Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Конституционно-правовые основы осуществления интеграции Российской Федерации и стран-членов СНГ в таможенной сфере 14 - 86
1. Правовое регулирование интеграции в РФ: таможенный аспект 14-41
2. Таможенный союз: вопросы правосубъектности .41-74
3. Союзное государство Беларуси и России. К вопросу об объединении таможенных территорий 74 - 86
Глава II. Правовое обеспечение интеграции в таможенном законодательстве стран-членов СНГ 87 -156
1. Таможенное законодательство стран-членов СНГ: современное состояние 87-118
2. Противоречия и перспективы сближения таможенного законодательства стран-членов СНГ 119-131
3. Договорное регулирование унификации таможенного законодательства Российской Федерации и Республики Беларусь 132- 156
Заключение 157 - 160
Список использованных нормативных правовых актов и научной литературы
- Правовое регулирование интеграции в РФ: таможенный аспект
- Таможенный союз: вопросы правосубъектности
- Таможенное законодательство стран-членов СНГ: современное состояние
- Противоречия и перспективы сближения таможенного законодательства стран-членов СНГ
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Потребности социального, политического и экономического развития Российской Федерации и российского общества побуждают к поиску оптимальной модели разрешения сложных вопросов формирования и развития Содружества Независимых Государств, Таможенного союза (Евразийского экономического сообщества), Союза Беларуси и России. Рассмотрению противоречий и проблем, с которыми приходится сталкиваться в ходе реформирования постсоветского пространства в области конституционно-правового регулирования экономических взаимоотношений в целом и таможенных вопросов, в частности, посвящено настоящее исследование.
Среди основных задач, разрешение которых будет составлять важную часть дальнейшего развития Российской государственности, находится создание оптимальных правовых условий для развития экономической и политической интеграции стран-членов СНГ. Преодоление политической, правовой и социально-экономической дезинтеграции - одна из важнейших задач современного государственного развития страны. Существенным фактором, выступающим, с одной стороны, средством интеграции, а с другой, ее результатом, является интеграция государств-участников Содружества Независимых Государств в таможенной сфере. Концепция внешней политики Российской Федерации, утвержденная Президентом РФ В.В. Путиным в июле 2000 г., определяет приоритеты политики России следующим образом: «Исходя их концепции разноскоростной и разноуровневой интеграции в рамках СНГ, Россия будет определять параметры и характер своего взаимодействия с государствами-участниками СНГ как в целом в СНГ, так и в более узких объединениях, в первую очередь, Таможенном союзе, Договоре о коллективной безопасности. Первостепенной задачей является укрепление Союза Беларуси и России как
высшей на данном этапе формы интеграции двух суверенных государств».1 Вопросы формирования общего рынка, единого экономического и таможенного пространства стран СНГ нуждаются в тщательном изучении не только экономистов и политологов, но и правоведов. Правовая наука призвана разработать и представить научно обоснованную с государственно-правовой точки зрения концепцию развития политической и экономической интеграции стран-членов СНГ. Поэтому изучение государственно-правовых (конституционных) основ участия Российской Федерации в межгосударственных объединениях, складывающихся в рамках Содружества Независимых Государств, выявление положительных и негативных составляющих этого процесса, своевременная оценка возможных последствий, преодоление препятствий на пути интеграции обусловливают необходимость изучения вопросов сотрудничества Российской Федерации со странами-членами СНГ во всех областях, в том числе и в сфере таможенных отношений. Актуальность таможенного направления обусловлена тем, что именно на этом направлении стремление к интеграции сталкивается с объективными трудностями, вызванными неравномерностью экономического развития различных государств СНГ, существенными противоречиями их государственных интересов. Поиск путей оптимального взаимодействия в данной области содействует разрешению важнейших вопросов развития Содружества Независимых Государств, способствует выявлению государственных интересов России в СНГ, их адекватной оценке и защите.
Российское общество готово к прагматичному варианту развития интеграционных процессов, в том числе и в таможенной сфере. Однако необходимо обоснование и представление сконцентрированной программы, способной обеспечить защиту государственных интересов России, ее внутреннего финансового и промышленного рынков. Эта задача может
1 Концепция внешней политики Российской Федерации // Российская газета, 2000. 11 июля.
быть решена в том случае, если процессы реформирования политической, социально-экономической и правовой систем Содружества Независимых Государств будут осуществляться на основе принципов взаимной выгоды и равноправия, при понимании, что альтернативы взаимодействию нет.
Это потребует пересмотра стратегии осуществления преобразований в стране. Можно констатировать, что современная Россия, в основном, преодолела тенденцию разрушения государства и вступает в эпоху восстановления своего авторитета в мире. Однако это невозможно без укрепления отечественной экономики, утверждения России в качестве достойного партнера ведущих мировых держав, восстановления ее ведущей роли на евразийском пространстве.
