Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Местное самоуправление как форма народовластия в государствах СНГ и Балтии 14
1. Народовластие как институт муниципального права ... 14
2. Правовая природа Содружества Независимых Государств и перспективы его развития 20
3. Основные направления координации вопросов организации местного самоупрвления в государствах-участниках СНГ 46
Глава 2. Нормативно-правовое обеспечение права граждан на участие в местном самоуправлении в зарубежных государствах СНГ и Балтии 68
1. Местное самоуправление в системе публичной власти за рубежных государств СНГ и Балтии 68
2. Организационные основы местного самоуправления 75
3. Территориальные основы местного самоуправления... 103
4. Правовые гарантии и ответственность местного самоуправления 116
Заключение 128
Список литературы 136
- Народовластие как институт муниципального права
- Правовая природа Содружества Независимых Государств и перспективы его развития
- Местное самоуправление в системе публичной власти за рубежных государств СНГ и Балтии
- Организационные основы местного самоуправления
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Распад в 1991 г. СССР и создание на части его территории Содружества Независимых Государств положили начало новому этапу в развитии отечественной правовой науки и науке международного права. Содержание этого этапа состоит в бурном развитии национальных правовых систем республик бывшего СССР (включая Российскую Федерацию) и в создании новых форм взаимоотношений между государствами Содружества.
В первой главе диссертационной работы основное внимание уделено вопросам правовой природы Содружества Независимых Государств и перспектив развития интеграционных межгосударственных процессов в его рамках.
Значение решения этих проблем трудно переоценить. От правильного понимания и определения правовой природы Содружества во многом зависит дальнейший ход процессов его преобразования, которые не могут не затронуть содержание национальных правовых систем государств-участников этого сообщества. Повышенное значение в этих условиях приобретают модельные нормативно-правовые акты, создаваемые в различных отраслях права.
Сегодняшнее состояние СНГ можно оценить как весьма противоречивое. С одной стороны, нарастают деструктивные процессы, ведущие к постепенному его распаду. С другой стороны, усилия ряда ведущих государств Содружества (России, Казахстана и нек. др.) направлены на усиление интеграционных процессов и развитие
более тесных контактов между государствами, вплоть до полного их сближения. В этих условиях повышенное значение приобретают не только модельные акты Содружества, но и иные способы сближения национальных правовых систем.
При этом наибольшего эффекта эти процессы достигают в сравнительно молодых по сроку существования отраслях права, нормативно-правовая база которых окончательно не устоялась и находится в состоянии бурного развития. К числу таких "молодых" отраслей относится муниципальное право.
Вторая глава, преимущественно, посвящена анализу национального муниципально-правового законодательства государств-участников СНГ. Смысл её сводится к критике тех его положений, которые не отвечают реализации основного принципа местного самоуправления - народовластия на местном уровне, и выделению тех его новелл, которые могут быть использованы в российском национальном муниципальном права и в модельном законодательстве СНГ в этой области.
Отдельному рассмотрению в диссертации подвергнут институт народовластия. Принятие новой Конституции Российской Федерации, закрепившей неизвестную ранее отечественной науке формулу народовластия, дало новый толчок развитию правовых исследований в этой области. Народовластие превратилось в межотраслевой институт отечественной правовой системы. И хотя основное его развитие происходит в рамках конституционного права, диссертант в соответствии с темой исследования рассматривает его в качестве института муниципального права.
'У
В диссертации проводится анализ актов Содружества Независимых Государств, муниципального законодательства стран СНГ и Балтии, теоретических работы по данному вопросы, исторических документы. Вносятся конкретные предложения по совершенствованию российского национального муниципального права и международного регионального законодательства.
Степень разработанности темы и круг источников. Как пока-
L зывает анализ отечественной юридической литературы, проблема
%, народовластия была предметом исследования многих отечественных учёных. В их числе следует назвать имена Азовкина И.А., Байтина М.И., Безуглова А.А., Бурлацкого Ф.М., Василенкова П.Т., Горше-нёва В.М., Григоряна Л.А., Денисова А.И., Златопольского Д.Л., Кабышева В.Т., Калинычева Ф.И., Керимова Д.А., Кима А. И., Кири-
г ченко М.Г., Кожохина Б.И., Копейчикова В.В., Котока В.Ф., Кравченко В. В., Кудинова Н.А., Лукьянова А. И., Недбайло П.Е., Ниже-чика В. И., Новосёлова В. И., Основина В. С., Пискотина М. И., Ромашкина П. С, Рянжина В. А., Самощенко И. С, Сафарова Р. А., Сорокина В. Д., Судницына Ю. Г., Фарбера И.Е., Фарберова Н.П., Цви-ка М.В.. Черданцева А.Ф., Чхиквадзе В.М., Шафира М.А., Шахназарова Г.X., Щетинина Б.В., Щиглика А.И., Ямпольской Ц. А. и многих других.
