Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Конституционно-правовые основы государственного устройства Российской Федерации
1.1 Федерация как форма государственного устройства. Федерация и федерализм 13-32
1.2 Становление, развитие и перспективы федерации в России 33-50
1.3 Особенности современного конституционно-правового статуса Российской Федерации и ее субъектов 51-84
1.4 Конституционно-правовая модель взаимодействия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации 85-114
А) Понятие, принципы, формы, модели взаимодействия 85-95
Б) Основные направления взаимодействия 95-114
Глава 2 Проблемы совершенствования конституционно-правового механизма взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов
2.1 Конституционно-правовое разграничение предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов 115-144
2.2 Внутрифедеральный договорной процесс в Российской Федерации: теория и практика 145-169
2.3 Взаимная конституционно-правовая ответственность Российской Федерации и ее субъектов 170-193
Заключение 194-195
Приложение 196-202
Библиографический список использованной литературы 203-228
- Федерация как форма государственного устройства. Федерация и федерализм
- Становление, развитие и перспективы федерации в России
- Конституционно-правовое разграничение предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов
- Внутрифедеральный договорной процесс в Российской Федерации: теория и практика
Введение к работе
Актуальность темы исследования
В статье 1 Конституции Российской Федерации 1993 года Российская Федерация провозглашается демократическим, правовым и федеративным государством с республиканской формой правления. Тем самым федерализм учреждается в качестве одной из основ конституционного строя страны.
Выбор Россией федеративного устройства не случаен. Основной задачей современного российского федерализма остается обеспечение целостности и стабильности российского государства, мира и согласия в обществе, его демократизации. Кроме того, избрание Россией федеративной формы устройства определяется обширностью территории государства, ее многонациональным составом населения. Однако реализация идей федерализма в России затруднена просчетами, прежде всего, со стороны главных участников федеративных отношений - Центра и регионов.
Изложенное предопределяет актуальность избранной тематики и обусловливает необходимость проведения комплексного исследования конституционно-правового механизма взаимодействия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В отличие от множества других вопросов федеративного строительства проблематика взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов, при всей ее насущности и злободневности, изучена явно недостаточно. При этом особое значение имеют раскрытие конституционных основ механизма взаимоотношений Федерации и ее составных частей, исследование конституционно-правовых аспектов обозначенного взаимодействия.
Не вызывает сомнений, что указанный вопрос сегодня является ключевым в развитии федеративных отношений. От того, насколько качественно, эффективно и оперативно он будет решаться, прежде всего на законодательном уровне, зависит успех гармоничного и плодотворного развития федерации в целом.
Именно в рамках этого механизма происходит воздействие конституционно-правовых рычагов на становление, развитие и функционирование единого геополитического, экономического и правового пространства в пределах российского государства, обеспечивается объединение интересов российских народов, учет самобытности и особенностей входящих в Российскую Федерацию национально-государственных и государственно-территориальных образований, а самое главное - должным образом обеспечиваются и соблюдаются права и свободы человека и гражданина.
Целый ряд институтов, прямо затрагивающих сферу федеративных отношений (определенное распространение внутрифедеральной договорной практики, постановка вопроса о взаимной конституционно-правовой ответственности Российской Федерации и ее субъектов, образование федеральных округов и учреждение в них ряда федеральных органов государственной власти, меры по обеспечению единства правового пространства, расширение конституционно-судебной практики по вопросам федеративных отношений), требуют отдельного научного исследования именно в контексте взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов, что также свидетельствует об актуальности избранной темы.
Проблематика взаимодействия России и ее составных частей динамична и многогранна. Рамки исследования не позволяют комплексно рассмотреть все ее аспекты, поэтому диссертант анализирует лишь некоторые, на его взгляд, наиболее важные из названых конституционно-правовых аспектов.
Предмет, цели и задачи исследования
Объектом диссертации являются конституционно-правовые аспекты взаимодействия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в рамках и на базе их конституционно-правового статуса. Предметом исследования является конституционно-правовой механизм обозначенного взаимодействия, его проблемы, пробелы и коллизии, пути, формы и средства усовершенствования.
Актуальностью темы обусловливается цель работы - комплексный анализ конституционно-правовых аспектов взаимодействия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Заметим, что исследование не сводится к простому выделению отдельных аспектов и элементов взаимодействия; речь идет об общей модели взаимодействия Центра и регионов, предлагаемой автором.
Для достижения указанной цели необходимо решение следующих задач:
1) анализ становления, развития, современного состояния и обозримых перспектив отечественного федерализма в контексте взаимодействия Центра и регионов;
2) анализ Конституции Российской Федерации, учредительных документов субъектов Российской Федерации, федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, посвященных конституционно-правовому статусу Российской Федерации и ее субъектов;
3) выявление и анализ взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов с последующим формированием обобщенных форм и моделей обозначенного взаимодействия, в том числе применительно к взаимодействию их органов государственной власти;
4) предложение мер по усовершенствованию конституционно-правового механизма обозначенного взаимодействия, в частности в деле разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ;
5) исследование внутрифедеративных договорных отношений в России и формулирование предложений по их укреплению и усовершенствованию;
6) исследование вопросов взаимной конституционно-правовой ответственности России и ее субъектов и обозначение мер по ее закреплению в Конституции Российской Федерации и действующем законодательстве;
7) выработка рекомендаций и предложений по решению теоретических и практических проблем взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов, а также предложений по созданию соответствующей нормативной базы как федерального, так и регионального уровней, восполнению пробелов и ликвидации противоречий в действующем законодательстве.
