Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Развитие принципов организации местного самоуправления в условиях муниципальной реформы (региональный аспект) 11
1. Понятие и система принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации 18
2. Правовые основы реформы местного самоуправления в субъектах Федерации (на примере Карачаево-Черкесской Республики) 36
3. Развитие принципов территориальной организации местного самоуправления 56
Глава 2. Практика реализации общих принципов организации мест ного самоуправления в субъектах Российской Федерации 82
1. Реализация принципа разграничения полномочий между органа ми государственной власти и органами местного самоуправления 82
2. Развитие институтов непосредственной демократии в субъектах Федерации (на примере Карачаево-Черкесской Республики) 97
3. Организация и деятельность органов местного самоуправления в условиях муниципальной реформы 143
Заключение 184
Список литературы 188
Приложение № 1 Перечень полномочий Ставропольской городской
Думы 201
- Понятие и система принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации
- Правовые основы реформы местного самоуправления в субъектах Федерации (на примере Карачаево-Черкесской Республики)
- Реализация принципа разграничения полномочий между органа ми государственной власти и органами местного самоуправления
- Развитие институтов непосредственной демократии в субъектах Федерации (на примере Карачаево-Черкесской Республики)
Введение к работе
Актуальность темы исследования. С 1 января 2009 г. в полном объеме вступает в силу Федеральный закон № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который поэтапно вводился в действие в различных субъектах Российской Федерации. Реализация положений этого Федерального закона позволяет подвести предварительные итоги и выявить необходимость осуществления комплексного мониторинга реализации нормативно-правовых требовании к местному самоуправлению субъектов Российской Федерации в ходе преобразований и выявления, как лучшей практики, так и проблем, требующих дальнейшего разрешения.
Реформа местного самоуправления охватила все без исключения субъекты Федерации. Осуществляя преобразования, они проявляют инициативу, ищут свои пути реализации права граждан на самостоятельное осуществление местного самоуправления, создание эффективной системы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления.
В соответствии с требованиями Федерального закона № 131-ФЗ становление современной системы местного самоуправления в субъектах Российской Федерации должно осуществляться с учетом исторических и иных местных традиций, что обусловило вариативность как в системе правового регулирования, так и в системе организации местного самоуправления в отдельных регионах России. Кроме того, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования отличаются по численному составу населения, своему территориальному составу, экономическому потенциалу, готовности органов местного самоуправления к выполнению всего предусмотренного Федеральным законом № 131-ФЗ объема полномочий и сложившейся практикой наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
Во всем многообразии субъектов Российской Федерации Республики Северного Кавказа (Адыгея, Дагестан, Ингушетия, Карачаево-Черкесия, Ка- бардино-Балкария, Северная Осетия - Алания и Чечня) обладают общностью культур, единым географическим и экономическим пространством, историческим развитием. Что позволяет выделить общие тенденции муниципального развития характерные для Южного Федерального округа (далее ЮФО). Необходимо подчеркнуть, что наряду с совершенствованием отношений с федеральным центром субъекты Федерации, перечисленные выше, преодолевают напряженность на внутрирегиональном уровне, а также внутри ряда муниципальных образований. Многочисленные конфликты, порой с использованием вооруженной силы, превратили Северный Кавказ в очаг напряженности среди регионов Российской Федерации и позволяют говорить о наличии нестабильности на южных рубежах России. В свою очередь, все это не могло не повлиять как на общие процессы конституционного строительства в данных субъектах Российской Федерации, так и на процесс проведения муниципальной реформы.
Исследуя причины напряженной социально-политической ситуации в регионе, очень важно познавать и распространять позитивный опыт осуществления преобразований в системе реализации общих принципов организации местного самоуправления. Опыт проведения конституционной и муниципальной реформы в субъектах Федерации Южного федерального округа, примечателен тем, что, с одной стороны, республики, входящие в его состав, являются типичными представителями по ряду социально-экономических показателей, как во всей России, так и в своей группе. С другой стороны, здесь активно используются правовые механизмы разрешения конфликтных ситуаций, связанных с проведением ряда мероприятий реформы местного самоуправления, осуществленных в других федеральных округах (к примеру, с установлением границ муниципальных образований, проведением муниципальных выборов и т.д.). Все это в совокупности определяет актуальность темы и содержания данного диссертационного исследования.
