Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Конституционный судебный контроль: понятие, история, современность .
1. Конституционный судебный контроль как средство правовой охраны конституции 22
2. Становление и развитие российского конституционного контроля 35
Глава 2. Организационно-правовые основы конституционного судебного контроля в субъектах Российской Федерации. Конституционный судебный процесс 53
1. Федеральное и региональное законодательство о конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации 53
2. Общее и особенное в организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации 65
2.1 Основные принципы деятельности органов конституционного судебного контроля 68
3. Учреждение и структура конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации 90
4. Разновидности судов субъектов Российской Федерации и особенности их правового статуса 110
5. Организационно-правовая характеристика конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации 116
6. Судебный процесс в конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации. Некоторые процессуальные особенности рассмотрения отдельных категорий дел 131
7. Юридические особенности решений конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации 176
8. Юридическая природа правовых позиций конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации 186
9. Источники формирования правовых позиций органов судебного конституционного контроля 194
Глава 3. Компетенция конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации 198
1. Понятие и природа компетенции конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации: пути совершенствования 198
2, Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации и их роль в обеспечении прав и свобод человека и гражданина, законных интересов гражданского общества 205
3. Теоретические вопросы толкования конституций (уставов) субъектов Российской Федерации 211
4. Контроль в сфере нормотворчества и местного самоуправления. Прочие полномочия 217
Глава 4. Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации в системе органов власти и институтов гражданского общества 247
1. Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации в судебной системе Российской Федерации 247
2. Методология взаимодействия конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации с Конституционным Судом Российской Федерации. Проблемы правовой коллизии 255
3. Теоретические и практические аспекты взаимодействия конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации с судами общей и арбитражной юрисдикции, органами государственной власти и органами местного самоуправления. Отношения с общественными организациями и средствами массовой информации 274
Заключение 291
Приложение 298
Список использованных источников 313
- Конституционный судебный контроль как средство правовой охраны конституции
- Становление и развитие российского конституционного контроля
- Федеральное и региональное законодательство о конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации
- Понятие и природа компетенции конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации: пути совершенствования
Введение к работе
Актуальность темы исследования
Конституционный судебный контроль является принципиально новым для Российской Федерации конституционно-правовым институтом, предназначенным для обеспечения верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации на всей ее территории.
Учреждение Конституционного Суда Российской Федерации, законодательное определение его места в системе органов государственной власти, статуса судей, организационно-структурного построения, принципов его деятельности положило начало конституционному правосудию в Российской Федерации. Дальнейшему развитию конституционного правосудия послужило появление конституционных (уставных) судов в субъектах Федерации. Создание органов конституционного судебного контроля в регионах призвано обеспечивать правомерность конституций, уставов, всего законодательства субъектов Федерации, взаимодействия ветвей органов государственной власти на местах, деятельности органов местного самоуправления, эффективную защиту прав и свобод граждан, соблюдение Конституции Российской Федерации на уровне ее субъектов.
Процесс становления конституционного правосудия в субъектах Российской Федерации охватывает чуть более десяти лет. В настоящее время в конституциях и уставах 57 субъектов Российской Федерации содержатся нормы об учреждении конституционных и уставных судов, а сами суды функционируют в 16 субъектах Федерации.
Однако до сих пор не все субъекты Российской Федерации считают нужным создание конституционных (уставных) судов. Иногда от учреждения в конституциях и уставах субъектов Федерации этих судов до принятия специального закона о конституционном (уставном) суде, а затем до реального его создания проходит неоправданно долгое время. В большинстве случаев работа по созданию конституционных (уставных) судов ограничивается включением норм о них в учредительные акты субъектов Российской Федерации. При отсутствии таких органов в ряде субъектов огромный массив регионального законодательства, на сегодняшний день насчитывающий около 600 тысяч актов, остается вне проверки в соответствии с конституциями (уставами) соответствующих субъектов Федерации1.
Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации во многих случаях не соответствуют их собственным учредительным актам, это негативно сказывается на состоянии правовой системы страны и безусловно актуализирует проблему учреждения конституционных (уставных) судов во всех субъектах Российской Федерации2. Анализируя развитие российской государственности, Президент Российской Федерации Д.А. Медведев в Послании Федеральному Собранию 5 ноября 2008 года подчеркнул, что по мере укрепления нашего демократического государства роль суда будет только возрастать3.
Органы конституционного судебного контроля во всех без исключения субъектах должны надежно обеспечивать правовую охрану конституций и уставов, соответствие им нормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления, защищать верховенство и прямое действие Конституции Российской Федерации, ее высшую юридическую силу по отношению к другим нормативным актам, сохранять присущими им методами баланс интересов Федерации и ее субъектов.
Наряду с организацией органов конституционного контроля во всех субъектах Российской Федерации необходимо четко определить их роль и место в системе органов государственной власти субъектов, в системе судебных органов, а также в системе правовой охраны конституций и уставов субъектов Российской Федерации, в обеспечении единства правовой системы страны.
Требуют комплексного изучения проблемы конкурирующей компетенции конституционных (уставных) судов субъектов Федерации и Конституционного Суда Российской Федерации, не определены сферы взаимодействия органов конституционного судебного контроля с судами общей юрисдикции и арбитражными судами, действующими на региональном уровне.
Изучение проблем организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Федерации должно опираться на уже имеющийся опыт функционирования действующих органов конституционной юстиции, который требует своего научного и теоретического осмысления.
