Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Конституционно-правовые основы конституционного (уставного) контроля в субъектах Российской Федерации 13
1.1. Понятие и сущность конституционного контроля. Судебный конституционный контроль в Российской Федерации — 13
1.2. Становление и развитие судебного конституционного (уставного) контроля в субъектах Российской Федерации 34
1.3. Конституционное судопроизводство как форма реализации судебного конституционного (уставного) контроля: понятие, особенности содержания принципов 55
Глава 2. Совершенствование механизма реализации судебного конституционного (уставного) контроля в субъектах Российской Федерации —77
2.1. Особенности определения объектов конституционного (уставного) контроля в субъектах Российской Федерации 77
2.2. Юридическая природа итоговых решений конституционных (уставных) судов, их реализация и виды ответственности 97
Глава 3. Проблемы взаимодействия конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации с иными судебными органами в сфере нормоконтроля 128
3.1. Характер и формы взаимодействия конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации с Конституционным Судом Российской Федерации 128
3.2. Особенности разграничения подведомственности дел между конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации и судами общей юрисдикции, арбитражными судами 151
Заключение 171
Библиографический список 175
- Понятие и сущность конституционного контроля. Судебный конституционный контроль в Российской Федерации
- Становление и развитие судебного конституционного (уставного) контроля в субъектах Российской Федерации
- Особенности определения объектов конституционного (уставного) контроля в субъектах Российской Федерации
- Характер и формы взаимодействия конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации с Конституционным Судом Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования
Важное место в правовой системе нашей страны занимают конституции (уставы) , субъектов Российской Федерации. Закрепление в них статуса соответствующего субъекта федерации, его административно - территориального устройства, системы органов государственной власти, экономических, финансовых, бюджетных основ субъекта федерации придает им учредительный правоустанавливающий нормативный характер, предполагая их прямое и непосредственное действие. По существу конституции (уставы) обладают высшей юридической силой и верховенством в системе нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Особую роль в обеспечении верховенства и прямого действия конституции (устава) и их правовой защиты на территории соответствующего субъекта федерации, защите прав и свобод личности, соблюдении принципа разделения властей, разрешении конфликтов между ветвями государственной власти призван играть институт судебного конституционного (уставного) контроля.
Судебный конституционный (уставный) контроль в Российской Федерации имеет сравнительно небольшую историю. Однако и она показывает действенность, эффективность и насущную необходимость названного института в условиях значительной активизации процесса правотворчества в субъектах федерации, зачастую противоречивого.
К сожалению, приходится констатировать, что специализированные судебные органы, осуществляющие конституционный (уставный) контроль созданы лишь в некоторых субъектах Российской Федерации. Они с различной степенью активности и эффективности осуществляют свои функции по правовой охране конституций и уставов. Многое зависит от конкретных социально-политических и экономических условий развития региона, уровня правовой культуры представителей органов государственной власти их отношения к судебной ветви власти, реальных гарантий её независимости и равноправного положения с иными ветвями. Формирование законодательных основ и утверждение реальной практики конституционного (уставного) контроля в субъектах Российской Федерации представляет собой достаточно длительный и сложный процесс, сопряженный с рядом трудностей. И
поэтому требует тщательного научного исследования. Несмотря на проявившееся в последние годы повышение внимания государственных деятелей и юристов -практиков к этой проблеме, а также активности ученых в исследованиях некоторых аспектов организации и деятельности органов конституционного (уставного) контроля в субъектах федерации, до настоящего времени сохраняется потребность глубокого научного осмысления многих проблем функционирования конституционных (уставных) судов и их разрешения. До сих пор остаются нерешенными проблемы компетенции конституционных (уставных) судов, отсутствует четкое представление о юридической природе итоговых решений, нет работающего механизма их исполнения. Существуют проблемы взаимодействия между конституционными (уставными) судами и судами общей юрисдикции, арбитражными судами, даже после включения первых как самостоятельных органов судебной власти в судебную систему России. Несовершенство законодательства как федерального, так и регионального в этой сфере создает предпосылки к пересечению полномочий конституционных (уставных) и федеральных судов.
Приведенные обстоятельства свидетельствуют о необходимости дальнейшего изучения правовых проблем создания и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации и об актуальности темы настоящего диссертационного исследования. От комплексного, оперативного и качественного решения обозначенных проблем на теоретическом, законодательном и организационном уровне во многом зависит эффективность деятельности учрежденных и действующих институтов конституционного (уставного) контроля и процесс формирования их в других субъектах федерации.
Глубокая теоретическая проработка, серьезный научный анализ обозначенных и многих других вопросов позволит восполнить имеющиеся пробелы в исследовании проблем создания, организации и деятельности органов конституционного (уставного) контроля в субъектах Российской Федерации, выработать четкие, выверенные предложения и рекомендации по совершенствованию законодательных основ судебного конституционного (уставного) контроля и внедрить их в практику.
Решению этих задач, призвана в посильной форме содействовать настоящая работа, чем обусловлена актуальность, научная и практическая значимость проведенного исследования.
Степень разработанности темы.