Теоретическая основа и методология исследования
Тема диссертационного исследования, особенности объекта и предмета определили специфику источников работы как нормативного, судебно-правового, так и научного характера.
Методологической основой диссертации являются общенаучные методы и системный анализ правового регулирования взаимоотношений Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. При разрешении теоретических и прикладных вопросов автор опирался на синтетические методы исследования: сравнительно-правовой, сравнительно исторический, формально-юридический и формально-логический, системно-структурный и функциональный, технико-юридический и нормативный анализ, а также обобщение судебной практики.
В процессе исследования автором изучены труды отечественных и зарубежных госу-дарствоведов, юристов и ученых по теории федерализма, а также по отдельным вопросам федеративных отношений. Положения диссертации соотнесены с мнениями, суждениями известных ученых, работников судебных и правоприменительных органов, проиллюстрированы ссылками на соответствующие правовые акты, в первую очередь Конституцию России.
Нормативную основу исследования составляют: Конституция Российской Федерации 1993 года, Федеративный Договор от 31 марта 1992 года, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов РФ, договоры и соглашения между федеральными и региональными органами государственной власти, а также региональное законодательство.
Степень разработанности темы
Обозначенная тема, как комплексное исследование, на современном этапе представляется одной из малоразработанных. По теме диссертации практически отсутствуют специальные монографические исследования. Вместе с тем отдельные аспекты взаимодействия между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации являлись предметом исследований как отечественных, так и зарубежных ученых.
Автором проработана социально-философская, историческая литература отечественных (И.А.Ильин, В.О.Ключевский и др.) и зарубежных авторов (Д.Локк, Ш.Монтескье, Ж.Ж.Руссо и др.); изучены и обобщены идеи дореволюционных русских правоведов (А.Д.Градовский, М.А. Рейснер, Ф.Ф.Кокошкин, Н.М.Коркунов, Л.А.Тихомиров, А.И Ящен-ко и др.), а также некоторых зарубежных (Д.Елазар, В.Остром и др.).
При подготовке диссертационной работы использована современная отечественная и зарубежная литература. Весомый вклад в развитие идей федерализма содержится в трудах Р.Г.Абдулатипова, С.А.Авакьяна, А.К.Акимова, Н.А.Богдановой, Л.Ф.Болтенковой, В.В.Невинского, Д.Л.Златопольского, В.Б.Евдокимова, Г.В.Игнатенко, И.П.Ильинского, В.Т.Кабышева, Е.Р.Кастеля, А.И.Кима, А.Н.Кокотова, В.А.Кряжкова, М.И.Кукушкина, О.Е.Кутафина, В.В.Лазарева, В.Н.Лысенко, В.О.Лучина, Н.А.Михалевой, М.Н.Марченко, Ж.И.Овсепян, П.И.Савицкого, М.С.Саликова, А.С.Саломаткина, Б.А.Страшуна, Б.А.Стародубского, Ю.И.Скуратова, Ю.Г.Судницина, Ю.А.Тихомирова, А.А.Торшенко, А.Г.Черненко, В.Е.Чиркина, И.А.Умновой, БС.Эбзеева, Э.С.Юсубова, И.С.Яценко и др.
Различные аспекты государственно-федеративного устройства рассматривались в работах Н.Г.Александрова, М.В.Баглая, Н.И.Барцица, А.А.Безуглова, Д.Н.Бахраха, В.И.Васильева, В.В.Володина, А.П.Воробьева, И.В.Выдрина, А.В.Демина, Н.М.Добрынина, А.Н.Домрина, ДЕ.Дымова, И.В.Евдокимова, Б.П.Елисеева, А.Н.Лебедева, В.В.Иванова, М.В.Золотаревой, Т.Д.Зражевской, М.Ф.Казанцева, А.Т.Карасева, В.С.Кашо, К.Н.Княгинина, А.В.Киселевой, Н.М.Колосовой, В.М.Корельского, А.Н.Кима, А.Е.Козловой, А.Д.Ковачева, А.В.Москалева, В.Д.Перевалова, А.С.Шабурова, Ли Язиня, А.В.Усса, В.И.Ульянова, Ю.А.Юдина, Ю.Л.Шульженко, на которые диссертант опирается в исследовании отдельных теоретических и практических проблем взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов.
Несмотря на обширные исследования, проведенные вышеназванными авторами, до настоящего времени отсутствует единое комплексное научное осмысление конституционно-правовых аспектов взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов, включающее обобщенный анализ моделей, основ, принципов, форм и основных направлений и проблем конституционно-правового механизма такого взаимодействия.
Научная новизна исследования
Диссертация представляет собой одну из первых попыток комплексного теоретико-правового исследования конституционно-правового механизма взаимодействия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации сквозь призму их конституционно-правового статуса в соответствии с принципами российского федерализма. Предлагаются конкретные пути, формы и средства его усовершенствования.
На основании идей, предложенных в трудах российских и зарубежных ученых, а также исходя из собственных соображений, автор предпринимает попытку не только выделить отдельные принципы, модели, формы и направления взаимодействия России с ее составными частями, но и рассмотреть их в системе.
Научная новизна диссертации заключается также и в комплексном подходе к конституционно-правовым аспектам разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерации и субъектами Российской Федерации, в обосновании необходимости совершенствования и развития внутрифедерального договорного процесса, теоретической проработке вопросов взаимной конституционно-правовой ответственности Российской Федерации и ее субъектов и предложений по ее законодательному закреплению.