Необходимо дальнейшее совершенствование и самого регионального законодательства об органах конституционного судебного контроля с учетом практики тех субъектов, где органы конституционного контроля уже стали фактом российской правовой действительности. В предлагаемой работе предпринята попытка обобщить и систематизировать как теоретические представления об органах конституционного судебного контроля субъектов Российской Федерации, так и практику их работы, организационно-правовые вопросы их деятельности, определить принципы и организационно-правовые основы их взаимодействия с федеральным Конституционным Судом, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и институтами гражданского общества, исследовать теорию и практику взаимоотношений конституционных (уставных) судов субъектов Федерации с судами общей и арбитражной юрисдикции. Все это должно способствовать лучшему пониманию распределения функций и ответственности внутри судебной системы Российской Федерации. В связи с этим исследование вопросов конституционного судебного контроля представляется очень важным и имеющим большое теоретическое и практическое значение.
Актуальность исследования института конституционного судебного контроля в субъектах Российской Федерации и подготовки настоящей работы обусловлены необходимостью, во-первых, проведения научно-теоретического и практического анализа правового института конституционного судебного контроля, во-вторых, совершенствования практики организации и функционирования института конституционного судебного контроля и определения основных направлений его реформирования, в-третьих, влияния органов конституционного судебного контроля на формирование правового государства и гражданского общества.
Степень разработанности темы и круг источников исследования
Становление и развитие института конституционного судебного контроля субъектов Российской Федерации представляет собой одно из неразработанных и малоисследованных направлений в науке и правоприменительной деятельности; в отечественной юридической литературе региональные органы конституционного судебного контроля всестороннему анализу пока не подвергались. Это было связано с отсутствием института реального конституционного контроля в государстве, когда соответствующими функциями был наделен законодательный орган страны. В соответствии с Конституцией РСФСР 1924 года функциями осуществления конституционного надзора был наделен Верховный Суд РСФСР, а по Конституции СССР 1936 года функции конституционного контроля и надзора выполняли высшие органы государственной власти. В период действия Конституции СССР 1977 года была предпринята попытка учреждения специализированного органа защиты Конституции — Комитета конституционного надзора.
К вопросам, связанным с развитием в субъектах Российской Федерации конституционного (уставного) правосудия, особенностями его организации в федеративном государстве, практики действующих конституционных (уставных) судов, в своих трудах обращались такие ученые, как С.А. Авакьян, М.В. Баглай, А.Т. Барнашов, А.А. Белкин, С.В. Боботов, Н.В. Витрук, Г.А. Гаджиев, В.В. Гошуляк, В.Д. Зорькин, М.И. Клеандров, А.Н. Кокотов, Г.Н. Комкова, В.А. Кряжков, О.Е. Кутафин, В.О. Лучин, Л.В. Лазарев, М.А. Митюков, Т.Г. Морщакова, С.Э. Несмеянова, Ж.И. Овсепян, И.Л. Петрухин, М.С. Саликов, Т.Я. Хабриева, Ю.Л. Шульженко, Б.С. Эбзеев и др.
Для сравнительно-правового анализа возникновения и развития конституционного судебного контроля в субъектах Российской Федерации и странах СНГ использованы работы С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, С.В. Боботова, Р. Бернхардта, Г.А. Гаджиева, В.К. Дябло, Б.Л. Железнова, О.А. Жидкова, Г.Н. Комковой, В.В. Кровельщикова, В.А. Кряжкова, О.Е. Кутафина, В.В. Маклакова, М.А. Митюкова, М.А. Нуделя, Б.А. Страшуна, К. Хессе, В.Е. Чиркина, Ю.А. Юдина и др.
При исследовании понятия «функции, характеристики, проблемы осуществления судебной власти в Российской Федерации» в целом, а также при изучении теории и практики конституционного судебного контроля в субъектах Федерации автором использовались труды ученых-конституционалистов, непосредственно занимающихся проблемами конституционной юстиции, — М.В. Баглая, В.К. Бобровой, Н.С. Бондаря, К.А. Будаева, Н.В. Витрука, Ю.В. Гаврюсова, Г.А. Гаджиева, В.Д. Зорькина, В.Т. Кабышева, Г.Н. Комковой, В.А. Кряжкова, Л.А. Ливеровского, В.О. Лучина, Д.Н. Миронова, Т.Г. Морщаковой, С.Э. Несмеяновой, Ж.И. Овсепян, М.С. Саликова, А.М. Цалиева, Б.С. Эбзеева и др.
Тем не менее, несмотря на рост интереса ученых правоведов и практиков к проблемам становления и совершенствования конституционного контроля в субъектах Российской Федерации, в настоящее время многие проблемы остаются слабо изученными, вызывают дискуссии и все еще ждут комплексного исследования. Таким образом, теоретические и организационно-правовые основы конституционного судебного контроля в субъектах Российской Федерации, а также подходы к их правовой регламентации являются сегодня весьма актуальной научной задачей.
В диссертационной работе наряду с монографической литературой использован широкий круг правовых источников, в частности, современные акты конституционного законодательства, действующие на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации, материалы практической деятельности Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов Федерации, акты судов общей и арбитражной юрисдикции, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, библиографические и справочные материалы.
Объект и предмет исследования
Объектом диссертационного исследования является совокупность общественных отношений, возникающих в ходе организации и деятельности органов конституционного судебного контроля в субъектах Российской Федерации.
Предмет исследования — процессы становления и развития органов конституционного судебного контроля субъектов Российской Федерации, их институциональная природа, а также основные характеристики, функциональное предназначение, статус, акты и основополагающие принципы деятельности этих органов.
Цели и задачи исследования
Основной целью настоящей диссертации является разработка теоретических положений и конкретных рекомендаций по вопросам формирования и дальнейшего развития института конституционного судебного контроля в Российской Федерации, совершенствование нормативных правовых актов, регламентирующих функционирование органов конституционного судебного контроля как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации.