Состояние научной разработанности темы исследования. Теоретическую основу диссертационного исследования составляют труды по про- блемам теории права, конституционного и муниципального права, отраслевым наукам таких авторов как С.А.Авакьян, А.С.Автономов, С.С.Алексеев, Г.В.Атаманчук, Г.В.Барабашев, Н.С.Бондарь, В.И.Васильев, Н.В.Витрук, И.В.Выдрин, Б.Н.Габричидзе, Г.А.Гаджиев, Ю.А.Дмитриев, В.В.Еремян, А.А.Замотаев, Т.Д.Зражевская, Е.И.Козлова, А.Н.Кокотов, Е.И.Колюшин, Г.Н.Комкова, В.А.Кряжков, О.Е.Кутафин, В.А.Максимов, Н.А.Михалева, С.В.Нарутто, С.Э.Несмеянова, Е.А.Незнамова, И.И.Овчинников, А.Н.Писарев, А.Е.Постников, Н.В.Постовой, Ю.А.Тихомиров, Б.Н.Топорнин, В.Е.Чиркин, К.Ф.Шеремет, Е.С.Шугрина и других.
Гарантиям местного самоуправления посвящены исследования Н.С.Бондаря, В.И.Васильева, Е.В.Гриценко, А.Р.Еремина, В.П.Канищева, М.Н.Кудилинского, Ю.А.Свирина, В.И.Фадеева, А.В.Черненко,
Н.А.Шевелевой и некоторых других исследователей.
Особенности законодательного регулирования территориальных основ местного самоуправления рассматривались в исследованиях В.И.Васильева, А.Н.Дементьева, А.А.Замотаева, А.С.Саломаткина, И.В.Стародубровской, Н.С.Тимофеева, С.В.Шипова, А.Н.Широкова, С.Н.Юрковой и ряде других.
Проблемы контроля и ответственности муниципальных органов освещались в трудах И.А.Алексеева, В.П.Беляева, Н.С.Бондаря, В.И.Васильева, В.А.Виноградова, М.Ю.Дитятковского, Е.Ю.Киреевой, А.Н.Кокотова, Н.М.Колосовой, С.В.Нарутто, С.В.Пылина, С.Е.Чаннова, Н.Н.Черногора и других исследователей.
Вопросы судебной защиты местного самоуправления исследовались в работах А.Н.Дементьева, Д.Г.Жаромских, А.А.Замотаева, И.А.Кокина, И.В.Кокорева, В.А.Кряжкова, Н.В.Лазебной, В.А.Максимова,
М.А.Митюкова, С.Э.Несмеяновой, А.А.Сергеева, В.А.Сивицкого, М.А.Якутовой и некоторых других авторов.
Несмотря на широкое изучение в юридической литературе современных проблем развития местного самоуправления, работ, посвященных исследованию региональных аспектов муниципальной реформы, не столь много,
6 особенно применительно к субъектам Южного федерального округа.
Объектом диссертационного исследования являются муниципальные правоотношения, складывающиеся в процессе реализации принципов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, в частности, Южного федерального округа.
Предметом диссертационного исследования выступают нормы законодательных и иных нормативных правовых актов, регламентирующие систему принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации и особенности их реализации в субъектах Федерации.
Цель диссертационного исследования состоит в комплексном и системном анализе общественных отношений, складывающихся в процессе осуществления муниципальной реформы в субъектах Российской Федерации.
Для достижения намеченной цели в диссертационном исследовании решались следующие научные задачи: проанализировать понятие и систематизировать опыт реализации принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации; исследовать правовые основы реформы местного самоуправления на примере Карачаево-Черкесской Республики и ряда других субъектов Южного федерального округа; проследить динамику развития принципов территориальной организации местного самоуправления; рассмотреть практику реализации принципа разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления в субъектах Федерации; исследовать организацию и деятельность органов местного самоуправления в субъектах Федерации с учетом практики Южного федерального округа на современном этапе муниципальной реформы, сформулировать предложения по их совершенствованию; выявить основные направления реформирования организации муниципальной власти в субъектах Российской Федерации, разработать предложения по совершенствованию законодательства в данной области.
Методологическая основа исследования. В работе использовались как общенаучные методы познания (диалектико-материалистический, системный, социологический), так и специальные (сравнительного правоведения, нормативно-логический, структурно-функциональный, историко-юридический, метод перехода от общего к частному, от абстрактного к конкретному).
Теоретическую базу диссертационного исследования составляют идеи, концептуальные положения, научные обобщения в области муниципального права и проблем муниципальной реформы.
