Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. STRONG Юридическая природа и особенности парламентского
контроля в сфере финансов STRONG 13
1.1. Юридическая природа и объекты парламентского финансового контроля 13
1.2. Становление и развитие института финансового контроля в России 31
1.3. Конституционно-правовое регулирование парламентского контроля за финансами в отдельных зарубежных государствах 45
Глава 2. Конституционно-правовые основы деятельности Федерального Собрания Российской Федерации по контролю за государственными финансами 60
2.1. Правовое регулирование деятельности отдельных субъектов парламентского контроля в сфере финансов на федеральном уровне 60
2.2. Формы и стадии парламентского контроля в сфере финансов 83
2.3. Конституционно-правовые гарантии деятельности Федерального Собрания РФ в сфере финансового контроля 99
Глава 3. Особенности деятельности законодательных органов субъектов Российской Федерации по контролю за государственными финансами 105
3.1. Правовые основы деятельности законодательных органов субъектов Российской Федерации в сфере контроля за государственными финансами 105
3.2. Осуществления финансового контроля специализированными субъектами, образуемыми законодательным органам субъектов Российской Федерации 118
Заключение 140
Список использованной литературы 146
- Юридическая природа и объекты парламентского финансового контроля
- Становление и развитие института финансового контроля в России
- Правовое регулирование деятельности отдельных субъектов парламентского контроля в сфере финансов на федеральном уровне
- Правовые основы деятельности законодательных органов субъектов Российской Федерации в сфере контроля за государственными финансами
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Современный период разви-ля Российской Федерации характеризуется тем, что процессы формирования и становления основных государственных институтов вошли в новую фазу, связанную с повышением эффективности их деятельности, укреплением дисциплины на всех уровнях власти. В Послании Федеральному Собранию Российской Федерации в 2005 г. Президент Российской Федерации В.В. Путин четко обозначил данный приоритет, отметив, что «...Задачей номер один для нас по-прежнему остается повышение эффективности государственного управления, строгое соблюдение чиновниками законности...» .
Эффективное управление в сфере финансов составляет в одну из основных задач любого государства, поскольку является залогом реализации всех остальных его функций: обеспечения обороны и безопасности, социального развития, внешнеэкономической деятельности. В рамках финансовых отношений центральное место занимают отношения, связанные с регулированием государственных доходов и расходов, их оптимальным и эффективным распределением. При этом бюджетная политика, ориентированная на создание эффективного механизма управления финансами, является основой политической и экономической стабильности в государстве.
Среди функций, которыми в настоящее время наделены органы законодательной власти большинства стран мира, одно из важнейших мест занимают контрольные функции по отношению к органам исполнительной власти, реализуемые в самых различных сферах, включая финансовую. В настоящее время парламентский финансовый контроль
1 См: Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ // Российская газета. 2005, 20 мая.
является самостоятельным институтом конституционного права во многих демократических государствах. Основной целью парламентского финансового контроля является не только обеспечение сохранности бюджетных средств, их целевое и эффективное использование, достижение высокого уровня бюджетной дисциплины, но и создание эффективной системы, бюджетного финансирования, вскрытие отклонений от принятых стандартов, нарушений принципов законности, эффективности, целесообразности расходования средств.
Парламентский финансовый контроль в классическом его понимании институциализировался в современной России сравнительно недавно — с 1993 г., когда была принята действующая Конституция РФ, установившая систему органов государственной власти и разграничение полномочий между ними. В этой связи формирование полноценной системы парламентского финансового контроля в нашей стране имеет непродолжительную историю, что порождает немало противоречий как правового, так и организационного характера.
Конституция Российской Федерации, закрепляя правовые основы деятельности органов законодательной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ, весьма ограниченно отражает их полномочия, связанные с реализацией функции финансового контроля. Более того, федеральные законодательные акты, призванные конкретизировать данные конституционные положения, не создают определенности в отношении правового механизма осуществления текущего парламентского финансового контроля, порядка взаимодействия представительных и исполнительных органов власти в данной сфере, а также эффективных форм реагирования законодательной власти на факты нарушения бюджетной дисциплины и нецелевого расходования государственных средств.