Для достижения указанных целей поставлены следующие задачи:
исследовать теоретические, исторические и правовые основы деятельности органов конституционного судебного контроля в субъектах Российской Федерации;
изучить процесс становления и развития института конституционного судебного контроля в субъектах Российской Федерации, основных принципов их деятельности, а также федеральное и региональное законодательство об органах конституционного судебного контроля;
определить пути и средства дальнейшего укрепления статуса органов, осуществляющих конституционный судебный контроль и действующих как составная часть федеральной судебной системы и образующих вместе с федеральным Конституционным Судом систему конституционной юстиции Российской Федерации;
раскрыть место и роль органов конституционного судебного контроля в процессе реорганизации государственной власти, совершенствования федеративных отношений, формирования правового государства и гражданского общества;
показать место органов конституционного судебного контроля в судебной системе Российской Федерации и ее субъектов, их отличие от судов общей юрисдикции и арбитражных судов;
сформулировать теоретические, практические и организационно-правовые формы совершенствования взаимодействия органов конституционного судебного контроля с органами государственной власти, местного самоуправления субъектов Российской Федерации, ветвями судебной власти и средствами массовой информации;
выработать конкретные рекомендации и предложения по оптимизации правового статуса органов конституционного судебного контроля и повышению эффективности функционирования института конституционного судебного контроля в субъектах Российской Федерации;
рассмотреть перспективы формирования, становления и развития органов конституционного судебного контроля как средства обеспечения единого правового пространства, единства конституционного строя на всей территории Российской Федерации.
Методологическую основу диссертационного исследования, наряду с общенаучным диалектическим методом познания, составляют методы исторического, структурно-функционального, сравнительно-правового и логического анализа, статистический, социологический, формально-юридический методы, что позволило обеспечить всестороннее и комплексное изучение исследуемой проблемы. В диссертации также уделялось внимание сравнительно-правовому методу и юридическому анализу нормативных актов, их толкованию (технико-юридический анализ). При выявлении содержания некоторых терминов (контроль, надзор) автор ориентировался на их прямое значение (лингвистический метод). Затрагивались исторические факторы, обусловившие создание органов конституционного контроля (историко-юридический метод). При исследовании вопросов, находящихся на стыке отраслевых юридических наук, использовался междисциплинарный подход. Применение данных методов позволило диссертанту исследовать рассматриваемые объекты во взаимосвязи, целостно и всесторонне.
Нормативную и источниковедческую базу исследования составляют международные правовые акты, содержащие нормы и принципы защиты прав человека и гражданина, Конституция Российской Федерации (1993 года), федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, конституции и уставы субъектов Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации о конституционных (уставных) судах, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. Диссертантом изучена обширная научно-методическая литература, в том числе труды российских и зарубежных правоведов, а также философов, политологов по проблемам конституционного правосудия.
Научная новизна диссертационной работы обусловлена прежде всего тем, что работа представляет собой теоретическое исследование юридической природы органов конституционного судебного контроля субъектов Российской Федерации, их организационно-правового взаимодействия в сфере конституционно-судебного контроля с иными органами государственной власти.
В работе анализируются актуальные для субъектов Федерации теоретические проблемы конституционного правосудия, характеризуется место и роль этого института в правовой и государственной системах субъекта, в механизме, обеспечивающем стабильность и защиту Конституции Российской Федерации и ее субъектов на уровне регионов. В связи с этим большое внимание уделяется развитию конституционного правосудия не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов Российской Федерации, развитию отношений между соответствующими органами.
Сочетание такого анализа с изучением судебной практики позволило широко обобщить, систематизировать теоретические представления и фактические данные о состоянии конституционного правосудия в субъектах Российской Федерации, наметить основные направления развития этого института, обратить внимание на необходимость усиления законодательного регулирования статуса региональных органов конституционного контроля.
Научную новизну исследования отражают следующие основные положения и выводы, выносимые на защиту:
Конституционный контроль как институт в системе правовой охраны Конституции может осуществляться различными способами, но конституционный судебный контроль — это самостоятельный вид конституционного контроля. Автор работы определяет конституционный судебный контроль в субъектах Российской Федерации как деятельность специально на то уполномоченных государственных органов субъектов, осуществляющих на территориях субъектов судебную власть в форме конституционного судопроизводства: эта деятельность направлена на защиту основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечение верховенства и непосредственного действия Основного закона субъекта на всей его территории.
Конституционные (уставные) суды органично вписались в систему государственной власти субъектов Российской Федерации как институт, обеспечивающий ее конституционность. Самостоятельность и независимость выступают в качестве основополагающих принципов их существования в системе государственных органов субъектов. Однако, как свидетельствует опыт, далеко не все стороны организации и деятельности данных судов регулируются субъектами правомерно. Поэтому с учетом того, что конституционные (уставные) суды субъектов, несмотря на их «субъектную» специфику, входят в единую федеральную судебную систему, целесообразно урегулировать именно на уровне российского законодателя многие вопросы, связанные с организацией и финансированием этих судов, разграничением их полномочий, статусом судей, материальными и социальными гарантиями их независимости. В частности, следует принять федеральный закон «Об общих принципах организации конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации», в котором установить единые подходы к порядку формирования этих органов, статусу их судей, процедурным вопросам рассмотрения дел, а также разграничению полномочий с Конституционным Судом Российской Федерации по отдельным категориям дел.
Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации», наряду с федеральными судами, действующими в субъектах Российской Федерации, предусматривает и суды субъектов Российской Федерации, в частности, конституционные и уставные суды, которые вместе с федеральными судами входят в судебную систему Российской Федерации. Поэтому, с точки зрения автора диссертации, конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации не может рассматриваться только как элемент судебной власти субъекта. Он, как и другие суды, является обязательным элементом всей судебной системы Российской Федерации, а значит, его наличие в каждом субъекте обязательно. Поэтому представляется необходимым создание конституционных (уставных) судов во всех без исключения субъектах Федерации.
Конституция (устав) субъекта Федерации является высшим нормативным правовым актом этого субъекта и может применяться в ряде случаев непосредственно. В этом случае для защиты нарушенных прав гражданина может потребоваться официальное толкование соответствующих норм. Права гражданина, нарушенные внеправовым применением конституции (устава) субъекта Федерации, могут быть восстановлены только толкованием, данным конституционным (уставным) судом. Отсутствие в субъекте Федерации конституционного (уставного) суда препятствует реализации гражданином конституционного права на судебную защиту путем толкования конституции (устава) субъекта Федерации.
Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» возложил финансирование этих судов на субъекты Российской Федерации, что явилось одной из причин отказа от их образования со стороны ряда субъектов. По мнению диссертанта, необходимо внести в предлагаемый закон норму следующего содержания: «Финансирование расходов на денежное содержание судей конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации и социальные выплаты, предусмотренные для судей федеральными законами, осуществляются из федерального бюджета. Законами субъектов Российской Федерации судьям конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации могут быть установлены дополнительные гарантии материального обеспечения и социальной защиты».
Предоставление органам конституционного правосудия субъектов Российской Федерации права давать заключения о соответствии федеральных законов нормам региональной конституции (устава) иногда рассматривается в субъектах Федерации как право судов издавать акты, прекращающие или ограничивающие действие на территории субъекта тех или иных федеральных актов. Это подрывает принцип верховенства федерального законодательства и является ничем иным, как вторжением в исключительную компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации. Решения органов конституционного контроля субъектов Федерации в таких случаях могут служить лишь основанием для опротестования указанных актов Федерации высшими органами государственной власти субъекта Федерации, т.е. носить чисто рекомендательный характер.
В сфере конституционного судебного контроля отсутствуют такие понятия, как централизация, иерархия и подчиненность. Однако их отсутствие не означает, что нельзя вести речь о системе конституционных (уставных) судов субъектов Федерации. Эти суды существуют в едином правовом поле и имеют свои совершенно определенные черты, отличающие их от судов общей и арбитражной юрисдикции. Система конституционных (уставных) судов совместно с системами судов общей юрисдикции и арбитражных судов входит в единую систему судов Российской Федерации.
Сегодня в российской судебной системе дела об оспаривании нормативных правовых актов рассматриваются судами различных юрисдикций. На уровне федерального законодательства необходимо определить четкие критерии, позволяющие обеспечить разграничение в субъектах Российской Федерации полномочий судов конституционной (уставной), общей и арбитражной юрисдикции в сфере нормоконтроля с полным изъятием функций нормоконтроля из компетенции арбитражных судов и судов общей юрисдикции и закреплением ее исключительно за органами конституционного правосудия. Это позволит исключить случаи параллельной (дублирующей) проверки нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации на соответствие конституции (уставу) субъекта Российской Федерации и федеральным законам судами различных юрисдикций.
Конституционные (уставные) суды не могут вторгаться в компетенцию федерального Конституционного Суда. В случаях коллизий между решениями Конституционного Суда Российской Федерации и конституционными (уставными) судами субъектов следует исходить из того, что решения федерального Конституционного Суда обязательны на всей территории Российской Федерации и для всех органов государственной власти. Следовательно, они обязательны и для органов конституционного судебного контроля субъектов Федерации. Последние при рассмотрении конкретных дел не могут игнорировать также и правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации. Иными словами, решения конституционных (уставных) судов субъектов, противоречащие решениям (правовым позициям) Конституционного Суда Российской Федерации, следует считать неправомерными.
Регламент Конституционного Суда Российской Федерации предусматривает возможность отложить рассмотрение вопроса Конституционным Судом Российской Федерации до окончания производства по аналогичному или связанному с ним вопросу в конституционном (уставном) суде субъекта Федерации (п.3 23).
В целях оптимизации и развития конституционной юстиции предлагается ввести в практику передачу обращений, поступивших в Конституционный Суд Российской Федерации, на первичное обращение в конституционный (уставный) суд соответствующего региона, если такое рассмотрение входит в его компетенцию, и лишь потом, в случае необходимости, данный спор может быть рассмотрен Конституционным Судом Российской Федерации.
В соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации при обращении в суды общей юрисдикции и к мировым судьям общественные организации инвалидов, пенсионеры, ветераны войны и труда освобождаются от уплаты государственной пошлины. Однако Налоговый кодекс не предусматривает каких-либо льгот в отношении вышеуказанных лиц по уплате государственной пошлины при обращении в конституционные (уставные) суды субъектов Федерации. Не пользуются какими-либо льготами при обращении в конституционные (уставные) суды Уполномоченный по правам человека, органы местного самоуправления. Отсутствие такой нормы в Налоговом кодексе Российской Федерации ставит в неравное положение суды разных уровней, способствует необоснованному осложнению доступа к правосудию. Полагаем, что Налоговый кодекс Российской Федерации в части взимания государственной пошлины требует пересмотра с учетом практики деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Федерации.
Законодательство субъектов Российской Федерации, в котором функционируют конституционные (уставные) суды, предусматривает право судов обращаться в конституционный (уставный) суд с запросом о соответствии нормативного правового акта субъекта конституции (уставу) субъекта Российской Федерации. Однако статья 215 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации не обязывает суд приостанавливать в этих случаях производство по делу. Представляется, что при обращении суда в конституционный (уставный) суд субъекта Федерации с запросом о соответствии закона, подлежащего применению, конституции (уставу) субъекта Федерации по аналогии обращения в Конституционный Суд Российской Федерации, производство по делу должно быть приостановлено до разрешения спора конституционным (уставным) судом. Суды общей юрисдикции в результате отсутствия соответствующей процессуальной нормы, не желая нарушать установленные процессуальные сроки, практически не обращаются в региональные органы конституционного контроля с соответствующим запросом.
В настоящее время ни Конституционный Суд Российской Федерации, ни конституционные (уставные) суды субъектов Федерации не имеют процессуального кодекса. Каждый субъект сам устанавливает собственную процедуру рассмотрения конституционных споров. Важнейшие процессуальные отношения конституционного (уставного) правосудия перемещены на уровень регламентных норм, предусматривающих неунифицированную процедуру процессуальных действий. Отсутствие единообразного процессуального регулирования в сфере конституционных отношений оказывает негативное воздействие на конституционный процесс, препятствует укреплению единой конституционности в Российской Федерации. Необходимо законодательно снять указанный пробел и принять единые для всей страны конституционно-процессуальные нормы. В работе, исходя из практики работы конституционных (уставных) судов субъектов Федерации по рассмотрению конкретных дел, предлагается авторский вариант одной из стадий конституционного судопроизводства.
