Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Конституционно-правовые основы построения системы государственного контроля 16
1. Общая характеристика конституционно-правовых основ организации и деятельности государственного контроля 16
2. Понятие и сущность государственного контроля 28
3. Конституционные принципы организации и деятельности государственного контроля 49
ГЛАВА II. Государственный контроль в системе российской государственности 62
1. Общая характеристика функций и видов государственного контроля 62
2. Виды государственного контроля 73
3. Контрольная деятельность органов исполнительной власти 94
ГЛАВА III. Основные направления совершенствования государственного контроля 129
1. Реорганизация государственного контроля в условиях административной реформы 129
2. Пути повышения эффективности государственного контроля 154
Заключение 163
Библиографический список использованной
Литературы 170
- Общая характеристика конституционно-правовых основ организации и деятельности государственного контроля
- Понятие и сущность государственного контроля
- Общая характеристика функций и видов государственного контроля
- Реорганизация государственного контроля в условиях административной реформы
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В современных условиях
проблемы государственного контроля приобретают важную
теоретическую и практическую значимость. Политические,
экономические и социальные преобразования в Российской Федерации,
происходящие в последние 10-12 лет, сопровождаются глубоким
реформированием системы государственного контроля. Существенно
изменилась система государственного и общественного контроля,
охватывавшая сферы производства, социальной и политической жизни
общества. В этой связи видоизменились задачи и функции органов
государственного контроля на федеральном и региональном уровнях, на
предприятиях, в организациях и учреждениях. Ликвидирована, в
частности, такая форма общественно-государственного контроля за
целевым и рациональным использованием государственных средств,
финансовых и материальных ресурсов как народный контроль. Наряду с
государственными стали действовать негосударственные
контролирующие службы, осуществляющие свои функции на договорной основе. По заказу предприятий или организаций проверку достоверности отчетной документации и законности финансовых, бухгалтерских и других операций проводят во многих случаях частные фирмы. Коренным образом изменилась система государственного контроля в частнопредпринимательской сфере.
Одновременно возросло значение государственного контроля в связи с необходимостью соблюдения основ конституционного строя, закрепленных Конституцией Российской Федерации 1993 года: принципов народовластия, федеративного устройства, разделения властей, прав и свобод человека и гражданина.
Однако, как показала практика, формирование соответствующей системы государственного контроля, которая удовлетворяла бы условиям
рыночной экономики, современной социальной и политической жизни общества, явно отстает от объективных потребностей.
Изменения в экономической, социальной и политической жизни общества ставят целый ряд новых проблем рационального построения системы государственного контроля. Но подавляющая их часть, о чем и будет сказано в диссертационном исследовании, связана с укреплением государственного контроля и совершенствованием законодательного регулирования наиболее существенных его основ. Повышение роли государственного контроля требует, в первую очередь, проведения единой политики в области государственного контроля, основанной на конституционных принципах.
Опыт зарубежных стран показывает, что с развитием рыночной экономики, либерализацией сфер общественной жизни и устранением разного рода бюрократических ограничений, требования к государственному контролю ни только не снижаются, а повышаются. Более того, его контрольные механизмы должны совершенствоваться в связи с необходимостью соблюдения растущего объема законодательства в таких, например, сферах, как правильное использование государственной и частной собственности, расходование бюджетных средств, налоговые поступления, защита прав и свобод гражданина, и др.
В Послании Президента Российской Федерации 2005 года подчеркивается, что «слабость государства сводит на «нет экономические и другие реформы»1. Однако, не все заинтересованы в усилении государственного контроля. Так, в печати продолжают появляться публикации, направленные на ослабление системы государственного контроля. Предлагается в частности, оставить государственный контроль только в тех областях, где его невозможно обеспечить посредством рыночных механизмов или механизмов «саморегулирования».
1 См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию//Российская газета. - 2005. - 26 апреля.
Предлагается также разделить органы государственного контроля (надзора) на органы, осуществляющие контроль за соблюдением обязательных требований, норм и правил, и органы осуществляющие «индивидуальное правоприменение»1.