Институт судебного конституционного (уставного) контроля не сразу стал объектом пристального внимания со стороны ученых-правоведов. Проблемы конституционной юстиции в России сейчас только начинают исследоваться юридической наукой, хотя, отдельные теоретические аспекты организации и деятельности конституционного контроля и ранее являлись предметом исследований многих отечественных и зарубежных ученых.
Весомый вклад в разработку общетеоретических положений относительно роли института конституционного контроля в строительстве правовой государственности в России внесли труды таких ученых, как С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, Э.М. Аметистова, Г.Г. Арутюняна, М.В. Баглая, Д. Барри, А.А. Белкина. А. Бланкенагеля. СВ. Боботова, О.В. Брежнева, Н.Т. Ведерникова, В.Б. Евдокимова, Ю.П. Еременко, Д.П. Златопольского, И.П. Ильинского, В.В. Лазарева, М.А. Нуделя, Ж.И. Овсепян, О.И. Тиунова, Б.Н. Топорнина, И.А. Умновой, В.Е. Чиркина, Ю.Л. Шульженко, Б.В. Щетинина, Б.С. Эбзеева, Ю.А. Юдина и других.
Исходной базой диссертационного исследования явились работы М.К. Ажаховой, A.M. Барнашова, В.К. Бобровой, Н.В. Витрука, Ю.В. Гаврюсова, Г.А. Гаджиева, А.В. Гусева, Г.А. Жилина, Н.А. Жилина. В.И. Задиоры, В.В. Кровелыциковой, А.Н. Кокотова, В.А. Кряжкова, Л.В. Лазарева, Д.Н. Миронова, М.А. Митюкова, Т.Г. Морщаковой, В.В. Невинского, С.Э. Несмеяновой, В.А. Ржевского, М.С. Саликова, Н.М. Чепурновой, Т.Я. Хабриевой и других авторов по теоретическим и практическим проблемам функционирования судебного конституционного (уставного) контроля в субъектах Российской Федерации, на которые диссертант опирается при рассмотрении сложных, дискуссионных вопросов.
Отмечая некоторую активизацию научных исследований проблем организации и деятельности органов конституционного (уставного) контроля в субъектах федерации, в последнее время, следует признать, что многие аспекты функционирования этого контитуционно-правового института, в силу его относительной новизны, до сих пор остаются малоизученными.
Изложенные выше предпосылки обусловили выбор темы диссертационного исследования.
6 Объект, предмет, цели и задачи исследования.
Объектом диссертационного исследования является судебный конституционный (уставный) контроль в субъектах Российской Федерации как особый вид государственной деятельности, осуществляемый конституционными (уставными) судами в форме конституционного (уставного) судопроизводства.
Предметом исследования выступает механизм реализации судебного конституционного (уставного) контроля в субъектах федерации, проблемы оптимизации его функционирования и возможные пути усовершенствования.
Целью исследования является изучение судебного конституционного (уставного) контроля в субъектах федерации как самостоятельного вида государственной деятельности, рассмотрение его особенностей на основе анализа работы действующих конституционных (уставных) судов, выявление пробелов и коллизий в законодательной регламентации судебного конституционного (уставного) контроля, определение основных направлений по дальнейшему совершенствованию организации и функционирования института судебного конституционного (уставного) контроля в субъектах федерации.
В соответствии с поставленной целью решались следующие задачи:
анализ понятия и сущности конституционного контроля, выявление его особенностей как вида государственной деятельности; определение понятия "судебный конституционный (уставный) контроль" как общетеоретической правовой категории;
изучение процесса формирования института судебного конституционного (уставного) контроля в субъектах федерации;
обоснование необходимости учреждения конституционных (уставных) судов во всех субъектах федерации для обеспечения реализации конституционных принципов разделения властей и равенства прав и свобод граждан России независимо от места проживания и права каждого на судебную защиту;
анализ Конституции Российской Федерации, учредительных документов субъектов федерации, федеральных законов и законов субъектов федерации для оценки правового регулирования судебного конституционного (уставного) контроля;
исследование юридической природы итоговых решений конституционных (уставных) судов субъектов федерации, разработка механизма их реализации;
определение путей дальнейшего совершенствования действующего института конституционного (уставного) контроля в субъектах федерации и развитие его в практике конституционного строительства других субъектов;
исследование организации и правовых основ взаимодействия Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов федерации в процессе осуществления конституционного (уставного) контроля;
обоснование и формулирование основных принципов и критериев разграничения компетенции между конституционными (уставными) и федеральными судами, действующими на территории соответствующего субъекта федерации; разработка механизма их взаимодействия;
выработка рекомендаций и предложений по проблемам реализации судебного конституционного (уставного) контроля в субъектах федерации, а также по совершенствованию нормативной правовой базы, восполнению пробелов и устранению коллизий в действующем законодательстве Российской Федерации и её субъектов.
Теоретическая основа и методология исследования.
Тема диссертационного исследования, особенности объекта и предмета определили специфику источников работы как нормативного судебно-правового, так и научного характера.
Теоретическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых по проблемам конституционного контроля, а также отдельным вопросам организации и деятельности органов конституционного (уставного) контроля субъектов федерации. Положения диссертации соотнесены с мнениями, суждениями известных ученых, работников судебных иных правоохранительных органов, проиллюстрированы ссылками на соответствующие нормативные правовые акты, а также примерами из решений Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов федерации.
Нормативную основу исследования составляют: Конституция Российской Федерации, конституции (уставы) субъектов федерации, федеральные законы и законы субъектов федерации, решения федерального Конституционного Суда и конституционных (уставных) судов субъектов федерации, договоры между
федеральными и региональными органами государственной власти. Кроме того, автором проанализированы отдельные постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по проблемам нормоконтроля.
Методологической основой диссертационного исследования являются применяемые в юридической науке и смежных с ней других общественных науках методы познания. При разрешении теоретических и прикладных вопросов диссертант использовал методы и приемы общелогического, и структурно-функционального анализа. Исследование построено на методах сравнительно-правового, исторического, формально-юридического и нормативного анализа, использовались приемы обобщения судебной практики. Все вопросы исследовались системно и комплексно, в их единстве и взаимосвязи.
Научная новизна исследования состоит в самой постановке проблемы, в изучении конституционно-правовых аспектов совершенствования судебного конституционного (уставного) контроля в субъектах Российской Федерации как самостоятельного вида государственной деятельности. Исследование базируется на критическом анализе широкого круга научных трудов.
Диссертация представляет собой одну из первых попыток системного конституционно-правового исследования проблем совершенствования судебного конституционного (уставного) контроля в субъектах федерации на основе комплексного анализа новейшего федерального законодательства и законодательства субъектов федерации, а также практики деятельности региональных конституционных (уставных) судов. Автор показывает общее и особенное в организации судебного конституционного (уставного) контроля в субъектах федерации, прослеживается динамика правовых подходов к регулированию деятельности конституционных (уставных) судов в отдельных субъектах.
На основании идей, предложенных в трудах российских и зарубежных ученых, а также исходя из собственных соображений, автор предпринимает попытку не только выявить основные проблемы функционирования института судебного конституционного (уставного) контроля в субъектах федерации, но и предлагает способы решения ряда конкретных вопросов. В работе дается собственное теоретическое обоснование необходимости совершенствования и развития
9 законодательства, регламентирующего статус конституционных (уставных) судов субъектов федерации, их полномочий, взаимодействия и более четкого и детального разграничения компетенции с судами общей юрисдикции и арбитражными судами, действующими на территории соответствующих субъектов. Определяется характер взаимоотношений федерального Конституционного Суда и конституционных (уставных) судов субъектов федерации.
Научная новизна диссертации содержится также в новых подходах к исследованию проблем реализации итоговых решений конституционных (уставных) судов субъектов федерации, теоретической проработке вопросов ответственности за их неисполнение.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Судебный конституционный (уставный) контроль определяется как особый
вид государственной деятельности, осуществляемый судебными органами в форме
конституционного (уставного) судопроизводства, направленный на обеспечение
соответствия конституции (уставу) законов и иных нормативных правовых актов
органов государственной власти и местного самоуправления, а также действий
органов власти и их должностных лиц. Особенность данного вида государственной
деятельности заключается в выполнении не только правоприменительной, но и
правотворческой функции.
2. Обосновано влияние мирового опыта и доктрины конституционной
юрисдикции на становление конституционного (уставного) контроля в субъектах
федерации, выявлены особенности его распространения в республиках, которые
объясняются: во-первых, более ранними сроками формирования государственности
этих субъектов; во-вторых, влиянием фактора "суверенизации" в республиках,
стремлением "дорасти" до статуса государства, закрепленного в части 2 статьи 5
Конституции Российской Федерации, имеющего собственные судебные органы; в-
третьих, наличием большого массива законодательства, вступившего в противоречие
с новыми Конституциями республик; в-четвертых, значительной активизацией
правотворческой деятельности в органах государственной власти в связи с
реформированием всей правовой системы Российской Федерации.
3. Конституционный (уставный) контроль, осуществляемый судебным органом
субъекта федерации в форме конституционного (уставного) судопроизводства,
является главным, определяющим и наиболее эффективным элементом механизма правовой охраны конституции (устава), реально влияющим на состояние конституционной законности в субъекте федерации.
Данный тезис подтверждается наметившейся тенденцией отказа от квазисудебных органов конституционного (уставного) контроля практически во всех субъектах Российской Федерации.
4. Обосновывается необходимость включения в систему принципов
деятельности конституционных (уставных) судов принципа "формальной истины",
согласно которому суд имеет право исследовать исключительно вопросы права и
принципа "преюдициальности", под которым понимается отказ конституционного
(уставного) суда (либо запрет суду) устанавливать и исследовать фактические
обстоятельства, во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или
иных органов. При этом решения других судов или органов являются обязательными
для конституционного (уставного) суда без дополнительной проверки и
доказательств.