Регламенты конституционных (уставных) судов регулируют порядок предварительного рассмотрения поступивших обращений, порядок рассмотрения дел в судебных заседаниях, другие вопросы, затрагивающие права и обязанности граждан, т.е. устанавливают правила поведения для широкого круга лиц; данные правила поведения действуют постоянно и не исчерпываются однократным применением; иными словами, регламенты конституционных (уставных) судов содержат все признаки нормативного правового акта. А поскольку это так, то они должны быть обнародованы в силу части третьей статьи 15 Конституции Российской Федерации.
На начальной стадии формирования конституционной (уставной) юстиции был учрежден Консультативный совет председателей конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. В целях дальнейшего улучшения взаимодействия Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации целесообразно создать единое судейское сообщество судей Конституционного Суда Российской Федерации и судей конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. Предлагается Конституционному Суду Российской Федерации взять на себя решение проблем, связанных с повышением профессионального уровня судей конституционных (уставных) судов, осуществлять методическое обеспечение, координацию международного сотрудничества и т.д.
Необходимо расширить круг субъектов, обладающих правом на обращение в конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации, а для этого внести в региональное законодательство нормы, допускающие во всех случаях индивидуальные обращения в конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации депутатов законодательного органа субъекта, прокурора, Уполномоченного по правам человека, избирательной комиссии субъекта. Кроме того, помимо органов местного самоуправления, следует наделить таким правом и группы депутатов представительных органов местного самоуправления, а также ассоциацию (совет) муниципальных образований субъекта Федерации.
Теоретическая и практическая значимость работы состоит в том, что предложения и выводы, сформулированные по результатам проведенного диссертационного исследования, развивают теорию конституционного права, способствуют более полному и глубокому пониманию тенденций и закономерностей развития федерализма, укреплению единства правового пространства, охране прав и законных интересов личности, а также совершенствованию реализации механизма «сдержек и противовесов», когда судебная власть способна оказывать влияние на решения и действия законодательной и исполнительной власти. Совокупность сформулированных в работе теоретических положений может быть использована в процессе законотворческой деятельности при совершенствовании правового регулирования статуса органов конституционного контроля, в практической деятельности правоприменительных органов Российской Федерации и ее субъектов, органов конституционного правосудия. Выводы, содержащиеся в диссертационном исследовании, могут послужить основой для дальнейших научных исследований в сфере конституционного (уставного) правосудия в субъектах Российской Федерации, применяться при изучении российского конституционного права, специальных курсов, посвященных конституционному (уставному) судопроизводству.
Кроме того, материалы диссертации могут способствовать научно-исследовательской работе ученых, аспирантов и студентов.
Апробация результатов исследования
Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре конституционного права и прав человека юридического факультета Казанского государственного университета.
Теоретические и практические аспекты проведенного исследования докладывались на международных, всероссийских, межрегиональных и региональных научно-практических конференциях. Среди них следует выделить Международную научно-практическую конференцию конституционных судов России, Германии и Словении «Органы конституционной юстиции субъектов Российской Федерации: проблемы теории и практики» (г. Петрозаводск, 1998 г.), Всероссийскую научно-практическую конференцию «Проблемы укрепления конституционной законности в Российской Федерации» (г. Уфа, 1998 г.), Всероссийскую научно-практическую конференцию «Проблемы образования и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации» (г. Москва, 1999 г.), Межрегиональную научно-практическую конференцию «Законодательство субъектов Российской Федерации: опыт, проблемы, обеспечение единого правового пространства в стране» (г. Улан-Удэ, 2001 г.), Международный научно-практический семинар «Конституционное правосудие в федерализме» (г. Казань, 2002 г.), Всероссийскую научно-практическую конференцию «Актуальные проблемы конституционного (уставного) судопроизводства в субъектах Российской Федерации» (г. Калининград, 2004 г.), Всероссийскую научно-практическую конференцию «Конституционное правосудие в Российской Федерации» (г. Казань, 2005 г.), Международную конференцию омбудсмэнов «Толерантность как фактор устойчивого развития современной цивилизации» (г. Казань, 2005 г.).
Основные положения, выводы и научно-практические рекомендации исследования нашли отражение в 40 публикациях, в том числе в монографиях «Судебный конституционный контроль в субъектах Российской Федерации» (Казань, 2000), «Становление конституционного правосудия в Республике Татарстан» (Казань, 2002), «Теория и практика конституционного правосудия в субъектах Российской Федерации» (Казань, 2008), «Конституционное правосудие в Республике Татарстан» (Казань, 2008), 8 статьях в научных журналах, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации для публикации основных результатов диссертаций на соискание ученой степени доктора юридических наук. Статьи автора размещены в правовых системах «Гарант», «КонсультантПлюс». Автор является разработчиком проекта Закона Республики Татарстан «О Конституционном суде Республики Татарстан».
Материалы исследования использовались при внесении изменений в Законы об органах конституционного контроля Республики Бурятия, Республики Карелия, Республики Северная Осетия — Алания, Республики Татарстан, что подтверждается актами об их внедрении, а также в научно-практической работе при составлении лекций, планов семинарских занятий и задач по дисциплине «Конституционное право России», преподаваемой автором в Казанском филиале Российской академии правосудия (2001-2003 гг.), Институте экономики, управления и права (г. Казань, 2005 г.).