Степень научной разработанности и круг использованных источников. Диссертационная работа выполнена на базе изучения и использования имеющейся научной монографической литературы по рассматриваемой проблеме. Исследования общих аспектов политической и экономической интеграции государств-участников СНГ представлены в отечественном правоведении значительным количеством работ. Однако эти исследования носят по большей части политологический и геополитический характер. Вопросы государственного регулирования интеграционных процессов, конституционных основ подобного регулирования в целом и такой составной части этого процесса, каким является таможенный аспект, отечественным правоведением практически не исследованы.
При подготовке диссертационной работы были использованы труды отечественных ученых-правоведов, философов, социологов, экономистов, изучавших различные аспекты интеграции государств-участников Содружества Независимых Государств: Р.Г. Абдулатипова, С.А. Авакьяна, И.П. Блищенко, Ю.А. Дмитриева, И.А. Исаева, Л.М. Карапетяна, Д.А. Керимова, Ю.М. Колосова, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, И.И. Лукашука, Г.В. Мальцева, М.Н. Марченко, Н.А. Михалевой,
6 B.C. Нерсесянца, Г.В. Осипова, Э.А. Позднякова, В.В. Пустогарова, Б.А. Страшуна, Э.В. Тадевосяна, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, A.M. Турубинера, Р.А. Тузмухамедова, И.А. Умновой, Н.А. Ушакова, В.Е. Чиркина, О.И. Чистякова, И.В. Фисенко, Т.М. Шамбы, СМ. Шахрая, Б.С. Эбзеева, И.С. Яценко и других.
Особое внимание уделялось изучению работ авторов, которые в той
или иной степени затрагивают вопросы государственного регулирования
экономических взаимоотношений стран СНГ, таможенные аспекты
интеграционных процессов: А.В. Бухтиярова, Б.Н. Габричидзе, В.Е. Зобова,
Ю.Г. Кисловского, А.Н. Козырина, А.Ф. Лисова, В.А. Максимцева,
Л.Н. Маркова, Е.Г. Моисеева, Ю.М. Петрова, Е.Т. Усенко,
А.А. Шахмаметова, Ю.В. Шишкова и других.
Нормативная база исследования. Государственно-правовое регулирование интеграционных процессов в таможенной сфере с участием Российской Федерации, практические вопросы унификации законодательств стран СНГ исследованы на основе анализа конституционных норм, действующего законодательства, нормативных актов Российской Федерации, международных договоров, подписанных Российской Федерацией в рамках СНГ, Таможенного союза (Евразийского экономического сообщества) и Союза Беларуси и России. В диссертации использованы материалы обсуждений в Федеральном Собрании Российской Федерации, Правительстве РФ, Государственном таможенном комитете РФ законопроектов и конкретных вопросов по осуществлению интеграции в таможенной сфере.
Помимо теоретических исследований в работе было использовано значительное количество нормативных правовых актов соответствующих ведомств стран, входящих в Таможенный союз, прежде всего, Российской Федерации и Республики Беларусь. Особое внимание уделяется противоречиям таможенного законодательства стран-членов СНГ, перспективам их устранения.
Методологическая и теоретическая основа. Рассмотрение вопросов
государственно-правового обеспечения интеграции Российской Федерации
в таможенной сфере и практики ее осуществления проводилось на основе
использования принятых в отечественном правоведении методов научного
анализа: системного, структурно-функционального, социологического,
сравнительно-правового, формально-юридического, теоретико-
прогностического .
При изучении конституционных и иных правовых норм применялись методы диалектического познания, основное предназначение которых автор видит в представлении влияния конституционных основ и правовых регуляторов на выявление политических и экономических приоритетов России в интеграционных процессах. Благодаря избранной методике комплексного системного анализа диссертант рассматривает государственно-правовое регулирование интеграции в законодательстве Российской Федерации не как самодостаточное, автономное явление, существующее изолированно от других элементов системы интеграции, а как неотъемлемую часть этой системы.
Системный метод позволил выработать представление об интеграционных процессах как о сложном явлении, нуждающемся в четком определении интересов Российской Федерации и четкой государственной политике, направленной на их достижение. Сравнительно-правовой метод использован при рассмотрении современного состояния таможенного законодательства России и стран СНГ, проблем преодоления имеющихся противоречий; теоретико-прогностический метод - при анализе перспектив формирования единого таможенного пространства на территории СНГ, в ходе подготовки рекомендаций по осуществлению процессов унификации законодательств различных государств.
Теоретические и практические выводы сделаны на основе правового анализа нормативно-правовых документов, а также деятельности органов государственной власти Российской Федерации.
Цель диссертационного исследования состоит в комплексном, системном изучении отношений, складывающихся в ходе интеграционных процессов в таможенной сфере, представлении рекомендаций, направленных на совершенствование методов государственно-правового регулирования правового обеспечения интеграции в таможенном законодательстве.