Предлагается концепция, согласно которой, совершенствование института судебного конституционного (уставного) контроля в субъектах федерации должно ориентироваться на поиски форм и методов разрешения наиболее значимых проблем организации и деятельности конституционных (уставных) судов по совершенствованию механизма судебного конституционного (уставного) контроля, реализация которого в настоящее время усложняется противоречивостью законодательства субъектов федерации, закрепляющего виды объектов конституционного (уставного) контроля; неисполнением решений конституционных (уставных) судов, зачастую связанным с неоднозначностью понимания их юридической природы и отсутствием самого механизма приведения их в исполнение, а также противоречивостью федерального законодательства, которое, с одной стороны, включает конституционные (уставные) суды субъектов федерации в единую судебную систему России, наделяя их собственной компетенцией, с другой стороны, допускает пересечение их полномочий с полномочиями федеральных судов, что затрудняет взаимодействие между ними и часто приводит к противостоянию их правовых позиций.
Часть 1 статьи 27 Федерального конституционного закона "О судебной
11 системе Российской Федерации" закрепила исчерпывающий перечень видов нормативных актов, которые могут являться объектами судебного конституционного (уставного) контроля, в связи с чем практика закрепления в законодательстве субъектов федерации иных правовых актов в качестве объектов такого контроля неправомерна. При этом конституционные (уставные) суды субъектов федерации могут наделяться и иными полномочиями, если это вытекает из их правовой природы как органов конституционного (уставного) контроля и, исходя из предметов ведения, регулирование по которым, в соответствии со статьей 73 Конституции России, отнесено к компетенции органов государственной власти субъектов федерации.
Предлагаются пути разрешения проблемы неисполнения итоговых решений конституционных (уставных) судов субъектов федерации посредством совершенствования юридической техники принимаемых итоговых решений и законодательного закрепления конкретных форм и видов юридической ответственности за их неисполнение.
Несмотря на достаточно четкую регламентацию компетенции федерального Конституционного Суда в статье 125 Конституции Российской Федерации и Законе "О Конституционном Суде Российской Федерации", по некоторым объектам контроля у федерального Конституционного Суда и конституционных (уставных) судов субъектов федерации наблюдается конкуренция полномочий по признанию их неконституционными. Это обусловлено федеративным характером нашего государства и закреплением в статье 72 Конституции Российской Федерации предметов совместного ведения. В связи с этим необходимо законодательно урегулировать отношения Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов в этой сфере.
9. Для регулирования отношений конституционных (уставных) судов
субъектов федерации с функционирующими на их территории судами общей
юрисдикции и арбитражными судами в законодательстве Российской Федерации
следует закрепить правило, согласно которому, из компетенции судов общей
юрисдикции и арбитражных судов исключаются дела, отнесенные к компетенции
конституционных (уставных) судов субъектов федерации, только в том случае, если
последние сформированы. При этом суд общей юрисдикции и арбитражный суд,
придя к выводу о несоответствии конституции (уставу) нормативного акта, обязан
обратиться в конституционный (уставный) суд субъекта федерации, приостановив производство по делу.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования
связана с обобщением опыта развития института конституционного (уставного) контроля в субъектах Российской Федерации и вынесением рекомендаций по усовершенствованию правового обеспечения его функционирования.
Материалы диссертации могут быть использованы в ходе создания и совершенствования нормативно-правовой базы организации и деятельности органов конституционного (уставного) контроля субъектов федерации, как в процессе законотворческой деятельности, так и в деятельности правоприменительных органов Российской Федерации, её субъектов и органов конституционного (уставного) правосудия.
Выводы и предложения, сформулированные по итогам диссертационного исследования, представляются полезными в плане дальнейших научных исследований различных аспектов конституционного судопроизводства. Кроме того, положения настоящего исследования могут быть использованы для учебно-методических разработок в сфере отечественного конституционного права, а также соответствующих спецкурсов. Определенное значение настоящая работа имеет для совершенствования учебного процесса в высших юридических учебных заведения.
Апробация результатов исследования
Диссертация выполнена на кафедре конституционного права Уральского юридического института МВД России, где она прошла рецензирование, обсуждение и одобрение. Основные положения диссертационного исследования, предложения по совершенствованию законодательства в сфере конституционного (уставного) контроля, обсуждались на научно-практических конференциях и иных научно-методических мероприятиях.
Отдельные положения диссертации нашли свое отражение в опубликованных работах и могут представлять интерес для научной общественности и практических работников.
Материалы исследования используются при чтении лекций, а также при проведении семинарских занятий на очном и заочном отделениях Уральского юридического института МВД России по конституционному праву России.
Понятие и сущность конституционного контроля. Судебный конституционный контроль в Российской Федерации
Конституция в любом демократическом государстве является нормативным правовым.актом, имеющим высшую юридическую силу, обладающим верховенством и прямым действием на всей его территории. Это юридический документ, являющийся важнейшей частью правовой системы, её стержень. Конституция -наиболее стабильный правовой акт, обладающий особыми юридическими свойствами, среди которых, на наш взгляд, наиболее важное значение приобретает в настоящее время её особая правовая охрана, в которой задействованы многие органы государственной власти: Президент, Парламент, Правительство, специализированный орган конституционного контроля - Конституционный Суд.