В 2004 - 2007 гг. на федеральном уровне был предпринят ряд шагов по законодательной конкретизации полномочий Федерального Собрания Российской Федерации в вопросах осуществления финансового контроля. В частности, внесение изменений в Бюджетный кодекс РФ позволило дополнить правовой механизм взаимодействия высшего законодательного органа Российской Федерации с федеральными органами исполнительной власти не только в вопросах формирования и утверждения бюджета, но и в сфере текущего контроля за его исполнением на протяжении финансового года .
Однако внесение этих изменений не затронуло целого ряда проблем, среди которых: отсутствие четко закрепленного перечня контрольных полномочий Федерального Собрания Российской Федерации в бюджетном процессе, неопределенность с правовыми формами реагирования федерального парламента на факты нарушения порядка исполнения бюджета.
Вместе с тем, если на федеральном уровне законодательное закрепление института парламентского финансового контроля находится в стадии активного формирования, то во многих субъектах Российской Федерации в настоящее время полномочия представительных органов власти в бюджетной сфере закреплены крайне узко, что ставит региональные парламенты в положение субъектов, не способных эффективно воздействовать на региональную исполнительную власть при нарушении ими финансовой дисциплины.
Отсутствие четких правовых механизмов парламентского финансового контроля в Российской Федерации отрицательно сказывается на
См , например' Федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации» от 28.12.2004 г. N 182-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004 № 31. Ст. 4124, Федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации» от 09.05.2005 г. N 49-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 7. Ст 927.
всей бюджетной системе государства. В условиях недостаточной прозрачности и открытости для проверки исполнения статей государственных доходов и расходов, имеют место факты нецелевого использования государственных денежных и материальных ресурсов, махинации по их изъятию, прямое хищение, вывоз капиталов за рубеж.
Указанные обстоятельства предопределяют очевидную необходимость всестороннего, многогранного и глубокого изучения всех аспектов финансового контроля, осуществляемого представительными органами власти в Российской Федерации.
В представленной работе комплексно и всесторонне, с учетом зарубежного опыта, рассматриваются различные аспекты парламентского финансового контроля, что позволяет уточнить и дополнить теоретическую базу данного конституционно-правового института, а также выработать определенные рекомендации по его совершенствованию.
Степень разработанности темы исследования не является исчерпывающей. До настоящего времени в отечественной науке конституционного права предметом исследования становились вопросы государственного финансового контроля (А.Т. Тлипиев, Е.В. Макаренко) , федерального парламентского контроля в целом (СВ. Бендюрина)", и парламентского контроля в субъектах РФ (А.В. Кузнецов) . Отдельного монографического исследования конституционно-правовых основ парламентского контроля в сфере финансов до настоящего времени не проводилось.
1 См.: Тлипиев А.Т. Конституционно-правовые основы государственного финансового контроля в России: вопросы теории и практики : Автореф. дис. канд. юрид. наук. Ростов на Дону., 2003; Макаренко Е.В. Государственный контроль за исполнением федерального бюджета в Российской Федерации: конституционно-правовые основы. Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 2003.
" Бендюрина СВ. Федеральный парламентский контроль в Российской Федерации. Автореф. дисс. канд юрид. наук. Екатеринбург, 2003.
* Кузнецов А.В. Парламентский контроль в субъектах Российской Федерации. Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 2002.
В диссертационном исследовании трудно переоценить значение работ известных отечественных ученых, посвященных общим вопросами конституционно-правового регулирования, имеющие непосредственное отношение к проблемам парламентского контроля. Это, в частности, работы С.А. Авакьяна, А.С. Автомонова, С.С. Алексеева, И.А. Алебастровой, И.А. Азовкина. М.В. Баглая, О.Н. Булакова, Б.Н. Габри-чидзе, В.Н. Григорьева, К.К. Гасанова, И.Н. Глебова, В.В. Еремяна, Д.Л. Златопольского; Е.В. Ковряковой, Д.А. Ковачева, A.M. Кононова, А.А. Корнилаевой, О.Е. Кутафина, В.И. Лафитского, Б.М. Лазарева, С.С. Маиляна, В.В. Маклакова, А.С. Прудникова, А.Н. Пилипенко, И.А. Ракитской, В.Д. Самойлова, Б.А. Страшуна, М.М. Утяшева, В.Е. Чиркина, В.И. Червонюка, М.Ф. Чудакова Б.С. Эбзеева и других автор<Кюнцептуальные основы содержатся в работах зарубежных авторов, исследовавших общие проблемы парламентского контроля как одной из функций представительной власти: Ф. Ардана, Д. Лаврофф, Р. Саква, А. Стивене, В. Стеффани, В. Цеє, Б. Шантебу, Г. Шнайдер и других исследователей.