На защиту выносятся следующие положения;
1) Федерализм как принцип государственного устройства в силу его внутреннего содержания предполагает не только взаимодействие и деление между Центром и субъектами Федерации властных полномочий, но и ответственности за положение дел в регионе и в стране в целом. Он также включает в себя государственно-федеральную идеологию и обеспечение приоритета прав и свобод человека. Глав ную же установку названной идеологии можно заключить в формулу «Россия едина, но делима». Представляется, что единство должно оставаться на первом месте.
2) Суверенитет Российской Федерации неделим. Субъекты России суверенитетом не обладают, и обладать не могут. Все положения Конституций республик в составе РФ об их суверенитете и независимости признаны Конституционным Судом России противоречащими федеральной Конституции. Однако субъекты России не остаются в стороне от осуществления суверенитета Федерацией. Это выражается в участии субъектов Российской Федерации в работе Совета Федерации и Государственного Совета, совместной законодательной деятельности по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, деятельности федерального Конституционного Суда и региональных конституционных (уставных) судов по обеспечению конституционной законности.
3) Взаимоотношения России с субъектами должны строиться на началах обоюдного согласия. Однако автор подчеркивает стратегическую роль в таком взаимодействии Центра. Центр не должен выходить за рамки конституционного поля и может привлекать к ответственности субъектов Российской Федерации только в соответствии с федеральной Конституцией. Среди форм взаимодействия диссертант выделяет в зависимости от объема компетенции и степени активности сторон: взаимодействие при активном Центре (законодательное определение федеративных отношений); паритетное сотрудничество (сотрудничество на равных основаниях, в том числе договорный процесс); взаимодействие с активной ролью субъектов (участие в федеральном законодательном процессе). Классифицируются взаимодействие общее, межотраслевое и отраслевое (в зависимости от органов, осуществляющих взаимодействие). По степени непосредственности автор различает прямое, косвенное и промежуточное взаимодействие.
4) Соотношение компетенции Российской Федерации и ее субъектов исследуется на основе триады понятий: разделение (принцип разделения властей) - распределение (конституционно-правовое раскассирование предметов ведения между Федерацией и субъектами) - разграничение (законодательная и договорная конкретизация границ между предметами ведения и полномочиями органов государственной власти Федерации и ее субъектов). Таким образом, разделение власти и разграничение предметов ведения и полномочий органов власти связывает между собой средний элемент - распределение компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами как политико-территориальными образованиями.
5) Проблемы взаимодействия между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам разграничения предметов ведения и полномочий требуют дальнейшего правового разрешения, адекватно учитывающего интересы Центра и регионов.
Имеются пробелы и дублирование в рамках ст. 71-72 Конституции Российской Федерации, пути устранения которых предлагаются автором. При критической оценке ряда положений ст. 71 Конституции выявляются их некоторая неопределенность (например, формула «федеративное устройство и территория Российской Федерации»), дублирование и противоречия (п.п. «а», «о» ст. 71). Обосновывается необходимость дополнения ст. 71 Конституции положениями по вопросам: установления государственных символов (ст. 70); введения чрезвычайного и военного положения на территории России и ее отдельных территориях (ст. 87, 88); установления общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ (ч. 1 ст. 77).
6) Выявлены пробелы в предметах совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Автором различаются понятия "совместная" и "конкурирующая" компетенция, выделяются их отличительные признаки, одним из которых является степень самостоятельности субъектов в этой сфере. Предлагается исключить дублирующие друг друга положения (п. «в» ст. 71 и п. «б» ст. 72 Конституции РФ), отмечается неопределенность и «размытость» некоторых предметов ведения, предлагается их конкретизация (п.п. «ж», «о» ст. 72 Конституции РФ). Поддерживается идея правового закрепления предметов совместного ведения в виде схемы: федеральная Конституция - Основы Федерального законодательства -региональные законы.
7) Субъекты России обладают не исключительной, а остаточной (собственной) компетенцией, поскольку из смысла Конституции (ст. 73, 76) не вытекает запрет для Федерации действовать в сфере компетенции субъектов. В то же время автор отмечает, что и субъекты Федерации могут «входить» в исключительную сферу ведения Федерации, когда имеется прямое предписание на это в федеральном законодательстве и при осуществлении детализирующего законотворчества. Диссертант заключает, что субъекты России вправе принимать решения во всех трех сферах: ведения Федерации, совместного ведения и собственного ведения, но на совершенно различных основаниях.
Чрезвычайно важным, по мнению диссертанта, является достижение необходимого баланса интересов федерального Центра и регионов. В связи с этим предлагается усиление роли Совета Федерации в регулировании федеративных отношений, в частности усиление его компетенции на одобрение или неодобрение внутрифеде-ральных договоров, которое должно являться обязательным для Президента России, а не учитываться им как в настоящее время в соответствии с ФЗ от 24.06.991; дача согласия на отстранение от должности руководителя субъекта Российской Федерации в случае грубого и неоднократного нарушения им Конституции Рос сийской Федерации, создания угрозы национальной безопасности, правам и свободам человека и гражданина. При этом трудно поддержать идею усиления роли Государственного Совета за счет Совета Федерации. Государственный Совет должен сохранить статус совещательного органа, и оба эти органа должны функционировать раздельно.
