Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Концептуальные основы конституционного контроля , с.9
1. Причины и условия возникновения конституционного контроля в Российской Федерации . с.9
2. Правовая природа конституционного контроля . с.30
Глава 2. Организационная диверсификация конституционного контроля в Российской Федерации . с.53
1. Пределы деятельности специализированных органов конституционного контроля в Российской Федерации . с.53
2. Взаимодействие государственных органов при осуществлении конституционного контроля . с.83
3. Практическое осуществление полномочий специализированными органами конституционного контроля, с. 118
4. Эффективность конституционного контроля в Российской Федерации. с. 149
Заключение с. 178
Приложение с. 184
Библиография с. 186
- Причины и условия возникновения конституционного контроля в Российской Федерации
- Правовая природа конституционного контроля
- Пределы деятельности специализированных органов конституционного контроля в Российской Федерации
- Взаимодействие государственных органов при осуществлении конституционного контроля
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования.
Для современного государства идея конституционного контроля представляет собой инструмент достижения баланса между внутренними противоречиями и потребностью сохранения единого правового пространства, возникающими на пути становления правового государства. Однако многоликость мировых институтов конституционного контроля, разнообразие понятийного аппарата, формирующего его, приводят к тому, что каждое государство создает свою модель конституционного контроля, учитывая специфику своего устройства.
Механизм реализации конституционного контроля становится важнейшим предметом всей российской конституционно-правовой науки. Однако государственные процессы динамичны и необходимость в развитии законодательной базы на лицо.
Становление и перспективы развития конституционного контроля в России является в настоящее время одной из самых дискуссионных проблем в научной теории и в общественно-политической практике. При этом актуальной задачей является не только теоретическое, но и практическое исследование именно адаптированного конституционного контроля в Российской Федерации, а также разрешение спорных вопросов и перспектив реализации этого института в условиях формирования правового государства. Следовательно, особое значение для теории и практики конституционного контроля в России имеет непрерывно обновляющийся анализ деятельности специализированных органов государственной власти, которые способны непосредственно влиять на масштаб, темпы и качество воплощения в действительность концептуальных основ правового государства, заложенных в Конституции Российской Федерации. Степень разработанности темы исследования.
В настоящее время объем зарубежных и отечественных исследований обширен. Активно изучаются проблемы конституционного контроля в России. Вместе с тем, рассматриваемый институт подвижен и зависим от воздействия экономической, политической, социальной обстановки в государстве. В связи с чем, требуется глубокий анализ происходящих процессов и гибкий подход к, казалось бы, уже сформировавшемуся институту. Объект и предмет исследования.
Объектом и предметом исследования являются специализированные органы конституционного контроля в Российской Федерации и конституционный контроль как отдельный независимый институт российского государства. А также деятельность указанных органов, формы и методы реализации ими поставленных задач и функций. Цель и задачи исследования.
Основная цель работы - анализ правовых и организационных основ конституционного контроля в Российской Федерации.
Основными задачами при этом является изучение концептуальных основ конституционного контроля; обоснование предложений по совершенствованию организационно-правовых форм взаимодействия специализированных органов конституционного контроля с государственными органами федерального уровня, а также органами субъектов Федерации; анализ практической деятельности органов специализированного конституционного контроля Российской Федерации, и как следствие вынесение предложений в отношении эффективности конституционного контроля в России. Методология и теоретические основы исследования.
В ходе исследования применялись системный, структурно-функциональный, исторический, формально-логический, компаративный и другие методы, принципы единства исторического и логического,
5 абстрактного и конкретного, общего и особенного, а также правовые аксиомы и принципы, вытекающие из естественного права.
Нормативную основу диссертационного исследования составляют Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, решения Конституционного Суда РФ, указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ, договоры и соглашения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, нормативные правовые акты субъектов РФ, а также решения конституционных (уставных) судов субъектов РФ.
В контексте исследуемой проблемы проанализированы конституции и иные правовые акты ряда зарубежных стран. Научная новизна.
Научная новизна исследования состоит в том, что впервые анализируются причины и источники выбора существующей модели конституционного контроля в Российской Федерации. Аргументируется целесообразность и предпосылки эффективности именно действующего института в отношении исключительно российского государства.