Структура диссертации
Диссертация состоит из введения, четырех глав, разделенных на восемнадцать параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Конституционный судебный контроль как средство правовой охраны конституции
Охрана Конституции в широком смысле слова предполагает создание необходимых условий, развитие соответствующих гарантий, совершенствование государственно-правовых средств и методов обеспечения действия конституционных норм. Отечественная и мировая практика свидетельствует о том, что проверка конституционности нормативных актов осуществляется в различных правовых формах, но одной из самых эффективных из них является деятельность специализированных органов конституционного контроля. Подобная форма конституционного контроля, начиная с 90-х годов, применяется и в Российской Федерации.
Закрепление в Конституции Российской Федерации принципа разделения властей, признание судебной власти самостоятельной ветвью государственной власти со всеми присущими ей атрибутами расширили сферу ее функционального воздействия на общественные отношения. Судебная власть, основным предназначением которой было осуществление только правосудия, последние годы вышла за пределы данной функции, что повлекло изменение полномочий органов судебной власти. Судебная власть выступает в качестве одной из важнейших сторон воплощения народовластия, является обязательным атрибутом правового государства, основным элементом защиты прав и свобод человека и гражданина.
Разделение властей непосредственно связано с принципом верховенства закона и прежде всего Конституции. Принцип верховенства закона, Конституции лежит в основе правовой охраны Конституции. Правовая охрана Основного закона охватывает целую совокупность юридических средств, при помощи которых обеспечивается выполнение норм Конституции и соблюдение режима конституционной законности. Ведущую роль здесь играет специализированный конституционный контроль. В наиболее общем виде его можно определить как деятельность по проверке нормативных актов с точки зрения их соответствия Конституции1.
Верховенство Конституции предполагает, что остальные правовые акты должны строго соответствовать ей. Неукоснительное выполнение Конституции, соблюдение конституционной законности, соответствие деятельности государственных органов, учреждений, организаций, должностных лиц и граждан Основному закону является основным условием существования правового государства. Выполнение этих требований призван обеспечить институт правовой охраны Конституции, под которым понимается совокупность норм и иных юридических средств, обеспечивающих строгое соблюдение режима конституционной законности.
Данный институт прошел своеобразный путь развития в нашей стране. Его функции осуществлялись и судебными органами, и органами прокуратуры, была и конституционно закрепленная парламентская форма контроля, носившая в основном предварительный характер. Первоначальные этапы свидетельствуют о достаточно успешном его развитии. Однако по мере более полного огосударствления различных сфер жизни общества менялось и отношение к институту конституционного контроля и надзора.
Правовую охрану Конституции юридическая теория и практика рассматривают несколько шире. Охрана Конституции в широком смысле слова, как было сказано выше, предполагает создание необходимых условий, развитие соответствующих гарантий, совершенствование государственно-правовых средств и методов обеспечения действия конституционных норм. В узком смысле правовая охрана Конституции, по мнению Ю.П. Еременко, включает в себя конституционный контроль и конституционный надзор, а также конституционную ответственность, которые выступают правовой формой охраны законности
Аналогичную позицию поддерживают В.А. Кряжков и Л.В. Лазарев, которые под охраной конституции в широком смысле слова понимают всю совокупность правовых и внеправовых мер по обеспечению действия Конституции . В узком смысле правовая охрана толкуется как совокупность надзорно-контрольных полномочий и мер со стороны государственных органов, обладающих правом проверки содержания нормативных актов на предмет соответствия их Основному закону.
В.А. Кряжков и Л.В. Лазарев определяют механизм правовой охраны конституции как систему правовых институтов и процедур, обеспечивающих ее действие и соблюдение3.
Ответственность за обеспечение правовой охраны Конституции возлагается на многие органы государства.
1. Охрана Конституции осуществляется Президентом Российской Федерации в смысле части второй статьи 80 Конституции, согласно которой он является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. В установленном порядке Президент принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.
2. Осуществление конституционного надзора со стороны Президента Российской Федерации в смысле части второй статьи 85 Конституции Российской Федерации, согласно которой Президент выявляет неконституционные акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерацию и приостанавливает их действие.
Становление и развитие российского конституционного контроля
Конституционному контролю в России присущи многие черты, свойственные этому институту в зарубежных странах. Вместе с тем он имеет и некоторые особенности, связанные с особенностями самого государства, с историей создания системы конституционного контроля.
К начальному этапу практического осуществления российского конституционного контроля следует отнести первые годы советской власти. Конституционный контроль возник с появлением первой советской конституции — Конституции РСФСР 1918 года, и эту функцию в первые годы советской власти осуществляли Всероссийский Съезд Советов и Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет. ВЦИК, осуществляя функции конституционного контроля, вправе был отменить практически любой правовой акт в случае его противоречия Конституции РСФСР 1918 года. Практически это право реализовывалось Президиумом ВЦИК. ВЦИК и его Президиум были наделены и правом толкования Конституции. Контрольные полномочия имели и другие органы государственной власти РСФСР, например, СНК РСФСР.
Особенно широко конституционный контроль и надзор начали применяться после образования Союза ССР. С образованием единого федеративного государства функции конституционного контроля перешли к высшим органам государственной власти Союза ССР — Всесоюзному Съезду Советов, Центральному Исполнительному Комитету СССР и его Президиуму.
Право конституционного контроля ЦИК СССР и его Президиума было неограниченным. Оно состояло не только в наблюдении за исполнением Конституции, но и в праве отмены всех актов, ей противоречащих.
Практика конституционного контроля в Российской Федерации после принятия ее первой Конституции показывает, что осуществление конституционного контроля длительное время относилось к компетенции высших представительных органов государственной власти. Это было связано с особым правовым положением парламента того периода, где господствовала концепция, что высшие органы государственной власти выражают волю и интересы рабочего класса и всех трудящихся, и поэтому никто не вправе оспаривать конституционность издаваемых ими актов.
Особенностью конституционного контроля в период с 1923 по 1933 годы было то, что в соответствии с Конституцией СССР 1924 года наряду со Съездом Советов, Центральным Исполнительным Комитетом и его Президиумом функции конституционного контроля выполнял Верховный Суд СССР. Деятельность Верховного Суда была регламентирована Конституцией СССР 1924 года и Положением о Верховном Суде СССР 1923 года.
