Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Соотношение федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации 13
1. Правовое регулирование предметов ведения Российской Федерации и субъектов РФ 13
2. Проблемы соответствия законодательства субъектов Российской Федерации федеральному законодательству 43
Глава-2. Развитие законодательства субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения 77
1 . Законодательство субъектов Российской Федерации - неотъемлемая часть правовой системы Российской Федерации 77
2. Пределы правового регулирования предметов ведения в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации 94
3. Практика собственного правового регулирования субъектов Российской Федерации по отдельным предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ 108
Заключение 159
Литература 163
- Правовое регулирование предметов ведения Российской Федерации и субъектов РФ
- Проблемы соответствия законодательства субъектов Российской Федерации федеральному законодательству
- Законодательство субъектов Российской Федерации - неотъемлемая часть правовой системы Российской Федерации
- Пределы правового регулирования предметов ведения в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В России реализуются новые направления в политике и экономическом развитии, определены приоритеты, ценностные ориентации. Взятый Россией курс нуждается в эффективном правовом регулировании. Он требует создания единых «правил игры» на всем экономическом пространстве страны. С одной стороны, должен быть соблюден принцип верховенства Конституции РФ и федерального законодательства на всей территории России (согласованность системы законодательства «по вертикали»), а с другой, в каждом субъекте РФ необходимо сформировать развитую, логичную, эффективную правовую систему, учитывающую специфические особенности субъекта Федерации и способную эффективно регулировать происходящие в нем процессы. Она не должна допускать разр' ла. единства правового пространства России. В решении непростой задачи гармонизации и сохранения единого правового пространства России органы государственной власти всех уровней обязаны действовать взвешенно и согласованно. Следовательно, и законодательство (как федеральное, так и субъектов РФ) должно совершенствоваться исходя из научно обоснованного прогноза развития общественных отношений, в тесной увязке с реальным экономическим и финансовым состоянием государства.
Происходящее в последние годы масштабное и стремительное обновление российского законодательства, и особенно законодательства субъектов РФ, потребовало решения целого ряда вопросов как теоретического, так и прикладного характера. В частности, выявилась потребность в научном осмыслении соотношения федерального законодательства и законодательства субъектов РФ, в разграничении правотворческих полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами.
Из-за недостаточной четкости многих сформулированных в статьях 71 и 72 Конституции РФ положений о предметах совместного ведения часто очень
сложно определить конкретный перечень вопросов, по которым субъект РФ может осуществлять правовое регулирование. Практическая реализация положений статьи 72 Конституции РФ показывает, что, если развитие федерального законодательства по предметам совместного ведения запаздывает, либо в федеральных законах не полностью отражаются интересы субъектов РФ или отсутствуют, вообще, многие такие законы, то это нередко приводит к появлению в законодательстве субъектов РФ правовых норм, противоречащих Конституции РФ. Это объясняется и тем, что субъекты РФ вторгаются (в ряде случаев непреднамеренно, а иногда - совершенно сознательно) в сферу федерального регулирования. Как отмечено в Послании Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации, «необходимо отказываться не только от вторжения в федеральную компетенцию, но и от необоснованных попыток федеральных структур вмешиваться в сферу исключительной компетенции регионов».1
При преодолении разногласий между Федерацией и ее субъектами, их органами государственной власти крайне важен баланс интересов сторон, четкие правовые процедуры согласования этих интересов. Следует разработать механизм сохранения правового пространства, чтобы приведение законодательства субъектов РФ в соответствие с федеральным законодательством проходило без радикального изменения правового пространства. Причем, этот процесс должен быть двусторонним. Необходима совместная работа как по совершенствованию Конституций и Уставов, законодательства субъектов РФ, так и всего федерального законодательства, включая Конституцию РФ.
Актуальность избранной темы определяется и тем, что в России идет поиск путей совершенствования законодательства, в том числе и по предметам
1 Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации «Не будет ни революций, ни контрреволюций» (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства). М.,2001.
