Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теория и история органов прокуратуры стран СНГ 12
1. Понятийный аппарат, терминология 12
2. История органов прокуратуры 31
Глава II. Организация органов прокуратуры стран СНГ 67
1. Законодательство о функционировании органов прокуратуры 67
2. Конституционные принципы организации и деятельности органов прокуратуры 78
3. Порядок образования, сроки полномочий, система органов прокуратуры 86
Глава III. Функции органов прокуратуры стран СНГ 102
1. Надзорная деятельность органов прокуратуры 102
2. Уголовное преследование органов прокуратуры 132
3. Иные функции органов прокуратуры 144
Заключение 158
Список литературы 160
- Понятийный аппарат, терминология
- История органов прокуратуры
- Законодательство о функционировании органов прокуратуры
- Надзорная деятельность органов прокуратуры
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Последнее десятилетие 20-го столетия характеризуется заметными социально-экономическими и политическими событиями, среди которых можно выделить и те, которые произошли в связи с распадом СССР. Речь идет прежде всего о появлении СНГ - Содружества Независимых Государств, в которое входят большинство бывших советских республик. Сегодня - это независимые суверенные государства. СНГ, с точки зрения мировой политической истории, является молодым государственным объединением. Его изучение - важнейшая задача правовой науки в целом и конституционного права в частности. В связи с этим обратим внимание на позицию В.Е. Чиркина о конституционно-правовой природе конфедераций, содружеств и иных политико-территориальных образований. Он пишет, что эти образования созданы на основе международных соглашений и регулируются в основном нормами международного права, но с элементами конституционно-правового регулирования. В меньшем объеме элементы конституционно-правового регулирования присущи СНГ.1
Заметим, также, что в конституционном праве выделяется три основных направления: конституционное право Российской Федерации, конституционное право зарубежных стран и конституционное право как совокупность знаний о конституционно-правовых нормах, существующих в современном мире. Вместе с тем, процесс становления правового пространства в странах СНГ, внутренних правовых систем этих государств в целом и конституционного права в частности, приводит к осознанию того, что конституционное право стран СНГ следует выделить в отдельную научную отрасль -конституционное право стран СНГ.2
В настоящее время становление правовых систем в государствах этого объединения еще не закончено. Постоянно изменяется, совершенствуется законодательство. Имеют место и негативные явления. В частности, растет преступность. В данных условиях особую значимость приобретает анализ проблем, связанных с организацией и деятельностью прокуратуры стран-членов СНГ, и прежде всего ее конституционно-правового статуса как одного из важнейших правоохранительных органов, имеющего своей главной целью обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности. Тем более, что процесс становления прокуратуры в новых условиях, попытки совместить ее с демократическими принципами приводят законодателей стран СНГ к различному пониманию органов прокуратуры в национальных правовых системах своих стран, к определению их места среди государственно-правовых институтов.
Изучение конституционного статуса органов прокуратуры стран СНГ интересно и с исторической точки зрения. Они обладают едиными историческими корнями, общностью целей и задач, которые реализовывались ими в процессе их деятельности, когда они составляли единую и централизованную систему в рамках СССР. Своеобразие каждого государства, своеобразие современного периода развития вносит определенные особенности в организацию и деятельность данного органа. В связи с этим весьма интересным, с научной точки зрения, представляется анализ общего и особенного в становлении и развитии конституционного статуса прокуратуры стран-членов СНГ. Только такой подход дает возможность эффективно использовать опыт других государств с целью заимствования наиболее удачных и интересных решений.
Также по-разному решается вопрос о функциях органов прокуратуры. Одним из главных дискуссионных моментов остается судьба общего надзора. Ситуация, сложившаяся вокруг него, очень похожа на ту, которая наблюдалась в первые годы советской власти, когда после восстановления прокуратуры, пытались отмежеваться от прежней прокуратуры как не имеющей с новой ничего общего.3 Подобный процесс наблюдается в отношении общенадзорной функции и на современном этапе. В ряде стран СНГ это уже отразилось на конституционно - правовом статусе органов прокуратуры.
Степень разработанности темы. Состояние научной разработанности данной темы следует рассматривать в двух направлениях: во-первых, с точки зрения конституционного права; во-вторых, с точки зрения теории прокурорского надзора.