Предлагаемый материал рассматривается с точки зрения
позитивного права; проведено исследование современных научных
подходов, как в общетеоретическом плане, так и применительно к
практической деятельности специализированных органов
конституционного контроля как целостной единой системы, а не отдельно взятого органа, государственной власти, по имеющемуся опыту предыдущих исследований.
В работе представлен анализ правовой природы конституционного контроля в России. В отличие от специального юридического анализа, он позволяет точнее раскрыть сущность изучаемого института, всесторонне, основательно и с учетом новых позиций сделать ряд выводов и предложить пути устранения препятствий эффективности
конституционного контроля в России. Новизна заключается в обоснованной автором необходимости расширения пределов конституционного контроля в России.
Анализ практической деятельности специализированных органов конституционного контроля в Российской Федерации выявляет недостаточную законодательную и, как следствие этого, действительную реализуемость права граждан на обращение в органы специального конституционного контроля. В этой связи, в работе предложены изменения и дополнения действующего законодательства. Основные положения, выносимые на защиту.
Результатом предлагаемого исследования являются следующие положения, выносимые на защиту:
Выбор действующей модели конституционного контроля в Российской Федерации обусловлен учрежденной Конституцией системой органов государственной власти, федеративным устройством, особенностями национально-правовой системы и органично вытекает из концепции правового государства.
Правовая природа конституционного контроля шире понятия его юридической природы. Правовая природа вытекает не только из формально-юридического признания конституционного контроля (именно в этом его специально-юридическая суть), но связана с социальной, экономической, политической динамикой, и, главным образом, обусловлена приоритетом прав человека, его абсолютной ценностью, а равно принципами права, его аксиомами, исходными положениями идей права, в конечном счете, демократическим устройством институтов власти.
Задача обеспечения единого правового пространства на территории Российской Федерации и, связанная с этим, необходимость не устранения, а предотвращения возможных правовых коллизий на внутригосударственном уровне, диктует целесообразность расширения пределов конституционного контроля и в этой связи наделения его
7 специализированных органов правом осуществления предварительного конституционного контроля. Этот шаг не допустит нарушений принципа разделения властей, но конкретизирует направление взаимодействия органов государственной власти.
Эффективный мониторинг законодательства, а также установление и поддержание прочного режима конституционной законности предполагает создание организационно-правовой системы взаимодействия федеральных органов конституционного контроля с иными властными институтами, в особенности специализированными органами конституционного контроля субъектов Федерации. Одной из возможных форм взаимодействия является учреждение представительств государственных органов (не обязательно властных) при Конституционном Суде Российской Федерации.
Правовой основой такого взаимодействия может выступать создание нормативного правового акта или договора нормативного содержания, в которых получили бы отражение уже сформировавшиеся в этой сфере правовые традиции, а также опыт нормативного регулирования зарубежных стран.
Контент - анализ практической деятельности специализированных органов конституционного контроля обнаруживает неурегулированность процедурно-технологического аспекта организации защиты прав и свобод граждан, в пределах объектов конституционности, при обращении в органы конституционного контроля. Это является существенным препятствием для достижения эффективности конституционного контроля в Российской Федерации.
Решение этой проблемы имеет два возможных направления. Во-
первых, совершенствование процедурно-процессуального порядка
рассмотрения конституционных жалоб граждан; во-вторых, создание
эффективного института квалифицированной юридической помощи.
Теоретическая и практическая значимость. t
Практическая значимость исследования заключается в том, что основные выводы и предложения, сформулированные в нем, могут быть использованы в последующей научной разработке проблем развития конституционного контроля в Российской Федерации, в практической деятельности органов специализированного конституционного контроля в России, при совершенствовании законодательства, регламентирующего данный институт, при подготовке лекций, проведения семинарских и практических занятий по конституционному праву России. Апробация результатов исследования и внедрения их в практику.
Диссертация была обсуждена на кафедре конституционного и муниципального права Московского университета МВД России. Основные положения диссертационного исследования были изложены в публикациях автора.
