Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретические основы и опыт вертикального разделения властей 14
1. Теоретическое обоснование и практическое осуществление принципа разделения властей 14
2. Историческое развитие и конституционно-правовое содержание вертикального разделения властей 39
3. Зарубежные конституционные модели распределения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами 62
4. Элементы вертикального разделения властей в унитарных государствах, совместимых с автономией регионов, и межгосударственных союзах дальнего зарубежья 79
ГЛАВА 2. Воплощение принципа вертикального разделения властей в Российской Федерации 98
1 Конституционно-правовые основы вертикального разделения властей в современной России и проблемы их становления 98
2. Конституционно-правовые основы разграничения предметов ведения и полномочий государственной власти Российской Федерации и ее субъектов 114
3. Взаимодействие ветвей государственной власти Федерации и ее субъектов в системе вертикального разделения властей 132
4. Конституционные проблемы обеспечения единства государственной власти и целостности Российской Федерации в условиях вертикального разделения властей 153
Глава 3. Элементы вертикального разделения властей в унитарных государствах снг и в процессах межгосударственной интеграции 181
1. Предметы ведения властей автономных образований и разграничение полномочий центрального и местного управления в странах СНГ 181
2. Статус самопровозглашенных республик и конституционные основы решения вопроса о восстановлении государственной целостности 195
3. Отношения стран СНГ с Россией как основа новых федералистских структур в условиях межгосударственной интеграции 202
Заключение 225
Список использованных источников и литературы 230
- Теоретическое обоснование и практическое осуществление принципа разделения властей
- Историческое развитие и конституционно-правовое содержание вертикального разделения властей
- Конституционно-правовые основы вертикального разделения властей в современной России и проблемы их становления
- Предметы ведения властей автономных образований и разграничение полномочий центрального и местного управления в странах СНГ
Введение к работе
В современном мире идут сложные и противоречивые процессы, требующие правового осмысления наряду с экономическим, историческим, социологическим и прочими видами научного анализа, юридических решений наряду с политическими. К числу таких процессов относится становление и утверждение новой государственности на пространстве бывшего СССР, невозможное без конституционного, законодательного или международно-правового закрепления.
Было бы преждевременным говорить об устоявшемся государственном устройстве стран Содружества Независимых Государств (СНГ) или окончательно сложившейся форме их интеграции. Одним из возможных путей внутреннего развития этих стран, который уже избрала Россия и движение по которому остается не закрытым, а иногда даже желательным для других наших партнеров по СНГ, является строительство федеративного государства. По крайней мере, отход от последовательной унитарности государственного устройства у ряда соседей России прослеживается в виде конституционно утвержденных автономий, законодательно расширенных прав административно-территориальных образований, наконец, в виде «непризнанных» республик там, где регионам было отказано в праве на самобытность и защиту собственных интересов. Конфедеративное или даже федеративное будущее самого Содружества или его части, более тесная, чем международно-правовая, форма интеграции его стран-участниц также не снимается с повестки дня.
Кроме практической значимости, затронутые проблемы вызывают собственно научный интерес. Динамично развивающееся российское конституционное право и конституционное право стран СНГ привлекало и будет привлекать повышенное внимание ученых-теоретиков и практиков. Схожие процессы федерализации, автономизации, регионализации, тесной межгосударственной интеграции и т.п. протекают в других странах и районах мира. Неразумно пройти мимо их богатого опыта, в том числе юридического, отказаться от попыток сопоставления решений схожих вопросов в разных государствах.
Среди вопросов конституционного права России, стран СНГ и дальнего зарубежья, имеющих несомненную научную и практическую значимость, важное место занимает организация и обеспечение вертикального разделения властей, складывающегося в ходе упомянутых выше внутренних и межгосу-
дарственных процессов. Этой теме и посвящено настоящее исследование.
В статье 10 действующей Конституции Российской Федерации 1993 года впервые в истории российского права был закреплен конституционный принцип разделения властей. Согласно классическому пониманию данного принципа в правовом государстве существуют самостоятельные и независимых друг от друга ветви власти: законодательная, исполнительная и судебная, дополняющие друг друга и создающие систему сдержек и противовесов.
Однако не менее значимым является сбалансированное и взаимодополняющее соотношение центральной власти с региональными (местными) властями. С одной стороны, чрезмерная концентрация власти у центра может привести к игнорированию местных интересов. С другой стороны, слишком широкая компетенция региональных властей может создавать препятствия достижению общегосударственных задач. Уже на уровне унитарного государства, особенно там, где допускается автономия регионов, можно говорить об отдельных проявлениях (элементах) разделения властей по вертикали. Однако особое значение баланс властей разных уровней приобретает в федеративном государстве, где существует государственная власть федерации и государственная власть субъекта федерации. Именно в рамках теории и практики федерализма сложилось осознание этого вида разделения властей.
Есть все основания говорить о двух формах разделения властей: горизонтальной и вертикальной. Без нормального функционирования первой невозможно и существование второй. Первая из этих форм является не только ведущей, но и более распространенной, а также общепризнанной, поэтому определение ее как «горизонтальной», как правило, в литературе опускается или подразумевается. Для многих государств эта форма разделения властей самодостаточна, если они не являются федерацией или не имеют переходных черт от унитарного государства к федеративному.
Термин «вертикальное разделение властей» («разделение властей по вертикали») не имеет однозначного признания, хотя является настолько частым и распространенным, что нашел отражение даже в энциклопедических и справочных изданиях. В них статьи «Разделение властей» прямо говорят как о «горизонтальном разделении властей», так и о «вертикальном разделении властей» или включают положение о том, что «принцип разделения властей дей-
ствует ив... вертикальном аспекте»1. Это вовсе не означает, что рассматриваемый термин является общепринятым.