Эти учёные внесли огромный вклад в развитие данного института и не их вина в том, что фактически народовластие в СССР было формальным, излишне политизированным институтом. От этого
* вклад перечисленных учёных в развитие теории народовластия не теряет своего научного значения.
В современных условиях стимулом к исследованию данной проблемы послужило принятие новой Конституции Российской Феде-раиции. Сегодня разработой этой проблемы занимаются такие учёные как Авакьян С.А., Воеводин Л.Д., Гулиев В.Е., Дмитриев Ю.А., Козлова Е.И., Кутафин 0.Е., Лучин В.0., Маклаков В. В., Михалёва Н.А., Мицкевич А.В., Овчинников В.И., Рудинский Ф.И., Скуратов Ю.И., Степанов И.М., Страшун Б.А., Тихомиров Ю.А., Чиркин В.Е., Эбзеев Б.С. и многие другие. В своих работах они анализируют сущность современного состояния института народовластия в Российской Федерации и за её пределами, особенности его нормативно-правового регулирования.
Отдельному изучению в диссертации подвергнута проблема правовой природы Содружества Независимых Государств и подобных ему иных региональных межгосударственных союзов. В числе авторов, исследовавших данную проблему, необходимо назвать Аметистова Э.М., Гречко Л.В., Козлова А.Е., Костенко М.Л., Лавренёву Н.В., Лазарева Б.М., Лафитского В.И., Лукашука И.И., Моисеева Е.Г., Мхитаряна А.А. Пустогарова В.В., Ржевского В.А., Талалае-ва А.Н., Топорнина Б.Н., Ушакова Н.А., Хиршера М., Циммермана Б., Шинкарецкую Г.Г., Юмашева Ю.М. и других.
В части, касающейся развития муниципального права, диссертант опирался на работы учёных: Белкина А.А., Бондаря н.с., ВитрукаН.В., Гладышева А.А., Колюшина Е.И., Лагуткина А.В., Липинского В. В., ЛютцераВ.Л., ПылинаВ. В., Тимофеева Н. С., Фадеева В. И., Чернышёва М.А., Шапкина М.А., Шугриной Е.С., Щенд-ригина Е.Н. и многих дсугих.
- I -
Им также использованы работы по общим вопросам теории права Братуся С.Н., Измайловой Ф.Ш., Малеина Н.С. и других.
Помимо теоретических исследований, источниками настоящей работы стали действующие нормативно-правовые акты Содружества Независимых Государств, муниципальное законодательство Российской Федерации и государств "Ближнего" зарубежья, исторические документы, практика деятельности органов местного самоуправления.
Предмет, цель и задачи исследования. Предметом настоящего исследования является содержание и механизм реализации принципа народовластия в организации местного самоуправления в зарубежных странах СНГ и Балтии и пути его совершенствования.
При этом народовластие рассматривается не в полном его объёме как межотраслевой правовой институт, а как институт муниципального права, представляющий собой совокупность юридических норм, регулирующих порядок осуществления местным населением (жителями муниципального образования) публичной власти в формах непосредственной и представительной демократии в пределах, установленных законом и уставом муниципального образования.
В соответствии с предметом исследования, его основная цель состоит в том, чтобы, на основе теоретических положений, действующего отечественного и зарубежного законодательства, а также сложившихся исторических традиций и практики, выявить наиболее важные пути реализации народовластия на местном уровне и определить наиболее оптимальные формы его нормативно-правового регулирования.
Цель выявления правовой природы СНГ имеет подчинённый характер, как обеспечивающая наиболее эффективные пути интеграции правовых систем государств-участников Содружества.
