Содержание к диссертации
Введение. 3
Глава I. Теоретические и исторические аспекты организации парламентского контроля в Российской Федерации и субъектах РФ.
1. Понятие и формы парламентского контроля. 16
2. Дореволюционный опыт парламентского контроля в России. 38
3. Контроль представительных органов власти в советский период (1917-1993 г.г.)
4. Конституция Российской Федерации 1993 года, организация системы парламентского контроля в Российской Федерации.
Глава II. Современный опыт парламентского контроля в субъектах Российской Федерации.
2.1.Развитие парламентского контроля в субъектах Российской Федерации (на опыте Удмуртской Республики).
2.2.Координация деятельности органов парламентского контроля в Российской Федерации.
2,3.Проблемы контроля в системе местного самоуправления. 153
Заключение 166
Библиографический список использованной литературы. 180
Приложение 189
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Осуществление контроля занимает важное место в деятельности парламентов. Контроль может быть охарактеризован как одна из функций управления, представляющая собой систему наблюдения и проверки функционирования управляемого объекта с целью оценить обоснованность и эффективность принятых управленческих решений, выявить степень их реализации, наличие отклонений и неблагоприятных ситуаций, о которых целесообразно своевременно проинформировать компетентные органы, способные принять меры к улучшению положения дел.
Государственный контроль вытекает из сущности власти и государства. Но как всякий элемент этих категорий он имеет свое место в государственном управлении. Это место определяется функциями государственного управления, целями и иерархией государственной власти и общественно необходимым разделением труда.
Одним из основных видов государственного контроля является парламентский контроль. Парламентский контроль за деятельностью исполнительной власти становится непременным условием устойчивости конституционного строя. Практике известны различные формы контроля: право законодательной власти утверждать бюджет, право выражать недоверие правительству, право давать согласие на назначение членов правительства, право проводить парламентские расследования деятельности министерств и должностных лиц государства, депутатские запросы.
При всем разнообразии полномочий власти внешний контроль за ее деятельностью может быть разделен на три составляющие: контроль за соответствием деятельности власти провозглашенным целям; контроль в сфере материально-финансовой; контроль за соблюдением и обеспечением прав и свобод граждан.
Особого внимания заслуживает вопрос о контрольных полномочиях Федерального Собрания Российской Федерации. Хотя в круге его статусных функций контрольная не значится наряду с представительной и законодательной, российский парламент все же наделен известным набором таких полномочий российский парламент наделен. Конституция РФ предусматривает создание двух внешних по отношению к исполнительной власти контролирующих органов: Счетной палаты и Уполномоченного по правам человека.
Аналогично федеральному парламенту в субъектах Российской Федерации также применяются основные формы парламентского контроля. В 69 субъектах федерации к концу 2001 года созданы органы бюджетно-финансового контроля, в 14 субъектах действуют Уполномоченные по правам человека, а еще в 22 приняты законы об Уполномоченном по правам человека.
Законодательной основой формирования системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации является Конституция РФ. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 года определяет основные полномочия законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Федерации. Особое место отводится контрольным полномочиям региональных парламентов. В частности, контроль за исполнением бюджета субъекта Российской Федерации и региональной собственностью, назначение и освобождение от должности отдельных должностных лиц, оформление решения о недоверии высшему должностному лицу субъекта РФ, контроль за соблюдением и исполнением законов субъекта Российской Федерации, парламентские рассле дования, депутатские запросы. В связи с этим уже с 1994 г. законодательные (представительные) органы власти субъектов РФ начали создавать специализированные органы парламентского контроля.
Анализ деятельности специализированных органов парламентского контроля в Башкортостане, Татарстане, Удмуртской Республике и Пермской области показывает, что наряду со схожими функциями каждый из них имеет и свои специфические особенности.
В организационном плане существует два варианта органов парламентского контроля, которые:
являются самостоятельными органами субъекта РФ;
являются подразделениями законодательных органов власти субъектов РФ.
В функциональном плане также существуют два варианта парламентского контроля, которые:
осуществляется в бюджетно-финансовой сфере;
осуществляется, кроме бюджетно-финансовой сферы, еще и в сфере исполнения законодательства.
Начиная с 1995 г. существует взаимодействие между Счетной палатой РФ и контрольными органами субъектов РФ. В России, согласно Конституции РФ, Конституциям (Уставам) субъектов РФ, региональные органы парламентского контроля не подотчетны Счетной палате РФ. На сегодня существует форма взаимодействия - соглашение о сотрудничестве.