Несмотря на достаточно пристальное внимание к проблеме правовой охраны конституции, в общем, и конституционному контролю в частности, в Российской Федерации в последнее время, единого подхода в определении понятия и сущности конституционного контроля в отечественной юридической науке так и не сложилось. Во многом это связано с тем, что конституционный контроль - весьма сложное и многогранное явление, которое нельзя описать однопланово, используя какую-то одну форму его проявления.
Зачастую сущность конституционного контроля определяют через категорию правовой охраны конституции. В данном подходе решающее значение имеет принцип правового государства и формы его обеспечения. Верховенство конституции -неотъемлемый элемент правового государства. С одной стороны, принцип приоритета конституционных норм является частным случаем верховенства закона, с другой стороны, приоритет конституционных норм играет совершенно особую роль в осуществлении верховенства закона, роль основы, конституционного ядра. Причем в любом государстве функционирует целая система, призванная обеспечивать верховенство основного закона, называемая системой правовой (юридической) охраны конституции. Что это за система и как она связана с институтом конституционного контроля?
Организация охраны конституции может осуществляться в различных формах. Среди них, например, В.В. Лазарев выделяет следующие: 1) в форме использования властных прерогатив президентом как гарантом конституции; 2) в форме использования компетентными субъектами права законодательной инициативы; 3) путем установления особого порядка (усложненного) пересмотра и внесения предложений о поправках в текст действующей конституции; 4) в форме прямого конституционного надзора, когда компетентный государственный орган выявляет неконституционность акта, но сам не отменяет его; 5) через косвенный конституционный надзор, когда правомочные органы (суды общей юрисдикции) вправе временно не применять законы (если, по их мнению, они не соответствуют конституции) и обращаться за подтверждением их конституционности в конституционный суд; 6) в форме предварительного и последующего конституционного контроля, когда компетентные государственные органы не только выявляют несоответствие актов (не вступивших или уже вступивших в юридическую силу) конституции, но и отменяют то, что не соответствует основному закону; 7) в форме официального нормативного и казуального конституционного толкования; 8) посредствам конституционно-правового судебного разрешения споров о компетенции (между субъектами федерации, органами государственной власти и управления и так далее): 9) в форме конституционной экспертизы правоприменительной практики, когда конституционный суд рассматривает дела по жалобам на нарушения основных прав и свобод граждан1.
Иначе говоря, деятельность органов, осуществляющих правовую охрану конституции, как отмечает Г. Г. Арутюнян, является средством обеспечения стабильности государства и общества в условиях последовательного и непрерывного развития. Эта роль осуществляется посредствам проверки, выявления, констатации и устранения несоответствий нормативных актов конституции, в ходе которых органы конституционного контроля, например вправе отменять обнаруженные несоответствия .
Неукоснительное следование конституции, соблюдение конституционной законности, соответствие конституции правовых актов и действий государственных органов, учреждений, организаций, должностных лиц является необходимым условием существования правового государства. Выполнение этих требований, несомненно, связано с реализацией исключительно важной задачи по созданию эффективного механизма правовой охраны конституции, под которым понимается система правовых институтов и процедур, обеспечивающих её действие.
Набор элементов этого механизма по-разному определяется в научной литературе. Так. Л. В. Лазарев включает в него: совершенствование законодательства, порядок внесения конституционных поправок, надзорно-контрольные меры (контроль парламентский, управленческих органов, судебный, общественный, специализированный, конституционный, ведомственный, прокурорский надзор), меры защиты, меры ответственности2.
Существует несколько определений понятия правовой охраны в частности данное Т. Я. Насыровой, "совокупность юридических средств, при помощи которых обеспечивается выполнение норм конституции и режима конституционной законности"3. Под правовой охраной конституции понимают также конституционные гарантии законности4. Т. М. Пряхина, проводившая достаточно обширные исследования в данной области, предложила следующее определение понятия правовой охраны: "система правовых средств, установленных государством и призванных обеспечить воплощение в основном законе воли всего народа, гарантировать надлежащую реализацию всех конституционных норм, создавать условия для достижения искомого социального эффекта"5.
По, мнению Ю. П. Еременко, понятие "правовая охрана конституции" имеет широкий и узкий смысл. В широком смысле правовую охрану конституции в процессе реализации конституционных установлений обеспечивают нормы различных отраслей права. В случае же нарушения конституционных норм возникают охранительные правовые отношения: административные, уголовные, гражданские и другие. В узком смысле рассматриваемое понятие, по мнению автора, включает в себя конституционный контроль и конституционный надзор, а также конституционную ответственность, которые выступают правовой формой охраны законности1.
Ж. И. Овсепян, рассматривая зарубежный опыт правовой защиты конституций, относит к её механизму такие институты, как конституционный надзор и судебный конституционный контроль, конституционный контроль осуществляемый парламентом, конституционный референдум, вето главы государства2.
Становление и развитие судебного конституционного (уставного) контроля в субъектах Российской Федерации
Конституционный контроль, реализуемый в форме конституционного правосудия, является относительно новым институтом в истории российской государственности.