совместного ведения. Многие вопросы, связанные с правотворческим процессом, требуют своего решения.
Степень научной разработанности темы. В соответствии с Конституцией РФ в субъектах РФ весьма динамично развивается собственное законодательство.
В последнее время вышло немало работ, посвященных вопросам правовой системы Российской Федерации, законодательства субъектов РФ с учетом новых реалий развития федеративного государства, рыночной экономики и становления гражданского общества. Значительный вклад в разработку этой темы внесли российские ученые С.Л. Авакьян, Р. Г. Абдулатипов, Л.Ф. Болтенкова, Д.Л. Златопольский, Т. Д. Зражевская, Л.М. Карапетян, Е.А. Козлова, Б.С. Крылов, О.Е, Кутафин, А.С. Пиголкин, С. В. Поленина, Ю. Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров, И.А. Умнова и другие.
Несмотря на наличие довольно обширной научной правовой литературы -и общетеоретической, и специальной - до настоящего времени существует необходимость всестороннего осмысления развития и обновления правовой системы субъекта Российской Федерации. Не получила должного анализа практика правотворческой деятельности по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, что в значительной мере объясняется отсутствием концепции построения и развития системы законодательства в сферах совместного ведения, недооценкой накопленного опыта и возрастающей роли закона в нашей жизни.
Цели и задачи исследования. Цель исследования состоит в том, чтобы на основе анализа становления и развития законодательства субъектов РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, его соотношения с федеральным выявить закономерности развития законодательства и выработать предложения по совершенствованию правового регулирования этой важной сферы общественных отношений.
В соответствии с поставленной целью в диссертации определены следующие конкретные задачи исследования:
анализ достигнутого уровня развития федерального законодательства и законодательства субъектов РФ, в том числе по предметам совместного ведения, сопоставление в сравнительно-правовом аспекте положений федерального законодательства, законодательства субъектов РФ;
выявление общего и особенного в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов РФ по предметам совместного ведения, пробелов в правовом регулировании и внесение предложений о путях их устранения, совершенствовании законодательства в этой сфере общественных отношений;
- определение степени развития законодательства субъектов РФ и
рассмотрение особенностей правового регулирования по отдельным предметам
совместного ведения;
- разработка предложений по приведению нормативных правовых актов
субъектов РФ в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами,
устранению противоречий в правовых системах Российской Федерации и
субъектов РФ.
Методологической основой исследования является комплекс научных методов познания, в том числе конкретно-исторический, системно-функциональный, формально-юридический, сравнительно-правовой, логические и другие методы, а также теоретические положения в области теории права и государства и отраслевых юридических наук.
Положения, рекомендации и выводы диссертационного исследования сформировалась в процессе изучения, анализа, обобщения и использования трудов отечественных и зарубежных ученых, большого числа нормативных правовых актов Российской Федерации, субъектов РФ и зарубежных стран, как, то: Конституции, Уставы, законы, договоры, акты Президента РФ и Правительства РФ, акты конституционного правосудия.
Теоретическую базу диссертационного исследования составили труды отечественных ученых и практиков, раскрывающие основы современной государственности, практику федеративных отношений: С.С. Алексеева, М.В. Баглая, А.В. Васильева, Р.Ф. Васильева, Н.В. Витрука, Б.Н. Габричидзе, Г.А. Гаджиева, С.Э. Жилинского, И.П. Ильинского, Д.А. Ковачева, В.Т. Кабышева, Д.А. Керимова, Н.Г. Кобеца, А.Е. Козлова, О.С. Колбасова, М.Н. Кузнецова, Л. В. Лазарева, Ю.И. Лейбо, Г.В. Мальцева, Н.А. Михалевой, И.Ш. Муксинова, B.C. Нерсесянца, B.C. Прониной, СВ. Соловьевой, Б.А. Страшуна, Б.Н. Топорнина, Т.М. Шамбы, Б.С. Эбзеева, А.И. Экимова, И.С. Яценко, а также российских исследователей дореволюционного периода - Ф.Ф. Кокошина, Н.М. Коркунова, Н.Н. Палиенко, А.С. Ященко и других.