Объектом исследования являются конституционно-правовые отношения, складывающиеся в процессе деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти по вопросам проверки законности, обоснованности и эффективности использования средств государственного бюджета Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также внебюджетных фондов.
Предмет исследования - нормы Конституции Российской Федерации, федеральных законов и подзаконных актов, законов и подзаконных актов субъектов Российской Федерации, регламентирующих порядок и процедуры участия представительных органов власти в осуществлении финансового контроля за эффективным расходованием средств
федерального государственного бюджета, бюджетов субъектов РФ, а также государственных внебюджетных фондов.
Цель диссертации заключается в разработке теоретической базы конституционно-правового института непосредственного парламентского финансового контроля; выявление как положительных, так и отрицательных сторон правового регулирования в данной сфере, а также выработка рекомендаций по совершенствованию нормативно-правового регулирования парламентского контроля в сфере финансов, повышения его эффективности в современных условиях.
Для достижения поставленной цели в диссертации решаются следующие научные задачи:
раскрыть и исследовать теоретические аспекты института парламентского контроля в сфере финансов;
исследовать основные этапы становления и развития института финансового контроля в России, выявить общие закономерности его формирования;
исследовать конституционно-правовые основы осуществления парламентского контроля в сфере финансов в отдельных зарубежных государствах;
проанализировать правовые основы деятельности Федерального Собрания Российской Федерации в сфере контроля за государственными финансами;
исследовать правовой статус и специфику деятельности специализированных субъектов парламентского контроля в сфере финансов на федеральном уровне;
исследовать формы и стадии парламентского контроля в сфере финансов, осуществляемого как в рамках деятельности Федерального Собрания Российской Федерации, так и законодательными органами субъектов Российской Федерации;
» исследовать конституционно-правовые гарантии парламентского контроля в сфере государственных финансов в современной России;
исследовать организационно-правовые аспекты
деятельности законодательных органов субъектов Российской Федерации в сфере контроля за государственными финансами.
Методологическую основу исследования составляет общая теория права, теория конституционного права и других юридических наук, а также использование конкретно-исторического и диалектического методов познания, специальных научных методов правоведения: формально-правового, сравнительно-правового и историко-правового анализа. В диссертации также использованы такие методы познания, такие как: системно-правовой, сравнительно-правовой, исторический и формально-юридический.
Научная новизна диссертации состоит в том, что она представляет собой комплексное исследование теоретико-методологических основ деятельности законодательных (представительных) органов власти Российской Федерации в сфере прямого финансового контроля, осуществляемого ими самостоятельно, без участия специальных контрольно-счетных органов.
Помимо этого, до настоящего времени в исследованиях отечественных авторов было уделено недостаточно внимания изменениям, внесенным в 2004-2007 гг. в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в части правового регулирования осуществления финансового контроля законодательными (представительными) органами
власти.
Кроме того, научная новизна диссертации отражена в следующих достигнутых результатах: сформулированы и предложены для использования в научном обороте определения понятий «парламентский контроль в сфере финансов», «непосредственный парламентский финансовый контроль», «опосредованный парламентский финансовый контроль»; сформулирована и эмпирически обоснована система принципов парламентского финансового контроля; выявлены исторические особенности и закономерности формирования системы финансового контроля в России, предметно обозначен правовой статус специализированных Комитетов Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации как субъектов непосредственного парламентского финансового контроля; исследованы и раскрыты особенности осуществления непосредственного финансового контроля законодательными органами субъектов Российской Федерации; предложены законодательные меры по оптимизации парламентского финансового контроля в субъектах Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие научные выводы и положения:
Обосновывается вывод о том, что парламентский финансовый контроль - это осуществляемый высшим законодательным (представительным) органом государственной власти, в соответствии с конституционными полномочиями, комплекс мер по постоянному наблюдению и проверке деятельности финансовой системы государства, а также по устранению выявленных в результате такой проверки нарушений и предупреждению возможных нарушений в будущем.