Реальностью судебный конституционный контроль становится в начале 90-х годов. Это связано, прежде всего, с глубочайшими реформами, которые охватили все сферы жизни российского общества со второй половины 80-х годов. Одно из центральных мест в этих реформах принадлежит задачам, связанным с воплощением в жизнь принципа разделения властей, с созданием демократического правового государства.
На определенном этапе развития государственности возникает необходимость создания органов конституционного контроля. Абсурдным было бы создание такого органа в стране, где нет "основного закона" государства. Это касается и возникновения конституционного контроля на уровне субъектов федерации, если речь идет о федеративном государстве.
Анализ научной литературы и законодательной практики советского периода показывает не только отсутствие органов судебного конституционного контроля, но и предпосылок для их формирования и деятельности. И, действительно, до кардинального конституционного реформирования российского общества говорить о полноценных органах конституционного контроля в административных единицах и национально-государственных образованиях Российской Федерации не приходится. Края, области, города (ставшие впоследствии городами федерального значения), автономные области и автономные округа не являлись субъектами РСФСР и не имели нормативных актов, имеющих высшую юридическую силу, каковыми являются в настоящее время конституции и уставы субъектов федерации. Следовательно, не было эталона, в соответствие с которым необходимо было бы приводить законодательство. В автономных республиках существовали свои основные законы, но и здесь не могли функционировать органы конституционного контроля, решения которых были бы окончательными и, безусловно, исполнялись. Объясняется это тем, что ни в Союзе ССР, ни в РСФСР, и уж тем более законодательстве национально-государственных образований РСФСР не признавалась теория разделения властей.
В государстве господствовала официальная доктрина полновластия Советов. "Власть, в данном случае советская, естественно должна быть единой властью, включая в себя и законодательную, и исполнительную, и, наконец, судебную... Всякая пролетарская революция начинается с того, что она на деле разбивает теорию Монтескье о разделении властей", - писал П. И. Стучка1.
О создании независимой судебной власти не было и речи. Создавался суд, приспособленный к защите ценностей данной политической системы.
Коммунистическая партия, "являясь руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций"2, основывалась на доктрине единства властей. Внутри такого единства властей не было места системе сдержек и противовесов. Признавалось верховенство законодательной власти, роль судебных органов ограничивалась. Судебный контроль над законностью административных актов, хотя полностью не отмененный, не распространялся на постановления центральных правительственных органов. Полностью был исключен контроль над конституционностью законодательных актов из компетенции судебных органов. Статья 2 Конституции СССР 1977 года провозглашала: "Вся власть в СССР принадлежит народу. Народ осуществляет государственную власть через Советы народных, депутатов, составляющих политическую основу СССР. Все другие государственные органы подконтрольны и подотчетны Советам народных депутатов"3. Такие же положения существовали и в Конституции РСФСР 1978 г.
Первые специализированные органы, основной функцией которых была правовая охрана конституции, были созданы, как отмечалось ранее, в бывшем СССР на основании Закона от 23 декабря 1989 г. "О конституционном надзоре в СССР", В соответствии со статьей 2 этого Закона: "Конституционный надзор в СССР осуществляют Комитет конституционного надзора СССР и органы конституционного надзора союзных и автономных республик"4. Комитет конституционного надзора в РСФСР так и не был образован, но такие комитеты появились в бывших автономных республиках РСФСР, в частности в Дагестане, Коми, Татарстане, Северной Осетии. Так, закон "О конституционном надзоре в Коми АССР" был принят 26 октября 1990 года.
Принятие союзного закона и создание на его основе комитетов конституционного надзора преследовали цель направить страну на путь цивилизованного, демократического и правового развития. Однако эта цель в полной мере не была достигнута. Полномочия комитетов конституционного надзора были ограничены. Их решения о неконституционности наиболее важных правовых актов могли быть отклонены высшими законодательными (представительными) органами власти. Кроме того, комитеты конституционного надзора рассматривали большинство дел по собственной инициативе, что создавало возможность высказывать членам комитета свою позицию до рассмотрения дел, политизировало комитеты конституционного надзора, превращало заседания в политические баталии.
Все же это лишь предыстория судебного конституционного контроля в субъектах федерации. В продолжительной и еще не завершившейся истории становления конституционной юстиции в субъектах Российской Федерации, как отмечает М. А. Милюков, уже сейчас четко прослеживается три этапа: 1) рождение идеи и создание первых республиканских конституционных судов (1991 1993 гг.); 2) образование специализированных органов конституционного контроля в республиках и областях после принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. (1994 - 1996 гг.); 3) возникновение конституционных (уставных) судов на основе Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации"1. Формирование специализированного конституционного контроля связано прежде всего с крупномасштабными реформами, нацеленными на отказ от социалистической модели общественного развития, внедрение подлинно демократических принципов.