9) Обосновывается необходимость сохранения внутрифедеральной договорной практики на основании ч. 3 ст. 11 Конституции России. Автор предлагает ограничить ее рядом условий, среди которых - заключение договоров между компетентными органами и в рамках конституционного поля; усовершенствование процедуры заключения договоров путем отмеченного усиления роли в договорном процессе Совета Федерации и предоставления возможности заключения таких договоров каждому субъекту России; договоры должны носить вторичный характер и решать оперативные вопросы в опоре на фундаментальные положения федеральной Конституции. Вместе с тем при всех позитивных аспектах такой практики пропорция между законодательной и договорной формами разграничения предметов ведения и полномочий должна постепенно смещаться в сторону закона.
10) Исследуется малоразработанный в науке конституционного права институт взаимной конституционно-правовой ответственности России и ее субъектов. Обосновывается необходимость включения в российскую конституционную модель института федерального вмешательства, закрепив его в законодательстве и Конституции России. Однако автор предлагает заменить традиционную терминологию (интервенция, вмешательство) на более гибкую - «прямое федеральное воздействие» (или «федеральное воздействие»), применяемое на территории конкретного субъекта при определенных условиях в соответствии со строго регламентированной законом процедурой. При этом делается акцент на то, что федеративная ответственность предполагает взаимную ответственность России и ее субъектов не только в лице органов государственной власти и должностных лиц, но и государства (России) и регионов в целом.
11)Необходимо дополнить устоявшееся в теории выделение форм юридической ответственности, наряду с негативной и позитивной, новой формой конституционной ответственности применительно к федеративным отношениям - конструктивной ответственностью (это лишения, но не санкции за правонарушение, например занижение квот, дотаций и др.) - занимающей промежуточное положение между первой и второй. Сделав обобщения и теоретические выводы автор высказывает определенные рекомендации по совершенствованию конституционно-правового регулирования взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов.
Теоретическая и практическая значимость работы связана с обобщением опыта развития федеративных отношений в России, обеспечения взаимосвязи и взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти; упрочнением и усовершенствованием баланса интересов Центра и регионов.
Материалы диссертации имеют определенное теоретическое и практическое значение, предложения и выводы представляются полезными в плане дальнейших научных исследований по проблемам регулирования как взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов, так и федеративных отношений в Российской Федерации в целом. Помимо того, положения настоящего исследования могут быть использованы для учебно-методических разработок в сфере отечественного конституционного права, а также для совершенствования преподавания соответствующих юридических дисциплин.
Апробация результатов исследования
Диссертация выполнена на кафедре конституционного права Уральского юридического института МВД России, где она прошла рецензирование, обсуждение и одобрение. Ряд выводов научного исследования обсуждался на научно-практических конференциях и иных научно-практических мероприятиях.
Отдельные положения диссертации нашли свое отражение в опубликованных работах и могут представлять интерес для научной общественности и практических работников.
Материалы исследования используются при чтении лекций, а также при проведении семинарских занятий на очном и заочном отделениях Уральского юридического института МВД России по конституционному праву России.
Структура диссертации
Структура работы обусловлена целями исследования и включает в себя введение, две главы, разделенные соответственно на четыре и три параграфа, заключение, приложение и библиографический список литературы.
Федерация как форма государственного устройства. Федерация и федерализм
Прежде чем перейти к рассмотрению вопросов федерализма и федерации раскроем содержание и признаки таких категорий как централизация и децентрализация, поскольку, как представляется, именно они определяют содержание остальных понятий.
В современном энциклопедическом словаре под централизацией понимается государственное управление, при котором подавляющее большинство властных и управленческих полномочий сосредоточено в центральных государственных органах, а региональные и местные власти лишены возможности самостоятельно решать многие из своих хозяйственных, социальных и иных задач. Сверхцентрализованная система полновластия Центра сложилась в бывшем СССР. Последующее развитие России в качестве самостоятельного государства связано с процессом децентрализации. Под децентрализацией понимается процесс передачи из центра на места части функций и полномочий центральных органов государства. Наиболее значимая в конституционно-правовом плане форма децентрализации - расширение прав регионов и местного самоуправления. Не менее значима деконцентрация - передача полномочий центральных органов государственного управления их представителям на местах.
При осуществлении данного процесса произошел переход от присутствовавшей ранее псевдофедерации, прикрывающей фактически унитарную структуру государства, к реальному федеративному устройству. Свидетельством тому заключение Федеративного Договора от 31 марта 1992 года, принятие Конституции 1993 года, установление статуса субъектов Российской Федерации и разграничение предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.
Системный анализ российской Конституции позволяет сделать следующий вывод: наравне с закреплением принципа горизонтального разделения властей (ст. 10 Конституции РФ) Конституция Российской Федерации закладывает и принцип вертикального ее разделения (ст. 5, 11, 12). В рамках вертикальной децентрализации власти наряду с государственным центром и регионами обособляются местные сообщества жителей (муниципальные образования). Названные составляющие определяют дробление аппарата публичной власти на три группы: федеральные органы, государственные органы субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления. Такая вертикальная децентрализация с обособлением самостоятельного местного самоуправления подтверждает превращение последнего в основополагающий элемент конституционного строя.3
При этом исследователи по-разному оценивают такие явления как централизация и децентрализация. Так, А. Черкасов отмечает, что «Будучи в целом позитивным явлением, децентрализация сама по себе не может служить панацеей от всех бед, ее не следует абсолютизировать в качестве универсального средства решения всех проблем ... Более того, порой она не только решает, но и порождает определенные проблемы».4
Чрезмерная децентрализация и абсолютная самостоятельность местного самоуправления отнюдь не являются благом. Ведь «полностью автономное местное управление препятствует согласованности общенациональных усилий, создает возможность для всякого рода злоупотреблений, ведет к дроблению администрации, что отрицательно сказывается на ее эффективности».