Обосновывается необходимость выделения в науке конституционного права самостоятельного правового института парламентского финансового контроля, предметом которого выступают отношения, складывающиеся между органами государственной власти Российской
Федерации по поводу проверки со стороны представительных органов обоснованности и эффективности расходования средств бюджетов и внебюджетных фондов.
Теоретически разработана и эмпирически обоснована система принципов парламентского контроля в сфере финансов, среди которых выделяются: принцип законности; принцип политической беспристрастности; принцип объективности; принцип ответственности; принцип упреждающего подхода.
Обосновывается и актуализируется тезис о том, что Федеральное Собрание Российской Федерации обладает ограниченными прямыми контрольными полномочиями в части исполнения федерального бюджета Правительством. Непосредственный контроль Федерального Собрания Российской Федерации в сфере финансов носит информационный характер, который заключается в анализе с помощью специализированных органов состояния средств государственного бюджета, внебюджетных фондов и принятии решений политического характера по результатам анализа данной информации.
В целях повышения эффективности парламентского финансово контроля в субъектах РФ, обосновывается предложение о необходимости создания законодательной базы осуществления парламентского финансового контроля со стороны законодательных (представительных) органов субъектов РФ за финансовой деятельностью муниципальных органов, при условии соблюдения существующей системы разграничения бюджетных полномочий.
В целях повышения эффективности парламентского контроля в сфере финансов, укрепления гарантий этого контроля, представляется необходимым законодательно закрепить обязанность прокуратуры Российской Федерации по представлению Государственной Думы или Совета Федерации (а также представительных органов субъектов РФ)
осуществлять расследование по обстоятельствам нарушения бюджетного законодательства в случае отклонения законодательными органами отчетов об исполнении бюджета.
Апробация исследования. Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в научных публикациях, подготовленных на основе проведенного исследования.
Важное место в обеспечении достоверности и обоснованности основных положений диссертации занимает их апробирование в деятельности Комитета по местному самоуправлению Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
Положения и выводы диссертационного исследования также нашли отражение в рабочей учебной программе по курсу «Конституционное право России», преподаваемого в Московском институте права.
Материалы диссертационного исследования могут стать теоретической основой для деятельности органов законодательной власти Российской Федерации
Структура и содержание диссертации определяются целями и задачами исследования, а также методами изложения материала и логикой построения работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения и списка литературы.
Юридическая природа и объекты парламентского финансового контроля
Исследование сущности любого явления общественной, политической, правовой жизни является необходимым условием познания внутренних закономерностей данного явления, его природы, что в свою очередь формирует предпосылки его правильного понимания и эффективного регулирования. Парламентский финансовый контроль в данном смысле не является исключением. Будучи продуктом одновременно политики, экономики и права, данное явление общественной жизни обладает сложными сущностными характеристиками, без исследования которых невозможно выработать действенные механизмы его регулирования.
Сам термин «контроль» в научной и практической деятельности употребляется часто. Нет авторов, исследовавших проблемы социального управления, которые в той или иной мере не затрагивали бы цели, задачи, функции, принципы контроля, компетенцию органов, осуществляющих контроль и т.д. Такое частое обращение к понятию контроля формирует мнение о достаточной изученности сущности этого явления. Вместе с тем, анализ научных трудов свидетельствует том, что в определении сущности контроля среди ученых нет единства. Авторы определяют его по-разному: как средство, фактор, форму, элемент, функцию, деятельность, систему, обратную связь, условие, регулятор, гарантию, явление, институт, метод, правомочие и т.д.1
Данные подходы, очевидно, не столько отражают стремление дать универсальную формулу понятия контроля, сколько являются следствием рассмотрения данного феномена через призму различных научных направлений - философских, управленческих, политических, правовых, социальных и других".
Само слово контроль произошло от однокоренного contrerle (фр. -противосвиток). Как известно, раньше документы записывались на папирусных свитках, затем они разрывались пополам, и каждая половина хранилась у заинтересованного лица. Если требовалось подтвердить подлинность документа, то одна половина свитка совмещалась с другой, подтверждающей его подлинность. Таким образом, «контроль» понимался как установление правильности обстоятельств дела . В конституционно-правовом значении под этим словом подразумевается нечто иное, причем разные авторы вкладывают в него подчас неодинаковый смысл.