В историческом аспекте исследуемых проблем изучены: дореволюционные законы России, прежнее законодательство СССР, союзных и автономных республик, зарубежное законодательство.
Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с развитием законодательства субъектов РФ и федерального законодательства по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.
Предметом исследования является современное состояние развития законодательства субъектов РФ и федерального законодательства по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующем:
-выявлены и исследованы современные тенденции развития законодательства субъектов РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Осуществлен анализ проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным и региональным уровнями власти и определены основные подходы к ее решению. Решение названной проблемы рассматривается как правовая основа для проведения государственной политики, обеспечивающей защиту прав и свобод человека и
гражданина в России, сочетание интересов Федерации и субъектов РФ, повышение эффективности экономики, развитие как России, в целом, так и отдельных субъектов РФ;
-дан анализ соотношения уровня развития федерального законодательства и законодательства субъектов РФ. Имеющиеся различия в подходах, темпах и качестве развития федерального законодательства и законодательства субъектов РФ, сложность и противоречивость процессов разграничения предметов ведения и полномочий по предметам совместного ведения создают определенные трудности в развитии федеративных отношений в России и требуют уточнения роли субъектов РФ в федеральном правотворческом процессе. Выявлено, что расширение участия субъектов РФ в нем позволяет добиваться оптимального соотношения объема федерального и регионального правотворчества, ускоряет принятие тех федеральных законов, которые необходимы для эффективного разграничения предметов совместного ведения;
-обоснована необходимость принятия Федерального закона «Об обеспечении соответствия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству». Отмечается, что задача обеспечения единства правового пространства России не может и не должна быть сведена к кампании по приведению одних законов в соответствие с другими, этот процесс должен быть четко регламентирован.
- в целях совершенствования процесса разграничения предметов ведения и полномочий, по мнению диссертанта, целесообразно отработать организационные схемы согласительных процедур по устранению несоответствий в законодательстве, как субъектов РФ, так и федеральном, а также разработать механизмы судебных процедур по устранению таких несоответствий;
В диссертации рассматриваются и обосновываются следующие новые или содержащие определенные элементы новизны положения и выводы, выносимые на защиту:
-сложность и противоречивость процессов определения компетенции Федерации и субъектов РФ по предметам совместного ведения требуют изменения в подходах к законодательному закреплению разграничения предметов совместного ведения и полномочий на федеральном уровне и уровне субъектов РФ. Во-первых, необходимо неукоснительно следовать принципу субсидиарности, в соответствии с которым распределение предметов ведения и объемов компетенции должны быть отнесены к компетенции того уровня власти, на котором они решаются наиболее эффективно. Во-вторых, исходить из того, что по предметам совместного ведения в федеральных законах не могут содержаться нормы прямого действия для субъектов РФ. В-третьих, в федеральных законах должны устанавливаться только общие принципы, в пределах которых субъекты РФ обладают свободой законодательного регулирования;
-существование в Российской Федерации систем законодательства на федеральном уровне и уровне субъектов РФ постоянно порождает вопрос об их соотношении и соответствии. Целью соответствия является обеспечение единого правового пространства, без которого невозможно существование России как единого, целостного государства. В исследовании определено на каких основах должно базироваться укрепление единого правового пространства России. Это - разграничение федеральными законами предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов; отказ от вторжения в компетенцию органов государственной власти обоих уровней (федерального и субъектов РФ); решение проблемы через изменения как норм федерального законодательства, так и норм законодательства субъектов РФ;
-предложены новые подходы к оптимизации соотношения федерального законодательства и законодательства субъектов РФ по предметам совместного
ведения Российской Федерации и субъектов РФ с учетом законодательной и договорной практики федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ. Обосновывается вывод о построении такой системы отношений, когда на каждом уровне власти - федеральном и уровне субъектов РФ - органы государственной власти строго следовали бы законодательству, не вторгаясь в компетенцию друг друга;