При достижении поставленной цели были поставлены и решались основные задачи исследования:
- исследовать конституционно-правовые основы осуществления
интеграции Российской Федерации в таможенной сфере;
проанализировать понятие, сущность и основные концепции интеграции России с государствами-участниками СНГ в таможенной сфере, участие Российской Федерации в таких межгосударственных объединениях в рамках Содружества Независимых Государств, как Таможенный Союз (Евразийское экономическое сообщество) и Союз Беларуси и России;
- изучить формы организации таможенных территорий, вопросы
правосубъектности Таможенного союза (Евразийского экономического
сообщества) и Союза Беларуси и России;
- разработать пути разрешения имеющихся противоречий в
законодательстве государств-членов Таможенного союза и
проанализировать перспективы их преодоления;
- выявить основные направления и перспективы государственного
регулирования развития взаимодействия России со странами-членами СНГ
в таможенной сфере, выделить механизмы отношений России со странами-
участниками СНГ в ходе экономической интеграции;
Объектом диссертационного исследования является совокупность правоотношений, складывающихся в сфере государственно-правового регулирования интеграционных процессов в таможенной сфере при осуществлении государственными органами Российской Федерации задач
по правовому обеспечению интеграции в таможенном законодательстве и реализации государственной политики в данной сфере.
Предметом исследования выступили правовые вопросы и процессы становления Таможенного союза, Союза Беларуси и России как феноменов конституционного права, практические проблемы унификации таможенных законодательств стран СНГ, государственно-правовые аспекты объединения их таможенных территорий.
При рассмотрении развития интеграционных процессов России со странами Содружества Независимых Государств в целом и, прежде всего, в таможенной сфере особое внимание в настоящем исследовании уделялось Республике Беларусь. Это обусловлено признанием того неоспоримого факта, что именно с этим государством у Российской Федерации сложились наиболее тесные связи, и именно на примере Беларуси наиболее отчетливо видны проблемы и перспективы таможенного сближения государств, образовавшихся на постсоветском пространстве.
Научная новизна диссертационного исследования обусловлена тем обстоятельством, что она относится к числу первых работ, посвященных анализу механизмов государственного регулирования участия России в процессе политической и экономической интеграции со странами-членами Содружества Независимых Государств, прежде всего, таможенного аспекта интеграционных процессов.
В диссертационном исследовании автором сформулированы и обоснованы теоретические положения и практические выводы, предложения, результаты исследования, которые и выносятся на защиту:
- Участие Российской Федерации в Содружестве Независимых Государств как конституционное явление базируется на положениях Конституции РФ, а также на положениях тех международных договоров и нормативных правовых актов Российской Федерации, которые по существу имеют конституционное значение. Государственно-правовыми основами
развития интеграционных процессов в таможенной сфере являются, прежде всего, положения ст. ст. 10, 11, 18, 34, 54, 71, 72, 73, 74, 132 Конституции Российской Федерации. Принципиальный характер для практики применения норм таможенного права имеют конституционные положения, закрепленные в ст. 71 Конституции РФ, о нахождении в ведении Российской Федерации вопросов установления правовых основ единого рынка и, в особенности, финансовое, валютное, таможенное регулирование. Это предполагает централизованный (т.е. федеральный) правовой порядок такого регулирования, которое имеет правовые, экономические, организационные, материально-технические, статистические и иные аспекты, обладающие существенным значением для эффективного применения норм и положений таможенного права.
Одним из основополагающих конституционных признаков является единство осуществления государственной политики, в том числе и в таможенной сфере, на всей территории Российской Федерации. Это исключает возможность споров между Российской Федерацией, в целом, и ее субъектами по вопросам, относящимся к таможенному делу. Конституция Российской Федерации и Таможенный кодекс РФ не предусматривают права совместного ведения и, тем самым, совместного регулирования вопросов таможенного дела, что существенно ослабляет возможности субъектов Российской Федерации по участию в таможенной деятельности и эффективной реализации норм Таможенного Кодекса РФ. Представляется, например, что такая составная часть таможенного дела, как таможенная инфраструктура, которая напрямую связана с органами государственной власти (законодательной, исполнительной) субъектов Российской Федерации, могла бы стать в определенных рамках и объеме предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
На основе сопоставления нормативных правовых актов государств-членов Содружества Независимых Государств, Союза Беларуси и России в
11 области внешнеэкономической деятельности и таможенного регулирования с положениями соглашений, касающихся создания и функционирования Таможенного союза, нормативными документами органов союза на предмет их соответствия друг другу подготовлены рекомендации по гармонизации и унификации данных документов. Предлагается технологическая схема формирования нормативных правовых документов, основанная на четком разграничении сфер действия модельных законов, договоров и соглашений, исключении необоснованного дублирования одних и тех же положений, неадекватного подхода к одним и тем же вопросам, а также координации временного режима их принятия, определении последовательности принятия документов.