В связи с этим в диссертационном исследовании первостепенное внимание уделяется анализу конституционных основ государственного контроля. Без тщательного изучения этих основ и всего действующего правового массива какие-либо «революционные» шаги по реорганизации системы государственного контроля ведут лишь к ее хаосу и разрушению. Ожидания, что процессы рыночного «саморегулирования» и «самоорганизации» автоматически обеспечат оптимальные пропорции в развитии рыночных отношений, соблюдение требований общества и государства, защиту прав и свобод граждан - не оправдываются. Возникает необходимость переосмысления сущности государственного контроля, выяснение его роли и назначения в новых условиях.
Особую актуальность приобретают конституционно-правовые основы и принципы развития системы государственного контроля, выявление потенциальных возможностей и пределов контрольных функций, нахождение наиболее эффективных методов и форм их реализации. По нашему мнению, только при таком подходе возможно внести ясность в вопрос о том, какие направления государственного контроля должны развиваться в первую очередь.
Большое значение приобретает проблема выработки механизмов контроля за социально-экономическим развитием страны в условиях многообразия форм собственности и регулируемой рыночной экономики.
Представляется, что переосмысление этих проблем должно сопровождаться с учетом всего положительного, что было накоплено в предшествующие периоды развития системы государственного контроля.
1 См.: Коммерсантъ. - 2003. - 15 мая. - № 82. - С.18.
В связи с этим, в диссертации раскрыты закономерности и тенденции развития этой системы, пути и способы ее модернизации на современном этапе.
Государственный контроль представляет собой обширную и важную сферу деятельности органов государственной власти. Темой диссертационного исследования избрана лишь часть этой деятельности, а именно: развитие государственного контроля в условиях действия и реализации Конституции Российской Федерации. Конституционно-правовые основы являются ядром государственного контроля в Российской Федерации. Анализ их позволяет выявить имеющиеся в процессе реализации конституционных требований недостатки, слабые стороны государственного контроля, обосновать меры по его совершенствованию.
Степень научной разработанности проблемы. Такие категории как власть, управление, контроль всегда являлись и будут являться объектом для исследования представителями различных наук -историками, философами, юристами, политологами и др. В процессе изучения разных аспектов темы автором учитывались выводы, содержащиеся в их трудах. Вместе с тем основное внимание было уделено работам юристов - специалистами в области теории государства и права, конституционного (государственного) права, государственного управления, административного права.
Учитывая особенности самой темы исследования, диссертант рассмотрел наиболее актуальные вопросы совершенствования конституционно-правовых аспектов развития государственного контроля.
Раскрытию сущности контроля, определению его места и роли в деятельности органов государственной власти уделено значительное внимание в работах российских правоведов: С.А. Авакьяна, Г.В. Атаманчука, И.Н. Барцица, Д.Н. Бахраха, К.С. Вельского, А.В. Васильева,
Е.Ю. Грачевой, С.Л. Денисова, Б.П. Елисеева, А.В. Ерицяна, Д.А. Ковачева, Ю.М. Козлова,. О.Е. Кутафина, В.О. Лучина, Г.В. Мальцева, А.Ф. Ноздрачева, М.И. Пискотина, Н.Д. Погосяна, B.C. Прониной, B.C. Основина, А.Д Селюкова, М.Л. Слепцова, М.С. Студеникиной, В.И. Фадеева, В.Е. Чиркина, И.Б. Шахова, Е. В. Шориной, Ю.Л. Шульженко, В.Ф. Яковлева, Ц.А. Ямпольской и др.
Отдельные виды и формы осуществления контрольной деятельности органами государственной власти были рассмотрены в трудах Г.В. Барабашева, В.В. Бойцовой, Л.В. Бойцовой, Р.Ф. Васильева, Н.В. Витрука, В.Г. Вишнякова, А.А. Демина, Б.Н. Габричидзе, К.Ф. Гуценко, Н.М. Казанцева, Н.Г. Кобеца, Л.М. Колодкина, В.В. Корченова, Н.В. Котелевской, Д.М. Овсянко, И.И. Овчинникова, В.А. Прокошина, Б.А. Страшуна, СВ. Степашина, A.M. Тарасова, Ю.А. Тихомирова, Н.Ю. Хаманевой, И.Д. Хутинаева, М.С. Шалумова, B.C. Четверикова и др.
В последние годы были защищены диссертации, посвященные отдельным аспектам контрольной деятельности органов государственной власти1.