-сформулированы конкретные предложения по приведению нормативных правовых актов субъектов РФ в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами. Среди них - выработка четкого правового механизма устранения несоответствий и противоречий между федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ. Это могут быть как принудительные меры, так и различные согласительные процедуры;
-доказано, что общее состояние качества законодательства и каждого отдельного акта, их системность и согласованность существенно влияет на формирование единого правового пространства, на соответствие законодательства субъекта РФ федеральному законодательству;
-обосновано оптимальное разграничение предметов совместного ведения, которое состоит в законодательном разграничении предметов совместного ведения, точном определении конкретных, четких полномочий уровней власти, объемов и границ правового регулирования. На федеральном уровне издаются либо федеральные законы по отдельным предметам совместного ведения, либо основы законодательства Российской Федерации по сложившимся отраслям российского права, в которых должны преобладать нормы-принципы, а субъекты РФ осуществляют правовое регулирование в детальных законах прямого действия;
-представлен анализ действующих Конституций и Уставов субъектов РФ с точки зрения установленного Конституцией РФ разграничения предметов ведения. Субъекты РФ объединены в группы. В первую группу вошли те субъекты РФ, разграничение предметов ведения, установленное в Конституциях
и Уставах которых, по мнению автора, содержит отступления от требований федерального законодательства, так как они вмешиваются в предмет федерального конституционного регулирования. Вторую группу составляют субъекты РФ в Конституциях и Уставах которых конституционное или уставное регулирование предметов ведения, по мнению диссертанта, является юридически «чистым» с точки зрения невмешательства в прерогативу федерального конституционного регулирования;
-диссертант излагает ряд выводов по развитию законодательства субъектов РФ по отдельным предметам совместного ведения. В сравнительно-правовом плане рассмотрена практика собственного правового регулирования субъектов РФ (особенности правотворчества в сферах установления общих принципов налогообложения и сборов, разграничения государственной собственности, природопользования и др.). Анализируются особенности форм правового регулирования разграничения предметов ведения и полномочий, которые применяются наряду с Конституцией Российской Федерации и Федеративным договором. Выявлены и отдельные недостатки в правовом регулировании, в частности, ряд предметов совместного ведения в субъектах РФ не имеют законодательного обеспечения, либо обеспечены весьма слабо или фрагментарно.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Исследование направлено на решение современных задач развития законодательства субъектов РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъекта РФ, его соответствия федеральному законодательству. Предлагаемая диссертантом система мер обеспечения принципа верховенства Конституции РФ и федеральных законов исходит из необходимости укрепления российской государственности. Автор сформулировал предложения и рекомендации по созданию правовой основы регулирования соотношения федерального законодательства и законодательства субъектов РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъекта РФ.
Практическое значение работы состоит в обосновании конкретных предложений и рекомендаций по совершенствованию правового механизма взаимоотношений Федерации и субъектов РФ, которые могут быть использованы в деятельности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ, в научной работе, при преподавании учебного курса конституционного права.
Апробация результатов исследования. Теоретические положения, выводы и рекомендации диссертационного исследования изложены в нескольких авторских публикациях, обсуждены и одобрены на заседании кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Ряд положений диссертации представлены в тезисах и научных сообщениях на заседаниях «круглого стола» по вопросам законодательного разграничения компетенции Российской Федерации и ее субъектов в сфере финансовых отношений в рамках проекта ТАСИС «Поддержка экономического федерализма и государственно-правового регулирования экономики», проводимого Министерством экономики России и Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (Москва, 2000) и по теме «Проблемы регионального законодательства и новые издательские проекты» (Тула, 2000).
Выводы диссертации учтены при подготовке около семидесяти законов Тульской области, ряда проектов федеральных законов.
Структура диссертации. Цели и задачи исследования обусловили структуру диссертации, состоящую из введения, двух глав, заключения и списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.
Правовое регулирование предметов ведения Российской Федерации и субъектов РФ
Реализация конституционной модели федерализма невозможна без принятия конкретных мер по четкому разграничению предметов ведения, отработке правового механизма разрешения различных вопросов между Российской Федерации и субъектами РФ.