И.Л. Умнова пишет о принципе разделения властей и принципе федерализма как о двух совершенно самостоятельных конституционных принципах. Одним из фундаментальных вопросов последнего является «разделение государственной власти по вертикали», причем слово «власть» в таком случае употребляется автором всегда и подчеркнуто в единственном числе. Ещё более последовательно и с развернутой аргументацией отказывается от употребления термина «разделение властей» по отношению к федеративному устройству государства В.А. Черепанов. Он также настаивает на употреблении в этом случае слова «власть» в единственном числе («разделение государственной власти»), предпочитая уточнению «по вертикали» развернутое определение «между Российской Федерацией и её субъектами». По мнению авторов, стоящих на этих позициях, в предлагаемых ими формулировках подчеркнуто единство государственной власти2.
Последний аргумент не выглядит убедительным. Общепринятая «теория разделения властей», использующая понятия «исполнительная власть», «законодательная власть», «судебная власть», не только не отрицает, но подчеркивает единство государственной власти в целом. Следовательно, признанию такого единства никак не может противоречить и то, что в федеративном государстве существует наряду с «федеральной государственной властью» и «государственная власть субъектов федерации».
Говоря о том, что наряду с горизонтальным, в федерациях существует и вертикальное разделение властей, мы ведем речь, с одной стороны, о единой государственной власти всего народа, а, с другой стороны, о разных государственных властях федерации и ее субъектов. В унитарных государствах и субъектах федерации последнего состояния не бывает, поскольку в их административно-территориальных единицах, если они являются муниципальными
1 Федерализм: энциклопедия / Отв. ред. К,С. Гаджиев, В.И. Коваленко» Э.Г. Соловьев, Й.
Траут. М., 2000. С. 413; Конституция Российской Федерации: энцикл. словарь / Авт. кол
лектив: В.А. Туманов, В.Е. Чиркин, Ю.А. Юдин и др. М., 1995. С. 197.
2 Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма: Учеб-
практ. пособие. М., 2000. С. 6, 7, 270; Черепанов В.А. Конституционно-правовые основы
разделения государственной власти между Российской Федерацией и её субъектами. М,
2003. С. 48-51.
образованиями, может сочетаться государственная власть, представленная, к примеру, назначенными должностными лицами, и иная политическая, но не государственная власть территориального коллектива3.
Разногласия по вопросу о возможности употребления термина «разделение властей» не только по горизонтали, но и по вертикали связаны не столько с признанием единства государственной власти в федерации, о чем большинство не спорит, сколько привнесены политическими обстоятельствами. В рассмотренных случаях, полагаем, исследователи подчеркивали свое критическое отношение к проявлениям сепаратизма со стороны некоторых субъектов Российской Федерации в конституционно-правовой практике 1990-х гг. (ИА.Умнова) или поддержку стремления к укреплению государственной власти, проявленную руководством страны в начале XXI в. (В.А. Черепанов).
Другие специалисты не выражают свое отношение к проблемам единства страны через пересмотр устоявшегося употребления терминов, описывающих государственное устройство. Они считают, что «система органов государственной власти основана на принципе разделения властей не только по горизонтали.., но и по вертикали» (Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин)4, используют понятия «вертикальное разделение властей» и «разделение единой государственной власти в федерации» как синонимы (В.Б. Чиркин)5. В.А. Лебедев отметил у характерной для разделения властей системы сдержек и противовесов «отчетливое выражение как по горизонтали..., так и по вертикали» между федерацией и ее субъектами6. По мнению Г.Н. Чеботарева, «разделение в рамках единого федеративного государства власти между субъектами федерации и федерацией в целом» является «самостоятельной формой разделения властей», схожие позиции занимают Л.М. Энтин, О.Н. Громова, Т.Х. Нарлиев.
Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) / Отв. ред. Б.Н. Топорнин. М, 2001. С. 103. Козлова Е.И, Кутафин О.Б. Конституционное право России: Учебник. М., 2001. С. 117.
5 Федерализм: теория, институты, отношения. С. 103.
6 Лебедев В.А. Реализация принципа разделения властей в Российской Федерации // Вест
ник Челябинского университета. Сер.9. Право. 2002. №1. С.13-14.
7 Чеботарев Г.Н. Принцип разделения властей в государственном устройстве Российской
Федерации. Тюмень, 1997. С. 91; Энтин Л.М. Разделение властей: опыт современных госу
дарств. М, 1995. С. 43; Громова О.Н. Разграничение предметов ведения и полномочий -
важнейший принцип федеративного устройства РоссииШравоведение. 1998. №1. С.140;
Нарлиев Т.Х. Взаимосвязь горизонтального и вертикального разделения властных полно
мочий // Власть. 2006. № 4. С.45-50.
В отличие от разделения властей на отдельные ветви разделение властей по вертикали редко становится темой исследований, если судить по заголовкам публикаций и диссертаций, в которых термин «вертикальное разделение властей/государственной власти» («разделение властей/государственной власти по вертикали») практически не встречается. Схожие наблюдения уже делались: «Разделение государственной власти по горизонтали на законодательную, исполнительную и судебную нашло свое отражение как в Конституции РФ, так и правовой науке. Что же касается разделения власти по вертикали, то о нем нет ни специальных норм в Конституции РФ, ни специальных научных исследований. Между тем такое разделение властей... имеет не меньшее значение, чем разделение властей по горизонтали. А недооценка этого аспекта власти порождает немало сложностей и неясностей в теории и практике»8.