Особенности определения объектов конституционного (уставного) контроля в субъектах Российской Федерации
Особую актуальность в исследовании вопросов конституционного контроля в субъекте федерации приобретает проблема определения объектов конституционного контроля. Четкое определение круга объектов данного вида государственной деятельности позволит осуществить в полном объеме конституционный контроль и будет способствовать повышению эффективности деятельности органов конституционного (уставного) правосудия субъекта федерации. Неясность в данном вопросе может привести к проблемам с определением и разграничением компетенции между конституционными (уставными) судами субъектов федерации и иными органами, обеспечивающими правовую охрану конституции (устава) субъекта федерации.
Как уже было отмечено, основным полномочием органов конституционного правосудия является контроль конституционности законов и иных нормативных актов.
Отсутствие четкости в понимании видов объектов, подпадающих под юрисдикцию конституционного (уставного) суда субъекта федерации, неизбежно приведет к ситуации, когда какой-либо вид нормативного правового акта "выпадет" из сферы конституционного контроля, а возможные его противоречия с конституцией (уставом) будут способствовать нарушению прав и свобод личности, в конечном счете.
В ««вязи с этим необходимо глубоко изучить вопросы связанные с четким определением объектов конституционного контроля и их закреплением в законодательстве субъектов федерации.
Однако прежде чем рассматривать конкретные виды объектов контроля, сформулируем само понятие объекта конституционного контроля. В юридической литературе оно имеет различное содержание. Так, Т. М. Пряхина характеризует объект правовой охраны конституции в двух плоскостях: статической и динамической. Здесь учитывается нормативная основа, т.е. акты, подвергающиеся охране (объектом юридической охраны рассматривается текст Основного закона без каких-либо ограничений и изъятий). Применительно к объекту конституционного контроля следует относить те правовые акты, которые подвергаются проверке на конституционность (статика). Динамический аспект предполагает анализ процесса реализации конституционных норм, то есть, возникает необходимость выяснения того, в какие именно отношения вступают субъекты конституционного контроля1.
В федеральном конституционном законе "О судебной системе Российской Федерации" закреплено, что конституционные (уставные) суды субъектов создаются для рассмотрения вопросов соответствия законов субъекта, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта федерации, органов местного самоуправления субъекта федерации конституции (уставу) субъекта, а также для толкования конституции (устава) субъекта федерации (ч. 1 ст. 27).
Не смотря на закрепление в законодательстве отдельных субъектов федерации такого полномочия у конституционных (уставных) судов как проверка соответствия конституции (уставу) действий органов власти и должностных лиц, до настоящего времени не рассмотрено не одного дела. Более того, каждое юридически значимое действие должностных лиц (органов) обязательно найдет свое выражение в юридических актах, исследованию которых и посвящен этот параграф.
Исходя из того, что основным направлением деятельности конституционных (уставных) судов является контроль за соблюдением конституции (устава) путем проверки конституционности нормативных правовых актов органов государственной власти с-убъекта федерации, будем считать, что они являются объектами конституционного контроля. Ведь именно устранением противоречащих конституции (уставу) правовых актов обеспечивается верховенство конституции (устава) субъекта федерации и её непосредственное, прямое действие. А это главная задача, стоящая перед органами, осуществляющими правовую охрану основных законов субъектов федерации.
Таким образом, объектами конституционного контроля в субъекте федерации выступают, прежде всего, нормативные правовые акты, принимаемые органами государственной власти соответствующего субъекта федерации, проверяемые в целях устранения их несоответствия конституции (уставу) данного субъекта.
Однако в законодательстве различных субъектов федерации существуют различия в определении объектов конституционного контроля. Так, например: в Законе от 27 октября 1992 г. "О конституционном суде Республики Башкортостан" (в редакции от 14 января 1997 г.) закреплено, что он "дает заключение о соответствии законов, других нормативных и иных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации..., Конституции Республики Башкортостан" (п. "б", ч. 5 ст. З)1.
По Конституции Республики Дагестан её Конституционный суд дает заключение о соответствии конституции законов и нормативных актов Российской Федерации по вопросам, отнесенным к совместному ведению Дагестана и Российской Федерации (ст. 113).
В Республике Тыва Конституционный суд вправе по ходатайствам Президента давать заключения о соответствии актов государственных органов Российский Федерации конституции и законам Республики Тыва (ст. 73). Статья 101 Конституции Республики Саха (Якутия) и дополняющая её часть 1 статьи 41 Закона Республики Саха (Якутия) от 7 февраля 1992 г. "О порядке деятельности Конституционного Суда Республики Саха (Якутия)" устанавливают, что суд дает заключение о соответствии законов и иных нормативных актов Российской Федерации федеративному договору и Конституции Российской Федерации2.
Правильность такого регулирования полномочий конституционных (уставных) судов представляется сомнительной. Автор полностью разделяет высказанную в литературе оценку подобного регулирования в части того, что "указанные положения подрывают принципы верховенства федерального законодательства, предоставляя право органам конституционного правосудия субъектов федерации отменять федеральные законы, что является исключительной компетенцией Конституционного Суда Российской Федерации"1.