Признание верховенства права в государстве и обществе привело к повышению роли закона и масштабному обновлению законодательства. Проводимая правовая реформа охватывает не только законодательство, но и правоприменение, правовую культуру, правовую теорию, всю правовую систему. Формирование правовой системы - процесс творческий и сложный. Создание стройной, логически увязанной, непротиворечивой правовой системы - приоритетное звено в достижении стабильности и порядка в обществе.
Последнее десятилетие характеризуется бурным процессом законотворчества. Специфика законодательства в Российской Федерации заключается и в том, что в условиях федеративного устройства нашего государства оно имеет двухуровневый характер. Законы принимаются и действуют на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации. Эти уровни законодательства взаимосвязаны и попытки их изолированного развития нарушают конституционное единство правовой системы и законодательства, выражающееся, прежде всего, в общих целях и принципах законотворчества, в строгой иерархии законодательных и иных правовых актов, в механизмах предотвращения и устранения юридических противоречий. Правильное разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами является исключительно важной проблемой федеративного государства, основой и условием нормального функционирования институциональных механизмов государства. Следует согласится с точкой зрения А. Н. Аринина, который отмечает, «что от того, как разграничены по своему существу предметы ведения между федерацией и ее субъектами, зависит роль, которую играет федеративное государство в жизни своего народа. Либо федерация будет служить объективным экономическим, социальным, политическим, национальным и культурным потребностям общественного развития, либо будет мешать успешному развитию гражданского общества и государства». То есть правильное решение этой проблемы обеспечивает, с одной стороны, целостность федеративного государства и его управляемость, с другой, - самостоятельность субъектов федерации в решении вопросов, входящих в круг их предметов ведения.
Поскольку задачи, стоящие перед органами государственной власти, постоянно обновляются, зафиксировать раз и навсегда полномочия разных уровней власти в исчерпывающем перечне невозможно. Из-за систематического обновления государственных задач всегда остаются вопросы, не отнесенные к чьему-либо ведению. Поэтому нужны принципы, которые позволяют по мере развития федеративных отношений избежать коллизий в отношениях различных уровней власти.
Проблема эта достаточно сложна и пока она в России не получила четкого и однозначного решения, прежде всего для таких важных сфер общественных отношений, отнесенных к предметам совместного ведения. В большинстве современных федераций принцип разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами конституционно закреплен, и практика его реализации достаточно многообразна.
Правовые основы разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами заложены Конституцией Российской Федерации. Часть 3 статьи 11 устанавливает, что «разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами».
Конституционное разграничение компетенции Федерации и субъектов РФ осуществлено в главе третьей Конституции РФ «Федеративное устройство» (статьи 71 и 72), где установлены соответственно перечни предметов собственного ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, а статья 73 определяет, что по всем остальным предметам ведения субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.
Разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами является динамичным процессом, который основывается и рассматривается во взаимосвязи со статьями 5, 11, 66 (части 4, 5), 67, 76, 77, 78 (части 2,3), 85 (ч.1), 125 (ч.З) Конституции РФ. Эти конституционные нормы определяют: - порядок правового регулирования конституционно установленных предметов ведения; - особенности отношений между «сложносоставными» субъектами Российской Федерации;
принципы взаимного делегирования осуществления части полномочий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ;
Проблемы соответствия законодательства субъектов Российской Федерации федеральному законодательству
В Российской Федерации идет сложный процесс становления правового пространства. Одной из проблем, которую приходится решать, является обеспечение соответствия законодательства федерального уровня и уровня субъектов РФ. De jure законы субъектов РФ не могут противоречить Конституции и законам России. Однако по оценкам Министерства юстиции Российской Федерации, например, в 1998 году в субъектах РФ принято до двух тысяч нормативных правовых актов, отдельные положения которых противоречат федеральному законодательству. Только в конституциях и уставах субъектов РФ выявлено несколько тысяч несоответствий Конституции Российской Федерации. Если говорить о республиках, то на начало 2000 года конституции 19 республик из 21 не соответствовали Конституции России. Около трети всех региональных правовых норм противоречат федеральному законодательству. И число их множится. В 1999году принято еще 1700 незаконных актов.1
Безусловно, свобода правотворчества субъектов РФ должна иметь свои пределы. В первую очередь она ограничена требованием единства системы, что означает необходимость обеспечения непротиворечивости ее элементов, т.е. обеспечения соответствия законодательства субъектов РФ Конституции Российской Федерации и федеральным законам. При этом и мировая практика показывает, что федеральными конституциями провозглашается верховенство федерального права над правом субъектов федерации.