Также необходимо провести четкую грань между понятиями «децентрализация» и «деконцентрация». Справедливо по этому поводу замечает ИВ. Выдрин, указывая, что в самом общем виде различие между ними заключается в том, что деконцентрация представляет собой передачу полномочий назначаемым из центра на места чиновникам, а также дробление властей одного уровня, в то время как децентрализация выражается в передаче центром отдельных властных полномочий местным органам.1
Произошедшая в 90-х годах децентрализация в административном укладе не лучшим образом сказалась на экономической жизни страны. Не случайно отдельные регионы ради собственного выживания были вынуждены пойти на добровольное объединение в экономические ассоциации. Например, ассоциация областей и республик Уральского региона «Большой Урал». В то же время нельзя не сказать о том, что имеются и территориальные причины данных явлений.
В свое время актуальным было предложение о создании в России генерал-губернаторств, поддержанное многими региональными лидерами.
Упомянутая идея уже активно реализуется в политике главы Российского государства. Первым шагом в этом направлении явился Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 года о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе.2 Тем самым Россия условно разделена на семь федеральных округов, объединяющих в себе группы субъектов Российской Федерации. Данные действия Президента не являются нарушением государственно-территориального устройства России, поскольку статус и целостность субъектов Федерации сохраняются. Однако не вызывает сомнений то, что эта мера направлена на укрепление вертикали исполнительной власти в Российской Федерации, что соответствует ст. 77, 78 федеральной Конституции. Это и признает сам глава государства в своем Послании Федеральному Собранию России, где говорится о том, что суть данного решения не в укрупнении регионов, а в укрупнении структур президентской вертикали в территориях, не в ослаблении региональной власти, а в создании условий для упрочения федерализма.3
Вторым шагом главы государства в этом направлении явились внесение в Государственную Думу пакета законопроектов, изменяющих порядок формирования Совета Федерации, введение порядка отстранения от должности руководителей регионов и роспуска законодательных органов субъектов России, принимающих акты, идущие вразрез с федеральными законами и наделяющие главу региона правом отстранения от должности нижестоящих глав местного управления и самоуправления. И такие законы уже приняты.4 В этой связи интересно заявление В.Путина: «Это сегодня не только правильно, но и просто необходимо для восстановления в стране работающей властной вертикали».1
Очередным шагом в укреплении вертикали власти явилось создание окружных подразделений органов МВД в образованных федеральных округах. В соответствии с Указом Президента от 31 июля 2000 года «Вопросы Министерства внутренних дел РФ»2 руководители окружных подразделений МВД России назначаются главой государства по представлению Министра внутренних дел. Данное полномочие Президента не вытекает из главы 4 Конституции РФ, поскольку назначение руководителей органов МВД входит в компетенцию Министра внутренних дел России с согласия руководителей соответствующих субъектов Федерации.
Следующим этапом явилось принятие главой государства дополнительных мер по обеспечению единства правового пространства. В соответствии с Указом Президента РФ от 10 августа 2000 года в России создан федеральный банк нормативно-правовых актов субъектов России - федеральный регистр НПА субъектов РФ, ведение которого отнесено к Министерству юстиции России. При этом руководителям субъектов Российской Федерации предписано в 7-дневный срок направлять копии нормативных правовых актов субъекта Федерации в Минюст для включения данных актов в федеральный регистр и проведения юридической экспертизы.
Становление, развитие и перспективы федерации в России
Определив основные понятия и категории данного исследования представляется целесообразным перейти к рассмотрению в качестве обзора исторической периодизации.
Вопросы федеративного устройства не новы для Российского государства. На всем протяжении своей истории Российское государство соприкасалось с ними.
В научном языке слово «история» употребляется в двух значениях: 1) как движение во времени, процессе; 2) как познание процесса. Поэтому, все, что совершается во времени, имеет историю. Содержанием же истории выступает исторический процесс, которого мы и должны коснуться в своей работе применительно к становлению и развитию российского федерализма.
Российское государство создавалось не только объединением удельных княжеств, но и за счет завоеваний сопредельных территорий. Наивно полагать, что население этих некогда свободных земель без всяких трений принимало новую власть и не строило планы о возврате былой самостоятельности. Не раз с оружием в руках поднимали восстания против московского правления мордва, башкиры, коренные народы Кавказа.
Интересными выглядят высказывания известного историка В.О. Ключевского о природе федеративного государства. Вслед за СМ. Соловьевым, Б.Н. Чичериным, А.П. Щаповым, ВО. Ключевский считал определяющим значение географической среды и колонизационных процессов в образовании Русского государства. Он выделял четыре периода в истории России «как главные моменты колонизации»: 1) днепровский (8-13 вв.); верхневолжский (13-15 вв.); великорусский (конец 15 начало 17 в.), всероссийский (с воцарением Романовых).1
Русский правовед и мыслитель И.А. Ильин рассматривал юридические формы федерации, условия возникновения истинного федерализма, историю возникновения федеративной государственности. Он полагал типичным процесс возникновения классического федеративного государства - движение снизу вверх, от малого к большему, от множества к единству - как процесс политического срастания.