Источниковедческую основу исследования составили научные труды российских авторов по теории права, конституционному праву, муниципальному праву, теории прав человека, отраслевым наукам.
В работе использовались нормативные правовые акты федерального уровня, субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты. Значительную группу источников составляют судебные решения, акты правоприменительных органов, аналитические материалы Министерства регионального развития Российской Федерации, органов государственной власти и местного самоуправления Южного федерального округа.
Научная новизна исследования обусловлена тем, что диссертация является комплексным научным исследованием проблем реализации принципов местного самоуправления в условиях муниципальной реформы на региональном уровне и анализа особенностей практики применения положений Федерального закона № 131-ФЗ в субъектах Российской Федерации, в частности, на примере субъектов Федерации Южного федерального округа.
На защиту выносятся следующие положения и выводы, являющиеся новыми или обладающие признаками научной новизны:
Выявлен ряд особенностей реализации принципов и организационных форм местного самоуправления: - в федеральном законодательстве, равно как и в законах субъектов
Южного федерального округа о местном самоуправлении, происходит подмена принципов собственно территориальной организации местного самоуправления процедурными правилами, касающимися создания муниципальных образований, изменения их границ, либо преобразования и ликвидации. Принципы территориальной организации установлены в законодательстве об административно-территориальном устройстве субъектов, при этом на законодательном уровне нет четкого разграничения административно-территориального устройства (находящегося в исключительном ведении субъектов Российской Федерации) с муниципально-территориальным делением (которое регулируется на федеральном уровне); п. 11 ст. 27 Федерального закона № 131-ФЗ предусматривает, что порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления ... определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. Однако вопреки самостоятельности последних в некоторых субъектах Федерации ЮФО приняты акты органов государственной власти по данному вопросу, к примеру, Постановление Законодательного Собрания Краснодарского края от 24 мая 2006 г. № 2263-П «Об организации деятельности территориального общественного самоуправления на территории муниципального образования»1. Это, на взгляд автора, нарушает принцип самостоятельности органов местного самоуправления в части правового регулирования. Для упорядочивания правотворческой деятельности муниципальных органов в части регламентации форм непосредственной демократии, правовое регулирование которых находится в ведении муниципальных образований, возможно принятие модельных, а не нормативных актов субъектов Федерации. особенностью Южного федерального округа является использование форм казачьего самоуправления, широко распространенных в Краснодарском, Ставропольском краях, Ростовской, Волгоградской областях и ряде се- 1 Информационный бюллетень ЗС Краснодарского края. 2006. № 42. 15 июня. верокавказских республик. Среди них можно отметить такие как: координационные советы по вопросам организации муниципальной службы членов казачьих обществ; муниципальные казачьи дружины. В ряде муниципальных образований в Краснодарском крае (г. Краснодар и г. Кропоткин), в Ростовской области (г. Азов), Ставропольском крае (г. Георгиевск) и других утверждены целевые программы поддержки казачьих обществ. Данные правовые акты и организационные формы самоуправления позволяют реализовать принцип учета местных традиций в практике муниципального строительства.
Сформулирован ряд выводов о решении проблем в организации местного самоуправления, в частности: - о том, что при проведении муниципальных выборов законодатель субъекта Федерации установил вариативность в выборе избирательных сис тем. Однако использование такой разновидности системы, как пропорцио нальная система, на муниципальных выборах нецелесообразно, особенно с высоким заградительным барьером (7 %). Данная система не обеспечивает представительства всего спектра интересов жителей муниципальных образо ваний и противоречит принципам демократизма и равенства проведения вы боров, поскольку избранными могут быть кандидаты, обладающие принад лежностью к определенным партиям; - о том, что в ст. 37 Федерального закона № 131-ФЗ, регулирующей статус местной администрации, вопросы ее компетенции не определены. В этой связи n предложено внести дополнение в текст ст. 37 Федерального закона № 131-ФЗ, предусматривающее, что полномочия местной администрации определяются уставом муниципального образования в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что выводы и предложения, изложенные и обоснованные в диссертации, направлены на совершенствование Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправлении в Российской Федерации», законов субъектов Российской Федерации, регули- рующих общественные отношения в сфере организации местного самоуправления.
Положения и выводы, сформулированные в диссертации, могут быть использованы в практической деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления. Диссертационное исследование может быть использовано в процессе преподавания муниципального, конституционного, административного права.