Экономико-правовую основу белорусско-российского союза должен составить реальный, а не формально декларированный таможенный союз, нацеленный на его перерастание в полноценный экономический союз. Таможенный союз - это договорное объединение государств в целях создания общей таможенной территории и осуществления совместной торговой политики. Общая таможенная территория создается не только путем отмены таможенных пошлин и таможенной границы между членами союза, но и посредством установления единого таможенного тарифа и общей внешней таможенной границы союза со странами - не членами. В сложившихся условиях наиболее перспективным направлением является реализация содержащихся в Договоре между Российской Федерацией и Республикой Беларусь от 8 декабря 1999 г. «О создании Союзного государства» задач по формированию единого таможенного пространства, унификации гражданского и налогового законодательств, валютного регулирования и денежно-кредитной системы, формирования единого бюджета, проведения единой внешней политики, согласия в вопросах обороны и безопасности.
Среди практических рекомендаций содержится предложение о проработке в рамках Таможенного союза механизма оперативного и
адекватного реагирования на кризисные ситуации в экономической и таможенной сферах. В рамках Союза Беларуси и России приоритетным признается ускорение работы по завершению подготовки и принятию единого Таможенного кодекса, единого законодательного акта о таможенном тарифе, что позволит юридически закрепить функционирование единой таможенной территории, будет содействовать устранению существующих в этой области проблем и различий.
Эффективная и отвечающая современному уровню интеграционных процессов деятельность Таможенного союза будет крайне затруднена без разрешения вопроса международной правосубъектности данного объединения государств. Диссертационное исследование содержит доводы в пользу принятия такого решения и механизмы его осуществления.
Практическая значимость и апробация результатов исследования. Содержащиеся в исследовании предложения могут способствовать выработке, обоснованию и развитию современной концепции интеграции Российской Федерации со странами-членами Содружества Независимых Государств в экономической и таможенной сферах, совершенствованию государственного регулирования указанными процессами. Ряд предложений автора могут быть использованы в ходе законопроектной деятельности как на уровне Российской Федерации, так и ее субъектов, а также в работе соответствующих министерств и ведомств.
Положения диссертации могут быть использованы в преподавании конституционного права Российской Федерации, теории и истории государства и права, таможенного права, политологии, некоторых других дисциплин, в частности, при разработке спецкурсов по актуальным проблемам интеграции России со странами-участниками СНГ и совершенствования таможенного законодательства.
Основные результаты диссертации были отражены в статьях и публикациях, а также в предложениях автора, направленных в комитеты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
Диссертант принимал участие в подготовке и обсуждении ряда законопроектов.
Важнейшие положения диссертационного исследования были обсуждены и одобрены на заседании методологического семинара и кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Структура работы отражает логику исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, содержащих шесть параграфов, заключения и списка использованных нормативных правовых источников и литературы.
Правовое регулирование интеграции в РФ: таможенный аспект
Конституция Российской Федерации не содержит каких-либо упоминаний ни Таможенного союза Российской Федерации с Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Республикой Кыргызстан и Республикой Таджикистан, ни Союзного государства - Союза Беларуси и России. Это вполне объяснимо, учитывая принятие Конституции РФ 1993 г. до образования вышеназванных межгосударственных объединений. Однако Конституция РФ не содержит упоминаний даже о Содружестве Независимых Государств, хотя последнее к моменту разработки и принятия Конституции РФ было феноменом действительности, оказывавшим и оказывающим непосредственное влияние на развитие самой Российской Федерации.
Несмотря на подобное конституционное игнорирование участия Российской Федерации в интеграционных объединениях, конституционные, государственно-правовые вопросы взаимоотношений Российской Федерации с государствами Содружества Независимых Государств заслуживают научного исследования в силу целого ряда взаимообусловленных причин. Среди них одной из важнейших является необходимость разработки концепции межгосударственной интеграции, отвечающей уровню развития процессов формирования общего экономического, культурного, информационного пространства.
Существенным фактором, выступающим, с одной стороны, средством интеграции, а с другой, ее результатом, является интеграция государств-участников Содружества Независимых Государств в таможенной сфере. Прагматическим основанием необходимости разработки данной проблематики являются интересы экономического и политического взаимодействия России со странами СНГ, укрепления ее влияния на процессы в государствах так называемого «ближнего зарубежья». Верным представляется мнение Ю.В. Шишкова, полагающего, что развитие интеграционных процессов определяется сначала экономическим «материалом», а затем уж - политической волей.1
По мнению Президента Республики Казахстан Н.А. Назарбаева, процессу интеграции могут способствовать несколько факторов. К ним относится наличие общей внешней политики или внутренней угрозы, идеи, разделяемой всеми участниками объединения, общего экономического интереса и существование государства-лидера, к которому бы добровольно потянулись соседи. Но ни один из этих факторов пока не работает. По поводу роли Российской Федерации в Содружестве руководитель Казахстана отмечает, что «по логике всей предыдущей жизни в рамках Союза, центром, стержнем СНГ могла и должна была стать именно Россия. Но... в силу ряда объективных и субъективных причин не стала. Более того, в некоторых вопросах внутри СНГ Россия проводит деструктивную политику. Не притягивает к себе потенциальных союзников, а отталкивает их»2.
Не последнюю роль в том, что Российской Федерации пока не удается из государства - лидера в СНГ по своему экономическому и политическому потенциалу превратиться в лидера интеграционных процессов является и то обстоятельство, что в России не сформированы конституционно-правовые, государственно-правовые основы ее участия в интеграционных объединениях.