Приведенные высказывания вовсе не говорят о том, что поставленная здесь тема не изучается. Просто она, как правило, рассматривается или по своим отдельным сторонам, или в ходе изучения более общих явлений.
Прежде всего, укажем на наличие обширной литературы по вопросу о разграничении предметов ведения, полномочий, компетенций между федерацией (и/или органами ее государственной власти) и субъектами федерации (и/или органами их государственной власти). Эту проблему в целом, кроме авторов уже названных выше трудов, поднимали С.А. Авакьян, А.В. Безруков, СВ. Васильева, В.Д. Мазаев, И.Г. Горбачев, Д. Греви, Д.А. Ковачев, А.Н. Ко-котов, Ж. Марку, В.П. Миронов, И.Н. Плешивцев, А.Н. Чертков и проч.
Подвергались рассмотрению отдельные стороны разграничения предметов ведения, полномочий, компетенций между федерацией и ее субъектами. Так, об этом разграничении в сфере законодательной (представительной) власти писали А.В. Андреев, СВ. Бендюрина, Д.В. Березовский, И.В. Гранкин, М.Ф. Казанцев, М.М. Курманов, А.В. Павлушкин, И.В. Петелина, исполнительной - А. Восскуле, З.И Гадылыпина, А.Л. Журавлев, Н.А. Игнатюк, И.А. Полянский, судебной - Д.Г. Жаромских, В.А. Кряжков, М.Ф. Вяткин, Р.Д. Швайцер, в сфере избирательного права и деятельности общественных организаций - А.Р. Акчурин, Л.Г. Алехичева, В.В. Лапаева, Н.Н. Неровная, Д.Б. Сергеев, бюджетных отношений и налогов - СВ. Королев, Ю.А. Крохина, Х.Й. Мейер, К.М. Мибах, Л.И. Пронина, Г.Р. Сингатуллина, В.В. Хоменко,
8 Безуглов А.А., Солдатов С.А. Конституционное право России. В 3 т. М., 2001. Т.1. С. 319.
HJ\ Кулягина, Т. Штауфер, природных ресурсов, экологии, землепользования - Б.А. Воронин, Е.Ф. Гладун, Н.В. Кичигин, В.В. Круглов, В.Н. Лисица, И.Н. Литвинова, В.В. Никишин, В.П. Орлов, Л.А. Скобелева, трудовых вопросов, здравоохранения и культуры - С.С. Арбузов, А.Ф. Нуртдинова, А.Г. Шорников, В.М. Герасимов, Н.А. Кравцов и проч.
С вопросом разграничения предметов ведения, полномочий, компетенций между федерацией и ее субъектами тесно связаны проблемы конституционно-правового регулирования их взаимоотношений, конституционной ответственности и федерального вмешательства, деятельности конституционных (уставных) судов. Их изучали А.А. Ливеровский, В.А. Виноградов, А.М. Бар-нашов, И.Н. Барциц, В.К. Боброва, О.В. Брежнев, В.В. Гошуляк, А.Н. Домрин, А.Л. Коковихин, М.А. Митюков, Д.М. Ветров, Н.И.Ярошенко и др.
Конечно, вопрос о разграничении предметов ведения, полномочий, компетенций между федерацией (и/или органами ее государственной власти) и субъектами федерации (и/или органами их государственной власти) - важнейшая сторона вертикального разделения властей. Однако все-таки этот вопрос не исчерпывает рассматриваемую в данном исследовании тему в целом.
Еще более обширная литература существует по общим вопросам федерализма и федеративных отношений, но в ней уже сама проблема вертикального разделения властей является не единственной, а зачастую и не основной. Здесь следует назвать таких авторов, как Д.Д. Элазар, А. Бланкенагель, А.Н. Аринин, Г.В. Марченко, А.А. Ахмадеев, Г.А. Кириллова, Н.В. Варламова, М.В. Глигич-Золотарева, Н.М. Добрынин, Д.Л. Златопольский, В.В. Иванов, СВ. Лихолетова, СВ. Нарутто, В. Остром, М.С. Саликов, М.Х. Фарукшин, Б.С. Эбзеев, Л.М. Карапетян, список которых можно еще продолжить.
При изучении вертикального разделения властей следует также обратить внимание на представительство субъектов Российской Федерации в двухпалатном парламенте (Федеральном Собрании) и другие особенности функционирования различных ветвей власти в условиях федеративного государства. Об этом пишут В.В. Полянский, О.Н. Булаков, Н.В. Лебедева, И.И. Урва-чева, Б.Н. Филиппов, А.А. Югов, Н.В. Родионова, А.Б. Каягин и проч.
В той или иной мере вопросы о федеративном устройстве, о разграничении предметов ведения, полномочий, компетенций между Федерацией и субъектами Федерации рассматривается в работах, посвященных статусу этих
субъектов в России и их высших должностных лиц, а также созданию федеральных округов и укрупнению регионов. Авторами таких работ являются Л.Ф. Болтенкова, А.С. Саломаткин, А.Н. Лебедев, В.К. Самигуллин, Н.Н. Синдянкин, Г.В. Шилин, Э.С. Юсубов, Ш.Ш. Ягудин, В.Е. Шободоев и др.