В российской литературе по конституционному праву вопрос о статусе прокуратуры освещается многими авторами: С.А. Авакьяном, А.С. Автономовым, М.В. Баглаем, Е.И. Козловой, О.Е. Кутафиным, Н.А. Михалевой, А.Г. Пархоменко, Б.А. Страшуном, Б.Н. Топорниным, Т.Я. Хабриевой, Н.Ю. Хаманевой В.Е. Чиркиным, Ю.Л. Шульженко, Л.М. Энтиным и др. Аналогичная ситуация наблюдается и в других странах СНГ. Вопросы правового статуса прокуратуры рассматриваются в трудах И. Бахтыбаева, В.Н. Бибило, Г.А. Василевича, Э.Г. Гасанова, Л.М. Давиденко, А.А. Данилевича, Г.С. Казиняна, В.П. Коржа, Л.Г. Максимова, Ф.Н.Мамедова, И.И. Мартиновича, Г.А. Мурашина, М.А. Потребенько, Н.В. Руденко, А.Б. Скакова и др. Вместе с тем, конституционному статусу прокуратуры стран СНГ достаточно внимания не уделено. Лишь в некоторых учебниках освещается данный вопрос, однако весьма лаконично. Конституционно-правовой статус прокуратуры заслуживает более предметного, полного и всестороннего рассмотрения.
Большое количество работ о прокуратуре написано специалистами теории прокурорского надзора. Это труды А.Д. Баскова, А.Д. Бойкова, В.Г. Бессарабова, В.Н. Додонова, СМ. Казанцева, В.В. Клочкова, В.Е. Крутских, В.Г. Мелкумова, И.Л. Петрухина, В.П. Рябцева, Р.А. Руденко, К.Ф. Скворцова, В.М. Савицкого, А.Я. Сухарева, В.Б. Ястребова и др. Но и здесь конституционный статус органов прокуратуры освещен недостаточно полно и всесторонне.
Научная новизна исследования состоит в том, что данная работа является первым опытом изучения и сравнительного анализа становления и развития конституционного статуса органов прокуратуры в странах СНГ на уровне диссертационного исследования. Проведен комплексный анализ истории становления прокуратуры в советский период. При этом акцент делается на развитие именно ее конституционного статуса. Подробно и всесторонне рассматриваются положения современных конституций стран СНГ о системе и структуре органов прокуратуры, порядке назначения и освобождения прокуроров, о сроках их полномочий, принципах организации и деятельности прокуратуры. Особое внимание уделено анализу компетенции органов прокуратуры, которую автор рассматривает через основные направления ее деятельности, функции. Помимо конституций в работе широко использованы иные правовые акты стран СНГ. Это прежде всего специальные законы о прокуратуре и процессуальное законодательство. Акцент сделан на то, что все эти нормативно-правовые акты в первую очередь развивают и конкретизируют положения, закрепленные в конституциях. Одно из центральных мест в работе отведено вопросу о месте прокуратуры в системе разделения властей. Отмечается, что данный вопрос решается в странах содружества по-разному. Проведен всесторонний анализ конституционных и иных положений, посвященных указанной проблеме. Предлагается несколько новых определений в рамках темы исследования, а также ряд мер по совершенствованию законодательства о прокуратуре.
Цель и задачи исследования. В данном научном исследовании были поставлены следующие цели и задачи: во-первых, проанализировав становление и развитие прокуратуры в государствах СНГ, выявить основные тенденции изменения конституций, текущего законодательства или сохранения сложившейся в советские годы концепции прокурорского надзора в странах СНГ; во-вторых, рассмотрев современное законодательство о прокуратуре, выявить, вычленить те новшества в странах - членах СНГ, которые могли бы использоваться для дальнейшего совершенствования законодательства о прокуратуре в Российской Федерации.
Практическая значимость работы состоит в том, что проведенное исследование, а также сделанные на его основе выводы дают возможность полнее и глубже понять общие тенденции развития конституционного законодательства о прокуратуре в странах СНГ, а также модели ее организации и деятельности в этих странах. Диссертация может представлять интерес для работы научно-исследовательских институтов, занимающихся изучением права как в России, так и в странах СНГ. Материалы данной работы могут быть использованы в качестве учебного пособия для студентов, слушателей и аспирантов юридических ВУЗов. Положения диссертации полезны при разработке предложений по реформированию законодательства о прокуратуре в странах СНГ.
Положения, выносимые на защиту.