Так, В. Орландо полагал, что функция контроля имеет целью осуществление постоянного и активного надзора со стороны парламента над всеми отраслями администрации, а также право представителя выражать членам правительства любое желание, сомнение или недовольство .
Г. Еллинек под контролем понимал проверку важных для государства действий его органов и членов с точки зрения соответствия их определенным нормам. Он также считал, что контроль может быть политическим или правовым. В правовой входят: административный, финансовый и парламентский контроль. Последний осуществляется пред 1 ставительными органами государства.
Б.А. Страшун представляет контроль как «одну из неотъемлемых функций управления, позволяющую сопоставить фактический результат управленческой деятельности с желаемым, выявить недостатки и их причины»". Другие ученые отмечают, что контроль сам по себе не представляет первичной деятельности, он касается действий, осуществляемых независимо от контроля; и вместе с тем, контроль является самостоятельным видом работы. Его сущность состоит в наблюдении за соответствием деятельности подконтрольного объекта тем предписаниям, которые объект получил от управляющего органа или должностного лица (субъекта).
Сочетание вышеуказанных подходов к пониманию сущности контроля позволяет вывести общее его определение - это деятельность по проверке соответствия поставленным целям достигнутых (достигаемых) результатов (иначе - это проверка исполнения принимаемых решений), призванная выявить предупредить ошибки и недостатки, отклонения от требований управленческих решений, что способствует определению путей коррекции деятельности объекта управления.
Становление и развитие института финансового контроля в России
Хотя единого мнения о точной дате образования первого органа государственного финансового контроля в России среди историков нет (эту дату в зависимости от методологии исследования относят к 1654-1656 годам), всё же 1656 год, по мнению многих как дореволюционных, так и советских исследователей, относится к году учреждения в структуре государственной власти России Счётного приказа, который стал прародителем всех государственных контрольных структур, действовавших в России, в том числе и Счётной палаты Российской Федерации.
На начальном периоде становления Русского государства (XI-XIII века) контрольные функции за действиями властей осуществлялись народом через вече, своего рода древний орган представительной власти в России."
В дальнейшем, до вступления на престол Ивана IV (Грозного), контроль за властью осуществляла сама власть. В период царствования Ивана IV, в ходе введения системы местного самоуправления, границы между центральной и представительной властью (избранной) определились. Контроль в этой ситуации получил более широкую и надёжную основу для своего проведения.
В XVII веке началась смена характера, содержания и стиля правления. Начался качественно новый период в истории России. Учитывая происшедшие изменения, правительство царя Алексея Михайловича на основании изучения и анализа церковных правил, греческих законов, указов прежних русских государей, старых судебников в 1648 году составило Уложение царя Алексея Михайловича, которое долгое время действовало в судах и оказывало определенное влияние на регулирование финансового контроля.
В целом Россия вступила в новый период укрепления государственности и центральной власти; в стране усилилась необходимость создания органов государственного контроля. Эта необходимость проистекала на фоне политических процессов, происходивших в Западной Европе.
На этом историческом фоне в структуре государственной власти России под кураторством царской Думы учреждается Счётный приказ или Приказ счётных дел. Первоначально перед Приказом ставилась сравнительно узкая задача - проверить раздачу полкового жалованья во время войны с Польшей 1653-1654 гг., а затем обревизовать деятельность Приказа Большой казны за 50 лет. В дальнейшем в ведении Счётного приказа находились доходы и расходы российского государства, а также остатки по книгам за многие годы.
Реформы Петра I, вызвавшие рост производительных сил и увеличение бюджета, образование всероссийского рынка и расширение внешнеторговых связей настоятельно требовали качественного улучшения контрольной работы.
Поэтому в ходе реформ Петр I даёт основание государственному счетоводству и контролю. Обязанности Государственного контроля возлагаются на учреждённый 22 февраля 1711 года Правительствующий сенат, при котором в качестве параллельных и отчасти подчинённых органов состояли Ближняя канцелярия (до 1719 года) и Ревизион-коллегия (начиная с 1720 года), проверявшие ведомости о приходе и расходе сумм, поступивших после проверки их камер- и штатс 1 конторами.
В обязанности Коллегии входило заведование счетами всех государственных доходов и расходов и суд над лицами, изобличёнными в злоупотреблениях по части собирания доходов и использования расходов.