Положение автономий, территориально-административных образований, «самопровозглашенных» республик в странах СНГ, Содружества в целом стало темой работ ряда исследователей, среди которых Н.А. Михалева, Г.А. Василевич, Ж,Д. Джангирян, Л.В. Мацупа, Р.Т. Окушева, К.Б. Сафинов, СМ. Смыр, А. Шерипбаев. Федерации, их субъекты, автономные регионы в государствах дальнего зарубежья, а также межгосударственные союзы рассматривались в работах таких специалистов, как В.В. Агеев, К. Арбос Марин, Э. Бапст, Л.Р. Баста Фляйнер, Т. Фляйнер, И.М. Бусыгина, Т. Полмичл, Ж. Вер-нье, Ж. Жария-и-Манзано, Р.В. Знаменщиков, А.Я. Капустин, Ж.М. Кастелла Андрю, Е.Р. Кастель, Н. Лагасс, В.И. Лафитский, Л. Роман Мартин, Т.Н. Ти-машова, Б.Н. Топорнин, Т.К. Хартли, К. Хессе, Н.Б. Шеленкова и проч.
Упомянем авторов, изучавших историю, теорию и практику разделения властей в целом: Н.М. Азаркина, П.Д. Баренбойма, СВ. Бородина, В.Н. Кудрявцева, В.А. Лебедева, В.А. Кочева, М.Н. Марченко и др. Без их трудов невозможно подойти собственно к проблеме разделения властей по вертикали.
Анализ имеющейся литературы приводит к выводу о том, что предприняты серьезные усилия и достигнуты большие успехи в изучении различных сторон конституционных основ вертикального разделения властей. Однако как самостоятельная и законченная тема, тем более в рамках целого сообщества государств, вертикальное разделение властей не рассматривалось. Наряду с актуальностью проблемы, недостаточная ее изученность также стали обоснованием настоящего обращения к ней, из чего последовали выбор объекта и предмета, определение цели и задач диссертационного исследования.
Объектом исследования являются общественные отношения, выражающиеся в разделении властей в современном правовом государстве.
Предмет исследования - вертикальное разделение властей как институт, присущий федеративному государственному устройству, элементы которого также усматриваются в некоторых унитарных государствах, допускающих автономию регионов, и в интеграционных межгосударственных связях.
Целью настоящего исследования стало проведение комплексного срав-
также усматриваются в некоторых унитарных государствах, допускающих автономию регионов, и в интеграционных межгосударственных связях.
Целью настоящего исследования стало проведение комплексного сравнительно-правового анализа конституционного обеспечения вертикального разделения властей в современной России и странах СНГ как в свете их собственного опыта, так и накопленного за пределами бывшего СССР.
Поставленная цель обусловила следующие задачи диссертационного исследования:
рассмотреть теоретическое обоснование и практическое осуществление разделения законодательной, исполнительной, судебной властей как необходимого условия правового государства, в том числе с федеративным устройством;
изучить историческое развитие и конституционно-правовое содержание вертикального разделения властей, выступающего необходимым дополнением самостоятельности и баланса трех видов власти в государствах с более сложным, нежели простое унитарное, государственным устройством;
показать зарубежные конституционные модели распределения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами;
выявить элементы вертикального разделения властей в унитарных государствах, совместимых с автономией регионов, и межгосударственных союзах дальнего зарубежья;
определить конституционно-правовые основы вертикального разделения властей в современной России, а также разграничения предметов ведения и полномочий государственной власти Российской Федерации и ее субъектов;
проанализировать механизм взаимодействия ветвей государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в системе вертикального разделения властей;
раскрыть проблемы обеспечения единства государственной власти и целостности Российской Федерации в условиях вертикального разделения властей;
рассмотреть в качестве элементов вертикального разделения властей в других государствах СНГ предметы ведения властей автономных образований, разграничение полномочий центрального и местного
конституционной основе перераспределения власти по вертикали путем федерализации или регионализации;
- проанализировать отношения стран СНГ как основу новых федералистских или близких к ним структур в условиях межгосударственной интеграции.
Методологической основой диссертации являются общенаучные способы познания: диалектический, системно-структурный и логический. Применены методы частных наук, среди которых следует выделить сравнительно-правовой, нормативный и технико-юридический анализ, а также конкретно-исторический и социологический подходы» иные приемы научного исследования, что позволило выявить определенные закономерности и тенденции развития вертикального разделения властей, определить связанные с ним основные проблемы и наметить возможные пути разрешения таковых.
Диссертационное исследование теоретически обосновано и проведено с использованием трудов российских и зарубежных авторов. В них затрагивались как конституционно-правовые, так и философские, исторические, политологические и другие аспекты темы.
Нормативную базу исследования составляют конституции и законодательство России, стран СНГ и дальнего зарубежья. Использованы также конституции, уставы и другие акты, определяющие статус субъектов РФ и автономий стран СНГ. Привлечены международные договоры и иные межгосударственные соглашения.
Научная новизна диссертационной работы выражается в том, что она является первым комплексным исследованием конституционно-правовых аспектов вертикального разделения властей в России, странах СНГ и дальнего зарубежья, недостаточно изученных современной наукой. Эта новизна определяется также быстро протекающими переменами в политико-экономическом положении государств-участниц СНГ и Содружества в целом, состоянии интеграционных связей между отдельными странами и их группами, что требует обновленного научного анализа и юридического оформления. На защиту выносятся следующие положения и выводы, которые содержат элемент новизны и представляют теоретический и практический интерес: 1. Принцип разделения властей, основанный на содержательном анализе существовавших на протяжении многих веков систем государственной вла-
ста, не представляет собой единого шаблона. Его конкретное воплощение предопределяется условиями времени и места. Важно выявить и усвоить всё самое ценное в теории и практике разделения властей и одновременно учитывать специфические особенности собственной страны. Для современной российской модели разделения властей основной целью является придание этой модели характера работающей и высокоэффективной. Одной из возможностей достижения поставленной цели может стать дополнение принципа разделения властей вертикальной составляющей.