Эти цели достигаются решением следующих задач:
обосновать предложенную выше формулу народовластия как института муниципального права;
на основе анализа взглядов учёных-юристов, а также действующих нормативно-правовых актов СНГ определить природу этого Содружества и наметить основные пути совершенствования межгосударственных отношений в рамках данного союза;
опираясь на содержание проекта Модельного законодательного акта "Об общих принципах организации местного самоуправления", определить природу этого правового акта, его место в сис-теме актов Содружества, соотношение с нормативно-правовыми актами, входящими в национальные правовые системы, а также высказать практические предложения, направленные на совершенствование названного Проекта;
определить место местного самоуправления в системе публичной власти зарубежных государств СНГ и Балтии, а также выделить основные группы общественных отношений, через которые реализуется народовластие на местном уровне;
рассмотреть содержание организационных основ местного самоуправления в названных государствах и наметить пути его совершенствования;
проанализировать нормативно-правовое обеспечение территориальных основ местного самоуправления в государствах "Ближ-
него" зарубежья, выявить его сильные и слабые стороны;
- дать оценку уровню и состоянию правовой защищённости и гарантиям нормальной деятельности местного самоуправления в странах СНГ и Балтии.
Методологическая база исследования. Методологической основой исследования является общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частнонаучные методы: системно-структурный, компаративный конкретно-социологический, технико-юридический, лингвистический, метод сравнительного правоведения. Их применение позволило диссертанту исследовать объекты во взаимосвязях, взаимозависимостях, их целостности и всесторонности.
Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что в ней впервые после распада СССР и создания Содружества Независимых Госудрарств предпринимается попытка комплексного сравнительно-правового исследования развития отрасли муниципального права в странах Содружества Независимых Государств и Балтии.
Исследование проведено не только с учетом современного положения дел в Содружестве, но и с учетом перспектив его дальнейшего интеграционного развития. В нём не только выявлены положительные и отрицательные стороны действующих национальных муниципально-правовых систем, но и впервые в отечественной му-ниципально-правовой науке подвергнут научно-практическому анализу проект Модельного законодательного акта "Об общих принципах организации местного самоуправления" и пути его воздействия на национальные правовые системы государств-участников Содру-
жества Независимых Государств. При этом учтён и опыт государств Балтии.
В диссертационном исследовании сформулированы и обоснованы новые теоретические положения, практические выводы, предложения и рекомендации, которые и выносятся на защиту:
Концепция народовластия как института муниципального права, представляющего собой совокупность юридических норм, регулирующих порядок осуществления местным населением (жителями муниципального образования) публичной власти в формах непосредственной и представительной демократии в пределах, установленных законом и уставом муниципального образования.
Вывод о том, что с юридической точки зрения СССР в момент создания был конфедеративным образованием, а федерацией он стал лишь после вступления в силу Конституции СССР 1924 г., в результате чего Союзный договор 1922 г. утратил своё юридическое значение и не мог быть расторгнут Соглашением 1991 г. об образовании СНГ, как юридически не действующий.
Эта юридическая путаница на этапе создания Содружества Независимых Государств и на последующих этапах его развития привела к тому, что в настоящий момент правовая сущность СНГ ни в научном плане, ни в практическом смысле однозначно определена быть не может. Фактически - это международная региональная организация, постепенно утрачивающая имевшиеся у неё на начальной стадии развития отдельные элементы конфедерации.
3. Заключение о том, что принципиальным отличием Европейс
кого Союза от СНГ является его движение к конфедерации и даже
элементам федерализма, а также - в создании более эффективного механизма регулирования прав и свобод граждан государств-участников Содружества.
Довод о необходимости принятия Модельного закона "Об общих принципах организации местного самоуправления" для создания оптимальной юридической базы для сближения национальных правовых систем государств-участников СНГ в части обеспечения конститционных прав граждан на участие в местном самоуправлении.
Заключение о необходимости закрепления с помощью названного модельного акта публично-властного характера местного самоуправления на всех организационных уровнях, включая общественное территориальное самоуправление.
Практические предложения, направленные на совершенствование Проекта модельного акта, следующего характера:
необходимо более четко и последовательно отразить в содержании Проекта принцип разделения властей на уровне местного самоуправления;
следует чётко выделить самостоятельные организационно-территориальные уровни местного самоуправления и наделить их органы собственной компетенцией;
более чётко определить порядок участия местного населения в решении вопросов изменения границ и статуса муниципальных образований;
закрепить за судом право объективной оценки тех обстоятельств, которые делают невозможным образование органов местно-
го самоуправления;
- установить право органов местного самоуправления на по
лучение соразмерных их полномочиям материально-финансовых ре
сурсов, гарантированное обязанностью государства эти ресурсы
обеспечить путём дотаций, либо возможностью для самих органов
местного самоуправления получить эти средства через доходную
часть собственных бюджетов.