Ст. 79 Конституции Российской Федерации предусматривает возможность участия России в межгосударственных объединениях и передачу им части полномочий Российской Федерации. Подобная передача может осуществляться, в том числе, и на основе учредительных международных договоров. Тем самым Конституция Российской Федерации допускает делегирование на основе уставных актов межгосударственных объединений права на принятие таким межгосударственным объединением, в котором участвует Россия, собственных нормативных актов. Конституция РФ вводит это право в определенные рамки. Так, при осуществлении делегирования не допускается: во-первых, противоречие основам конституционного строя Российской Федерации; во-вторых, возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина. Анализируя понятие «конституционные основы», следует признать верным его расширительное толкование, данное, в частности, В.Т. Кабышевым. Такое толкование основывается на тезисе, что в конституционном плане термин «основы» подчеркивает особенности и специфику конституционного регулирования общественных отношений, указывает на источник, то главное, на чем базируется определенное явление»3. В.А. Ржевский и Н.М. Чепурнова, исследуя данное понятие, отмечают, что «состав конституционных основ в любой сфере не может быть объяснен с позиции «моноконституционности», поскольку существенно расширяется, включая как собственно конституционные положения, так и нормы тех актов, которые имеют конституционную природу и выражают принципы, имеющие конституционное значение»4.
Это позволяет сделать вывод: участие России в Содружестве Независимых Государств как конституционное явление базируется на положениях Конституции РФ, а также на положениях тех международных договоров и нормативных правовых актов Российской Федерации, которые по существу имеют конституционное значение. В этом вопросе российское право обращается к международно-правовым договорным механизмам осуществления интеграционных процессов.
В ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации отмечается: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». Применительно к таможенной сфере примат международного права закреплен в ст. 6 Таможенного Кодекса Российской Федерации «Действие международных договоров при осуществлении таможенного дела»: в соответствии со ст. 15 Конституции РФ в этой статье установлен принцип, что если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены Таможенным Кодексом, то применяются правила международного договора.
Нет непреодолимых формальных препятствий интеграции и в Конституциях других государств СНГ. Так, в ст. 8 Конституции Республики Беларусь записано следующее: «Республика Беларусь признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства... Не допускается заключение международных договоров, которые противоречат Конституции». Как устанавливает Конституция Беларуси, Республика может в соответствии с нормами международного права на добровольной основе входить в межгосударственные образования и выходить из них.
При рассмотрении развития интеграционных процессов России со странами Содружества Независимых Государств в целом и, прежде всего, в таможенной сфере особое внимание в настоящем исследовании уделяется Республике Беларусь. Это обусловлено признанием того неоспоримого факта, что именно с этим государством у Российской Федерации сложились наиболее тесные связи, и именно на примере Беларуси наиболее отчетливо видны проблемы и перспективы таможенного сближения государств, образовавшихся на постсоветском пространстве.
Таможенный союз: вопросы правосубъектности
Концепция внешней политики Российской Федерации, утвержденная Президентом РФ В.В.Путиным в июле 2000 г. в разделе «Региональные приоритеты» содержит четкое указание: «Приоритетным направлением внешней политики России является обеспечение соответствия многостороннего и двустороннего сотрудничества с государствами-участниками Содружества Независимых Государств (СНГ) задачам национальной безопасности страны»14. Сложная и масштабная задача формирования политических, экономических оборонных (достаточно отметить, что Вооруженные Силы России используются для защиты внешних границ стран СНГ, регулирования межнациональных конфликтов и т.д.) и иных связей Российской Федерации с бывшими союзными республиками является одной из важнейших детерминант государственного развития.
В 1992—1993 годах произошло обвальное политическое экономическое размежевание, народное хозяйство всех стран понесло серьезные потери, обнаружилась невозможность удовлетворять потребности каждого из государств на базе имеющейся инфраструктуры, не оправдала больших надежд помощь Запада, оказалось нелегко войти в мировой рынок товаров и услуг. Поэтому вполне обоснованным представляется содержащийся в Концепции внешней политики Российской Федерации вывод, что «исходя из концепции разноскоростной и разноуровневой интеграции в рамках СНГ, Россия будет определять параметры и характер своего взаимодействия с государствами-участниками СНГ как в целом в СНГ, так и в более узких объединениях, в первую очередь Таможенном союзе, Договоре о коллективной безопасности. Первостепенной задачей является укрепление Союза Беларуси и России как высшей на данном этапе формы интеграции двух суверенных государств».