Вместе с тем значительный круг вопросов, связанных с проблемами правового регулирования государственного контроля и практикой его реализации, разработан недостаточно и требует дальнейших научных исследований.
Правовую основу работы составляют Конституция Российской Федерации 1993 г., федеральные конституционные и федеральные законы Российской Федерации, в том числе, Гражданский кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации, Кодекс об административных и правонарушениях, Федеральный закон «О Счетной палате Российской
1 См.: Маштакова Е.А. Теоретико-правовые вопросы государственного контроля в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2000; Савенко О.Е. Контрольная функция государственных органов: Дис.... канд. юрид. наук. Саратов, 2004.
Федерации», указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации. В работе также использовались иные нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.
В диссертационном исследовании большое внимание уделено анализу практических аспектов деятельности органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в процессе осуществления ими функций государственного контроля.
Цели и задачи исследования. Основными целями диссертации являются теоретический анализ понятия и содержания функций государственного контроля органов государственной власти, комплексное исследование организационно-правовых форм их осуществления, а также практических проблем, возникающих при реализации контрольных функций законодательными, исполнительными и судебными органами государственной власти в Российской Федерации.
Исходя из этих целей, автор диссертации поставил перед собой следующие задачи:
выяснить сущность и содержание государственного контроля как фундаментальной функции управления; его основные элементы, в совокупности определяющих его особое положение в системе государственного управления;
- раскрыть специфику государственного контроля как особой формы реализации государственной власти, а также дать общую характеристику основных видов государственного контроля, осуществляемых в различных сферах и отраслях деятельности государства; выявить современные общие тенденции развития системы государственного контроля (в которую входят как контрольные функции, осуществляемые органами государственной власти, так и специализированные контрольные органы) в органической связке с
мерами по укреплению «вертикали» власти, с изменениями в деятельности как органов государственной власти, так и подконтрольных им сфер и объектов управления;
дать анализ роли, места и деятельности контрольных структур в системе государственного механизма; определить концептуальные подходы к формированию системы государственного контроля в условиях административной реформы;
рассмотреть наиболее эффективные формы и методы воздействия системы государственного контроля на подконтрольные сферы и области;
внести рекомендации по улучшению деятельности контрольных органов и повышению эффективности их работы;
- дать рекомендации по рационализации системы
государственного контроля, улучшению координации деятельности
контрольных механизмов и закреплению этих рекомендаций в
соответствующих законодательных актах.
Объектом исследования выступают правовые отношения,
складывающиеся в процессе развития и укрепления конституционно-правовых основ государственного контроля в Российской Федерации.
Предметом исследования являются нормативно-правовые акты, регулирующие осуществления контрольных функций органами государственной власти Российской Федерации с точки зрения реализации ими конституционно-правовых основ государственного контроля.
Методология исследования. Методологической основой исследования служит системный, комплексный подход к анализу функций государственного контроля в Российской Федерации, в соответствии с которым диссертант рассматривает государственный контроль как сложное правовое и управленческое явление. Диссертант использовал при этом различные методы изучения и анализа контрольных функций органов государственной власти Российской
10
Федерации: конкретно-исторический, сравнительно-правовой,
системный, статистический, формально-юридический, теоретико-прогностический, а также теоретические положения науки конституционного права и отраслевых юридических наук. Нормативный метод применялся, например, при анализе конституционно-правовой основы развития государственного контроля в Российской Федерации. Конкретно-исторический метод был востребован при выделении и анализе этапов в организации и деятельности органов государственного контроля в 90-х годах. Системный метод позволил дать характеристику государственного контроля Российской Федерации как единого целого, а также механизмов поддержания его единства в современных условиях. Сравнительно-правовой метод был использован при рассмотрении проблем государственного контроля в Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации.
Исходя из того, что действующая система государственного контроля проходит очередной этап реорганизации, поиска принципиально новых вариантов ее развития, особое внимание в диссертационном исследовании уделено выяснению понятия, целей, функций именно государственного контроля. До последнего времени данная проблематика не была предметом самостоятельного монографического исследования, понятие «государственный контроль» рассматривалось в одном ряду с понятиями «контроль», «надзор», «проверка», что не позволяло полностью выявить специфические особенности и роль государственного контроля на данном этапе его развития. Но именно данный аспект проблемы представляет, с точки зрения диссертанта, наибольший интерес - как теоретико-методологический, так и практический.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в нем сформулировано новое определение цели и сущности государственного контроля на современном этапе развития государства и
общества. Это позволило по-новому рассмотреть государственный контроль в Российской Федерации как особую форму государственной власти, осуществляемой на основе Конституции Российской Федерации в целях обеспечения практической реализации законов и иных нормативных актов и повышения эффективности государства на современном этапе его развития.