И.А. Ильин видел залог могущества российского многонационального государства, обеспечивающего условия для развития всех народов, населявших огромное пространство Евразии, в установлении единого державного унитарного правления. В идее о том, что "... Россия должна стать федеративным государством", высказываемой рядом либеральных демократов, он видел попытку расчленения России.2 Согласно Ильину, в условиях, когда "налицо множество национальностей, различных по языку, крови и по религии, федеративное объединение будет почти невороятным".3
По И.А. Ильину, существуют и фиктивные «федерации», которые насаждаются искусственно и подражательно сверху, он их называет «псевдофедерациями». По его мнению, создать федерацию в России невозможно. Чрезвычайно высокую роль для жизненности федерации он отводит уровню правосознания населения, искусству соглашения и дару политического компромисса. Чем сильнее душевная, религиозная, хозяйственная и национальная дифференциация в стране, тем безнадежнее обстоит дело с созданием федеративной формы государственности. И. Ильин говорит, что возможность установить федеративные отношения давалась русскому народу четыре раза: 1. В Киевский период, до татарского нашествия (1000-1240 гг.); 2. В Суздальско-московский период, под татарским игом (1240-1480 гг.); 3. В Эпоху Смуты (1605-1613 гг.); 4. В 1917 году в период так называемой «февральской революции».
Но все попытки покончить с унитаризмом и перейти к устройству федеративного типа заканчивались уделыциной и хаосом,2 а говоря о первом периоде, автор делает вывод, что в федерации нет спасения, договорное начало не по силам Руси, спасение надо искать в единодержавии.3
Таким образом, вполне очевидно, что изначально Россия складывалась как мононация. Вся история Российского государства с Киевской Руси не свободна от тех закономерностей, которые требуют формального закрепления форм, близких к федеративным. Не случайно о становлении федерации в начальной стадии уже говорили в свое время В.О. Ключевский и И. А. Ильин.
Представим исторический контекст исследования, более подробно начиная с XX века. По форме государственного устройства Россия до 1917 года была унитарным государством. Вся территория Российской империи в 1914 году делилась на 81 губернию и 20 областей.4 Губернаторы назначались правительством и являлись должностными высшими лицами в губерниях. Некоторые территории (Финляндия, Польша, Бухара) обладали, правда, "по велению сверху", особыми, по сравнению с губерниями, правами и статусом.5
Зачинателями же конституционно-правовой мысли в России принято считать декабристов. Федералистические идеи декабристов складывались под влиянием Конституции США, Французской революции 1789 г., идейных движений панславизма в Польше и Чехии.
Проблемы реформирования Российской империи не могли не волновать общественно-политическую мысль того времени. Не случайно в программных документах движения декабристов впервые выдвигаются идеи федеративного переустройства России. Федерация по Конституции Никиты Муравьева представлялась как совокупность административно-территориальных единиц с правом участия в законотворчестве через выборных представителей. Вместе с тем эта модель совершенно не учитывала специфику многочисленных территорий. Государство выступало как идеальное наднациональное формирование.6 Участник Северного общества Н. Муравьев, ориентировался на конституционное устройство США.
Ставя вопрос, какой образ правления приличен русскому народу, он отмечал, что народы малочисленные обычно бывают добычей соседей и не пользуются независимостью, а многочисленные народы пользуются внешней независимостью ... Единственным путем «согласить» величие народов и свободу граждан Муравьев считал «Федеративное, или Союзное правление».1
Конституционные проекты Муравьева подвергались критике и со стороны декабристов. При всех разногласиях их федералистические идеи были исключительно важным этапом политического самосознания русского общества. По образному выражению А.П. Щапова, в тайных обществах декабристов «теплился тусклый светильник конституции» и идея народного самоуправления, «еще не успевши созреть, развиться в духе народном, проникнуть в массы, уже торжественно заявила в истории свое право».2
В программных документах народовольцев впервые прозвучали принципы самоопределения народов. Они исходили из того, что народы, насильственно присоединенные к русскому царству, вольны отделиться или остаться в общерусском союзе. "С развитием революционного движения данный период получает свое выражение в идее национального самоопределения народов, становится всеобщим лозунгом демократических сил, признается в качестве неотъемлемого естественного права всех народов."3 Поднятый русской социал-демократией указанный принцип сыграл огромную роль в идеологии революции 1917 года. Он явился катализатором национально-освободительного движения народов Закавказья, Прибалтики, Польши, Средней Азии, поставил под сомнение целостность России.
Конституционно-правовое разграничение предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов
Данный параграф работы включает в себя две части: в первой рассматриваются осо бенности конституционно-правового статуса Российской Федерации; вторая часть бу дет посвящена проблемам и особенностям конституционно-правового статуса субъектов Фе дерации. Особенности конституционно-правового статуса Российской Федерации
Понятие «статус» происходит от латинского слова "status" - состояние, положение, правовое положение (совокупность прав и обязанностей) гражданина или юридического лица. В соответствии со ст. 1, 4 Конституции РФ Россия представляет собой суверенное, демократическое, федеративное государство с республиканской формой правления.2 Так же статус РФ регулируется ст. 68-74, 76 Конституции России и Федеративным Договором, под которым понимается три договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами власти республик; краев, областей, городов федерального значения; автономной области и автономных округов - то есть трех групп субъектов Федерации.
Таким образом, мы обнаруживает следующие признаки Российской Федерации суверенитет, демократический, правовой, федеративный характер. Обобщающим и исходным является определение России в качестве государства.