Задачей, которую ставят перед контрольными органами субъектов РФ региональные законодательные акты, является координация деятельности всей системы контроля в регионе, а также взаимодействие с правоохранительными органами.
В последнее время осознается тот факт, что муниципальная власть является одной из составных частей всей государственной власти в стране. На сегодня существует проблема взаимодействия между органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления. Одним из путей решения этой проблемы является заключение соглашений между представительным органом местного самоуправления и контрольным органом субъекта РФ о взаимодействии и сотрудничестве в вопросах контроля на территории муниципального образования.
В диссертационной работе предпринята попытка провести сравнительный анализ законов субъектов РФ о парламентском контроле с тем, чтобы выявить наиболее полезные формы и методы законодательного обеспечения контроля. Накопленный в различных регионах опыт может быть использован для совершенствования уже принятых законов, подготовки законодательства в тех субъектах РФ, где парламентский контроль недостаточно развит, а также для разработки федерального законодательства в области контроля. В этом диссертант видит актуальность избранной темы настоящего диссертационного исследования.
Состояние научной разработки темы. К сожалению, проблемы правового регулирования парламентского контроля в России последних лет не нашли достаточного отражения в научных исследованиях и теоретических разработках. В последнее время отмечается определенный прогресс в разработке научных аспектов организации и деятельности Счетной палаты РФ, региональных органов парламентского контроля. На этом направлении следует отметить работы Н.Д.Погосяна, статьи Х.М.Кармокова, Ю.Ю.Болдырева, публикации С.О.Шохина, А.Д.Сомен-кова, доклад СВ. Степашина Соискателем изучены труды российских правоведов в области теории государства и права, конституционного и парламентского права - С.А.Авакьяна, М.СБаглая, Н.СБондаря, А.В.Васильева, Р.Ф.Васильева, Б.Н.Габричидзе, Б.П.Елисеева, С.Э.Жшшнского, А.Д.Керимова, Н.Г.Кобеца, И.О.Красновой, М.Н.Кузнецова, И.Н. Куксина, О.Е.Кутафина, В.В.Лазарева, В.А.Лебедева, Ю.И.Лейбо, Г.В.Мальцева, Т.Д.Матвеевой, Д.Л.Суркова, А.И.Экимова, ИС.Яценко и других. Следует отметить, что этим проблемам были посвящены международные семинары, проведенные Счетной палатой РФ «Отношение между внешними федеральными и местными (региональными) контрольно-ревизионными органами» (апрель 1998 года), «Взаимодействие высших федеральных и местных контрольно-ревизионных органов» (июль 1999 года.) Кроме того, эти вопросы были обсуждены в декабре 2000 года и в декабре 2001 года в Москве на Всероссийских совещаниях контрольных органов Российской Федерации. В то же время, комплексное исследование правового обеспечения организации и деятельности региональных контрольных органов, практически, отсутствует.
Целью исследования является отработка правового механизма повышения эффективности государственного контроля в России, так как в ходе социально-экономических преобразований последних лет система государственного контроля в стране была по многим направлениям разрушена. Ослаблен, а частично и ликвидирован ведомственный контроль; не уделялось достаточно внимания четкой организации контроля в государственных учреждениях. Ликвидирована основная форма общественного контроля за рациональным и эффективным использованием материальных и финансовых ресурсов, какой являлись в свое время органы народного контроля. Таким образом, расходование государственных, то есть общественных средств, которые должны тратиться на общественное благо, в значительной степени вышло из-под контроля налогоплательщиков и государства.
Потребность в эффективном контроле вызывается и тем обстоятельством, что такой контроль обеспечивает необходимую в экономике обратную связь, систематическую сверку планов и фактических результатов, что является необходимым условием принятия правильных управленческих решений. Это, во многом, помогает избежать ошибок, которые очень дорого обходятся. Региональным контрольным органам есть что контролировать. На уровне субъектов федерации сконцентрированы огромные финансовые и материальные ресурсы. Это, в первую очередь, большие налоговые поступления в бюджеты субъектов РФ, значительные средства и доходы от управления и распоряжения государственным и муниципальным имуществом, а также заемные средства. Эти ресурсы необходимо тщательно контролировать для того, чтобы наиболее рационально их использовать. Здесь - большой и важный круг проблем, который включает в себя оценку деятельности государственных органов с точки зрения и управленческой квалификации, и профессиональной компетентности.
Вместе с тем, в механизме расходования государственных средств есть большие резервы, которые, во многом, состоят в грамотном и добросовестном использовании рыночных инструментов, таких, как активное использование конкурсного отбора исполнителей по госзаказам, грамотное использование приемов маркетинга, применение современных методов экономического анализа при разработке государственных программ и, наконец, развитие системы финансового контроля на всех этапах экономической деятельности государственных органов.