Диссертационное исследование представляет собой одно из первых в отечественной науке конституционного права комплексных исследований государственного контроля в Российской Федерации на современном этапе его развития.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, отражающие научную новизну работы:
обоснован вывод о том, что принцип разделения властей, закрепленный в Конституции Российской Федерации, существенно влияет на специфику реализации контрольных функций как в рамках каждой ветви власти, так и в процессе взаимодействия между ними, обеспечивая устойчивость и постоянство государственного контроля. В целях усиления взаимодействия в системе органов контроля диссертантом внесено предложение возложить координацию работы контрольных органов субъектов Российской Федерации на органы исполнительной власти общей компетенции этих субъектов, а в отношении федеральных контрольных органов - на полномочных представителей Президента России в федеральных округах;
на основе анализа конституционных положений диссертант сформулировал понятие государственного контроля как организационно-правовой формы реализации государственной власти, обеспечивающей проверку выполнения законов и иных нормативных правовых актов органами государства с целью недопущения отклонений от установленных законодательством норм и правил;
- обозначены сущностные признаки государственного контроля,
которые заключаются в том, что государственный контроль есть 1) форма
политической организации, выступающая одновременно важнейшим
инструментом государства по реализации его целей и задач; 2) аппарат,
объединяющий людей, профессионально занятых контрольной
деятельностью по проверке исполнения решений органов государственной
власти; 3) контроль осуществляется от имени органов государства
независимо от их задач и вида деятельности, которые они исполняют; 4)
контроль выступает как государственно-властная деятельность, что
проявляется в том, что контрольные органы дают подконтрольным
объектам обязательные для исполнения указания об устранении вскрытых
недостатков; 5) контрольные органы могут ставить вопрос о привлечении к
ответственности виновных в обнаруженных нарушениях лиц и
непосредственно применяют в ряде случаев меры государственного
принуждения;
- раскрыты особенные черты государственного контроля;
независимо от того, структурируется ли контрольная функция в рамках
государственного органа, для которого эта функция не является
основной, либо создается специализированный контрольный орган, все
контрольные функции имеют общие черты, определяемые сущностью
государственного контроля. К ним относятся следующие: 1) все
контрольные органы реализуют в юридической форме особую функцию
государственной власти; 2) функции государственного контроля присущи
только органам государственной власти и управления, поэтому разного
рода коммерческие, негосударственные, общественные организации и
объединения функции государственного контроля не осуществляют (за
исключением случаев, когда эти функции делегируются им
государственными органами); 3) контрольные функции выступают
инструментом, средством реализации функций государства; контрольные
органы, однако, не подменяют их и не берут на себя осуществление
13 правотворческих, исполнительно-распорядительных и судебных полномочий; 4) государственный контроль осуществляется от имени государства в целом, поэтому независимо от того, какими органами реализуются функции государственного контроля, они имеют общегосударственный, а не ведомственный характер; 5) система контрольных органов отражает иерархический принцип построения государственного аппарата, поэтому и сама она строится, как правило, по иерархическим уровням; вместе с тем такое построение не должно повлечь за собой образование излишне самостоятельной и автономной системы государственного контроля. В работе подчеркивается, что стабильность и преемственность в развитии конкретных форм государственного контроля обеспечивается тесной связью и взаимодействием общих и особенных черт государственного контроля;
обоснован вывод о том, что государственный контроль ставит своей целью, как и всякая контрольная деятельность, обнаружение отклонений от установленных норм и стандартов; сравнение фактических показателей с заранее установленными значениями; оценку полученной информации; выработку и осуществление необходимых мер по обеспечению наиболее эффективного использования всех ресурсов подконтрольных объектов в достижении поставленных перед ними целей. Исходными методологическими началами выделения государственно-правового контроля как самостоятельного вида контроля является то, что он охватывает все уровни государственной власти, все этапы управленческой деятельности, начиная с проверки законности и целесообразности проектов нормативных актов и завершая оценкой их выполнения органами государственной власти. Данный методологический подход имеет в своей основе системный анализ принципов, закрепленных Конституцией Российской Федерации;
обоснована необходимость развития взаимодействия Счетной палаты Российской Федерации как органа парламентского контроля с