7. Предложение об использовании положительного практического опыта, накопленного государствами СНГ в части регулирования муниципально-правовых отношений:
предоставления гражданам Армении, проживающим за пределами муниципальных образований, права участвовать в избрании их органов при наличии на их территории принадлежащих им объектов недвижимости или ведущим на их территории хозяйственную деятельность и уплачивающим за это налоги;
установления конкретного перечня полномочий органов местного самоуправления путём деления их на собственные обязательные, собственные добровольные и делегированные органами государственной власти (Армения, Украина, Эстония);
выделение нескольких уровней местного самоуправления и наделения их органов собственной компетенцией (Украина, Беларусь).
Практическое значение диссертации и апробация результатов исследования. Материалы диссертации могут послужить основой для последующих научных исследований в данной области, как в нашей стране, так и в государствах "Ближнего" зарубежья. Они также
могут быть использованы в преподавании курса муниципального права и основанных на нём специальных курсов и семинаров, в том числе - сравнительного права.
Практические предложения, сформулированные в работе, направлены на совершенствование российского и зарубежного муниципального законодательства, а также могут быть использованы в дальнейшей работе над проектом Модельного законодательного акта МПА СНГ "Об общих принципах организации местного самоуправления".
Отдельные идеи, изложенные в диссертации, нашли отражение в публикациях автора и направлены в качестве аналитических записок в Межпрламентскую Ассамблею государств-участников СНГ.
Структура диссертации определена содержанием темы. Она состоит из двух глав, разделённых на параграфы, введения, заключения, списка использованной литературы.
Основные выводы проведённого исследования представлены в диссертации по параграфам и в заключении.
Народовластие как институт муниципального права
Проблемы народовластия и его осуществления традиционно выступали в качестве одной из наиболее популярных тем научных исследований советского периода. Достаточно обратиться к библиографии отечественного конституционного (государственного) права, чтобы назвать сотни, а то и тысячи работ на эту тему 1). Однако диссертант не обращается к их анализу не по причине того, что отрицает, в принципе, вклад в правовую науку многих выдающихся советских учёных-государствоведов, десятки лет трудившихся над этой темой. Дело в том, что в основу этих исследований была положена догматическая формула "полновластия народа", которая на самом деле камуфлировала господство бюрократического государства и социалистической моноиделогии, фактическую принадлежность этой власти узкой группе партийно-государственной бюрократии.
На самом деле, по всем законам общественного развития (в том числе - и в интерпретации основоположников марксизма-ленинизма) никая власть не может быть полной или абсолютной. А если она и стремится к этому, то неизбежно превращается в диктатуру. Но это величайшее зло на свете, даже если диктатура исходит от народа.
После распада СССР в Конституции Российской Федерации и Основных законов большинства других государств СНГ и Балтии традиционная формула о полновластии народа была заменена более демократичной формулой о народе как источнике власти и носителе суверенитета. Это дало новый стимул для научных изысканий в данной области 1) и развития законодательства в направлении практической реализации этого конституционного положения.
Не вдаваясь в дискуссию о содержании столь сложного и многогранного явления, каковым является публичная власть, оговоримся, что диссертант под властью понимает общественное отношение, в котором субъект (носитель властных полномочий) приводит объект власти (регулируемое общественное отношение и/или группу отношений) в иное, заранее определённое состояние. При этом народ как носитель этой власти обладает весьма специфическими полномочиями, которые, как известно, принято именовать формами непосредственной и представительной демократии.
Данный вопрос также достаточно подробно исследован отечественной конституционно-правовой наукой, но после вступления в силу новых Конституций на постсоветском пространстве требует внесения отдельных корректив. Господствующим в прежний период можно считать подход, при котором различие между представительной и непосредственной демократией состоит лишь в форме реализации этой власти. В первом случае народ осуществляет свою власть через избираемых им и подконтрольных ему представителей, а во втором - непосредственно, без участия каких-либо посредников 1).