Изложенные в диссертации положения и выводы также могут применяться при подготовке, переподготовке и повышении квалификации руководителей муниципальных органов, а также муниципальных служащих.
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация подготовлена, обсуждена и одобрена на заседании кафедры государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы ФГОУ ВПО «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации». Основные положения и выводы диссертации отражены в научных публикациях автора.
Результаты исследования апробированы диссертантом в нормотворче-ской деятельности органов местного самоуправления, в частности, Карачаевского муниципального района Карачаево-Черкесской Республики.
Структура работы обусловлена логикой исследования, отраженной в его цели и задачах. Диссертация состоит из введения, двух глав, состоящих из шести параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.
Понятие и система принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации
В современной науке конституционного и муниципального права распространено выделение принципов правового регулирования отдельных комплексов общественных отношений вплоть до принципов, присущих правовому государству в целом. Естественно, что последние распространяются и на организацию местного самоуправления. Вместе с тем, особенности местного самоуправления, основ его организации и деятельности требуют выделения самостоятельных, отдельных принципов организации этой системы23. Под принципами местного самоуправления государствоведы понимают основные идеи и начала, лежащие в основе организации и деятельности населения муниципальных образований, органов местного самоуправления, самостоятельно осуществляющих управление местными делами24. О.Е.Кутафин, В.И. Фадеев предлагают более развернутое определение понятия, суть которого примерно та же «общие принципы организации местного самоуправления» - это закрепляемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управления местными делами, и обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и муниципальных образований
И.В. Выдрин понимает под принципами местного самоуправления основополагающие подходы, задающие параметры местного самоуправления и обеспечивающие необходимую меру единства местного самоуправления в масштабах Российской Федерации .
И.И.Овчинников отмечает, что общие принципы местного самоуправления представляют собой объективные закономерности общественно-политического, социально-экономического развития местного самоуправления, его территориального устройства, организационной структуры, используемых форм прямой демократии, материально-ресурсного и финансового обеспечения, выраженные в виде определенных теоретических дефиниций и правовых положений и применяемые в научных исследованиях и в практиче-ской деятельности по формированию основ местного самоуправления .
В юридической литературе справедливо отмечается, что в Конституции Российской Федерации не раскрывается понятие общих принципов местного самоуправления . Не содержат единого перечня принципов и федеральные законы от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ и от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Только путем анализа содержания статей Федерального закона № 154-ФЗ можно было выявить принципы территориальной организации местного самоуправления, построения системы органов, формирования финансово-экономической основы, участия населения в осуществлении местного самоуправления, ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ хотя и не содержит единого перечня принципов, но использует понятие принципов непосредственно в названиях глав и статей. В частности, глава 2 называется «Принципы территориальной организации местного самоуправления», статья 18 -«Принципы правового регулирования полномочий органов местного самоуправления».
В связи с существующей неопределенностью понятия общих принципов субъекты Российской Федерации в настоящее время столкнулись с проблемой, когда вопросы организации местного самоуправления, отнесенные Конституцией Российской Федерации к предметам совместного ведения, достаточно детально урегулированы федеральным законодателем в Федеральном законе № 131-ФЗ. В региональном законодательстве, а также в уставах муниципальных образований в большинстве случаев дублируются положения Федерального закона № 131-ФЗ.
Правовые основы реформы местного самоуправления в субъектах Федерации (на примере Карачаево-Черкесской Республики)
Совершенствование правовых основ местного самоуправления, уточнение его роли в структуре органов власти - является одной из основных задач государственного строительства, поскольку органы местного самоуправления максимально приближены к населению, они обеспечивают устойчивость всей вертикали власти.
Новый этап реформы местного самоуправления в стране связан с принятием Федерального закона № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»50. Этот четвертый статутный закон о местном самоуправлении в нашей стране, если первым считать Закон СССР 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и муниципального хозяйства в СССР»51.
Федеральный закон № 154-ФЗ от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятый на основе новой Конституции Российской Федерации 1993 г., по оценкам специалистов, сыграл позитивную роль в становлении важнейшего института народовластия . Однако он имел ряд недостатков, которые необходимо было устранять.