Вертикальное разделение властей является одним из основополагающих принципов федерализма, без его правильного применения невозможно уяснить и выстроить конструкцию федеративного государства. Принцип вертикального разделения властей является краеугольным в формировании отношений между властями, оказывает влияние не только на отношения федеральной власти и власти субъектов федерации, но н на горизонтальную систему разделения законодательной, исполнительной и судебной властей. Однако концепция вертикального разделения властей не укладывается только в рамки федерализма, и проявляется как в унитарных по устройству государствах, так в деятельности современных межгосударственных или надгосударственных структур. Разделение властей по вертикали эффективно дополняет конституционный строй правового государства.
Вертикальное разделение властей не имеет универсальной и идеальной модели. Актуальным в научном плане и продуктивным для практического применения, на наш взгляд, остается обращение к опыту различных государств для изучения возможностей его применения в государственно-правовом строительстве, естественно, с учетом отечественной специфики, в т.ч. и Российской Федерации, где продолжается поиск оптимального разрешения вопроса о соотношении компетенции и полномочий федеральной власти н власти субъектов Федерации.
По критерию наличия вертикального разделения властей или его элементов более корректно проводить водораздел не между унитарным и федеративным государственным устройством, а между странами, в которых гарантирована территориальная или национальная автономия и допускаются различные формы участия территориальных образований в формировании государственного управления, и странами, не совместимыми с такой автономией.
Во многих из государств СНГ имеются автономные образования, чей статус выходит за рамки обычных административно-территориальных единиц. Их статус больше соответствует статусу субъекта Федерации. Также элементы вертикального разделения властей проявляются и в тех странах СНГ, где существует система органов местного представительного государственного управления, которая является как бы промежуточным звеном между центральными органами власти в государстве и системой местного самоуправления.
Исследование показало, что на территории СНГ всё еще много неразрешенных противоречий. Одним из главных противоречий является проблема, связанная с «самопровозглашенными республиками». Полагаем, что федерализация является единственным выходом из сложившейся ситуации для восстановления государственной целостности конституционными средствами.
Принцип вертикального разделения властей используются при создании новых межгосударственных образований. Этот опыт следует учесть в определении отношений между участниками Содружества Независимых Государств и других межгосударственных образований на пространстве бывшего СССР, в т.ч. Союзного государства Республики Белоруссия и Российской Федерации, в переходе к более тесному союзу - федеративному государству с более эффективным использованием вертикального разделения властей.
Положения диссертации могут быть в практическом плане использованы при чтении лекций и спецкурсов, при проведении семинаров по конституционному праву России и зарубежных стран, содержащиеся в ней выводы и наблюдения будут полезными для дальнейших исследований. Они также могут быть учтены государственными, общественными, научными кругами, деятелями, учреждениями и институтами в процессе совершенствования законодательства и конституционного строительства в России, странах СНГ, а также в развитии интеграционных процессов на пространстве бывшего СССР.
Основные положения диссертационного исследования изложены в опубликованных работах автора. Материалы диссертационного исследования были представлены на ряд международных, всероссийских, вузовских научных конференций.
Диссертационное исследование состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и литературы.
Теоретическое обоснование и практическое осуществление принципа разделения властей
Прежде чем перейти непосредственно к вопросу о вертикальном разделении властей, стоит обратиться в первую очередь к теории разделения властей в целом, к истории ее возникновения и содержанию, поскольку именно на этой основе возник исследуемый принцип вертикального разделения властей. Идеи наилучшего устройства государственной власти, в том числе её разделения между различными органами, волновали на протяжении многих веков не одно поколение мыслителей и государственных деятелей.
Рассуждения о деятельности государства содержались ещё в памятниках правовой мысли Древнего Египта и Вавилона, они заняли важное место в сочинениях мыслителей античности и средних веков. Ещё в XIX веке немецкий юрист Рем усматривал в работах Аристотеля концепцию правового государства и идею разделения властей, что представляется излишне осовремененным взглядом на античные концепции . Сложно согласиться с тем, что древнегреческие мыслители являются основателями учения о разделении властей. Их представление о преимуществах так называемого «смешанного правления», которые виделись в сочетании достоинств различных форм правления, содержали лишь предпосылки разработки этого учения в будущем.
Заслуживает внимания разделяемое некоторыми исследователями мнение о том, что еще древние римляне пытались на практике разделить власть на законодательную и исполнительную. Это делалось для того, чтобы государственное управление не оказалось в руках одного лица или органа власти10.
Собственно к концепции разделения властей пришли мыслители нового времени, да и то не сразу. Идея единой государственной власти долгое время оставалась доминирующей в западноевропейской политико-правовой мысли Ренессанса и раннего Просвещения. Маккивелли, Боден, Гоббс и другие мыс лители обосновывали необходимость единства в связи с нестабильной политической ситуацией в странах Европы XVI-XVII веков, оправдывали понятное стремление к неограниченной власти государя, в которой виделось средство преодоления общественного кризиса и неустройства.
Однако на рубеже XVII-XVIII вв. появились и критики данных взглядов. Во время английской революции 1640-60-х гг. у представителей наиболее прогрессивных кругов общества появились идеи о недопустимости соединения в руках какого-либо одного органа государства одновременно законодательной и исполнительной власти, что ведет к нарушению «естественных прав и свобод». Крупнейшим представителем данной теории был знаменитый английский философ Джон Локк. Однако, по мнению Н.М. Азаркина11, у Локка это было скорее учение о соподчинении властей в государстве, созданном общественным договором, где «законодательная власть по необходимости должна быть верховной, и все остальные власти в лице каких-либо членов общества истекают из неё и подчинены ей»12.