14 контрольными органами, подчиненными Президенту Российской Федерации, и контрольными органами в системе исполнительной власти;
- аргументировано положение, что эффективное
функционирование государственного контроля в условиях конституционного принципа разделения властей во многом зависит от степени законодательного урегулирования взаимодействующих контрольных механизмов; отмечено недостаточное развитие нормативно-правовой базы этих механизмов. В связи с этим обоснована необходимость принятия федеральных законов «О государственном контроле в Российской Федерации» и «Об общих принципах государственного контроля в субъектах Российской Федерации». Законы призваны регламентировать: 1) координацию деятельности контрольных органов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также территориальных органов федеральных контрольно-надзорных органов; 2) упорядочение правового статуса и полномочий контрольных органов Российской Федерации; определение их места и роли в системе органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов; 3) установление конкретных правовых механизмов взаимодействия и ответственности во всей системе контролирующих органов с органами законодательной (представительной), исполнительной и судебной властей.
Теоретическая и практическая значимость работы. Содержащиеся в диссертационном исследовании положения, выводы и предложения по вопросам осуществления органами государственной власти Российской Федерации контрольных функций создают определенную теоретическую базу при обосновании и применении на практике конкретных мер по совершенствованию структуры и механизмов реализации контрольных функций.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что выводы и положения, содержащиеся в
15 диссертации, могут быть использованы в законотворческой деятельности с целью устранения выявленных пробелов и недостатков, в частности, при совершенствовании законодательной базы, регулирующей статусы и деятельность органов государственной власти Российской Федерации при осуществлении ими контрольных функций. Результаты работы могут быть использованы в исследованиях по проблемам государственного контроля, а также органами государственной власти в Российской Федерации и ее субъектах.
Апробация результатов исследования. Материалы исследования использованы автором диссертации в его практической деятельности, отражены в научных публикациях, в выступлениях на научных конференциях и в отчетах о научно-исследовательских работах, проводимых Государственным научно-исследовательским учреждением «Совет по изучению производительных сил» Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации и Российской академии наук в 1998-2005 гг.
Важнейшие положения диссертационного исследования были обсуждены и одобрены на заседании кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Структура работы обусловлена задачами исследования и состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения и библиографического списка использованной литературы.
Общая характеристика конституционно-правовых основ организации и деятельности государственного контроля
Главное в организационно-структурной системе государственного контроля заключается в правильном определении цели, предмета, методов, форм и основных принципов деятельности, установлении границ полномочий контрольных органов.
Правовую базу государственного контроля составляет Конституция Российской Федерации.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации вопросы государственного контроля регламентируются федеральными конституционными законами, федеральными законами и иными нормативно-правовыми актами.
Вот почему исследование правовых институтов государственного контроля должно начинаться не с анализа многочисленных ведомственных нормативно-правовых актов, а с изучения Конституции Российской Федерации.
Это обусловлено, как справедливо отмечает Ю.Л. Шульженко, прежде всего тем особенным местом, которое занимает Конституция в жизни общества, будучи его главным политическим, правовым документом, Конституция закрепляет важнейшие стороны социально-экономической, политической системы, организации государства, определяет основные права, свободы и обязанности граждан. Ее действие распространяется на всю систему общественных отношений, она составляет юридическую базу для всего законодательства, является ядром всей правовой системы .
Именно Конституция Российской Федерации определяет место и роль институтов государственного контроля, взаимодействие их со всеми элементами государственной и общественной жизни. Раскрытие конституционного потенциала контрольных механизмов государства имеет важное значение для повышения эффективности их действия.
Любая конституция, учреждающая определенную систему государственной власти и регулирующая все важнейшие сферы общественной жизни, неизбежно оказывает решающее воздействие на формирование, развитие и совершенствование контрольных механизмов. Эти механизмы не могут устойчиво развиваться, если не находят опоры в конституционных принципах или нормах конституционного законодательства.