Если весь текст Конституции показывает каким является сегодня Российское государство по основным параметрам (формы правления, государственного устройства и т.д.), то в Преамбуле Конституции говорится о двух исторически важных аспектах российской государственности. Один из них - возрождение суверенной государственности России. Речь идет о возрождении потому, что, хотя Россия в бытность ее в составе СССР и была провозглашена суверенным государством, фактически она была лишена самостоятельной государственности. Другое положение Преамбулы подчеркивает исторически сложившееся государственное единство - итог многовековой совместной жизни разных народов, тесной взаимосвязи различных регионов страны. Российское государство призвано обеспечить права населяющих ее народов, но в рамках исторически сложившегося государственного единства Российская Федерация имеет свои специфические признаки.
В юридической литературе к государственно-правовым признакам Российской Федерации относятся следующие: 1. Российская Федерация имеет свою Конституцию, учреждающую основные государственные институты и действующую на всей ее территории. 2. Российская Федерация имеет свою территорию, которую составляют ее субъекты (ст. 65 Конституции), территориальные воды и воздушное пространство над нами, а также недра и внутренние воды. 3. Российская Федерация обладает государственным суверенитетом (ст. 1, 68 Конституции), на всей своей территории самостоятельно осуществляет государственную власть и полномочия, отнесенные Конституцией к ее ведению. 4. Россия располагает своей системой высших органов государственной власти. 5. РФ - субъект международных отношений. Она вправе вступать в союзы с другими государствами, заключать договоры и соглашения, осуществлять внешнюю политику. 6. Россия имеет Вооруженные Силы для защиты своего суверенитета. 7. Российская Федерация имеет свои символы государственности: Государственный флаг, Государственный герб, Государственный гимн и столицу. Характеризуя правовой статус Российской Федерации, можно выделить и иные классификации. Так, Б.С. Эбзеев указывает следующие характерные для статуса Федерации признаки: государственное единство; верховенство на всей территории России ее Конституции (и ФЗ согласно ст. 4 Конституции- А.Б); единое федеральное гражданство; единые и общие для всей федерации органы государственной власти; единая федеративная система права; наличие федеральной собственности; наличие единой для РФ таможенной, денежной, налоговой и кредитной систем; государственный язык и государственные символы.2
Важнейшими элементами конституционно-правового статуса РФ, - отмечает М.С. Саликов, - являются: учредительный характер федеральной государственной власти; территориальное верховенство; федеральная конституционно-правовая система; легитимные федеральные властные структуры; федеральная государственная собственность; единая кредитно-денежная система; федеральное гражданство; единые Вооруженные Силы; универсальная международная правосубъектность; государственный язык РФ; государственная символика.
Поскольку федерация выступает в качестве сложной системы, постольку к ней применима теория систем с двумя важнейшими постулатами:
1. Чем сильнее взаимосвязь между элементами системы, тем выше целостность этой системы;
2. Никакая часть целого не может превалировать над целым.
Таким образом, мы видим, что в науке конституционного права среди ученых нет единого мнения по поводу конституционно-правового статуса РФ. Одни исследователи, выделяя ряд признаков, не затрагивают других, которые выделяют другие авторы. Однако в целом многообразие и различные классификации взглядов на статус России позитивно влияют на его характеристику.
В соответствии со ст. 65 федеральной Конституции Российская Федерация состоит из шести видов субъектов: республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов. В состав России входит 21 республика, 6 краев, 49 областей, два города федерального значения, одна автономная область и 10 автономных округов. Российская Федерация - государство с уникальной государственной структурой. В ней проживает более 140 народов, исторически объединившихся на российской земле в многонациональный народ России.1
Таком образом, приоритетными признаками любого государства, в том числе и России, представляются суверенитет, население (народ) и территория.
Представляется необходимым рассмотреть более подробно такие признаки, как суверенитет и территория РФ.
Первоначально надлежит определиться с понятием суверенитет.
Слово "суверенитет" (от Франц. «верховная власть») означает независимость и самостоятельность. Термин "суверенитет" в государствоведении был введен в 16-м веке французским юристом Боденом, который рассматривал его как постоянную и абсолютную власть государства.2
В современной науке конституционного права под суверенитетом понимается верховенство и независимость, и выделяются три ипостаси суверенитета - государственный, народный и национальный.
Под государственным суверенитетом в науке понимается верховенство и независимость государственной власти, проявляющаяся во внутренней и внешнеполитической деятельности государства.
Данная разновидность суверенитета возникла в ряде европейских государств в 15-17 веках благодаря сочинениям Макиавелли, Бодена, Гоббса. Государственный суверенитет рассматривался ими как высшая, абсолютная, постоянная и свободная от законов власть над гражданами в политическом обществе,4 чему соответствовала особая роль государства в международном сообществе.
Внутрифедеральный договорной процесс в Российской Федерации: теория и практика
В условиях проводимых в России преобразований в политической, правовой и экономических сферах приобретает актуальность поиск новых форм и средств осуществления государственной власти. Одним из таких универсальных средств выступает договор.
Становление российского федерализма на основе принципов децентрализации, де-концентрации и разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами, равноправие субъектов Федерации делает обращение к договорной форме регулирования внутрифедеральных отношений не только целесообразной, но зачастую и необходимой мерой.
Несмотря на то, что публично-правовые договоры должны рассматриваться как уже сложившаяся политико-юридическая реальность, длительное время договорный процесс осуществлялся на подзаконных актах и складывающейся практики.
В течение длительного времени предметом дискуссии широкой общественности является договорный механизм разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами.