В то же время своими трудами Локк подготовил благоприятную почву для дальнейшего развития теории разделения властей. Стоит отметить и то, что он пришел к своим выводам не путем абстрактных рассуждений, а опираясь на английский управленческий опыт, детально исследовав деятельность и английского парламента, и кабинета министров. К концу XVII в. концепция разделения властей, основанная на изменившихся представлениях о сущности человека, общества и государства, обрела основные контуры. Однако данная концепция «носила в это время слишком рассудочный, схематичный характер, опираясь на опыт одной страны. Обогащение концепции, придавшее ей во многом универсальный характер, стало делом следующего века»
Классическую формулировку теория разделения властей обрела в трудах великого французского мыслителя Шарля-Луи Монтескье. Его учение возникло в середине XVIII в., когда противоречия абсолютной монархии и рождающегося нового буржуазного общества во Франции вели страну к Великой Революции
Вместе с тем стоит отметить, что в своей работе Монтескье уделил внимание и опыту предшественников, свои выводы он делал на основе глубокого анализа различных существовавших государственных устройств. Целью учения Монтескье являлась гарантия безопасности граждан от произвола и злоупотребления властей, обеспечение политической свободы. С этим трудно не согласиться. Ведь, по мнению самого мыслителя, «всякий человек, обладающий властью склонен злоупотреблять ею, и он идёт в данном направлении, пока не достигнет положенного ему предела»
Верховенство права, в представлении Монтескье, могло быть обеспечено лишь разделением властей таким образом, чтобы они «могли бы взаимно сдерживать друг друга»16. Соответственно, если в государстве господствует право, созданы гарантии от нарушения законности посредством разделения верховной власти на законодательную, исполнительную и судебную, которые взаимно сдерживают друг друга, то свобода граждан окажется возможной при разных формах правления, республиканской или монархической.
Историческое развитие и конституционно-правовое содержание вертикального разделения властей
В федеративном государстве, как считают многие специалисты, например, М.Н. Марченко, «в отличие от унитарного, значительный акцент делается не только на разделение властей по «горизонтали» (между федеральными органами государства), но и по «вертикали»57, т.е. между федерацией и ее субъектами. В другом издании, вышедшем под его редакцией, также высказывается согласие с тем, что «федерализм часто называют разделением властей по вертикали»58.
Как считает академик Б.Н. Топорнин, «теория разделения властей закономерно соприкасается с регулированием проблем устройства государства. Речь идет, во-первых, об уточнении природы связей и отношений, существующих между целым и его частями, во-вторых, о распределении полномочий между ними и, в-третьих, о том, что разделение властей в таких условиях приобретает специфику». Обратим внимание, что это высказывание относится не только к Российской Федерации, но и к унитарным государствам - бывшим республикам СССР, которые включают в себя автономные образования или являются просто неоднородными по составу населения59. Все же было бы целесообразным начать рассмотрение вопроса о вертикальном разделении властей с практики федеративных государств. К элементам этого разделения в унитарных государствах и межгосударственных образованиях следует обратиться уже после анализа исторического развития и конституционно-правового содержания вертикального разделения властей в федерациях.
Федеративных государств на земле не так много (всего - 23)60. Однако они являются уникальными геополитическими образованиями, в которых по-своему решаются проблемы территориального устройства, межнациональные споры и вопросы организации государственной власти. Актуальным на наш взгляд является изучение опыта различных государств для применения его на почве российского государственно-правового строительства, естественно, с учетом местной специфики.
Федеративные государства в силу объективных причин, не являясь доминирующей по количеству стран мира формой государственного устройства, всё же занимают особое место в политико-правовой системе мира. Они представляют собой сложные государственные образования, где особым образом распределены полномочия между федеральным центром и субъектами федерации.
Нижней хронологической гранью вызревания идеи вертикального разделения властей является конец XVIII в., а именно время появления первой конституции, в которой было закреплено федеративное устройство государства. Этим государством стали Соединенные Штаты Америки. В силу исторических причин получилось так, что это одновременно была и первая конституция, в которой получили практическое закрепление теоретические построения Монтескье о трех ветвях власти, а также впервые была предложена и законодательно закреплена система сдержек и противовесов.
Вышеизложенные особенности американской конституции были вовсе не случайны. Именно в конце ХУШ в. в США появились первые теоретические обоснования федералистских идей, которые также впервые были осуществлены в то время на практике. Безусловно, федералистские идеи здесь имели глубокие корни, В частности, Д. Элазар, один из наиболее авторитетнейших в Америке специалистов в области федерализма, видит зачатки данных концепций еще в Библии. Однако более рационально выглядит другое объяснение тому, что именно здесь в конце XVIII века в работах А. Гамильтона, Дж. Джея, и Дж. Мэдисона были четко сформулированы не только теоретические постулаты, но и были выработаны практические рекомендации, воплотившиеся в американской Конституции 1787 года - самой ранней федералистской конституции в мире. Она явилась отправной точкой развития федерализма, и в ней же, как говорилось выше, впервые в мире были законодательно определены принципы разделения властей, как горизонтального, так и вертикального.
США не без основания считают страной классического федерализма и именно к их опыту, прежде всего, апеллируют исследователи во всех странах. США явились первым примером не только провозглашения, но и создания федеративной по своему государственному устройству республики на весьма обширной территории.