Как отмечает А.Н. Аринин, именно на верховенство федеральной конституции и федеральных законов возлагается функция обеспечения государственно-территориального и правового единства федерации, а также защиты гражданских прав и свобод человека, равноправия граждан, народовластия, институтов гражданского общества, функционирования демократических институтов государства.
В конституциях федеративных государств верховенство федерального права над правом субъектов федерации закреплено достаточно жестко. Например, в Конституции США ( часть 2 статьи VI ) сказано "Настоящая Конституция и законы Соединенных Штатов, принимаемые во исполнение оной, равно как и все договоры, которые заключены или будут заключены Соединенными Штатами, являются верховным правом страны, и судьи в каждом штате обязаны следовать таковому праву, что бы ему ни противоречило в Конституции или законах любого штата." Основной Закон ФРГ также устанавливает, что "федеральное право имеет преимущество перед правом земель".
Анализируя конституционные предписания федеративных государств, определяющие верховенство федерального права над правом субъектов федерации, можно констатировать следующее.
Первое. В конституциях зарубежных федеративных государств закреплено верховенство федерального права над правом субъектов федерации. В них содержатся предписания устанавливающие обязанности соблюдения этого принципа. Эти предписания, обеспечивающие целостность конституционной системы федеративного государства и не допускающие несоответствия между федеральным правом и правом субъектов федерации, содержатся во всех федеральных конституциях.
Так, Основной Закон Федеративной Республики Германии в части 1 статьи 28 установил, что конституционный строй земель должен соответствовать основным принципам республиканского, демократического и социального правового государства в духе Основного Закона ФРГ.
Согласно пункту 1 статьи 16 Конституции Республики Венесуэлы, штаты принимают свою конституцию в соответствии с национальной Конституцией и национальными законами
В статье 41 Политической Конституции Мексиканских Соединенных Штатов говорится, что конституции штатов ни в коем случае не могут противоречить положениям федеральной Конституции.
Второе. В конституциях зарубежных федеративных государств содержатся определенные гарантии для обеспечения соответствия конституций субъектов федерации федеральной конституции.
Как отмечает Д.А. Ковачев, "конституционная практика зарубежных федеративных государств выработала три вида таких гарантий. Первый из них предусматривает получение официального заключения со стороны федеральных органов о соответствии конституции субъектов федерации федеральной конституции. В Швейцарии, например, для получения такого заключения необходимо, чтобы конституции кантонов не содержали ничего противоречащего постановлениям союзной Конституции; чтобы они обеспечивали осуществление политических прав согласно республиканским формам - представительным или демократическим, а также, чтобы они были приняты народом и могли быть пересмотрены, если этого потребует абсолютное большинство граждан (статья 6 Конституции Швейцарского Союза).
Законодательство субъектов Российской Федерации - неотъемлемая часть правовой системы Российской Федерации
Прежде чем приступить к непосредственному исследованию развития и направлений совершенствования законодательства субъектов РФ важно разобраться с самой категорией «законодательство». Определение понятия «законодательство» является не только важной теоретической, но и не менее важной практической проблемой, особенно для субъектов РФ. По мнению ряда ученых-правоведов (С.С. Алексеева, Ю.А. Тихомирова, СВ. Полениной, и др.) термин «законодательство» не однозначно понимается в теории права.