Некоторые выводы и положения диссертационного исследования нашли отражение в докладах на научно-практических конференциях, в частности, на конференции «Десятилетие Конституции Российской Федерации: итоги и перспективы», проходившей в Московском университете МВД России в ноябре 2003 года, в межвузовских конференциях и др.
Результаты диссертационного исследования внедрены " и используются в учебном процессе кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России, в практической деятельности Конституционного Суда Кабардино-Балкарской Республики. Структура диссертации.
Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, из заключения, приложения и библиографии.
Причины и условия возникновения конституционного контроля в Российской Федерации
Конституционный контроль при этом является гарантией и средством обеспечения режима конституционной законности. Вместе с тем, вопросы, связанные с теоретическими и практическими проблемами осуществления конституционного контроля в достаточной степени не исследованы и остаются предметом продолжающихся дискуссий. В связи с этим в рамках предлагаемого параграфа автор задался вопросом, что же стало истоком возникновения конституционного контроля в мировой практике, и по какой причине выбор российского государства был обращен к существующей модели конституционного контроля. Аксиологический анализ подтверждает, что в зарубежной практике идея конституционного контроля закономерно преимущественно возникла из сложившихся концепций органической, институциональной, естественно-правовой и некоторых других теорий в рамках континентальной и англо-саксонской правовых систем. Исторически для обоснования идеи конституционного контроля использовались три основные теории, дополняющие друг друга: - органическая теория, которая исходила из того, что поскольку конституция - акт учредительной власти, то акты органов, предусмотренных конституцией, и являющихся нижестоящими по отношению к учредительным, не должны противоречить акту учредительной власти; - институциональная теория, которая предусматривала, что конституция устанавливает «правила игры» для органов власти, которые не должны посягать на полномочия друг друга, а для федеративных государств особенно важно разграничение компетенции центра и субъектов федерации; - естественно-правовая теория, или теория общественного договора, полагала, что конституция устанавливает правила для управляющих и управляемых, прежде всего, гарантии прав человека и гражданина, а конституционный контроль призван следить за их соблюдением1. Складывается мнение, что в настоящее время не представляется возможным встретить воплощение этих концепций в реальности в их чистом виде. В отдельности каждая из теорий слишком категорична для того, чтобы адаптироваться в условиях современности. Однако в этих идеях присутствуют элементы, ставшие неотъемлемой частью формального облика изучаемого конституционного контроля по той причине, что содержательная составляющая рассматриваемых положений в контексте проводимого анализа уясняет соответствие правил поведения установленному в конкретном государстве механизму обеспечения гарантий, закрепленных Основным законом. Как известно, институт судебного конституционного контроля в современной интерпретации возник в Соединенных Штатах Америки на основе судебных прецедентов. Анализируя источники, посвященные возникновению института конституционного контроля, мы полагаем, что основными причинами этого стала, прежде всего, назревшая необходимость в ревизии основополагающих актов; необходимость в защите личных и коллективных прав, при условии, что основным способом была судебная защита, а основным условием - немедленное восстановление справедливости. Именно в обращении к суду с целью подтверждения законности была заложена идея судебного конституционного контроля, поскольку суд прерогативой суда было установление правомерности действия органов государственной власти с точки зрения соответствия Основному закону. Кроме того, доктрина судебного конституционного контроля в была четко сформулирована судьями-практиками. В Американская модель начала получать свое законодательное закрепление сначала в отдельных штатах, а потом распространилась на всю территорию государства при условии соблюдения свободы и равенства граждан, имея основной целью толкование закона, безусловного верховенства Конституции. Последнее слово было отдано Федеральным судам, а заключительной инстанцией стал Верховный Суд. Историческим показателем являлось параллельное функционирование единой Федеральной системы судов и самостоятельной судебной системы каждого из штатов. Так, в одних случаях, у органов обвинения и истцов по гражданским делам есть возможность выбора между обращением в судебный орган какого-либо из штатов или в федеральный суд, в других (правда, крайне редких) - допускается обращение в федеральный суд с жалобой по делу, рассматривавшемуся в суде штата, но лишь при условии, что речь идет о толковании либо применении норм общенационального права и налицо так называемый «федеральный запрос». Таким образом, решениями высшей судебной инстанции США Конституция была признана законом, подлежащим судебному толкованию, как и любой другой нормативный акт; суды общей юрисдикции наделены правом толковать Конституцию, но лишь для того, чтобы решать дела в соответствии с ней - так называемый принцип «связанной компетенции суда»; в случае возникновения противоречий или правовых коллизий между Конституцией и каким-либо законом суды обязаны применять Конституцию как высший закон государства, либо те нормативные акты, которые соответствуют ей - принцип прямого действия Конституции.