Успех американской системы обусловило, прежде всего, благоприятное стечение обстоятельств. Молодое государство было довольно однородным, особенно по сравнению с европейскими странами. В нем отсутствовали остатки прежних феодальных автономий, традиционных областей и провинций. Более гомогенным по национальному и религиозному принципу было население. Добавим к этому то, что в Северной Америке еще с колониальных времен существовала прочная традиция как местного самоуправления, так и самоуправления на уровне колоний, на базе которых в ходе Войны за независимость возникали отдельные штаты. Наконец, немалую роль сыграли выдающиеся теоретики, а впоследствии и практики федерализма, прежде всего А. Гамильтон, Дж. Джей, и Дж. Мэдисон, которые в своем знаменитом сборнике «Федералист» в наиболее полной и законченной форме изложили аргументы в пользу принятия федеративной Конституции,
Конституционно-правовые основы вертикального разделения властей в современной России и проблемы их становления
Конституционные основы вертикального разделения властей закрепляются в законодательстве федеративных государств по следующим позициям:
1) разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и её субъектами является одним из фундаментальных принципов разделения государственной власти между центром и составными частями в федеративном государстве и, в свою очередь, обуславливается рядом факторов, включающих исторические традиции и специфические условия национального варианта федерализма;
2) устройство отдельных ветвей власти в федеративном государстве, исходя из общепринятой мировой практики, предусматривает вертикальное разделение каждой из этих ветвей между федерацией и её субъектами, а, кроме того, оказывает значительное воздействие на горизонтальную систему разделения властей, которая в странах с федеративным устройством также отлична от унитарных государств;
3) гарантиями сохранения единства государственной власти в федерации является конституционный контроль за деятельностью государственных органов как на уровне федеральной власти, так и на уровне власти субъектов федерации, при этом законодательство субъектов федерации не должно противоречить федеральному, а при необходимости могут применяться меры федерального принуждения или федерального вмешательства для сохранения целостности федеративного государства и самого его существования.
Определение основных составляющих вертикального разделения властей позволяет перейти к рассмотрению в сравнительно-правовом ключе того, как оно осуществляется в Российской Федерации, единственном федеративном государстве, образованном на пространстве бывшего СССР. В дальнейшем это поможет также выявить элементы вертикального разделения властей, которые обнаруживаются в конституционном строе других государств СНГ или проявляются внутри самого Содружества.
История современного российского федерализма сравнительно небольшая. Хотя надо отметить, что проблемы государственного устройства волно вали ещё дореволюционных исследователей. В частности, Н.М. Градовский отмечал, что «Россия занимающая больше половины Европы и значительную часть Азии, заключающая в себя разнообразные местности, которые некогда имели свою особую историю, не могла не допустить некоторых местных осо-бенностей в своих владениях ». В, частности это касалось прежде всего Финляндии, за которой были сохранены все её местные особенности, в частности, высший представительный орган - Финляндский Сейм. В частности, за некоторыми территориями сохранялось право «местного законодательства», причем местные законы не должны были
До принятия Декларации о государственном суверенитете РСФСР эта республика в составе СССР, несмотря на свое название, являлась фактически унитарным государством с некоторыми элементами автономии отдельных регионов. Она отличалась высокой степенью централизации власти и соответственно низким уровнем большей части её регионов, особенно имевших статус областей и краев.
Ситуация стала кардинально меняться в конце 1980-х гг., когда вместе с наметившимся курсом на децентрализацию внутренней политики, стали предприниматься пока ещё робкие попытки повышения самостоятельности регионов России. Это нашло отражение в законодательстве самого начала 90-х годов, в котором, в частности, впервые автономные республики были определены как субъекты федерации (Союза ССР) и в своей компетенции приравнены к союзным республикам119. Данные положения и были положены в основу обновления отношений между Союзом ССР и субъектами федерации. В то же самое время в автономных республиках, как и в союзных, заметно усилились сепаратистские настроения.
Отправной точкой новейшей истории российского федерализма считается, с чем следует согласиться, принятие Декларации о государственном суверенитете РСФСР 12 июня 1990 года. Помимо закрепления статуса РСФСР как суверенного государства, в Декларации шла речь о существенном расширении прав автономных республик, автономных округов, равно как краев и областей РСФСР. Фактически это означало выход России из правового про странства СССР, провозглашение ее конституционного статуса, равного с самим Союзным государством. Нельзя не отметить, что данные положения, вступали в явные противоречия с конституцией СССР120.
Правовой нигилизм привёл к вполне предсказуемым последствиям. В течение 1990 года 14 из 16 существовавших автономных республик РСФСР приняли декларации о государственном суверенитете. Все республики отказались от статуса автономий и объявили себя республиками, а Татарстан и Чечено-Ингушетия даже не обозначили свою субъектность в составе РСФСР. Также все республики заявили о своём желании быть участниками Союзного договора121.
В то же время края и области России не имели даже автономного статуса и оставались по своей сути административно-территориальными единицами унитарного государства. Их недовольство такой ситуацией было вполне справедливо.
Неконтролируемая децентрализация власти могла привести к полной дезинтеграции и раздробленности некогда могущественного государства. Были необходимы незамедлительные и четкие действия федерального центра, чтобы решить возникшие проблемы. Для этой цели началась подготовка, а потом и состоялось подписание Федеративного договора, который был затем включен в состав Конституции РСФСР 1978 года. С этого момента начался важнейший этап в новейшей истории федерализма в России.
Несмотря на крайне противоречивую оценку Федеративного договора, большинство исследователей отмечают его положительную роль в собирании России и в закреплении федеративной природы современной российской государственности. Однако формально с его подписанием Россия не стала федерацией как таковой, и, что самое главное, не было устранено неравноправие субъектов, точнее, неравенство их конституционно-правового статуса . Это привело к новому острейшему кризису в сфере внутригосударственных отношений, для преодоления которого необходимо было принять новую Консти туцию.
Новая конституция была принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года. В ней принцип федерализма был провозглашен как одна из основ конституционного строя Российской Федерации (ст.5 Конституции). В этой же статье были закреплены и такие важные положения как единство системы государственной власти и разграничение предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерации и её субъектов.