Думается, с формированием профессионального Парламента, отказом от императивного мандата, введением института Президента подход к этому вопросу кардинально изменился. Фактически реальное народовластие осуществляется только в форме непосредственной демократии. Что же касается представительной демократии, то фактически с усложнением механизма осуществления государственной власти и развитием корпоративных интересов депутатского корпуса, администрации и других властных структур, речь должна идти о передаче публично-властных полномочий народом формируемым им органам власти. Естественно, при сохранении верховенства непосредственной власти народа. А это возможно только при сохранении за народом контрольных полномочий над выборными органами власти. Таких каналов после отказа от императивного мандата и возможностей отзыва депутатов на общегосударственном уровне осталось сравнительно немного. Видимо правы те юристы, которые утверждают, что народ обладает реальной властью лишь в момент выборов. Однако необходимо заметить, что при закреплении принципа периодических выборов, а также профессионализации депутатской деятельности, выборы стали наиболее эффективной формой контроля народа за органами государственной власти.
Народовластие как правовой институт характерно не только для конституционного, но и для ряда других отраслей публичного права. Прежде всего речь, естественно, идёт о муниципальном праве 1). Особенность народовластия на местном уровне состоит в том, что его осуществляет не весь народ конкретного государства (или от его имени - избирательный корпус), а лишь его часть -население данного муниципального образования. Такое деление по уровням, на наш взгляд, не противоречит общей концепции народовластия. Тем более, что деление происходит не только между государством и муниципальным образованием, но и на промежуточном уровне - субъектов федеративных государствах и областей децентрализованных унитарных государств 2). Так, большинство республик в составе Российской Федерации и часть областей, краёв и иных субъектов Федерации закрепили в своих конституциях и уставах в качестве источника государственной власти народ (население) субъекта Федерации 3).
Правовая природа Содружества Независимых Государств и перспективы его развития
Местное самоуправление, естественно, существует не только в Российской Федерации и других государствах СНГ, но рассмотрение этого института в рамках государств Содружества имеет не только большое научно-теоретическое, но и практическое значение в свете перспектив дальнейшего развития этого объединения. Однако, прежде чем говорить о перспективах развития Содружества, необходимо выяснить его правовую природу и сравнить с подобными объединениями, существующими в мире.
Как известно, основа данного объединения была заложена так называемым "Беловежским" соглашением, подписанным представителями Республики Беларусь, Республики Украина и Российской Федерации 8 декабря 1991 г. и ратифицированным в последствии парламентами названных государств. Правовая природа этого акта имеет, на наш взгляд, двоякое значение. С одной стороны, это обычный международно-правовой региональный союз, в результате заключения которого Стороны обязались "развивать равноправное и взаимовыгодное сотрудничество своих народов и государств" в достаточно широкой сфере общественных отношений (ст. 4).
С другой стороны, этот союз пришел на смену бывшего СССР, который как субъект международного права и геополитическая реальность прекращал своё существование (преамбула Соглашения). При этом договаривающиеся стороны объявляли о денонсации Союзного Договора 1922 г. Поскольку среди отечественных юристов и политиков нет единой позиции в оценке этой части Соглашения, она требует отдельного комментария.
Как известно. Союзный Договор подписали представители не трех, как Соглашение, а четырех суверенных государств: РСФСР, УССР, БССР и ЗСФСР. Затем в 1926 г. ЗСФСР перестала существовать, разделившись на республики Армения, Грузия и Азербайджан. Затем путём выделения, преимущественно из состава РСФСР, и присоединения некоторых приграничных территорий в составе СССР образовались ещё 9 союзных республик - субъектов Союзной федерации, но не являвшихся участниками Договора 1922 г. об образовании Союза ССР. Причём у этого договора был ряд особенностей. Во-первых, он был бессрочным. Во-вторых, он не имел механизма расторжения или изменения. Но самое главное: он не имел открытого характера. К нему не могли присоединиться другие государства, а также выделиться в его составе 1).
Причём этот договор предусматривал внесение изменений в конституции союзных республик, но не предполагал издания единой конституции СССР. По своей природе это был договор четырёх суверенных государств и он не предусматривал утраты ими суверенитета в составе нового государственного образования 2). Таким образом, СССР с юридической точки зрения был конфедеративным, а не федеративным образованием. Причём издание следующего нормативно-правового акта - Конституции СССР 1924 г. изменило его правовую природу, превратив в федерацию советского типа.