1. В научной юридической литературе остается спорным вопрос об этапах развития прокуратуры. В связи с этим предлагается следующая периодизация: первый период - функционирование прокуратуры в самодержавной России; второй период - функционирование прокуратуры в годы советской власти; третий период - с 1991 года по настоящее время. Последний период связан с процессом распада СССР и созданием СНГ. Бывшие советские республики являются сегодня самостоятельными государствами. В них идет поиск новых решений касающихся статуса прокуратуры. Необходимо отметить, что в ряде этих стран можно наблюдать отказ от принятого в советский период подхода к данному вопросу.
2. Предлагается ряд новых определений, понятий в исследуемой сфере. Ключевым в данной работе является понятие конституционного статуса органов прокуратуры. Заметим, что статус - это совокупность общих прав, определяющих правоспособность, и основных прав и обязанностей, неотделимых от лиц, органов, организаций, юридических лиц4. Права и обязанности государственных органов как часть их правового статуса определяются конституцией и соответствующими законами. Следовательно, государственные органы, положения о которых содержатся в конституциях, можно именовать конституционными. Исходя из вышесказанного, в наиболее краткой форме конституционный статус - это совокупность конституционных норм, регулирующих организацию и деятельность отдельно взятого государственного органа. Таким образом, конституционный статус прокуратуры - это совокупность конституционных норм регулирующих ее организацию и деятельность.
3. В работе выделяется три основных разновидности процесса становления законодательства о прокуратуре стран СНГ: к первому можно отнести страны, которые в первую очередь приняли законы о прокуратуре, а после принятия конституций законы продолжают действовать, с изменениями и дополнениями, но исключаются положения, противоречащие принятым конституциям; ко второму -страны, в которых в период до принятия конституций действовали законы этих стран о прокуратуре, а после принятия конституций были приняты новые законы о прокурорском надзоре; к третьему типу относятся страны, где до принятия конституций отсутствовали специализированные законодательные акты о прокуратуре, которые издали лишь после принятия конституций.
4. В научной литературе остается спорным вопрос об уровне акта, который должен регулировать организацию и деятельность прокуратуры. С целью повышения статуса прокуратуры как единственного государственного органа надзорного типа, наделенного конституционным статусом, закону о прокуратуре, регулирующему вопросы, связанные с организацией и деятельностью данного органа, целесообразно придать статус Федерального конституционного закона «О прокуратуре Российской Федерации».
5. Спорным как в теории, так и на практике является вопрос о юридической силе протеста прокурора. В ряде стран СНГ сохранился ранее существовавший порядок, в соответствии с которым протест автоматически приостанавливал действие опротестованного акта. Данная мера является весьма эффективной. Ее целесообразно ввести в России. Такое решение особенно актуально в свете надзора прокуратуры за соответствием Конституции и федеральному » законодательству правовых актов субъектов РФ.
6. В работе предлагается ряд положений, связанных с совершенствованием организации и деятельности прокуратуры: закрепление функций прокуратуры в Конституции РФ; конституционное закрепление права законодательной инициативы за прокуратурой в нашей стране; с целью уменьшения влияния политической конъюнктуры на вопрос о назначении и статусе Генерального прокурора предлагается предусмотреть в Конституции такой срок его полномочий, когда год назначения Генерального прокурора не совпадает с годом выборов Президента. Реальное воплощение предложенного возможно путем сокращения срока полномочий Генерального прокурора до четырех лет. При этом срок I назначения Генерального прокурора и срок выборов Президента будет » легко развести на период в два года и др.
Методологическая база исследования. В диссертации использованы общенаучные и частнонаучные методы исследования. В работе применены: дескриптивный метод, заключающийся в описании объекта исследования, что по сути является первым приближением к объекту исследования; исторический метод, с помощью которого изучается объект в процессе его становления и развития; метод формально-логического анализа, который необходим для изучения норм и регулируемых ими отношений; сравнительно-правовой метод, при помощи которого выявляется общее и особенное, сравниваются нормы систем права различных государств; функциональный метод, позволяющий рассматривать функции исследуемых органов государства. В целом работа построена на теоретическом анализе становления и развития конституционно-правового статуса прокуратур » стран СНГ. Автор стремился охватить и проанализировать все этапы, которые были связаны с процессами изменений и совершенствования конституционного статуса прокуратуры в странах Содружества.