Даже поверхностный анализ текста Конституции Российской Федерации позволяет сделать вывод о чрезвычайном разнообразии и сложности контрольных полномочий и функций, выполняемых законодательными, исполнительными и судебными органами власти Российской Федерации. Такая сложность объективно присуща демократической системе народовластия, принципу разделения властей и федеративному устройства государства и обеспечивает эффективность и независимость ее функционирования, гарантирует от сползания к абсолютной и тоталитарной власти.
Конституция Российской Федерации определяет модель, стержень, основу и принципы построения государственных контрольных механизмов, в соответствии с которыми идет их развитие, преобразование и совершенствование. Конституция организует взаимодействие этих механизмов, выступает их базисом, вносит упорядоченность в их функционирование.
Вместе с тем потенциальные возможности Конституции России для формирования и развития контрольных механизмов органов государственной власти еще не использованы полностью. Все еще имеет место чисто формальное понимание роли Конституции, когда все сводится к тому, есть ли в ней те или иные статьи или нет. Действительно, в тексте Конституции понятие «контроль» упоминается два раза. В статье 71 (п. «а») говорится, что в ведении Российской Федерации находится «принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением»; в статье 101 (ч.5) говорится, что «для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом».
Но это не означает, что функции и полномочия государственного контроля исчерпываются этими статьями. В статье 132 (п.2) подчеркивается, что реализация переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий «подконтрольна» государству. В статьях 126 и 127 говорится, что Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд Российской Федерации осуществляют судебный надзор за деятельностью соответственно судов общей юрисдикции и арбитражных судов.
Понятие и сущность государственного контроля
В широком смысле контроль является одной из функций управленческого цикла. Функция контроля многогранна, поскольку включает выявление и анализ фактического положения дел, сопоставление фактического положения с намеченными целями, оценку контролируемой деятельности и принятие мер по устранению вскрытых недостатков.
Темой данного диссертационного исследования является государственный контроль, в связи с чем важное значение имеет, прежде всего, отграничение понятия «государственный контроль» от понятий «контроль», «надзор», «проверка» и пр. Все эти понятия перечисляются нередко как однородные. Кроме того, сами эти понятия трактуются неоднозначно представителями различных наук, что допустимо для научных дискуссий, но абсолютно неприемлемо, когда речь идет о нормативных правовых актах, требующих четкости и однозначности при использовании таких сложных понятий как «контроль». Ситуация еще больше усложняется, когда к изучению подключаются представители философских, экономических, социологических и других наук. Ими при раскрытии понятия контроль применяются такие термины как средство, фактор, форма, элемент, функция, деятельность, система, обратная связь, условие, регулятор, гарант, явление, метод, и т.д.1 Нас, в первую очередь, интересуют, естественно, определения, даваемые понятию «контроль» в юридической литературе. Остановимся на них в самом общем виде.
Е. Старосьцяк еще в шестидесятые годы писал, что контроль сам по себе не представляет первичной деятельности, он касается действий, осуществляемых независимо от контроля2. М.С. Студеникина отмечала, что контроль является самостоятельным видом работы. Его сущность состоит в наблюдении за соответствием деятельности подконтрольного объекта тем предписаниям, которые объект получил от управляющего органа или должностного лица
А.В. Ерицян пишет, что контроль — правовая процедура, направленная на выявление возможных составов правонарушений, состоящая из стадии получения контролирующим субъектом необходимой информации, стадии правовой квалификации и стадии принятия решения о применении принудительных мер к подконтрольному объекту.
Широко распространено как в отечественной, так и в зарубежной литературе понимание контроля как функции управления, суть которой заключается в том, чтобы проверять, наблюдать, отслеживать то или иное явление.
Необходимо отметить, что все эти определения не делают серьезных попыток дифференцировать понятия «контроль» и «государственный» контроль. Повторяется, в общем, давно известная истина о том, что основное назначение контроля состоит в проверке соблюдения законов, в своевременной их корректировке в процессе исполнения и т.д. Почти во всех работах непременно содержится ссылка на определения контроля, даваемые в толковых словарях русского языка, делается вывод, что контрольной деятельности присуща проверка, в ходе которой что-либо обследуется и выясняется, что контроль есть способ, средство, метод обеспечения законности и дисциплины в управлении3. Но об этом писали еще дореволюционные ученые-государствоведы4.