Исходя из указанных выше целей, в диссертации поставлены следующие задачи :
- проанализировать конституционные основы парламентского контроля в Российской Федерации, специализированных федеральных и региональных органов парламентского контроля, федеральное и региональное законодательство, регулирующее их деятельность, и разработать направления по его совершенствованию;
изучить зарубежный опыт парламентского контроля, в том числе специализированных органов парламентского контроля, методы их функционирования; наметить и предложить для использования в российских условиях наиболее прогрессивные формы работы контрольных органов зарубежных стран;
определить правовой статус контрольных органов, создаваемых законодательными (представительными) органами власти, проанализировать принципы организации их деятельности;
определить пределы полномочий органов парламентского контроля;
изучить опыт взаимодействия парламентского контроля субъекта Российской Федерации с федеральными органами;
обобщить опыт координации деятельности органов парламентского контроля в рамках отдельного региона;
выяснить проблемы контроля в системе местного самоуправления;
дать предложения по развитию государственного контроля в Российской Федерации.
Исходя из этого, данная диссертационная работа предполагает анализ состояния государственного контроля в стране и регионах, оценку его эффективности и выработку рекомендаций по его функциональному, структурному и методическому совершенствованию путем корректировки юридического обеспечения. По ходу исследования предполагалось также определить действующие элементы системы парламентского контроля; выделить сферы недостаточной компетенции контрольных органов, выявить пробелы, определить пределы полномочий органов парламентского контроля; исследовать нормативно-правовое обеспечение текущей деятельности контрольных органов; выработать предложения и рекомендации по совершенствованию структуры, функций, полномочий, организации и методики их деятельности.
В ходе исследования был проведен ретроспективный обзор организации и деятельности органов парламентского контроля в дореволюционной России и представительных органов власти в СССР.
Объектом диссертационного исследования являются правовые отношения, возникающие в процессе законодательного регулирования и функционирования парламентского контроля в Российской Федерации и, в частности, в субъектах федерации.
Предметом диссертационной работы является анализ механизма, системы и конкретной деятельности органов парламентского контроля Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, проблем их взаимодействия и сотрудничества.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют современные учения о гносеологии и методологии научного познания, сравнительно-правовой, формально-юридический, функционально-структурный методы исследования, труды ведущих отечественных ученых в области права, экономики, управления. Автор стремился реализовать в своей работе также принципы восхождения от частного к общему, выработать конкретные предложения по совершенствованию парламентского контроля в Российской Федерации.
Источниковедческую основу диссертации составили Конституция РФ, законодательные акты Российской Федерации, субъектов РФ, зарубежных государств, материалы органов парламентского контроля субъектов Российской Федерации, Счетной палаты РФ, зарубежных контрольных органов, международных организаций высших и региональных контрольных органов.
Научная новизна диссертации состоит в комплексном, системном исследовании процессов развития и совершенствования парламентского контроля в России и ее субъектах в условиях реформирования ее экономических и политических основ как одного из направлений науки и конституционного права. Диссертант теоретически обосновывает авторскую концепцию дальнейшего развития и совершенствования института парламентского контроля в России, Данная работа представляет собой комплексное монографическое исследование современных форм организации государственного контроля в российских регионах с проекцией на федеральный уровень и задачи совершенствования парламентского законодательства с учетом отечественной практики и зарубежного опыта.