Осуществляя конституционный надзор, Верховный Суд СССР давал заключения по требованию Президиума ЦИК СССР о конституционности постановлений ЦИК и СНК республик, СНК СССР. Он также вносил представления в Президиум Центрального Исполнительного Комитета СССР о приостановлении или отмене постановлений центральных органов по мотивам их неконституционности. При этом Верховный Суд не обладал правом постановки вопроса о конституционности правовых актов Всесоюзного Съезда Советов, Центрального Исполнительного Комитета СССР и его Президиума. Постановления Верховного Суда СССР по вопросам соответствия нормативных актов Конституции СССР носили консультативный характер. Обязательную силу они приобретали только после их утверждения Президиумом ЦИК СССР.
Верховный Суд СССР широко использовал свои права в области конституционного надзора. В 1924 году в Верховный Суд СССР поступило 2197 нормативных материалов для проверки их конституционности. В дальнейшем объем работы по конституционному надзору постоянно возрастал: в 1928 году Верховный Суд СССР рассмотрел уже 6272 нормативных актов .
Следует отметить, что система конституционного надзора была создана только на федеральном уровне. По Положению о Верховном Суде СССР, утвержденному ЦИК и СНК СССР 24 июля 1926 года, Верховный Суд СССР, осуществляя конституционный надзор, имел право давать Президиуму ЦИК СССР заключения о конституционности постановлений ЦИК Президиумов союзных республик, а также нормативных актов СНК СССР и Совета труда и обороны (СТО). Эти заключения он давал лишь по требованию Президиума ЦИК СССР. По своей собственной инициативе, а также по инициативе Прокурора Верховного Суда СССР и Президиумов ЦИК союзных республик Верховный Суд имел право вносить представления в Президиум ЦИК СССР о приостановлении и отмене постановлений ЦИК союзных республик и их Президиумов по мотивам их несогласованности с Конституцией СССР и общесоюзным законодательством. В области общего надзора за законностью Верховному Суду принадлежало также право давать разъяснения общесоюзного законодательства по предложениям Президиума ЦИК СССР и по запросам СНК СССР.
Федеральное и региональное законодательство о конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации
Решением Съезда народных депутатов Российской Федерации от 19 декабря 1990 года в России был учрежден Конституционный Суд Российской Федерации, и это событие закономерно легло в основу последующего формирования органов конституционного контроля в ее субъектах.
Конституцией Российской Федерации 1993 года прямо не предусмотрено создание в ее субъектах конституционных (уставных) судов. Однако косвенно такое право у субъектов Российской Федерации вытекало из положений Конституции Российской Федерации, устанавливающих, что республики (государства) и другие субъекты Российской Федерации организованы и функционируют на основе учредительных актов — конституций и уставов, контроль за соблюдением которых входит и в компетенцию самих субъектов Федерации. Поэтому субъекты Федерации вправе были сами устанавливать организационно-правовые формы осуществления такого контроля, несмотря на отсутствие соответствующего федерального акта.
Однако становление органов конституционного контроля в субъектах Российской Федерации происходило в сложных социально-политических и экономических условиях, иногда ставилась под сомнение даже сама легитимность данных органов на региональном уровне. Проблемы создания соответствующих органов обсуждались и на Конституционном Совещании 1993 года в ходе доработки проекта ныне действующей Конституции Российской Федерации. Одни участники Совещания указывали, что органы конституционного контроля в ряде республик уже существуют, и это необходимо зафиксировать в будущей Российской Конституции. Другие, не возражая против учреждения органов конституционного контроля в субъектах Федерации, не поддержали идею включения этих органов в систему федеральных судов и, естественно, в Конституцию Российской Федерации1.
Сегодня уже не вызывает сомнения необходимость создания подобных органов, чья деятельность направлена на защиту конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, дополнительных гарантий реализации принципа разделения властей, и на защиту основных прав и свобод человека и гражданина.
Однако процесс становления и развития конституционного правосудия в субъектах Российской Федерации осуществляется медленно и противоречиво. Остается много нерешенных проблем, касающихся порядка образования конституционных (уставных) судов, статуса судей, их социальной защиты и материальных гарантий независимости, полномочий этих органов.
В истории становления конституционного правосудия в субъектах Российской Федерации М.А. Митюков выделяет три этапа: 1) рождение самой идеи и создание первых конституционных судов в отдельных республиках (1991-1993 гг.); 2) образование специализированных органов конституционного контроля в субъектах Российской Федерации после принятия Конституции Российской Федерации 1993 года (1994-1996 гг.); 3) возникновение конституционных (уставных) судов на основе Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 года «О судебной системе Российской Федерации»".
В настоящее время споры о легитимности органов конституционного контроля в субъектах Российской Федерации утратили смысл: Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 года «О судебной системе
Российской Федерации» узаконил их на федеральном уровне. Этот закон признал право субъектов формировать собственные конституционные (уставные) суды, определяя порядок создания и упразднения, их статус, предназначение, характер судопроизводства и юридическую силу принимаемых ими решений.
Современный этап становления конституционного правосудия в субъектах Российской Федерации связан именно с реализацией вышеназванного Закона. К судам субъектов Российской Федерации он отнес конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации и в общих чертах определил их место и компетенцию. По данному Закону конституционный (уставный) суд субъекта может быть создан субъектом Федерации для рассмотрения вопросов соответствия законов и нормативных правовых актов субъекта Федерации, а также актов органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта и для толкования Основного закона субъекта. Конституционные (уставные) суды финансируются из регионального бюджета, избираются и действуют в соответствии с законом субъекта Федерации. Кроме того, решение конституционного (уставного) суда субъекта Федерации, принятое в пределах его компетенции, не может быть пересмотрено иным судом1.