В апреле 1999 г. был опубликован проект Основных положений (Концепции) государственной политики развития местного самоуправления в Российской Федерации, а в октябре того же года «Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» были утверждены Указом Президента Российской Федерации53, на их основе Правительством Российской Федерации в декабре 1999 г. была принята «Федеральная целевая программа государственной поддержки местного самоуправления»54, рассчитанная на 15 лет. В обоих документах ставился вопрос о необходимости совершенствования положений Федерального закона № 154-ФЗ от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», однако пути и формы этого совершенствования не были определены в указанных актах.
После смены политического руководства страны в начале 2000 г. изменились подходы к задачам государственной политики в области местного самоуправления, на первое место выходит необходимость решения проблемы разбалансированности государственного управления55 и укрепления вертикали государственной власти.
В ежегодном Послании к парламенту страны от 18 апреля 2002 г. Президент Российской Федерации определил следующие задачи федеральных законодателей в области местного самоуправления56:
Во-первых, уточнить само понятие и перечень вопросов местного значения. Часть их перекликается с задачами, которые выполняются федеральными и региональными органами государственной власти. Другие требуют колоссальной материальной поддержки и могут быть успешно реализованы только при содействии субъектов, а иногда и при прямой поддержке Федерации.
Во-вторых, «необходимо определиться со структурой местного самоуправления, прежде всего, закрепив законом те его формы, которые доказали свою жизнеспособность на практике».
Подчеркивая, что «без дееспособного местного самоуправления устройство власти в целом невозможно», Президент Российской Федерации исходил из приоритетов интересов укрепления «вертикали государственной власти» и усиления контроля за местным самоуправлением.
Проект Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» был подготовлен комиссией, образованной Президентом Российской Федерации для подготовки предложений по детальному и обоснованному разграничению предметов ведения, полномочий, объектов собственности между Российской Федерацией, ее субъектами, муниципальными образованиями под руководством Д.Н.Козака. Масштабность законодательно закрепленных изменений позволил специалистам сделать вывод о проведении очередной реформы местного самоуправления. Видимо, именно названная масштабность подтолкнула разработчиков, законодателя не ограничиваться подготовкой новой редакции Федерального закона № 154-ФЗ от 28 августа 1995 г., а принять новый Закон с тем же названием. Подобный прием эксперты в области муниципального права оценивают как нетрадиционный. Он допустим, но лишь в виде исключения, поскольку при этом не просто меняется, а практически полностью реформируется сложившееся муниципальное законодательство, соответствующая правоприменительная практика.
Реализация принципа разграничения полномочий между органа ми государственной власти и органами местного самоуправления
Как отмечают специалисты, проводимая в России муниципальная реформа непосредственно затрагивает интересы каждого гражданина, так как именно с местным самоуправлением связано решение большинства повседневных проблем людей. Реформа местного самоуправления, как и реформа федеративных отношений, проводится в соответствии с государственной концепцией разграничения полномочий всех уровней власти и повышения эффективности осуществления полномочий, в том числе, органами местной власти .
В соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Тем не менее, органы местного самоуправления не лишены права взаимодействовать или вступать в различного рода взаимоотношения с органами государственной власти Российской Федерации, поскольку в России органы местного самоуправления обязаны не только решать повседневные вопросы жизнеобеспечения населения, но и вправе осуществлять отдельные государственные полномочия.
Федеральный закон № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. установил высокую степень самостоятельности местного самоуправления во взаимоотношениях этого уровня власти с человеком, обществом и, главное, с государством. По мнению специалистов, произвольное толкование принципа самостоятельности местного самоуправления в условиях федеративного государства приобрело вектор политический борьбы за этот уровень власти. Самостоятель ность, которая была истолкована как независимость, дала отрицательный ре зультат .
Федеральный закон № 131-ФЗ определил новое соотношение степени самостоятельности, как местного самоуправления, так и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления. Органы местного самоуправления должны решать вопросы местного значения, сообразуясь с федеральными интересами и интересами конкретного субъекта Российской Федерации. Равно как органы государственной власти не могут снять с себя ответственность за качество решения вопросов местного значения.
Компетенция органов государственной власти Российской Федерации и компетенция органов местного самоуправления существенно различаются как по объему, так и по характеру. Эти органы не являются равными субъектами управления, но их отношения в одних случаях можно назвать партнерскими, в других по содержанию они больше похожи на властеотношения
Особая роль в области местного самоуправления отводится Федеральным законом № 131-ФЗ органам государственной власти субъектов Российской Федерации, которые на основании ч. 1 ст. 6 осуществляют правовое регулирование в следующих сферах:
1) вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных федеральным законом;
2) прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами;
3) прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов Российской Федерации, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации;
4) прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов Российской Федерации.