Апробация результатов исследования. Важнейшие положения диссертационного исследования, его выводы нашли свое отражение в научных публикациях автора. Итоги разработки проблемы в целом и ее отдельных вопросов получили освещение в докладах и сообщениях, с которыми автор выступал на научных конференциях и семинарах.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, включающих в себя восемь параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Понятийный аппарат, терминология
Ключевым понятием данной работы является конституционный статус органов прокуратуры. Вообще статус - это совокупность общих прав, определяющих правоспособность, и основных прав и обязанностей, неотделимых от лиц, органов, организаций, юридических лиц5. Права и обязанности государственных органов как часть их правового статуса определяются конституцией и соответствующими законами. Таким образом, государственные органы, положения о которых содержатся в конституциях, можно именовать как конституционные. Исходя из вышесказанного, можно предложить следующее определение конституционного статуса — это совокупность конституционных норм, регулирующих деятельность отдельно взятого государственного органа. Следовательно, конституционный статус прокуратуры - это совокупность конституционных норм, регулирующих ее деятельность. Конституции обычно содержат нормы, регулирующие деятельность не любых органов государственной власти, а занимающих особое положение в государственно-правовой структуре. Такие органы наделены определенными признаками. К ним В.А. Кряжков относит следующие: конституционные органы организационно не зависят от других конституционных органов и им не подчиняются; конституционный орган самостоятельно поддерживает сношение с другими органами; конституционный орган самостоятелен в управлении своими внутренними делами, независимо решает вопрос своего персонала; конституционный орган свободен в вопросе о расходовании выделенных бюджетных средств, размер которых отдельно определяется в бюджете; члены конституционного органа, олицетворяющие этот орган, имеют особый статус, на них не распространяются общие положения законодательства о порядке прохождения государственной службы. Вышеуказанные определения, признаки в полной мере относятся к прокуратуре России и иных стран СНГ. Слова «прокурор», «прокуратура» имеют своим корнем латинское «proqurare», что буквально означает: «надзираю, забочусь, управляю». В теории и практике выработан ряд понятий и терминов, используемых в научной литературе. Основным здесь является понятие «прокурор». Прокурор - физическое лицо, состоящее на постоянной или временной службе в органах прокуратуры, принятое на работу в порядке, установленном нормативно-правовым актом регулирующим его деятельность и деятельность органов прокуратуры в целом7. Некоторые ученые в своих работах не дают определения понятия «прокурор», но при этом указывают круг лиц, охватываемых этим понятием. Например, белорусский ученый В.Н. Бибило отмечает, что понятием «прокурор» охватываются должностные лица, к которым относятся: Генеральный прокурор республики Беларусь, прокуроры областей, прокурор г. Минска, прокуроры районов (городов), военные, транспортные прокуроры, прокуроры отделов и управлений прокуратур, действующих в пределах своей компетенции8. Заметим, что если брать самые древние цивилизации, то в их государственном устройстве не было такой фигуры, как прокурор. Вместе с тем считается, что уже в Древнем Риме существовала должность прокуратора, который мог быть и доверенным лицом римского гражданина в судебных и коммерческих делах, и домоуправителем, и наместником, т.е. управляющим провинциями, с сосредоточием в своих руках всей полноты власти, включая судебную9. Следующее понятие - прокурорский надзор. Он характеризует основную функцию прокуратуры, а также отрасль юридической науки. Существуют различные определения этого понятия. Так Ю.Е. Винокуров определяет прокурорский надзор как сумму знаний о законодательстве, регулирующем деятельность прокуроров по осуществлению надзора, о формах и средствах его осуществления, закономерностях развития общественных отношений в сфере осуществления надзора и т.д.10 Г.П. Химичева характеризует прокурорский надзор как систему понятий, взглядов, идей, раскрывающих сущность прокуратуры, закономерности ее возникновения и развития11. В.Е. Чиркин определяет прокурорский надзор как контрольную деятельность прокуратуры за точным и единообразным исполненением Конституции и законов, а также за соблюдением прав и свобод человека и гражданина и соблюдением законных обязанностей органами государства, гражданами и негражданами, находящимися в РФ как стране пребывания . С нашей точки зрения, прокурорский надзор как научная дисциплина - это совокупность теоретических и исторических знаний, позволяющих регулировать деятельность прокуратуры посредством законодательства.