Понятие «законодательство» в теории права применяется в двух смыслах - узком и широком. В узком смысле законодательство включает систему действующих в стране законов как актов высшей юридической силы, принятых в особом порядке высшим представительным органом государственной власти или непосредственно народом (референдум) и регулирующих наиболее важные общественные отношения.
В широком смысле понятие законодательства охватывает всю совокупность действующих в стране нормативных правовых актов (законов и подзаконных нормативных актов). Мы придерживаемся такого понимания законодательства как наиболее обоснованного с научной точки зрения, и, говоря о совершенствовании законодательства субъектов Российской Федерации как об одном из приоритетных направлений дальнейшего развития российской правовой системы, в данном исследовании используем это понятие во втором (широком) смысле.
Сегодня Россия строит правовое государство, и путь к нему лежит через повышение роли закона. Поэтому подход, опирающийся на понятие «законодательство» в широком смысле, по мнению некоторых ученых, принижает роль закона как главного регулятора общественных отношений, создает почву для его подмены различными управленческими решениями, что неприемлемо для правового государства. Они отмечают необходимость отказа от широкой трактовки законодательства, объясняя это тем, что такое понятие не является в принципе научно корректным и практически эффективным для правового государства.1 Так, Ю.А. Тихомиров указывает, что теперь «понятие «законодательство» оправданно рассматривать в более узком смысле - как упорядоченную совокупность собственно законов».
По нашему мнению отсутствие единого нормативного закрепления термина «законодательство» создает практические трудности в самостоятельном правотворчестве субъектов РФ, правоприменении и систематизации нормативных правовых актов.
Заслуживает внимания законодательная практика тех субъектов РФ, где состав законодательства субъекта определен нормативно. Например, статьей 61 Устава Свердловской не механическая совокупность законов и подзаконных нормативно-правовых актов, а логически построенная единая система, где акты каждого государственного органа занимают свое определенное место, взаимно дополняя и обусловливая друг друга. При этом общая система законодательства как бы состоит из большого числа взаимосвязанных звеньев, каждое из которых представляет самостоятельную правовую систему». Такой система законодательства должна быть в идеале.
В разных сферах государственной и социально-экономической жизни общества требуются различные пути и методы совершенствования законодательства. Субъекты РФ накопили интересный опыт правотворческой работы, обобщение которого, на наш взгляд, будет способствовать развитию в целом правовой системы России.
Происходящие в России перемены изначально поставили на повестку дня вопросы развития и обновления законодательства. Формирование правового государства невозможно без повышения роли закона в государственной и общественной жизни. Отражая в концентрированном виде социальные интересы, закон выступает главным регулятором общественных отношений, гарантом прав и свобод гражданина. Он служит важнейшим средством преобразований в экономической, социальной и иных сферах и способствует стабилизации, устойчивости общественной обстановки. Динамика потребностей современного общества обусловливает выдвижение все новых и новых задач правового регулирования общественных отношений. Именно закон определяет легальные рамки деятельности всех государственных и общественных институтов, занимает ведущее место в правовой системе, поскольку его юридическая сила обеспечивает динамику реализации всех остальных правовых актов.
Одним из наиболее заметных процессов современной российской государственности является бурное развитие законодательства субъектов Российской Федерации.
Закон субъекта Российской Федерации - принципиально новое понятие, которое не знало аналогов и не закреплялось ни в одной из конституций России. После того как Федеративный Договор, а затем и введенная в действие в 1993 году Конституция Российской Федерации установили право субъектов РФ осуществлять в пределах своего ведения собственное правовое
.регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов, а так же возможность иметь свою Конституцию (Устав) и законодательство, появились основания говорить о формировании правовых систем субъектов Российской Федерации.1 Впервые в истории России возникло многоуровневое правовое пространство, в котором в качестве самостоятельного регулятора общественных отношений выступают органы законодательной (представительной) власти субъектов РФ.