В период царствования преемников Петра I система централизованного Государственного контроля реорганизовывалась вслед за общими изменениями в системе государственного управления. При этом снижение или повышение роли Сената понижало или повышало роль Государственного контроля, с одной стороны осуществляемого самим Сенатом, с другой стороны - в сугубо финансовой части - подчинённой ему Ревизион-коллегией.
Однако реорганизации и попытки улучшить контрольное дело не устраняли основной причины слабости ревизионного дела - неналаженности местного счетоводства и отчётности.
Екатерина II после вступления на престол и изучения вопросов государственного управления в Манифесте от 15 декабря 1763 г. так охарактеризовала состояние ревизионного дела: «...В Ревизион-коллегии, как нам известно, от времени до времени столь великое число умножилось неревизованных счетов, что многие миллионы государ-ственной казны в неизвестии находятся»". Этим же манифестом делается ещё одна попытка улучшить дело ревизии.
Однако ревизионная деятельность не улучшилась и не могла быть улучшена при отсутствии местных, областных учреждений контроля.
Правовое регулирование деятельности отдельных субъектов парламентского контроля в сфере финансов на федеральном уровне
В соответствии с Конституцией Российской Федерации, система государственной власти строится на фундаментальном принципе, который является как фактором политической стабильности, так и гарантией эффективного распределения полномочий и компетенции. В современном понимании разделение властей выступает основой всего государственного механизма, включающего принципы формирования государств иных органов и правила разграничения сфер функциональной и предметной компетенции между ними, принципов взаимного сдерживания и взаимного сотрудничества.
Так, четкое разграничение сфер деятельности и полномочий государственных органов разных ветвей власти, предполагает невмешательство органов определенной ветви власти (законодательной, исполнительной, судебной) в компетенцию другой. При этом ветви власти самостоятельны и независимы в реализации своих полномочий и обладают возможностью взаимно сдерживать и контролировать друг друга. Каждый элемент системы сдержек и противовесов в отдельности, рассматриваемый вне единого целого, может квалифицироваться как нарушение принципа разделения властей.
Вся власть в обществе должна быть разделена и уравновешена таким образом, чтобы ни один институт не занял доминирующего положения по отношению к другим и не смог выйти за рамки законных полномочий других институтов власти. Таким образом, отношения, складывающиеся в государственной сфере между законодательными, исполнительными и судебными органами, должны основываться, с одной стороны, на разделении (в смысле обособлении их компетенции); а с другой стороны, - на взаимопроникновении с целью контроля и равновесия, чтобы ни одни орган с полномочиями власти не оказался надо всей государственной системой.
Требование соблюдения законности в деятельности по образованию, распределению и использованию денежных фондов государства и субъектов местного самоуправления имеет конституционную основу: органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и объединения должны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы (ч.2 ст. 15 Конституции РФ).
Принцип разделения властей, закрепленный в ст. 10 Конституции РФ привел к радикальному изменению правового статуса большинства органов государственной власти. В наибольшей степени это отразилось на положении Парламента - Федерального Собрания Российской Федерации, анализ правового положения которого стал предметом внимания многих российских ученых. Так, Ж.И. Овсепян отмечает, что «...наряду с законодательными, парламент осуществляют и контрольные функции.
Минимальный парламентский контроль - это бюджетный и финансо 1 выи...» .
В соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральное Собрание является высшим органом законодательной власти.
В отношении законодательной ветви власти, можно заметить, что присутствует еще внутреннее разграничение компетенции палат российского парламента: Государственная Дума и Совет Федерации как две палаты Федерального Собрания Конституцией наделены собственными полномочиями. В рамках современной политической системы России значительная самостоятельность и обособленность палат, функционирующих по собственным внутренним законам, в конечном счете, определяет специфику каждой, отражающуюся в различиях, нормах поведения, механизме государственного участия в контроле за финансами, форм проявления такого контроля и т.д.
Как уже отмечалось, в Конституции Российской Федерации возможность осуществления представительными органами власти контрольных полномочий в сфере финансов предусматривается. Однако пределы их осуществления, формы реализации такого контроля и меры, которые могли бы быть приняты представительным органом государственной власти к лицам, нарушающим бюджетное и финансовое законодательство, можно выявить только при скрупулезном анализе всего массива конституционных норм, анализе тех предметов ведения, которые закрепляет Конституция РФ за палатами Федерального Собрания.