Правовая природа конституционного контроля
Моделирование гармоничного конституционного строя предполагает согласованность действующих государственно-правовых институтов с их социальной природой, иными словами, соответствие явления и сущности.
Причиной возникновения тех или иных явлений служит необходимость удовлетворения потребностей и интересов гражданского общества, организованного по законам экономической эффективности- и нормам человеческого общежития. «Всякий социальный союз, - писал Г.В. Плеханов,- стремится выработать такую систему права, которая бы наилучше удовлетворяла его нужды, которая была бы наиболее полезна для него в данное время».1 Гегель сказал о праве: «Хотя оно и вытекает из понятия, однако в существование оно вступает только потому, что оно полезно для удовлетворения потребностей общества.. .»2
Таким образом, социальная природа правосудия предопределяется наличием общественной потребности в урегулировании полигамии интересов общества, в связи с чем правовая природа представляется необходимостью нормативного правового закрепления средств и методов реализации указанных потребностей.
Из смысла изложенного правовая природа видится нам как совокупность законодательно закрепленных и санкционированных государством, необходимых условий для существования и регулирования развития общества и взаимодействия его элементов. Возникновение и существование конституционного контроля обусловлено развитием правовой системы государства и не может пребывать вне связи с ним, при этом исключается фактор насильного внедрения конституционного контроля, поскольку правовая ситуация с массивом нормативных правовых актов нуждалась в систематизации и урегулировании, а также в приведении законодательной базы в соответствие с Основным законом Российской Федерации и в решении ряда иных вопросов, остававшихся за рамками компетенции государственных органов. В связи с изложенным, находим возможным полагать, что существующее явление правовой природы конституционного контроля есть составляющее звено в отраслевой системе государственных институтов, заключающее в себе совокупность элементов, обеспечивающих действие конституционного контроля в России.
Однако следует отличать понятие «правовая природа» от «юридическая природа». Под юридической природой мы понимаем законодательство, закрепляющее возникновение конституционного контроля и специализированных органов конституционного контроля, а также их деятельность на территории российского государства. В виду чего в рамках предлагаемого параграфа мы не станем ограничиваться «юридической природой», а остановимся на определенных характеристиках правовой природы конституционного контроля в России.
Ученые исследователи конституционного контроля рассматривают его в различных аспектах: 1) конституционный контроль как самостоятельная ветвь власти; 2) как форма государственного контроля; 3) как разновидность правосудия; 4) как организационно-правовая форма деятельности государственных органов, которая реализуется через правоприменение, правотворчество, правоохранительные функции. Итак, конституционный контроль рассматривается как самостоятельная ветвь власти. Однако правовая природа конституционного контроля складывается из положений нормативных правовых актов, таких как Конституция Российской Федерации (далее Конституция РФ), федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» (далее ФКЗ «О судебной системе РФ»1 и иные. Так, Конституция главой 7 ст. 118, 125 относит специализированные органы конституционного контроля к органам судебной власти. ФКЗ «О судебной системе РФ» ст.З провозглашает единство судебной системы в Российской Федерации и гарантии ее сохранения. Поскольку Конституция РФ - основной закон Российской Федерации, а ФКЗ «О судебной системе» является базовым законом в системе правового регулирования деятельности судебных органов России и по своей юридической силе уступает только Конституции РФ и международным актам, и все иные Федеральные конституционные законы, федеральные законы, нормативные правовые акты федерального значения и субъектов Федерации не могут им противоречить, нам видится невозможным выделять конституционный контроль в самостоятельную ветвь власти
Пределы деятельности специализированных органов конституционного контроля в Российской Федерации
Правовая природа конституционного контроля представляет собой совокупность законодательно закрепленных и санкционированных государством условий для существования и регулирования развития общества и взаимодействия его элементов. Однако общество неоднородно, его интересы не всегда совпадают, элементы государства обладают различной предназначенностью и не аналогичными полномочиями.