История органов прокуратуры
В научной юридической литературе остается спорным вопрос об этапах развития прокуратуры. В связи с этим предлагается следующая периодизация: первый период - функционирование прокуратуры в самодержавной России; второй период - функционирование прокуратуры в годы советской власти; третий период - с 1991 года по настоящее время. Последний период связан с процессом распада СССР и созданием СНГ. Бывшие советские республики являются сегодня самостоятельными государствами. В них идет поиск новых решений касающихся статуса прокуратуры. Необходимо отметить, что в ряде этих стран можно наблюдать отказ от принятого в советский период подхода к данному вопросу. Возникновение, становление и развитие прокуратуры Российского государства необходимо рассматривать в контексте исторических, социально-экономических и иных объективных условий соответствующих периодов развития общества. Исторический опыт показывает, что потребность в таком государственном органе, как прокуратура, с присущей только ему совокупностью задач, функций и полномочий становится особо острой в периоды коренных преобразований в общественных отношениях, государственном устройстве. Прокуратура всегда рассматривалась и использовалась как действенный инструмент утверждения развития общественных отношений, укрепления режима законности, как непременного средства развития государства. Появлением прокуратуры в России мы обязаны Петру I, который искал пути и средства ускорения преобразований. Он пришел к решению создать особый надзорный орган, способный «уничтожить или ослабить зло, проистекавшее из беспорядков в делах, неправосудия, взяточничества и беззакония». Чтобы обезопасить систему от должностных преступлений Петр I создает институт фискалов. Первое документальное упоминание о них содержится в Указе от 5 марта 1711 года. Они должны были «тайно проведывать, доносить и обличать»41. Указ гласил: «Учинить фискалов во всех делах, а как быть им, пришлетца известие». Известие было прислано через три дня. «Выбрать обер-фискала, человека умного и доброго». В его обязанности входило тайное наблюдение за деятельностью администрации. Важнейшими принципами деятельности фискалитета - были тайна и безнаказанность. Фискал не нес ответственности за ложные доносы, ибо, как утверждал указ 1714 года «невозможно о всем аккуратно ведать».42 Модель такой должности и службы была заимствована в Швеции. Однако отношение современников к фискалам было крайне негативным. С одной стороны, сам характер деятельности состоящих на государственной службе тайных надзирателей и доносчиков, защищенных законом от наказания за ложный донос, сделал их презираемыми, а их работу - грязной, нечистоплотной, связанной с нарушением моральных норм. С другой стороны, для чиновников, причастных к обогащению за счет казны, деятельность фискалов представляла реальную опасность. Петр I всячески поддерживал фискалитет, полагая, что когда речь идет об интересах государства, необходимо поступиться моралью, но вскоре сам был вынужден признать, что чин фискала «тяжел и ненавидим»43. Сенатская реформа способствовала развитию института фискальства уже на новом уровне. В 1723 году был назначен генерал-фискал, а в 1725 году опубликована разработанная Петром «Должность» генерал-фискала и его помощника - обер-фискала. Генрал-фискалу и обер-фискалу надлежало быть в резиденции, прочие провинциал-фискалы и фискалы в коллегиях и городах, под общей дирекцией генерал-фискала. Вместе с тем Петра I особо занимал вопрос об устройстве такого надзорного органа, который, не подчиняясь вельможным чинам в том числе Сенату, сам являлся бы высшим органом управления и контроля. Сей чин (по мысли Петра) яко око наше и стряпчий о делах государственных» . В результате дальнейших поисков и сопоставлений 12 января 1722 года в России был основан государственно-правовой институт прокуратуры во главе с назначаемым государем генерал-прокурором и его помощником обер-прокурором. Учреждение прокуратуры в России и наделение ее контрольно-надзорными функциями вызвало к жизни систему специальных правовых норм, регулирующих общественные отношения в этой сфере деятельности. Важную роль в правовом регулировании деятельности прокуратуры сыграл Указ Петра I от 27 апреля 1722 года «О должности Генерал-прокурора»45. В соответствии с этим указом генерал-прокурор назван «оком государевым». Ему предписывалось строго следить за тем, «чтобы не на столе только дела вершились, но самым действом по указам исполнялись»46. Он осуществлял непосредственный контроль за тем, чтобы высший государственный орган страны - Сенат -действовал в строгом соответствии с регламентами и императорскими указами. Генерал-прокурор был вправе предлагать Сенату принимать решения по вопросам, не урегулированным правом, т.е. наделялся определенными полномочиями в сфере правотворчества. Генерал-прокурору подчинялись обер-прокурор, прокуроры коллегий Сената и провинций. Русский ученый А. Градовский писал: «Генерал-прокурор по старшинству последнее, по значению первое место в Сенате; он заседает в Сенате, именем императора контролирует все, что там происходит, имеет единственное и решительное влияние на мнение сенаторов».