Однако предпосылки признания полномочия конституционных (уставных) судов оценивать федеральные правовые акты на предмет их соответствия конституции (уставу) субъекта федерации создает Конституция Российской Федерации, устанавливающая верховенство нормативных правовых актов субъектов федерации по вопросам, отнесенным к их собственному ведению (ч. 6 ст. 76).
Безусловно, какой-либо орган государственной власти должен наделяться полномочием констатировать указанное в Конституции Российской Федерации противоречие. Естественно, возникает вопрос: возможно ли отнесение данного полномочия к конституционному (уставному) суду субъекта федерации? Думается, что нет.
Во-первых, конституционный (уставный) суд субъекта федерации вправе рассматривать нормативные правовые акты только на предмет их соответствия конституции (уставу). Федеральные законы обладают более высокой юридической силой по отношению к основным законам субъектов федерации.
Характер и формы взаимодействия конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации с Конституционным Судом Российской Федерации
В федеративных государствах, как, впрочем, и в большинстве современных государств, сформировались и функционируют две основные модели института конституционного контроля: американская и европейская. Принципиальное различие между ними состоит в том, что при американской модели конституционный контроль реализуется посредствам деятельности судов общей юрисдикции при рассмотрении конкретных уголовных и гражданских дел. Европейская же модель характеризуется тем, что вопросы конституционного характера рассматриваются в специализированных судебных органах - конституционных судах.
Европейская модель конституционного контроля действует в ряде федеративных государств, преимущественно в странах с континентальной системой права или системой, находящейся под её влиянием (Австрия, Бельгия, Союзная Республика Югославия, ФРГ)1. Сюда мы относим и Россию, в которой органами конституционного контроля являются Конституционный Суд Российской Федерации и конституционные (уставные) суды субъектов федерации.
Специфика конституционной юстиции в России, обусловленная федеративным характером нашего государства, накладывает отпечаток как на организацию, так и на юрисдикцию органов конституционного контроля. Исходя из этого, отметим, что основной тенденцией современного развития института судебного конституционного контроля в России является его федерализация. Но, как известно, главным вопросом федеративного строительства является вопрос о разграничении предметов ведения и полномоч ш между органами государственной власти самой федерации и органами государственной власти её субъектов. Не менее важным является и вопрос о взаимодействии центральных органов государственной власти с региональными органами государственной власти. Особую актуальность приобретают проблемы взаимодегствия органов государственной власти, принадлежащих к одной ветви власти.
С формированием судебных органов конституционного (уставного) контроля в субъектах федерации, признанием их на федеральном уровне судебный конституционный контроль в России вступил в новый этап своего функционирования. Конституционные (уставные) суды занимают сегодня свою правовую нишу в системе органов государственной власти субъектов федерации.
В то же время назрели и требуют скорейшего разрешения вопросы взаимодействия конституционных (уставных) судов субъектов федерации и других судебных органов в сфере реализации конституционного (уставного) контроля.
В рамках данного параграфа, рассмотрим вопросы, касающиеся характера и форм взаимодействия Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов федерации.
Прежде всего, четко определим, что понимается под словом взаимодействие. В словаре В. Даля взаимодействовать означает воздавать, отплачивать, оказывать обратно то же добро и зло, какое от кого принял. Взаимность-отношение взаимное друг другу1. С. И. Ожегов под взаимным понимает общий для обеих сторон, обоюдный; обусловленный один другим, связанный один с другим. Взаимодействие - взаимная связь явлений, взаимная поддержка2.
В Словаре русского языка под взаимодействием понимается взаимная связь предметов, явлений; их обусловленность друг другом; согласованность действий. Взаимодействовать-действовать согласованно3.
Опираясь на вышеизложенное, применительно к нашей проблеме под взаимодействием следует понимать взаимную, обоюдную, согласованную деятельность Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов федерации. Причем согласованность подразумевает не только сотрудничество и координацию усилий, но и, прежде всего, четкое разграничение компетенции и правильное её понимание обеими сторонами.
Приступая к рассмотрению характера взаимоотношений Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов федерации, следует ответить на один вопрос: являются или можно ли считать эти суды системой судов или же это совершенно обособленные и полностью независимые друг от друга судебные органы, действующие каждый на своем уровне?
Конституция Российской Федерации закрепила в статье 118 единую судебную систему Российской Федерации, что нашло свое подтверждение в Законе о судебной системе Российской Федерации (ст. 3). Однако Н. А. Жилин вполне обоснованно ставит под сомнение обеспечение такого единства. Более того, он констатирует законодательную неопределенность по вопросу о месте конституционных (уставных) судов субъектов федерации в российской судебной системе1.
Вопрос о том, должны ли конституционные (уставные) суды функционировать как единая специализированная система в общей судебной системе России или это будет сообщество автономно действующих на различных уровнях судов, возник сразу же, как только они появились и начали действовать. Основанием для его постановки являются статья 10 и часть 2 статьи 118 Конституции Российской Федерации, закрепившие самостоятельность судебной ветви власти и учредившие в качестве особого вида судопроизводства - конституционное судопроизводство.
Похожие диссертации на Конституционно-правовые аспекты совершенствования судебного конституционного (уставного) контроля в субъектах Российской Федерации