Следовательно, первый вывод, который можно сделать на основании приведенных рассуждений состоит в следующем: Договор об образовании Союза ССР действовал в период с 30 декабря 1922 г. по 31 января 1924 г. И он утратил свою силу, поскольку был заменён актом более высокой юридической силой - Конституцией СССР. Ссылка на него в тексте Беловежского соглашения не имеет юридического смысла. На самом деле необходимо говорить о дезавуировании Конституции СССР 1977 г., согласно которой в состав союза входили 15 республик, юридическое согласие которых на ликвидацию Союза должны были получить участниками Беловежского соглашения. Но поскольку это сделано не было, то действия участников Беловежского соглашения, до момента его ратификации Парламентами государств-участников, были близки к содержанию прежней ст. 64 УК РСФСР (измена Родине).
Почему только до ратификации? Поскольку, как справедливо отмечает В.В. Маклаков, выборы легитимирую власть 1). Развивая союзных республик в составе СССР. Но это уже проблема самостоятельного диссертационного исследования, выходящая за рамки темы данной работы. дальше эту мысль можно заключить, что сформированные в результате всенародных выворов представительные органы публичной власти легитимируют решения, принятые исполнительными органами власти, иногда и в нарушение закона. Как известно, ратификация Соглашения была произведена Парламентами трёх государств 10 декабря 1991 г. 1). Однако до этого решения действия участников Беловежского соглашения вряд ли можно признать конституционными. Поэтому они, очевидно, и не решились прямо указать на отмену действующей Союзной Конституции.
Местное самоуправление в системе публичной власти за рубежных государств СНГ и Балтии
Данный раздел исследования включает анализ конституцией и иных законодательных актов стран "Ближнего" зарубежья, т.е. стран СНГ и Балтии, регулирующих организацию и деятельность местного самоуправления 1). Оценивая роль и значение норм Основного закона, следует, по нашему мнению, пересмотреть высказанные ранее утверждения о том, что конституционные нормы являются лишь правоположениями, которые "только через посредство других норм и лишь в сочетании с ними определяют поведение участников общественных отношений" 2). Если эта позиция известного ученого была обусловлена обстоятельствами, так сказать, соответствующей эпохи, анализом 1. Нормативно-правовая база местного самоуправления Российской Федерации не входит в предмет исследования. Соответствующие нормативно-правовые акты России и её субъектов используются в определенных случаях как иллюстрация при проведении сравнительного анализа. так называемой "сталинской" Конституции, знаменитой своей декларативностью, то более поздние исследователи вряд ли имеют достаточные основания для подобных выводов 1). По нашему мнению, прав В.0.Лучин, рассматривающий юридические аспекты действия Конституции как акты прямого действия, которые непосредственно определяют правила поведения участников общественных отношений, в том числе и таких субъектов публичного права как местное самоуправление 2). В связи с изложенным анализ конституционно-правовых актов дает возможность выделить ряд критериев для оценки той или иной системы местного самоуправления и ее положения в общегосударственном устройстве в странах СНГ и Балтии. В частности, таковыми могут служить конституционные нормы о принципах устройства территории, организации властных структур, гарантиях автономной деятельности местных сообществ. Представляется, что наиболее общим интегрирующим показателем, как это явствует из рассмотренных ранее в главе 1 теоретических проблем местного самоуправления, могло бы стать реальное обеспечение народовластия, нормативно-правовые гарантии прав граждан на самостоятельное формирование и организацию решения вопросов своей повседневной жизни на местном уровне. Конституционная норма о народовластии и способах его осуществления (непосредственная демократия, выборность представительных органов и т.д.) содержится во всех Конституциях стран СНГ и Балтии. Исключение составляют конституции Латвии и Эстонии, которые ограничиваются общей декларацией, не раскрывая форм осуществления суверенитета народа. В Конституции Латвии, принятой еще в 1922 году и введенной в действие в современных условиях, устанавливается, что "власть принадлежит народу" (отдел I п.2). В Конституции Эстонии, принятой уже в наше время (1992 г.), записано: "носитель верховной власти народ" (ст.4) 1). Что же касается конкретизации форм народовластия, то можно выделить некоторое различие в подходах. Большинство конституций (Азербайджан, Беларусь, Грузия, Молдова и другие) используют формулировку "народ осуществляет свою власть через представительные органы или через своих представителей". Такой подход дает основание отнести это право народа не только к органам государственной власти, но и к власти местного самоуправления. И только Конституции Армении (ст.2) и Украины (ст.5 Ч.І) вслед за Российской Конституцией, специально выделяют органы местного самоуправления, установив норму, в соответствии с которой народовластие осуществляется населением через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Иначе решается вопрос в Конституциях Казахстана (ч.III ст.З), Кыргызстана (ст.1 п.4) и Узбекистана (ст.7), которые связывают народовластие только с деятельностью государственных органов. "Народ делегирует осуществление своей власти государственным органам" (Казахстан, Кыргызстан), а Конституция Узбекистана исходит из того постулата, что "государственная власть осуществляется в интересах народа". Нормативно-правовое обеспечение народовластия на местном уровне, самостоятельное решение населением повседневных вопросов, прямо связано с характером взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления. Диапазон конституционно-правового регулирования этой сферы достаточно широк: от полного отделения местного самоуправления от системы органов государственной власти до прямого участия государственной администрации в делах местных сообществ.