Федеративная модель достаточно интенсивно развивается. Без инициативы в её совершенствовании, исходящей как из центра, так и с мест, эта модель обречена на стагнацию. Россия как федерация прошла очень небольшой путь, и отказываться от закономерных новаций, прошедших проверку временем, будет просто неразумно. Из этого можно сделать вывод, что в вертикальном срезе единство системы государственной власти проявляется в определённой схожести структур органов государственной власти субъектов Федерации и федеральных органов государственной власти.
Предметы ведения властей автономных образований и разграничение полномочий центрального и местного управления в странах СНГ
В составе Содружества Независимых Государств (СНГ) лишь Россия является федерацией в полном смысле этого слова. В ней действительно имеются субъекты, причём как государственно-территориальные, так и национально-территориальные, что делает Россию уникальной федерацией. К государственно-территориальным относятся области, края и города федерального значения. К национально-территориальным относятся республики, автономные области и автономные округа. Как уже было показано выше, Конституция РФ предусмотрела в ст. 11, что государственная власть осуществляется не только федеральными органами, но и органами государственной власти субъектов, причем система государственных органов в субъектах Российской Федерации устанавливается самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя России.
По отношению к другим странам СНГ понятие вертикального разделения властей применимо только с существенными оговорками. Они не являются федерациями, да и региональные государства, подобные Испании или Италии, среди них также вряд ли можно найти. Однако в некоторых из этих стран все же проявляются отдельные элементы федерализма и вертикального разделения властей, допустимые в унитарном государстве. Речь идет о наличии в них автономных образований и создании представительных органов в административно-территориальных образованиях, в результате чего происходит конституционное и законодательное разграничение предметов ведения и полномочий центрального и местного управления.
На территории стран СНГ имеются, в частности, четыре автономные республики (Нахичеванская Республика в Азербайджане, Республика Кара-калпакстан в Узбекистане, Республика Крым на Украине, Республика Аджария в Грузии), автономная область (Горно-Бадахшанская в Таджикистане) и особое автономно-территориальное образование (Гагаузия в Молдове).
Так, в гл. VIII Конституции Азербайджана 1995 года определен статус Нахичеванской автономной республики, которая, согласно ст. 134, является «автономным государством в составе Азербайджанской Республики». Ст. 135 той же Конституции посвящена разделению властей в Нахичеванской Автономной Республики. Она определяет статус законодательных, исполнительных и судебных органов власти в этой автономной республике. Законодательную власть здесь осуществляет Али Меджлис, председатель которого также является высшим должностным лицом автономной республики. Исполнительным органом автономии является Кабинет Министров. Согласно п. 2 ст. 135 Конституции Азербайджана, Али меджлис, Кабинет Министров и суды Нахичеванской Автономной Республики самостоятельны в решении вопросов, отнесенных к их полномочиям Конституцией и законами Азербайджанской Республики.
Среди полномочий парламента автономии Конституция Азербайджана выделяет «общие правила, устанавливаемые Али Меджлисом Нахичеванской Автономной Республики», в соответствие с которыми тот издает законы (ст. 138), и «вопросы, решаемые Али Меджлисом Нахичеванской Автономной Республики», по которым он принимает постановления (ст. 139), Согласно ст. 138, парламент автономии издает законы по вопросам 1) выборов в Али Меджлис Нахичеванской Автономной Республики; 2) налогов; 3) направлений экономического развития Нахичеванской Автономной Республики; 4) социального обеспечения; 5) охраны окружающей среды; 6) туризма; 7) здравоохранения, науки, культуры. По нормам ст. 139 решаются вопросы организации работы Али Меджлиса автономной республики, утверждения ее бюджета, экономических и социальных программ, назначения на должность и освобождения от должности Премьер-министра автономной республики, утверждения состава Кабинета Министров Нахичеванской Автономной Республики и вынесения ему доверия.
Автономия является неотъемлемой составной частью Азербайджанской Республики, и на территории автономии действует законодательство Азербайджана. В ст. 141 Конституции Азербайджана предусмотрено, что главы местной исполнительной власти в Нахичеванской автономной республики назначаются Президентом Азербайджана по представлению председателя Али Меджлиса автономной республики.
Конституция Республики Таджикистан 1994 года в гл. VII лишь в самых общих чертах описывает статус Горно-Бадахшанской автономной области. Более подробно его определение содержится в Конституционном Законе «О Горно-Бадахшанской автономной области» от 4 ноября 1995 г., в преамбуле которого сказано, что статус автономии в Горном Бадахшане сложился исторически и определен «особыми географическими условиями, уникальной культурой и языками народов, населяющих область» .
При том, что автономная область является составной и неотъемлемой частью Республики, в ней присутствует представительная, исполнительная и судебная власти. Так, в ст. 9 данного закона говорится, что представительным органом власти на территории Горно-Бадахшанской автономной области, а также в городе Хорог и районах является Маджлис народных депутатов, полномочия которого закреплены в ст. 12 этого закона. Согласно этим полномочиям он принимает свой Регламент и Положение о своих постоянных и иных комиссиях, утверждает назначение и освобождение председателя Горно-Бадахшанской автономной области и его заместителей, утверждает бюджет автономной области и отчет о его исполнении, программу экономического и социального развития, генеральный план и правила застройки территории, устанавливает размеры местных налогов, сборов, пошлин, а также предоставляемых по ним льгот, принимает решения о выпуске, условиях и размещении местных займов, облигаций и лотерей, заслушивает отчеты руководителей органов исполнительной власти и их подразделений, решает другие вопросы» отнесенные к его компетенции Конституцией и законами Таджикистана.