Законодательство о функционировании органов прокуратуры
Конституционное развитие бывших советских республик происходит довольно динамично. Вновь созданные государства уже прошли период внесения изменений в «старые» социалистические конституции и недавно приняли новые, постсоциалистические. В настоящее время в государствах - членах СНГ действуют: Конституция Азербайджана 1995 г., Конституция Армении 1995 г., Конституция Беларуси с изменениями и дополнениями 1996 г., Конституция Грузии 1995 г., Конституция Казахстана 1995 г. с изменениями и дополнениями 1998 г., Конституция Кыргызстана 1993 г. с изменениями 1996 и 1998 г., Конституция Молдовы 1994 г., Конституция Российской Федерации 1993 г., Конституция Таджикистана 1994 г., Конституция Туркменистана 1992 г. с изменениями и дополнениями 1995 г., Конституция Узбекистана с изменениями и дополнениями 1993 г., Конституция Украины 1996 г. Перечисленные основные законы типологически относятся к постсоциалистической конституционной модели, т.е. входят в ту же группу, что и постсоциалистические конституции европейских стран и Монголии, и обладают целым рядом общих черт (антитоталитарные конституционные механизмы, повышенное внимание к общечеловеческим ценностям и т.д.). Однако в рамках этой группы они составляют на настоящий момент особую подгруппу, которая характеризуется прежде всего общностью исходной позиции (все эти государства - бывшие советские республики). Кроме того, большую часть этих государств объединяет участие в Содружестве Независимых Государств, предполагающее координацию проводимой политики и сближение законодательства. В литературе неоднократно отмечалось, что с момента подписания соглашения о создании СНГ наметилось две тенденции, которые сохраняются и в настоящее время. «Одна из них центростремительная, объединительная, пытающаяся по возможности сохранить и развить сложившиеся за многие десятилетия хозяйственные и иные важные связи (естественно, те, которые оправдали себя) между Россией и другими бывшими советскими республиками. Другая -противоположная, разъединительная тенденция, связанная с процессом национального размежевания и самоопределения возникших в постсоветском пространстве новых независимых государств»95 После распада СССР мир вступил в новую фазу развития, возникла многополярная мировая система, в которой каждая страна должна найти свое собственное место. Иное звучание получила идея многообразия путей развития и учета национальных и культурных особенностей при их выборе. Бывшие советские республики не только заимствуют опыт западной демократии, но и подвергаются влиянию других моделей государственного развития. Так, например, общие корни истории, культуры, языка, религии, географическая близость и экономические успехи Турции вызывают интерес к ее экономическому, политическому и социальному опыту со стороны тюркоязычных республик СНГ. В свою очередь Турция поощряет культурную и экономическую интеграцию Азербайджана, Узбекистана, Киргизии и предпринимает действия для усиления своего влияния в экономической жизни этих стран . Такое взаимодействие происходит в контексте разработки в постсоветских странах Центральной Азии идеологии, отвечающей требованиям традиционного Востока. Некоторые черты этой идеологии (коллективизм, почитание старших и др.) находят отражение и на конституционном уровне (институт Халк маслахаты в Туркменистане, суды аксакалов в Кыргызстане и т.п.) В дальнейшем различия в конституционном праве стран СНГ будут усиливаться, во-первых, из-за разных конституционных ориентации мира (например, новая Конституция Украины 1996 г. явно тяготеет к западноевропейской конституционной модели, а Конституция Туркменистана 1992 г. обнаруживает целый ряд восточных черт), во-вторых, из-за отсутствия примера для подражания внутри СНГ: «исторически» традиционный лидер - Россия пока не может служить таким примером как в силу негативного отношения к ее роли центра бывшего СССР, так и в силу отсутствия у нее конституционного опыта, приемлемого для государств Содружества . Конституционное право, действующее в настоящее время в странах - участницах СНГ, является результатом перестроечных процессов начала 90-х гг. Отказ от социалистического пути развития, переход от тоталитарной государственности к демократической, стремление обрести самостоятельность и найти свое место в современном мире привели к изменению государственного строя этих стран и формированию нового конституционного права. Рассмотрение теоретических и практических аспектов статуса прокуратуры на современном этапе представляется достаточно сложным, если учесть характер преобразований политической и экономической системы в странах СНГ. Принципиально важным здесь является восприятие идеи правового государства. Такие его принципы, как господство закона во всех сферах жизнедеятельности общества, связанность законом самого государства и его органов, незыблемость свободы личности, прав и интересов гражданина, взаимная ответственность государства и личности .