Анализ развития договорных отношений позволяет сделать вывод о данной проблеме. В целом договор признается в качестве одного из конституционных механизмов разграничения предметов ведения и полномочий. Само договорное регулирование, - справедливо отмечает Э.С. Юсубов, - носит вторичный характер, дополняя положения Конституции о разграничении предметов ведения и полномочий. В силу этого договор как источник правового регулирования федеративных отношений должен соответствовать федеральной Конституции (а так же Уставам (Конституциям) субъектов - А.Б.). Никакие договоры не могут заключаться в нарушении и противоречить Конституции РФ, а так же не должны перераспределять установленные Конституцией РФ предметы ведения и полномочия.1
В юридической и политологической литературе обращается внимание на то, что на основе договоров ряд субъектов РФ приобретают статусные привилегии и ряд дополнительных прав, что представляет собой некоторую угрозу устойчивости развития внутрифе-деративных отношений в России. При этом, авторы, в целом не отвергая договорного регулирования федеративных отношений (хотя имеются и противники данной позиции), предлагают совершенствовать договорный процесс, усилить конституционных контроль в этой сфере федеративных отношений.
При этом в литературе дается различная оценка договорному регулированию федеративных отношений.
Несмотря на то, что в отличие от международных договоров, внутригосударственные договоры в российской правовой системе появились относительно недавно, в настоящее время их количество превысило 50. Однако в настоящее время в отношении договорной практики позиция Центра изменена, и заключение договоров приостановлено.
Представляется бесспорным то, что договоры о разграничении предметов ведения и полномочий не должны противоречить федеральной Конституции и явно обладают меньшей юридической силой, чем Конституция РФ.
В то же время, Б. А. Страшун делает вывод о том, что « в той мере, в какой положения Федеративного договора положениям Конституции не противоречат, они имеют туже силу, что и Конституция РФ».1 Далее автор заключает, что «положения договоров, изменяющих разграничение компетенции РФ и ее субъектов, установленной ст. 71-73 Конституции РФ, имеют более высокую юридическую силу, чем упомянутые статьи Конституции».2 Интересно и то, что Б. А. Страшун полагает, что «отступление в договорах от норм ст.ст. 71-73 Конституции РФ нельзя рассматривать как ее нарушение».3
Вряд ли можно занять данную позицию автора, поскольку при определении юридической силы Конституции РФ и любых других правовых актов следует опираться на положение ч. 1 ст. 15 Конституции РФ, прямо закрепляющей ее высшую юридическую силу. Что же касается части 3 ст. 11 федеральной Конституции, на которую опирается Б.А. Страшун, то здесь верно замечает М.С. Саликов, что «она лишь перечисляет акты, посредством которых производится разграничение предметов ведения и полномочий, не устанавливая какой-либо их иерархичности по юридической силе».4 Кроме того, в продолжение этой мысли заметим, что даже если исходить из простой последовательности перечисленных данных актов в ч. 3 ст. 11, то, тем не менее, по мере убывания на первом месте находится Конституция, а затем следуют Федеративный Договор и иные договоры. Прав и А.А. Торшенко, что юридическая сила договоров не может быть выше самой Конституции РФ.5
Поэтому, мы поддерживаем позицию ученых (М.С. Саликов, Б.Н. Топорнин, А.А. Трошенко, В. А. Кряжков) в том, что договоры не только обладают меньшей юридической силой, чем федеральная Конституция, но и не могут изменять положения ст.ст. 71-73 Конституции РФ, что соответствует ст. 15 Конституции, а так же отвечает положению ст. 4 ФЗ от 24.06.99, закрепившей принцип верховенства Конституции РФ при регулировании разграничения предметов совместного ведения РФ и субъектов РФ.
На сегодняшний день, замечает В. Иванов, можно выделить три юридически и фактически оформленных уровня внутригосударственного договорного регулирования: A) Общефедеральный (Федеративный договор); Б) Внутрифедеральный (внутрифедеральные договоры); B) Межрегиональный (межрегиональные договоры и соглашения)
Субъектами (сторонами) внутригосударственных договоров выступают органы государственной власти РФ и органы государственной власти субъектов РФ. Это неоднократно закреплено в Конституции РФ (ч. 3 ст. 11, ч. 4 ст. 66) и федеральном законодательстве (ст. 15 ФЗ от 24.06.99).
Предметом Федеративного договора и иных договоров между органами государственной власти РФ и ее субъектов является разграничение предметов ведения и полномочий (в отдельных случаях - разграничение предметов ведения и взаимное делегирование полномочий).
Цели внутригосударственных договоров, выраженные в преамбулах, можно свести к трем взаимосвязанным направлениям: реализация положений Конституции РФ, совершенствование федеративных отношений и разграничение (согласование) компетенции, адекватно сложившимся условиям.
До недавнего времени в соответствии с ч. 3 ст. 11 Конституции РФ, являющейся правовой основой для заключения договоров, в России активно проходил внутрифедеральный договорный процесс, который состоял в заключении «индивидуальных» договоров РФ с отдельными субъектами РФ, точнее, с их органами государственной власти, помимо имеющегося Федеративного Договора 1992 года.
Однако, прежде чем перейти непосредственно к рассмотрению этапов договорного процесса в России, следует раскрыть вопрос юридической природы договоров.
В последнее время взгляды на договор как источник права изменяются. Большинство ученых, такие как MB. Баглай,2М.И. Кукушкин/Козлова Е.И.4 и ряд других относят договоры к источникам права.
Появление же договоров и соглашений, как источников конституционного права, обусловлено объективными причинами. «Одной из важнейших .причин появления договорной практики, считает И.В. Евдокимов, является сам факт наличия совместной компетенции, а так же недостатки в ее конституционной регламентации».
