в конституциях и уставах норм и положений, связанных с местным самоуправлением, не следует установленному в федеральной Конституции порядку. Во всех конституциях и уставах допускается нарушение правил законодательной техники, что создает проблему обеспечения единства законности и затрудняет осуществление единства надзора за правильностью применения федерального законодательства. Все выше сказанное свидетельствует о существовании правового вакуума в регулировании территориального общественного самоуправления и, следовательно, о несомненных основаниях необходимости разработки новых нормативных и корпоративных актов.
Одним из важнейших направлений деятельности по укреплению местного самоуправления и развитию системы территориального общественного самоуправления является принятие соответствующих нормативно-правовых актов на уровне субъектов Российской Федерации. В большинстве субъектов после принятия Конституции РФ и ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» стала создаваться нормативная база в этой сфере.