Вместе с тем нельзя игнорировать точку зрения, что «ставка на закрытую экономику, или - при благоприятном развитии взаимосвязей со странами СНГ - только на реинтеграцию с ними ... не позволит осуществить структурную перестройку и в конечном счете приведет к консервации технологической отсталости российской промышленности. Было бы опрометчиво считать такое мнение совершенно безосновательным».16 Линии общественного водораздела внутри России по отношению к процессу интеграции с другими государствами СНГ еще недостаточно изучены. По мнению ряда специалистов, одним из таких водоразделов является деление на «государственников» и «рыночников». Первые стремятся к объединению народнохозяйственных комплексов стран постсоветского пространства. Вторые считают, что попытки объединиться в прежнем «советском» составе и на старых принципах приведут к значительным материальным затратам и сохранению отсталых технологий в российской промышленности».
Страны Содружества Независимых Государств в своем развитии находятся на различных уровнях. В силу исторических традиций, имеющегося производственного и научно-технического потенциала выступить лидером интеграционных процессов и взять на себя ведущую роль в поэтапном формировании Экономического союза смогла только Россия.
На сегодняшний день уже создан определенный правовой фундамент сотрудничества со странами СНГ. Однако далеко не каждое соглашение, направленное на межгосударственную интеграцию стран СНГ, было реализовано. Среди подобных соглашений, оставшихся не более чем намерениями, следует отметить, прежде всего, Соглашение о принципах таможенной политики, подписанное 13 марта 1992 г. в Москве Российской Федерацией, Республикой Армения, Республикой Беларусь, Республикой Кыргызстан, Республикой Молдова, Республикой Таджикистан, Туркменистаном, Республикой Казахстан, Республикой Узбекистан. Целью данного Соглашения были объявлены - стимулирование развития экономики и защита внутреннего рынка.
Среди задач, которые ставили пред собой государства-подписанты соглашения, выделим:
1) Сохранение и укрепление единого экономического пространства в отношениях между странами. Выполнение этой задачи должно было способствовать нормальному динамичному общению государств и таможенному перемещению товаров, транспортных средств через соответствующие границы.
2) Обеспечение в пределах этого пространства свободного движения товаров, которое стимулирует развитие внешнеэкономических связей и оживляет таможенный процесс.
3) Выработка общей политики участников Соглашения в отношении третьих стран и сведение к минимуму столкновений при ее реализации. Поскольку таможенный процесс охватывает множество стран и регионов, необходимо проводить взвешенную, сбалансированную таможенную политику в отношениях между одной группой стран по отношению к другой группе и даже к отдельной стране.
4) Унификация таможенного законодательства и таможенных процедур, что должно существенно упростить таможенное общение, а также перемещение товаров и транспортных средств через границу, помочь найти оптимальные варианты таможенного оформления и контроля, таможенно-тарифного регулирования, таможенной статистики и других средств реализации таможенной политики, сохранив при этом особенности национального элемента таможенных систем и служб. Разумная унификация ведет к гармонизации таможенных систем, к согласованию таможенного законодательства отдельных стран.
5) Создание Таможенного союза, который должен был стать самостоятельным субъектом международного права.
6) Выработка общего таможенного тарифа и введение единообразного внутреннего налогообложения товаров и иных предметов, которые ввозятся на общую территорию и вывозятся с этой территории, а также освобождение от обложения таможенными пошлинами, налогами и сборами товаров, обращающихся внутри Таможенного союза.
7) Не устанавливать таможенные барьеры между государствами-участниками Соглашения и регулярно пересматривать действующие количественные ограничения с тем, чтобы объем ограничений на вывоз товаров во взаимном объеме уменьшался.
8) Ликвидировать количественные ограничения на вывоз вещей личного пользования, принадлежащих гражданам государств-участников Союза
Соглашением для координации взаимодействия таможенных служб было предусмотрено учреждение Таможенного совета. В состав Таможенного совета входят полномочные представители государств-участников, его статус определяется Положением о Таможенном совете, утвержденным государствами-участниками соглашений. В Положении определяются цели Совета, его функции, правовая база, права, состав, исполнительные органы, рабочий аппарата, бюджет, порядок принятия решений. Целями Таможенного Совета были объявлены: обеспечение функционирования Таможенного союза, выработка и проведение единой таможенной политики, противодействие монополизму, а также дискриминационным санкциям иностранных государств и их союзов; пресечение недобросовестной конкуренции при проведении экспортно-импортных операций; унификация таможенного законодательства и таможенных процедур в интересах интеграции экономики государств-участников Таможенного союза; координация взаимодействия таможенных служб государств-участников и др.
Таможенное законодательство стран-членов СНГ: современное состояние
Работа по валютно-финансовому, налоговому и другому законодательству, затрагивающему внешнеэкономическую деятельность, предложения по введению единого (идентичного) порядка внешнеэкономического регулирования единого таможенного тарифа проводится на протяжении 1995 - 2001 гг. Вместе с этим процессом осуществляется корректировка актов по ограничениям во взаимной торговле стратегически важными сырьевыми товарами и реэкспорту товаров. Причем речь идет, по существу, об унификации нормативного регулирования.