Надзорная деятельность органов прокуратуры
Еще раз подчеркнем, что в настоящее время в мире сложились две основные модели прокуратуры, что в конечном счете определяет функции данного органа в каждом конкретном государстве: прокуратура как (преимущественно) орган уголовного преследования и прокуратура как (прежде всего) орган надзора за законностью. Первой модели придерживается абсолютное большинство стран романо-германской системы права. Здесь прокуратура представляет собой орган, функции которого обычно заключаются в уголовном преследовании лиц, совершивших преступные деяния, в поддержании публичного обвинения в суде, а также в надзоре за законностью предварительного расследования преступлений и содержания лиц в местах лишения свободы"6. Второй модели придерживаются социалистические и целый ряд бывших социалистических стран. Здесь прокуратура выступает как многофункциональный орган, осуществляющий наряду с общим надзором за законностью и другими надзорными функциями также уголовное преследование, процессуальное руководство следствием, поддержание обвинения в суде. Наличие надзора в России, ряде других постсоциалистических стран обосновывается характерными для них невысоким уровнем правовой культуры, законопослушания, правовым нигилизмом, отсутствием традиций гражданского общества. Существует и иная точка зрения, в соответствии с которой объяснение следует искать в исторических и даже цивилизационных различиях . Так, в России прокурорский надзор исторически сложился как постоянное наблюдение прокурора за соответствием законам деятельности и правовых актов участников общественных отношений. Российская прокуратура до 1864 года была учреждением надзорного типа, затем осуществляла уголовное преследование. После восстановления прокуратуры в 1922 году и до настоящего времени она выполняет обе функции и надзор за исполнением законов и уголовное преследование.
В ходе реформ 90-х годов, проходивших в странах СНГ, возникли острые споры об общем надзоре прокуратуры. В результате функции общего надзора были лишены прокуратуры Азербайджана, Грузии. На Украине аналогичная задача провозглашена Конституцией 1996 года. В Армении появилась идея превращения прокуратуры в однофункциональный орган, который призван осуществлять уголовное преследование и поддерживать обвинение в суде. Эти идеи отчасти были закреплены в Концепции судебно-правовой реформы Республики Армения, в которой предлагалось административно-территориальные прокурорские структуры перестроить по судебно-территориальному принципу - закрепить при судах.
В России вопрос о трансформации прокуратуры был реально представлен в 1991 году в Концепции судебной реформы"9. Впервые поставив под сомнение целесообразность сохранения прокурорского надзора, авторы затем фактически пришли к отрицанию всех функций прокуратуры, кроме поддержания ею обвинения в суде. Разработанный на основе этой Концепции проект Закона о прокуратуре был представлен в Верховный Совет. Основная его идея - сосредоточить усилия прокуратуры на уголовном преследовании. Однако депутаты предпочли проект, подготовленный непосредственно прокуратурой. Закон в значительной мере реконструировал советскую модель прокуратуры, при этом функции прокуратуры расширились. В сферу прокурорского надзора были включены практически все виды оперативно-розыскной деятельности. На прокуратуру возложена координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.
Вышеописанные модели прокуратур дают лишь самое общее представление о функциях этих правоохранительных органов. Как правило каждой национальной прокуратуре присущ свой специфический набор функций и полномочий, определяемых как общей логикой определенной модели, так и особенностями, традициями национальной культуры и иными факторами.
В странах СНГ прокуратура является конституционным институтом, т.е. положения о ней содержатся во всех конституциях Содружества. Соответственно и функции прокуратуры, закрепленные конституцией, можно назвать конституционными. Объем этого регулирования различен. В настоящее время перечень функций прокуратуры можно найти, в конституциях Азербайджана, Армении, Беларуси, Грузии, Казахстана, Украины. Так, например, в конституции Таджикистана указана всего одна функция, в Грузии и Украине -четыре, в Армении - шесть. В Таджикистане законодатель указывает только главную функцию - надзор за точным и единообразным исполнением законов. В некоторых случаях перечень основных функций является исчерпывающим (Грузия, Украина). В Конституции России нет указания на функции прокуратуры.