В ходе исследования автор пытался объективно изучить и высказать ряд выводов и предложений, обладающих определенными элементами новизны, которые он выносит на защиту:
на основе анализа современных подходов к организации системы парламентского контроля в Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации обосновано положение о необходимости создания во всех субъектах РФ самостоятельных (не в составе законодательного (представительного) органа власти) органов парламентского контроля и принятие федерального закона об общих принципах организации контрольных органов субъектов РФ, создаваемых законодательными (представительными) органами власти субъектов Российской Федерации, в котором были бы закреплены основные функции, права и ответственность данных контрольных органов и должностных лиц, работающих в них;
диссертант делает вывод о необходимости принятия федерального закона об основах государственного контроля в Российской Федерации. В Конституции Российской Федерации и в федеральных законах отсутствует понятие государственного контроля. Составной частью государственного контроля является парламентский контроль. В данном законе целесообразно сформулировать и закрепить понятие государственного контроля, определить предмет государственного контроля, его цели и принципы, органы, осуществляющие государственный контроль на федеральном и региональном уровне, их правовой статус;
с целью обеспечения деятельности органов парламентского контроля и урегулирования взаимодействия с проверяемыми организациями автор диссертации считает необходимым внесение дополнений в соответствующие федеральные законы. Предлагается внести в главу XIII Федерального закона «Об акционерных обществах» и в главу IV Федерального закона «Об обществах с ограниченной ответственностью» статью «Предоставление информации Счетной палате Российской Федерации и контрольным органам, созданным законодательными (представительными) органами власти субъектов Российской Федерации», дающую возможность этим контрольным органам наиболее полно реализовать свои полномочия;
по мнению автора диссертации необходимо урегулировать вопрос об ответственности за непредоставление или предоставление неполной или недостоверной информации законодательным (представительным) органам власти субъектов Российской Федерации, созданным ими органам контроля. Для этого следует законодательно закрепить уголовную ответственность должностных лиц, внеся соответствующее дополнение в статью 287 Уголовного Кодекса Российской Федерации;
диссертант предлагает оптимально урегулировать взаимодействие и сотрудничество между органами парламентского контроля Российской Федерации и субъектов РФ. Одним из элементов такого взаимодействия является создание Ассоциации контрольно-счетных органов под эгидой Счетной палаты Российской Федерации. Анализ опыта сотрудничества органов парламентского контроля субъектов Российской Федерации, в масштабах России, федеральных округов, двухстороннее взаимодействие позволяет сделать вывод о том, что для успешной деятельности этих органов необходима четкая система их координации;
- автор диссертации считает плодотворным взаимодействие между представительными органами власти местного самоуправления и Государ ственного контрольного комитета Удмуртской Республики на основе двухсторонних соглашений об осуществлении контроля на территории данного муниципального образования в вопросах исполнения местного бюджета, планов и программ развития муниципального образования, за распоряжением муниципальной собственностью, за деятельностью должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований;
- положительно, по мнению диссертанта, можно оценить четырехлетнюю практику работы Государственного контрольного комитета Удмуртской Республики по взаимодействию и сотрудничеству с федеральными контрольными и правоохранительными органами, которое достигнуто благодаря заключению двухсторонних соглашений Государственного контрольного комитета Удмуртской Республики с федеральными и правоохранительными органами, а также путем включения руководителей этих органов (по согласованию) в состав коллегии Государственного контрольного комитета, которому, согласно республиканскому закону, поручена координация контрольной деятельности в масштабах республики.
Практическая значимость и реализация результатов диссертационного исследования определяется тем, что научные идеи, теоретические положения и выводы, составляющие научную новизну исследования, отражены автором в конкретных рекомендациях и предложениях по организации и дальнейшему совершенствованию работы органов парламентского контроля субъектов Российской Федерации на основе внесения дополнений в соответствующие правовые акты и разработки новых правовых актов.
Многие предложения диссертанта были реализованы при разработке Закона Удмуртской Республики «О Контрольной палате Государственного Совета Удмуртской Республики» 1995 года, Закона Удмуртской Республики «О Государственном контрольном комитете Удмуртской Респуб лики» 1996 года, одним из авторов которых он является, а также в процессе создания и работы Контрольной палаты Государственного Совета Удмуртской Республики и Государственного контрольного комитета Удмуртской Республики. Концептуальные подходы, сформулированные автором, использованы при подготовке некоторых региональных законов о государственных контрольных органах субъектов Российской Федерации.
Научные и методические разработки диссертации в области бюджетно-финансового контроля были учтены при разработке законов о бюджете Удмуртской Республики в 1996-2000 годах.
В настоящее время диссертант входит в рабочую группу по подготовке Бюджетного кодекса Удмуртской Республики.
Кроме того, в связи с принятием Бюджетного кодекса Российской Федерации и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» диссертантом подготовлен проект Закона Удмуртской Республики «О внесении дополнений и изменений в Закон Удмуртской Республики «О Государственном контрольном комитете Удмуртской Республики».
Основные научные результаты диссертационного исследования изложены в монографии и других научных публикациях автора. Положения и выводы диссертации были представлены на II Международном семинаре «Взаимодействие высших федеральных и местных контрольно-ревизионных органов», состоявшемся 30 июня-2 июля 1999 года в г. Москве и Российском региональном семинаре-совещании органов парламентского контроля Урала и Поволжья, прошедшем 28 февраля-1 марта 2001 года в г. Ижевске.
Изложенные в диссертации методологические основы, принципы и рекомендации успешно применялись и применяются в работе Государст венного контрольного комитета Удмуртской Республики и других контрольных органов субъектов Российской Федерации.