В настоящее время сформированы и работают группы по указанным направлениям. Большой интерес представляют упорядочение режимов инвестиционной деятельности и приобретение недвижимости на территории трех государств. В области финансов и платежных отношений надлежит выйти на разработку общего механизма валютного регулирования и контроля, обеспечить единообразный порядок ввоза и вывоза физическими лицами денежных знаков. В то же время работа по унификации видов налогов и их размеров в практическом плане крайне затруднена и на современном этапе практически не реализуема.
Оценивая подходы к организации работы по устранению принципиальных расхождений в хозяйственном законодательстве, видимо, следует принять во внимание прежде всего само состояние этого законодательства в настоящее время.
Если исходить из посылки, что в основе регулирования рыночной экономики лежит развитое гражданское законодательство, то на данном этапе, очевидно, можно констатировать лишь первые шаги в этом направлении.
В Республике Казахстан и в Российской Федерации приняты первые части Гражданских кодексов, базирующихся на общей концепции правового регулирования имущественных отношений. Основные начала гражданского законодательства Республики Казахстан и Российской Федерации исходят из признания равенства участников регулируемых отношений, частной собственности и ее неприкосновенности, равенства различных форм собственности, свободы договора, недопустимости вмешательства в частные дела, судейской защиты нарушенных прав.
Казахстан после подписания договора о Таможенном союзе принял ряд нормативно-правовых актов, направленных на унификацию внутреннего законодательства в области внешнеэкономической деятельности в соответствии с российскими, в частности: «О порядке экспорта и импорта товаров, работ и услуг на территории Республики Казахстан», «Об утверждении порядка реэкспорта товаров», «О ставках таможенных пошлин на вывозимые товары», «О ставках таможенных пошлин на ввозимые товары», «О признании утратившими силу решений Правительства Республики Казахстан по вопросам отмены льгот по уплате экспортных (импортных) пошлин» и др.
В настоящее время Казахстаном предпринимаются меры по приведению в соответствие с российскими нормативными правовыми актами налоговой системы и торгово-политических режимов с третьими странами.
В Республике Беларусь идет интенсивная работа над базовым гражданским законом, призванным заменить устаревшие разрозненные акты в этой области. Учитывая, что разработчики проекта ориентированы на максимальное использование модельного Гражданского кодекса, созданного в рамках Межпарламентской ассамблеи, и имеют в своем распоряжении вновь принятые кодексы Казахстана и России, можно предполагать, что степень совпадения основных положений будет достаточно высокой.
Стартовыми актами определяются дальнейшие шаги — принятие вторых частей Гражданских кодексов, разработка 30—40 законов, вытекающих из положений кодексов и базирующихся на них. Речь идет о таких актах, как законы о государственных предприятиях, хозяйственных товариществах и обществах, регистрации прав на недвижимость и сделок с нею, о лицензировании, о банкротстве, о рынке ценных бумаг, транспортных кодексах и т.д.
В сущности, правильнее, очевидно, говорить не о сближении действующего законодательства, а о координации разработок вновь создаваемого правового массива. При этом нельзя пройти мимо того обстоятельства, что сам законотворческий процесс в государствах — участниках соглашения еще достаточно противоречив, характеризуется наличием конкурирующих альтернативных проектов, столкновением концептуальных подходов. Все это, безусловно, осложнит, а в ряде случаев сделает бесплодными попытки достижения необходимой согласованности на ранних стадиях разработки проектов.
Поскольку основные направления гармонизации законодательства государств-участников соглашений определены документами, подписанными более пяти лет назад, необходимо определить механизм, в рамках которого осуществлялась бы работа по их реализации. Опыт функционирования подобного рода структур позволяет говорить о выработанных способах такой деятельности: во-первых, разработка и заключение международных соглашений по соответствующим вопросам; во-вторых, создание заинтересованными государствами национальных структур, наделенных властными полномочиями, которые принимают акты, обязательные для этих государств; в-третьих, разработка образцовых правовых норм, имеющих рекомендательный характер. При этом принятие национальных норм остается делом воли каждого государства; в-четвертых, текущее взаимное консультирование. Для сложившейся ситуации возможно использование двух последних способов и частично первого по специальному кругу вопросов. Представляется достаточно очевидным, что для постановки серьезной работы, ориентированной на конечный результат, требуется создание постоянно действующего исполнительного органа с соответствующим штатным, финансовым, интеллектуальным обеспечением. Рассматривая возможные варианты и учитывая проблематичность выделения дополнительных материальных ресурсов, предпочтение, видимо, следует отдать использованию уже существующих организационных структур.
Противоречия и перспективы сближения таможенного законодательства стран-членов СНГ
Сегодня на государства, входящие в Таможенный союз, приходится 84 % внутреннего продукта СНГ, в валовой продукции промышленности -88 %, в товарообороте - более 66%. Поэтому так важно сегодня сконцентрировать усилия на поэтапном формировании Таможенного союза, который может стать локомотивом интеграции, примером успешной выработки новой модели равноправного, взаимовыгодного сотрудничества в рамках Содружества Независимых Государств. Если удастся обеспечить сдвиг в создании на общей таможенной территории равноправных условий для деятельности хозяйствующих субъектов у всех участников Союза без взимания таможенных пошлин, количественных и других ограничений, проводить согласованную налоговую политику, тем самым будут созданы реальные возможности для роста объема взаимной торговли и оживления производства.