Раньше десятилетиями все сферы общественных отношений субъектов регулировались исключительно сверху. Законодательство в ту пору имели только автономные республики и оно по сути было номинальным, реально не влияющим на жизнь. Причем не только государственные правовые акты, но и ведомственное нормотворчество союзного и федерального (российского) уровня было поставлено над законами автономных республик. У последних практически не оставалось простора для самостоятельного законодательства. Края, области и другие (будущие субъекты РФ) вообще не осуществляли на своем уровне правотворческую деятельность и при формировании своих правовых систем на начальном этапе не имели практики издания подобных актов. Сложность их правотворческой деятельности заключалась в том, что когда они начали этот процесс, то на начальном этапе шли методом проб и ошибок. Принимали в след за Федеральным Собранием Российской Федерации действительно нужные, но финансово не обеспеченные законы, которые, естественно, не могли работать в полную силу. Иногда шло повторение федерального законодательства. Многие важные законы федерального уровня отсутствовали. Но необходимо было в кратчайшие сроки определить компетенцию органов государственной власти субъекта РФ.
Пределы правового регулирования предметов ведения в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации
В соответствии с частью 2 статьи 5 Конституции Российской Федерации входящие в ее состав республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа имеют свои конституции, уставы и законодательство. Это положение Конституции Российской Федерации является основополагающим для субъектов РФ и закреплено в главе 1 «Основы конституционного строя» раздела первого.
К настоящему времени практически во всех субъектах РФ действуют принятые ими в установленном порядке конституции (в республиках) и уставы (во всех других субъектах). Исключением являются Республика Калмыкия, где вместо конституции принято Степное Уложение, и Владимирская область, в которой Устав области до настоящего времени (сентябрь 2000 года) пока не принят.
Вместе с тем основные законы отличаются друг от друга своей структурой, построением и соотношением составных частей, неодинаковой степенью собственно конституционного (уставного) регулирования, содержанием закрепленных в них институтов, пределами правового регулирования различных предметов ведения. Они содержат достаточно много специфических моментов, отражающих своеобразие исторического и экономического развития каждого субъекта Российской Федерации.
Конституция республики принимается ею самостоятельно и закрепляет основные элементы республики как государства - население и граждане, устройство власти, территория, гражданство и государственные языки. В этом заключается одно из отличий республиканских конституций от уставов других субъектов Российской Федерации.
Об уставе и его месте в иерархии нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации следует сказать, что он определяется как Основной Закон субъекта Российской Федерации, имеющий прямое действие и применяемый на всей территории субъекта РФ. Сам термин "устав" был упомянут в Законе РФ "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации".1 С тех пор он прочно вошел в конституционную практику и был затем закреплен в Конституции Российской Федерации 1993 года. Устав обеспечивает комплексное регулирование всех важных сторон правового положения субъекта Федерации и обладает высшей юридической силой по отношению к законам и иным нормативным правовым актам органов государственной власти субъектов РФ, нормативным актам органов местного самоуправления. Перечисленные нормативные правовые акты не могут противоречить конституционным (уставным) нормам. Стабильность конституций и уставов обеспечивается особым порядком их принятия, внесения поправок и особой процедурой пересмотра отдельных их положений. Согласно части 1 статьи 7 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» конституция (устав) субъекта Российской Федерации, поправки к ней (к нему) принимаются большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов.
Конституции республик и уставы субъектов РФ основываются на положениях Конституции РФ и федерального законодательства. Большинство основных законов субъектов РФ принципиально следуют конституционному строю, установленному Конституцией Российской Федерации, достаточно последовательно продолжают закрепленное ею разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерации и ее субъектами.
Субъекты РФ обладают совместной законодательной компетенцией с Российской Федерацией. Статья 72 Конституции Российской Федерации определяет предметы их совместного ведения.
Проблемы действия федерального законодательства на территории субъектов Российской Федерации решены в конституциях и уставах большинства субъектов РФ в соответствии с положениями статьи 76 Конституции Российской Федерации.
Обычно это положение закрепляется в норме Основного закона субъекта, которая определяет, что законы и иные нормативные правовые акты не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