Следствием изложенного являются различные классификации конституционного контроля, а также возникающие пределы деятельности рассматриваемых специализированных органов, связанные с реализацией их деятельности, приведенные учеными - конституционалистами в тот или иной период становления и развития конституционного контроля в России.
В.И. Даль толкует «предел» как начало, конец, конец одного и начало другого, грань, границу1.
Опираясь на приведенную трактовку, под «пределами» конституционного контроля мы понимаем обусловленную характером и масштабами участия специализированных органов конституционного контроля грань, за которой заканчивается круг объектов конституционности, на которые должен распространяться конституционный контроль в РФ, и начинается сфера деятельности иных государственных институтов.
Ученые-конституционалисты выделяют общие и частные пределы конституционного контроля.
При этом общие характерны не только специализированным органам конституционного контроля, но и иным судебным и государственным органам, не только Российской Федерации, но и прочим государствам. Мы к таким пределам относим классификацию конституционного контроля, поскольку России присущи не все виды конституционного контроля, существующие в науке, тем самым создаются определенные рамки, пределы деятельности специализированных органов конституционного контроля. Законодательно полагаем возможным обосновать такое решение наличием п. 1.1 ст. 86 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» и рядом положений нормативных правовых актов субъектов РФ, принятых по аналогии с ФКЗ «О Конституционном Суде РФ».
К частным пределам мы относим лишь имманентные конституционному контролю в Российской Федерации, т.е. регламентирующиеся законодательством РФ о конституционном контроле на территории РФ, законодательством, очерчивающим круг деятельности специализированных органов конституционного контроля в РФ. Таким законодательством, к примеру, являются положения ст.ст. 3, 36, 37, 40, 43, 50, 67, 86, 90, 94, 99, 104 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» и нормы законодательства субъектов РФ, которые непосредственно будут приведены ниже.
В рамках предлагаемого параграфа будут рассмотрены наиболее значимые, на наш взгляд, пределы конституционного контроля.
Возвращаясь к общим пределам конституционного контроля, вспомним о классификации. К примеру, Ю.Л. Шульженко, В.А. Кряжков, Л.В. Лазарев, Ж.И. Овсепян, С.Э. Несмеянова приводят классификации по следующим основаниям.
Прежде всего - по содержанию материальный и формальный конституционный контроль. При этом материальный контроль заключается в проверке содержания законов и иных нормативных правовых актов либо действий органов и должностных лиц с точки зрения соответствия их смыслу Конституции. Формальный контроль состоит в проверке соблюдения процедурных правил (порядка) принятия оспоренного акта, его опубликования, введения в действие, надлежащей формы акта и прочее.
По мнению С.Э. Несмеяновой федеральные законы, нормативные правовые акты высших органов государственной власти России, законодательство субъектов Федерации, договоры между высшими органами государственной власти Федерации и ее субъектами либо между субъектами Федерации, а также не вступившие в силу международные договоры, должны рассматриваться с точки зрения соответствия их Конституции не только по содержанию, но и по процедуре принятия1. Таким образом, специализированные органы конституционного контроля в России осуществляют как формальный, так и материальный контроль.
По времени осуществления выделяют предварительный , и последующий контроль. Предварительный (упреждающий, предупредительный, превентивный) контроль означает проверку конституционности как проекта нормативного акта, так и закона, уже принятого парламентом, но еще не подписанного главой государства и не введенного в действие.
Последующий (или репрессивный) контроль распространяется на законы и иные нормативные правовые акты, уже вступившие в силу, юридически действующие и, возможно, уже породившие различные юридические последствия.
Взаимодействие государственных органов при осуществлении конституционного контроля
Конституционный контроль в Российской Федерации имеет свою специфику, обусловленную федеративным характером российского государства, принципом «разделения властей», закрепленным в Конституции РФ, системой «сдержек и противовесов», призванной не позволять законодательной, исполнительной и судебной ветвям власти сливаться воедино и поддерживать обособленное их функционирование. Однако без взаимодействия всех государственных элементов не будет достигнута наибольшая эффективность деятельности институтов государства и в конечном итоге такая цель, как достижение правового государства на территории Российской Федерации.