Организационные основы местного самоуправления
Проблема организации местного самоуправления сводится к рассмотрению ряда положений, связанных с оценкой местных сообществ как важнейшей формой народовластия. К ним относятся, во-первых, обеспечение права граждан путем прямого волеизъявления и (или) через выборные представительные и иные органы на формирование местной власти; ВО-ВТОРЫХ, самостоятельное определение населением структуры органов власти на местах, организационно обособленных от государственной власти; и, наконец, наделение органов местного самоуправления необходимыми полномочиями, обеспечивающими реальное достижение поставленной цели управления местными делами. 1. Законодательные акты о местном самоуправлении стран ближнего зарубежья, как правило, устанавливают принцип выборности, чаще всего формулируя его в самом общем виде. Так, в Законе Республики Беларусь "О местном самоуправлении и самоуправлении в Республике Беларусь" записано, что местные Советы всех уровней избираются населением (ст. 6) 1). В Конституции Республики Туркмения: систему местного самоуправления образуют представительные органы (Генгеши), избираемые населением городов (шахеров), поселков, сельских населенных пунктов (оба) сроком на 5 лет (ст.25). В ряде случаев полная формулировка избирательного права (всеобщее, прямое, равное, при тайном голосовании) раскрывается путем отсылки к соответствующему законодательному акту. Законом Эстонии от 9 июня 1993 г. "О местном самоуправлении" установлено, что представительные органы (волостное и городское собрании) избираются жителями в соответствии с законом о выборах. Число членов собраний определяется в зависимости от численности населения в пределах от 7 до 31 человека (ст.4 п.1, ст.16) 1). Таким же образом сформулировано это положение в Законе Республики Молдова от 7 декабря 1994 г. "О местном публичном управлении" 2), а Закон "О местных выборах" раскрывает его следующим образом: "Советы всех уровней избираются на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании" 3). Общим является правило о том, что избирательное право представляется всем гражданам - жителям соответствующей территории 1). Есть и дополнения. Закон Республики Армения "О местном самоуправлении" 2) предоставил право участвовать в выборах не только жителям соответствующей общины, но и гражданам, живущим за ее пределами, которые в течение 3-х последних лет включаются в списки лиц, вносящих в общину налоги, местные пошлины и платежи (ст.З). Другой важной стороной участия населения в управлении делами местных сообществ являются референдум и такие формы непосредственной демократии как сходы (собрания) граждан, а также 1. Как уже отмечалось, следует иметь в виду, что в странах Балтики далеко не все жители признаются гражданами. Так, в соответствии со ст.3 Закона Эстонии "О выборах в собрание местных самоуправлений", которая, видимо, по недоразумению названа "Всеобщее избирательное право", таковое представляется только тем гражданам, которые внесены в так называемый "государственный регистр граждан", а также "легально пребывающим" в Эстонии иностранцам, постоянно проживающим на территории соответствующих единиц местного самоуправления не менее 5 лет и удостоенных внесению в упомянутый регистр (Закон обнародован Постановлением N 720 Президента Республики 21 мая 1996 г. См. RT, 1996, 37, 739). 2. Принят Национальным Собранием Республики Армения 30 июня 1996 г. народная правотворческая инициатива. В большинстве актов о местном самоуправлении содержится общая формулировка, а конкретное нормативное регулирование отнесено к соответствующим законам. Как пример, ст.14 Закона Украины от 27 мая 1997 г. "О местном самоуправлении в Украине", где содержится норма о том, что местный референдум, общее собрание граждан, правотворческая инициатива населения признаются как важная форма непосредственного участия населения в делах местного самоуправления 1). Особо следует остановиться на оценке правового регулирования формирования и деятельности представительных органов местного самоуправления ряда стран СНГ, где сходы и собрания граждан являются по существу единственной формой представительных органов местных сообществ.