Но есть и иные цифры. На страны СНГ в целом приходиться меньше четверти внешнеторгового оборота России, а на страны «пятерки», объединенные в Таможенный союз, приходится приблизительно 30% внешнеторгового оборота России со странами СНГ. Крупнейшим торговым партнером Российской Федерации на пространстве прежнего Союза ССР, в настоящее время и на обозримое будущее является Украина, не входящая в Таможенный союз.
Если рассматривать динамику торговли, то в 1991 г. у Российской Федерации на связи с союзными республиками приходилось около 65% от всего объема ее внешних связей. Сейчас на связи с республиками СНГ -около 23 %. Налицо снижение удельного веса объема товарооборота приблизительно в 3 раза.
Вместе с тем Таможенный союз до 1 января 1998 г. был единственной зоной преференциального экономического сотрудничества, которая существовала у Российской Федерации. С 1 января 1998 г. Российская Федерация начала участвовать в другой преференциальной зоне сотрудничестве, объединяемой организацией Азиатско-Тихоокеанского экономического сотрудничества, куда входят Соединенные Штаты Америки, Китай, Япония, Южная Корея, страны АСЕАН и другие. На эти страны в целом приходится около 18 % всего внешнеторгового оборона России. Вместе с тем, участие в этой организации не является для России бесспорным. Ведь там речь идет об отмене торговых барьеров к 2010 г., а это самые крупные экономические державы.
Если проводить только объемные сравнения, то по ним эти две зоны преференциального сотрудничества практически равны. Однако это сравнение ущербно, по определению, не учитывает стратегических интересов России на постсоветском пространстве.
Почему также важна концентрация усилий для завершения формирования Таможенного союза государств «пятерки». Как показывает мировая практика создания региональных экономических союзов, с завершением формирования зоны свободно торговли и Таможенного союза создаются прочные основы необратимости интеграционных процессов, перехода к экономическому и валютному союзу. Для государств «пятерки»- участников Договора об углублении интеграции, заявивших о своем курсе на реальное построение единого экономического пространства и общего рынка, особенно важно, что появляется возможность проводить согласование структурной экономической политики, поскольку им приходится одновременно строить национальные рынки, интегрировать их между собой в таможенный и экономический союзы. А это куда сложнее, чем интегрировать гораздо более развитые рынки, как это было в Западной Европе.
Таможенный союз - это достаточно развитая форма экономической интеграции. Европейскому союзу потребовалось более 20 лет, чтобы построить Таможенный союз, что позволило уже в 1968 г. перейти к общему рынку, в котором обеспечивается свобода передвижения товаров, услуг, капиталов и рабочей силы. Убежден, что государствам в рамках СНГ потребуется гораздо меньше времени, чтобы построить свой таможенный союз. У наших государств много общего. Наши экономики в недавнем прошлом составляли единый хозяйственный комплекс, нас объединяют общие задачи переходного периода, строительство рыночного хозяйства. К тому же пришло осознание факта, что преодолеть кризис легче не в одиночку, а опираясь на взаимную помощь партнеров по Содружеству Независимых Государств.
Однако осуществление целей Таможенного союза проходит непросто, до сих пор декларацией остается задача создания единой таможенной территории, налицо явная несогласованность действий органов власти и управления стран-членов Таможенного союза. Если сравнивать ставки таможенных пошлин, установленных Россией и Беларусью, то расхождения можно выявить по нескольким десяткам позиций, при сравнении с Казахстаном - их количество превышает 600, а по Киргизии ставки вообще совпадают лишь по шестой части позиций. Поэтому первоочередная задача - установление единых таможенных тарифов, их унификация.
В рамках Таможенного союза не только нет общего таможенного тарифа (а это главный критерий любого таможенного союза), в нем нет и обязательств не менять односторонне те ставки, которые совпадают. В рамках Таможенного союза существуют договоренности о единых мерах нетарифного регулирования, но это соглашение применяется временно и в рамках национальных законодательств. Не унифицирована и система косвенного налогообложения. Так, например, Правительство Казахстан ввело нормы обращения валюты и валютных ценностей в 50 раз превышающие нормы, существующие у других членов Таможенного союза. В 1997 г. Казахстан без согласования с другими членами таможенного сообщества ввел НДС на импортные товары. В связи с этим товары России, в частности попали под двойное налогообложение, что в значительной мере и спровоцировало падение товарооборота Казахстана с Россией и Беларусью. С другой стороны, действующий принцип взимания НДС по месту производства товаров продолжает дискриминировать взаимный характер. В нарушение норм режима свободной торговли Казахстан и Кыргызстан продолжают применять различные ставки акцизов на производимые и ввозимые ими товары из России и Беларуси. Правда, следует отметить, что и российская сторона также неоднократно меняла таможенные тарифы, зачастую без согласования с партнерами.