Для темы данного диссертационного исследования подобная общая характеристика контроля представляется недостаточной. Рассмотрение контрольной деятельности вне связи с реальными процессами, происходящими в конкретной подконтрольной сфере, в отрыве от государственной формы контроля ведет к обеднению содержания государственного контроля.
Наряду с использованием термина «контроль» в законодательстве и практике активно используется термин «надзор», в связи с чем среди юристов велось и ведется активное обсуждение данного термина. Так, авторы учебника «Административное право Российской Федерации» Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М., анализируя содержание административного надзора, применяют одновременно и термин «контроль»1. Так, говоря о контролирующих государственных органах, авторы называют структурные единицы государственного аппарата, в названии которых применяется термин «надзор» (например, Департамент государственного ветеринарного надзора Министерства сельского хозяйства Российской Федерации)
Общая характеристика функций и видов государственного контроля
Анализ функций государственного контроля позволяет более четко урегулировать нормативными актами его организацию, формы взаимодействия, возникающие в процессе контрольной деятельности, наметить пути совершенствования государственного контроля и повышения его эффективности.
Важнейшим шагом в этом направлении является четкая и последовательная классификация субъектов государственного контроля.
Классификации субъектов государственного контроля базируется на действующей Конституции, которая относит к ведению Российской Федерации как принятие и изменение федеральных законов, так и контроль за их соблюдением. Система государственного контроля формируется на основе конституционных требований.
Конституция (ст. 10) исходит из принципиального единства понятия «государственная власть». Статья 11 Конституции дает классификацию органов, осуществляющих государственную власть. Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации.
Функции государственного контроля являются органически присущими этим федеральным органам; и первичная классификация функций государственного контроля обусловлена теми же основаниями: президентский контроль, контроль Федерального Собрания Российской Федерации, контроль, осуществляемый Правительством Российской
Федерации, судебный контроль.
Анализ деятельности ветвей государственной власти показывает, что правовые механизмы контрольной деятельности несовершенны и недостаточны. В связи с этим, в свете реформирования государственной власти, все более актуальным становится принятие Федерального закона «О государственном контроле в Российской Федерации». В этом Законе необходимо дать понятие «государственный контроль», определить его соотношение с другими видами контроля, раскрыть основные направления повышения эффективности государственного контроля. При этом принципиальные конституционные положения названной классификации остаются в силе.
Следует уточнить понятия «контролирующие органы» и «контрольные органы». Функции контроля осуществляют все органы государственной власти и к ним применимо понятие «контролирующие органы». Но если для контролирующих органов функции контроля выступают составной частью других функций (планирование, организация, координация, регулирование), то для контрольных органов функция контроля является основной, специализированной функцией контроля. В контрольных органах сущность их полномочий и действий выражается непосредственно, что позволяет отграничить деятельность этих органов от управленческой и контрольной деятельности неспециализированных органов государственного аппарата. Некоторые юристы полагают, что какой-либо смысловой разницы между этими понятиями нет, поскольку и те и другие органы наделены контрольными функциям. По признаку «наделения» этими функциями дается классификация всех контролирующих органов и организаций.
В результате система контролирующих органов и организаций включает беспорядочное и чисто механическое перечисление государственных контролирующих органов федерального значения, контролирующих органов в сфере государственного управления, специализированных контролирующих органов в некоторых сферах управления (к ним отнесены как специализированные, так и неспециализированные контролирующие органы - министерства, государственные комитеты, федеральные службы и др.), негосударственные контролирующие организации (союзы потребителей, профессиональные союзы, аудиторские организации, общественные объединения и др.), международные контролирующие организации (секретариат ООН, «исполнительные структуры Европейского Союза (Совет Европы)», ВТО и др.).1
Контроль, осуществляемый в рамках одной отрасли или сферы управления (например, министерства), также может быть государственным контролем. Мы не можем согласиться с утверждением, что внутриведомственный контроль - это «внутрислужебная», «внутриуправленческая функция», и только «внешний контроль составляет основное содержание контрольной деятельности государственных структур»2. Из определения государственного контроля как особой формы государственной власти вытекает общий методологический подход. В основу классификации системы государственного контроля должны быть положены не произвольные, случайно выбранные основания, а те основания, на которых реально действуют системы органов государственной власти, закрепленные в Конституции России, федеральных законах и других нормативных правовых актах.