Представляется, что весь круг вопросов финансового контроля, закрепленных законодателем за парламентом, следует рассматривать и исследовать через призму контрольной деятельности соответствующей палаты Федерального Собрания (Государственной Думы и Совета Федерации).
Часть 5 статьи 101 Конституции РФ закрепляет за Советом Федерации и Государственной Думой право «осуществления контроля за исполнением федерального бюджета» и на образование Счетной палаты Российской Федерации. Содержит ли Конституция РФ еще какие-либо нормы, укрывающие и реализацию палатами парламента контрольных полномочий в сфере финансов? Если такой вопрос возникает в принципе, то это заведомо значит, что в столь явном виде они не закреплены, но при комплексном анализе полномочий палат Федерального Собрания РФ, их можно выделить.
Правовые основы деятельности законодательных органов субъектов Российской Федерации в сфере контроля за государственными финансами
В связи с разработкой принципиально новой стратегии в области территориального управления, направленной на децентрализацию управления экономикой и повышение финансовой самостоятельности регионов, возникает необходимость совершенствования государственного финансового контроля как одной из основных функций управления.
В условиях становления и развития бюджетного федерализма, усложнения межбюджетных отношений, интенсивного процесса разграничения полномочий между федеральной властью, субъектами Федерации и органами местного самоуправления, дефицитности территориальных бюджетных ресурсов многократно возрастает значимость бюджетного контроля, непосредственным объектом которого выступают бюджетно-налоговая сфера и все этапы бюджетного процесса.
Аналогично федеральному парламенту в субъектах Российской Федерации также применяются основные формы парламентского контроля, в том числе и финансовый. Законодательной основой формирования системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации является Конституция Российской Федерации, в которой отмечается, что «система органов государственной власти республик; краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государстве иной власти, установленными федеральным законом».
Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» был принят Государственной Думой Российской Федерации в сентябре 1999 года, преодо-левшей вето Совета Федерации, и вступил в силу в октябре 1999 года". Статья 5 этого закона определяет основные полномочия законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Федерации. В частности, законодательному органу власти субъекта Российской Федерации вменено в обязанность: - утверждать бюджет субъекта Российском Федерации и отчет о его выполнении, - устанавливать порядок управления и распоряжения собственностью субъекта РФ, и том числе долями (паями, акциями) субъекта РФ в капиталах хозяйственных обществ, товариществ и предприятий иных организационно-правовых форм; - назначать на должность и освобождать от должности и отдельных должностных лиц субъекта РФ, а также оформлять согласие на их назначение на должность, если такой порядок назначения предусмотрен Конституцией РФ, федеральными законами. Конституцией (Уставом) субъекта РФ; - осуществлять контроль за соблюдением и исполнением законов субъекта РФ, исполнением бюджета субъекта РФ и соблюдения установленного порядка распоряжения собственностью и другие.
Одной из наиболее развернутых законодательных формулировок полномочий представительных органов субъектов Российской Федерации в сфере контроля за финансами является Конституция Удмуртской республики. Так, в сфере бюджетных, финансовых и кредитных отношений Государственный Совет - парламент Удмуртской Республики осуществляет контроль: - за соблюдением и исполнением закона Удмуртской Республики о бюджете на соответствующий год; - за Правительством Удмуртской Республики, иными органами исполнительной власти Удмуртской Республики, органами местного самоуправления в Удмуртской Республике, предприятиями, учреждениями, организациями независимо от форм собственности в сфере финансовой деятельности; - за выполнением Правительством Удмуртской Республики мероприятий по покрытию дефицита бюджета Удмуртской Республики; - за соблюдением установленного бюджетным законодательством порядка использования доходов, фактически полученных при исполнении бюджета Удмуртской Республики сверх утвержденных законом о бюджете Удмуртской Республики на соответствующий год и порядка внесения изменений и дополнений в указанный закон в связи с получением дополнительных доходов; - за соблюдением порядка образования и деятельности внебюджетных и валютных фондов Удмуртской Республики; - за деятельностью по обслуживанию государственного долга Удмуртский Республики.