По мнению профессора В.А. Кряжкова, субъект Российской Федерации самостоятелен в выборе вариантов организации конституционных (уставных) судов. Они предопределяются его кадровыми и материально-финансовыми возможностями, системой государственно-финансовых возможностей, системой государственно-властных отношений, сложившимся пониманием задач, компетенции и форм осуществления конституционного контроля.
Понятие и природа компетенции конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации: пути совершенствования
Компетенция органов конституционного судебного контроля, как правило, в сжатой форме определяется в соответствующих конституциях и уставах и воспроизводится затем в специальных законах о названных органах.
Компетенция конституционных (уставных) судов сопоставима с компетенцией федерального Конституционного Суда, но применительно к учредительному акту соответствующего субъекта Российской Федерации. Эти суды проверяют правовые акты, разрешают местные конституционные конфликты, рассматривают дела, руководствуясь базовыми документами, воздерживаясь от установления фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов. Их деятельность осуществляется в форме особого судопроизводства на основе правил, определенных специальным законодательством.
В соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации органы конституционного контроля наделяются своей сферой исключительной компетенции. По мнению М.А. Митюкова, в полномочиях специализированных органов конституционного контроля много как общего, так и различного. Это обусловлено особенностями статуса субъекта, политической, экономической и национальной спецификой его развития, влиянием президентской или парламентарной модели государственного устройства субъекта, степенью развития в нем юридических процессов и характером разделения властей на региональном уровне
Особое положение конституционных (уставных) судов в механизме государственной власти обусловило тот факт, что их компетенция (наряду с компетенцией высших органов государственной власти субъекта) развернуто определена непосредственно в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации. Законы субъектов Федерации об этих органах воспроизводят конституционные установления о полномочиях конституционных (уставных) судов, увязывая их с главными целями деятельности этих органов, а также закрепляют ряд дополнительных правоположений. Однако при законодательном определении дополнительных полномочий конституционных (уставных) судов необходимо учитывать, что юрисдикция конституционного (уставного) суда имеет определенные границы, обусловленные, во-первых, самой его юридической природой и предназначением; во-вторых, направленностью его полномочий на разрешение конституционно-правовых споров; в-третьих, размежеванием подсудности с другими судебными органами.
Законы субъектов об органах конституционного судебного контроля в общей форме устанавливают пределы разрешения дел конституционными (уставными) судами: они решают исключительно вопросы права.
Вместе с тем за нормативными правовыми актами, конституционность которых оценивают конституционные (уставные) суды, за правовыми спорами, которые они разрешают, всегда стоят экономические, политические, национальные или иные отношения. Тем не менее конституционные (уставные) суды управомочены рассматривать, оценивать и решать лишь правовые аспекты этих отношений. И если вопрос, поставленный в обращении, является, например, чисто политическим, суд отказывает в принятии его к рассмотрению. То же относится и к другим аспектам неправового характера .
Еще один «ограничитель» пределов полномочий конституционных (уставных) судов обусловлен самой компетенцией этих органов. Законы об органах конституционного контроля обязывают их воздерживаться от установления и исследования фактических обстоятельств, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов. Для получения данных о фактических обстоятельствах, которые необходимы суду для разрешения дела, он вправе обратиться к этим органам с обязательным для исполнения требованием. При этом решения других судов и иных органов, устанавливающие такие обстоятельства, имеют преюдициальное значение для конституционных (уставных) судов, т.е. установленные этими решениями фактические обстоятельства считаются достоверными без дополнительных проверок и доказательств.
Этим принципом и руководствуется Конституционный Суд Российской Федерации, принимая свои решения. Так, в Определении от 18 апреля 2006 года по делу о проверке конституционности статьи 283 УПК РФ в связи с жалобой П. он подчеркнул, что не проверяет законность и обоснованность решений судов общей юрисдикции, а решает исключительно вопросы права
В то же время органы судебного конституционного контроля вправе самостоятельно устанавливать и исследовать фактические обстоятельства, когда это входит в их компетенцию. К ним относятся, в частности, фактические обстоятельства, касающиеся соблюдения порядка подписания, заключения, принятия, опубликования или введения в действие нормативных правовых актов государственных органов. Например, Конституционный суд Республики Татарстан, исследовав в судебном заседании имеющиеся документы, объяснения сторон, показания свидетелей, признал постановление Главы администрации г. Казани от 28 ноября 1997 г. «О Правилах пользования трамваем, троллейбусом и автобусом в г. Казани» в полном объеме не соответствующим Конституции Республики Татарстан, поскольку оно не было опубликовано официально для всеобщего сведения2.
В большинстве субъектов Российской Федерации, имеющих или намеревающихся создать специализированные органы конституционного контроля, конституции или уставы содержат исчерпывающий перечень полномочий и предметов ведения этих органов. Конституции же республик Адыгея, Башкортостан, Дагестан и Коми допускают и рассмотрение иных дел, предусмотренных законами республик.
Обобщая акты субъектов Федерации об органах конституционного контроля, можно сгруппировать следующие полномочия этих органов: — контроль в сфере правотворчества, заключения договоров и соглашений с Российской Федерацией и ее субъектами, а также международных и внешнеэкономических связей субъекта; — официальное толкование конституции (устава) субъекта Российской Федерации; — разрешение споров о компетенции между органами государственной власти субъекта Российской Федерации; между ними и органами местного самоуправления; между органами местного самоуправления; — защита конституционных прав и свобод граждан по их жалобам и запросам судов о неконституционности закона субъекта Российской . Федерации, примененного или подлежащего применению в конкретном деле; — контроль за проведением выборов Президента республики (Республика Марий Эл) и решением регионального парламента о назначении референдума (Кабардино-Балкарская Республика, Республика Марий Эл); — контроль за конституционностью политических партий и иных общественных объединений (республики Башкортостан, Саха (Якутия)); разрешение конституционно-правовых споров между общественными организациями и государственными органами;