Перечень полномочий, которыми наделяются органы государственной власти субъектов Российской Федерации, конкретизируется рядом норм Федерального закона № 131 -ФЗ, которые к ведению субъектов Федерации относят: - установление и изменение границ территорий муниципальных образований (ч. 2 ст. 10); - наделение городского поселения статусом городского округа (ч. 2 ст. 11); - преобразование муниципальных образований (ч. 2 ст. 13); - изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его данного статуса (ч. 7 ст. 13); - наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации, а также отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, если это не противоречит федеральным законам (ч. 2 ст. 19); - установление гарантий прав граждан на участие в местном референдуме, порядка его подготовки и проведения, а также обеспечение проведения местного референдума в случае, если он не назначен представительным органом муниципального образования в установленные сроки (ч. 5 и 10 ст. 22); - установление гарантий избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов, порядка их назначения, подготовки, проведения и подведения итогов (ч. 3 ст. 23);
Развитие институтов непосредственной демократии в субъектах Федерации (на примере Карачаево-Черкесской Республики)
Определение Российской Федерации в Конституции 1993 г. как демократического государства основывается, прежде всего, на признании народа источником власти. Народовластие означает принадлежность всей государственной. власти народу, свободное осуществление народом этой власти в полном соответствии с его суверенной волей и коренными интересами
Конституции Российской Федерации, регулируя формы осуществления местного самоуправления, на первое место вывела институты непосредственной демократии: местное самоуправление, в соответствии с ч. 2 ст. 130 Конституции Российской Федерации, осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.
Рассматривая соотношение форм демократии, необходимо отметить, что исторически первой возникла непосредственная демократия. Демократия (греч. demokratia - бук.: народовластие, от demos - народ и kratos - власть) называется прямой, или непосредственной, если граждане непосредственно участвуют в управлении делами государства, общества, местного сообщества .
Один из исследователей истоков демократии на Северном Кавказе М.А. Яндиев отмечает, что одной из первых в истории форм осуществления непосредственной демократии является орган, который носил название «пхьегіа»159. До недавних пор «пхьегіа» - это место сбора жителей населенного пункта, где происходил живой обмен новостями, а в отдаленные времена решались общественно значимые вопросы. Коллективные решения, которые принимались на таких собраниях, были общеобязательными. «Институт пхьегіа является если не древнейшей, то одной из древних форм непосредственной народной демократии, где каждый совершеннолетний житель села мог публично высказать и отстаивать свое мнение при решении любых спорных вопросов», - считает другой исследователь А.Х. Танкиев160.
В юридической науке под непосредственной демократией понимают принятие решений большинством при обязательном гарантировании прав культурных, этнических, конфессиональных и других меньшинств выражать собственные интересы161. В.В.Комарова предлагает более расширительную трактовку данного понятия, указывая, что непосредственная демократия представляет собой общественные отношения, возникающие в процессе решения определенных вопросов государственной и общественной жизни субъектами государственной власти, правомочными и выражающими их суверенитет путем непосредственного властного волеизъявления, которое подлежит всеобщему исполнению (в масштабах решаемого вопроса) и не нуждается в каком-либо утверждении»162. М.М.Курячая на основе анализа работ в сфере непосредственной демократии таких авторов, как Барабашев Г.В., Григорян Л.А., Кудинов Н.А., Комарова В.В., Шеремет К.Ф. выделила следующие сущностные признаки непосредственной демократии: 1) прямое волеизъявление граждан, которое не опосредуется какими-либо органами; 2) совпадение субъекта (источника) воли и субъекта выражения воли; 3) особый круг субъектов политических отношения, субъектов права ее осуществления; 4) участие граждан в принятии решений, в осуществлении власти от своего имени, право на непосредственное волеизъявление предоставляется правоспособному лицу на основании гражданства, достижения определенного возраста и проживания на соответствующей территории, членства в трудовом коллективе, общественной организации; 5) посредством прямой демократии в принятии решений могут участвовать все правоспособные лица, входящие в состав субъекта непосредственной демократии по каждому вопросу, который данный субъект имеет право непосредственно решать или участвовать в решении .
Н.А. Антонова, анализируя нормы Федерального закона № 131-ФЗ, делит формы непосредственной демократии на два вида: а) формы непосредственного осуществления местного самоуправления населением; б) формы участия населения в осуществлении местного самоуправления.