Реорганизация государственного контроля в условиях административной реформы
Анализ видов государственного контроля позволяет еще раз сделать вывод о чрезвычайном разнообразии и сложности контрольных полномочий и функций, выполняемых законодательными, исполнительными и судебными органами власти Российской Федерации. Такая сложность, о чем уже говорилось, объективно присуща демократической системе народовластия и обеспечивает эффективность и независимость ее функционирования.
Однако следует снова подчеркнуть, что правовой базой государственного контроля остается Конституция Российской Федерации, а также федеральные законы, кодексы, другие нормативные правовые акты. Развитие всех правовых институтов государственного контроля должно опираться на Конституцию Российской Федерации. Именно она определяет место и роль институтов государственного контроля, взаимодействие их со всеми элементами государственной и общественной жизни. Раскрытие конституционного потенциала контрольных механизмов государства имеет важнейшее значение для повышения эффективности их действия.
Конституция Российской Федерации определяет модель, стержень, основу и принципы построения государственных контрольных механизмов, в соответствии с которыми и должны осуществляться их развитие, преобразование и совершенствование. Конституция организует взаимодействие этих механизмов, вносит упорядоченность в их функционирование.
Необходимость создания самостоятельной и квалифицированной контрольной системы диктуется тем, что в настоящее время отсутствует постоянный контроль за соблюдением законов. Самостоятельность, системность и независимость государственного контроля, его ориентация на реализацию целей и функций государства устраивает далеко не всех. Нередки попытки органов исполнительной власти, различных коммерческих структур и негосударственных организаций лишить органы государственного контроля независимости, превратить в свой обслуживающий аппарат, оказывать на них давление.
В условиях перехода к рыночным отношениям государственный контроль охватывает все формы собственности, его сущность и основные требования сохраняют свою силу для всех этих форм. Вместе с тем государственный контроль организуется и проводится с учетом особенностей статуса субъектов предпринимательской деятельности, организаций, учреждений и предприятий различных организационно-правовых форм, государственного и негосударственного секторов в экономике. В частности, строжайшее соблюдение законности во всех сферах жизнедеятельности общества является важнейшим условием успешного выполнения задач всеми звеньями управленческой системы.
Сложность и особенности приватизационных процессов, пронизывающих все отрасли и сферы экономики, предопределили различный подход к организации контроля, способам оценки результатов деятельности приватизированных субъектов хозяйствования. В отраслевых государственных структурах все звенья связаны непосредственной подчиненностью, и поэтому контроль осуществляют независимые органы, которые могут объективно контролировать деятельность предприятий, а при выявленных нарушениях применять соответствующие меры.
Взаимоотношения федеральных органов исполнительной власти можно подразделить на: 1) складывающиеся с подчиненными предприятиями; 2) складывающиеся с неподчиненными предприятиями. В первом случае федеральным органам принадлежат широкие властные полномочия, а именно: осуществление ревизий и проведение проверок производственной и финансово-хозяйственной деятельности; осуществление контроля за расходованием средств, выделяемых предприятиям из федерального бюджета, и за эффективностью использования относящегося к федеральной собственности государственного имущества, находящегося в оперативном управлении предприятий или переданного им на праве хозяйственного ведения; издание в пределах своей компетенции обязательных для исполнения нормативных актов и инструктивно-методических материалов.
Экономические преобразования в стране сопровождались ослаблением государственного контроля за использованием государственной собственности, и, в первую очередь, это относилось к приватизации.
Это подтверждают сами инициаторы и идеологи приватизации. «На финише 1991 года, — пишет А. Чубайс, — стихийная приватизация уже бушевала вовсю. По сути, это было разворовывание общенародной собственности. Но это разворовывание не было нелегальным, потому что легальных, законных схем разгосударствления не существовало»1.
В результате структурной перестройки экономики и реорганизации, а порой и ликвидации государственных отраслевых органов управления, многие предприятия утратили свою ведомственную принадлежность и потому практически выпали из поля зрения государства вместе со своими имущественными комплексами.