В рамках предлагаемого параграфа рассмотрим вопросы, касающиеся характера и форм взаимодействия специализированных органов конституционного контроля в следующих аспектах. Во-первых, взаимодействие Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации; во-вторых, Конституционного суда РФ и иных судов, предусмотренных судебной системой Российской Федерации; в-третьих, взаимодействие специализированных органов конституционного контроля с главой государства, исполнительными и законодательными органами Российской Федерации.
Прежде всего, четко определим, что понимается под словом «взаимодействие». В словаре В.Даля взаимодействовать означает воздавать, отплачивать, оказывать обратно то же добро и зло, какое от кого принял. Взаимность - отношение взаимное друг к другу .
Ожегов СИ. под взаимным понимает общий для обеих сторон, обоюдный; обусловленный один другим, связанный один с другим. Взаимодействие - взаимная связь явлений, взаимная поддержка.
В словаре русского языка под взаимодействием понимается взаимная связь предметов, явлений: их обусловленность друг другом; согласованность действий. Взаимодействовать - действовать согласованно2.
Опираясь на вышеизложенное, применительно к рассматриваемой проблеме под взаимодействием следует понимать взаимную, обоюдную, согласованную деятельность органов государственной власти по реализации специализированного конституционного контроля , в Российской Федерации. Причем согласованность подразумевает не только сотрудничество и координацию усилий, но и, прежде всего, четкое разграничение компетенции и правильное ее понимание сторонами.
Необходимо уяснить область, в которой может соприкасаться деятельность рассматриваемых органов.
За основу предлагаем принять объекты деятельности основного специализированного органа-конституционного контроля в Российской Федерации - Конституционного Суда, поскольку деятельность конституционных и уставных судов идентична на региональном уровне, деятельность квазисудебных органов конституционного контроля осуществляется именно по этим направлениям, и все возникающие коллизии отталкиваются от следующих положений.
Прежде всего, деятельность органов конституционного контроля осуществляется в целях защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации на всей территории Российской Федерации.
Приступая к рассмотрению характера взаимоотношений Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов федерации, следует ответить на один вопрос: являются или можно ли считать эти суды системой судов или же это совершенно независимые друг от друга судебные органы, действующие каждый на своем уровне?
Конституция Российской Федерации, как мы упоминали, закрепила в статье 118 единую судебную систему Российской Федерации, что нашло свое подтверждение в Законе о судебной системе Российской Федерации (ст. 3). Однако Н. А. Жилин вполне обоснованно ставит под сомнение обеспечение такого единства. Более того, он констатирует законодательную неопределенность по вопросу о месте конституционных (уставных) судов субъектов федерации в российской судебной системе.
Вопрос о том, должны ли конституционные (уставные) суды функционировать как единая специализированная система в общей судебной системе России или это будет сообщество автономно действующих на различных уровнях судов, возник сразу же, как только они появились и начали действовать. Основанием для его постановки являются статья 10 и часть 2 статьи 118 Конституции РФ, закрепившие самостоятельность судебной ветви власти и учредившие в качестве особого вида судопроизводства - конституционное судопроизводство.
На состоявшемся в мае 1995 г. научно-практическом семинаре большинство его участников отстаивали тезис о системности функционирования конституционных судов в России. Ю. В. Гаврюсбв, говоря о том, что есть все предпосылки к тому, чтобы придать конституционной юстиции системность, привел следующие аргументы: единство правового пространства, общий предмет разбирательства, нацеленность судов на укрепление Российской Федерации как единого государства. Кроме того, автор предложил рассмотреть в данной системе Конституционный Суд РФ в качестве высшего суда, а финансирование всей системы производить из федерального бюджета.
В то же время высказывались и противоположные точки зрения. Б. Л. Железнов отмечал, что время для создания подобной системы еще не пришло. Более того, по мнению автора, указанный подход не привлекателен и в принципе ошибочен, поскольку противоречит природе конституционных судов.
