Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-правовые основы взаимодействия субъектов Российской Федерации .
1. Конституционно-правовой механизм взаимодействия: понятие и основные формы 14
2. Федеральное законодательство о взаимодействии субъектов Российской Федерации 32
3. Региональное законодательство о взаимодействии субъектов РФ 45
Глава II. Основные формы взаимодействия субъектов РФ .
1. Ассоциации экономического взаимодействия субъектов РФ и федеральные округа в процессе межрегиональной интеграции 57
2. Внутрифедеральные договоры и соглашения в динамике развития межрегионального сотрудничества 73
3. Межпарламентское сотрудничество в механизме взаимодействия субъектов Российской Федерации 90
Глава III. Участие органов государственной власти в процессе межрегионального сотрудничества .
1. Координация федеральными органами государственной власти взаимодействия субъектов Российской Федерации 109
2. Полномочия органов государственной власти субъектов Федерации в сфере межрегионального взаимодействия 125
3. Совершенствование механизма разрешения споров между субъектами Российской Федерации 143
Заключение 160
Список использованных источников 163
- Конституционно-правовой механизм взаимодействия: понятие и основные формы
- Ассоциации экономического взаимодействия субъектов РФ и федеральные округа в процессе межрегиональной интеграции
- Межпарламентское сотрудничество в механизме взаимодействия субъектов Российской Федерации
- Совершенствование механизма разрешения споров между субъектами Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования
Общие принципы федеративного устройства, установленные Конституцией Российской Федерации, заложили необходимость формирования согласованных основ взаимодействия составных частей (субъектов) Российской Федерации, а также ее регионов по решению задач социально-экономического развития Федерации. Современное состояние взаимоотношений субъектов Российской Федерации связано, прежде всего, с поиском наиболее эффективной модели государственного управления, рационального баланса централизации и децентрализации.
Вместе с тем действующее правовое регулирование федеративных отношений, ориентированное на последовательное разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов, в значительно меньшей мере использует свой правовой потенциал по формированию основ взаимодействия субъектов Российской Федерации, что не способствует правовому становлению четкого механизма их взаимодействия.
На сегодняшний день в мире большое значение придается процессам интеграции на базе межрегионального взаимодействия. Межрегиональному сотрудничеству дается высокая оценка в рамках Евросоюза (Декларация 1996 года «О регионализме в Европе») в части потенциала такого сотрудничества между европейскими регионами в политической, социальной, экономической и культурной области, а также важность такого сотрудничества на национальном уровне.
Уникальность же России как федеративного государства позволяет сформировать собственный опыт и подходы к межрегиональной интеграции, требующие, в первую очередь, создания четкого конституционно-правового механизма взаимодействия субъектов Российской Федерации. Такое взаимодействие проявляется в различных формах: заключение договоров и соглашений, создание объединений субъектов Федерации, совместное участие в разработке и реализации федеральных целевых программ.
В настоящее время сложилась требующая надлежащего юридического оформления практика взаимодействия ряда регионов, обладающих общностью природного и культурного наследия, характеризующихся традиционно сложившимися торговыми связями (Республика Алтай и Алтайский край, Тюменская область и Красноярский край, Тульская, Орловская, Калужская и Рязанская области). Так, например, Алтайский край и Республика Алтай совместно участвуют в Региональном объединении по приграничному сотрудничеству "Международный координационный совет "Наш общий дом - Алтай", созданном в 2003 году органами государственной власти названных субъектов, а также ряда административно-территориальных образований Казахстана, Китая и Монголии. Участники Совета на принципах партнерства разрабатывают и реализуют совместные проекты в целях обеспечения устойчивого социально-экономического развития приграничных административно-территориальных образований Алтайского региона, повышения эффективности использования производственной и социальной инфраструктуры, развития и укрепления доверия, взаимопонимания и добрососедства между представителями государств, культур и национальностей Алтая как региона.
Эффективность механизма взаимодействия субъектов Российской Федерации тесно связана с проводимой в настоящее время государственной региональной социально-экономической политикой, ориентированной на сбалансированное пространственное развитие, снижение регионального неравенства, высокий уровень межрегиональной интеграции. Однако отсутствие четких концептуальных основ совместного участия субъектов Федерации в процессе ее формирования в ряде случаев снижает результативность проводимых преобразований в социальной и экономической сферах.
Таким образом, представляется необходимым развитие современной наукой правовой основы взаимодействия составных частей Российской Федерации, базирующейся на обобщении разрозненной практики уже сложившегося взаимодействия в социально-экономической и культурной сферах ряда субъектов Федерации. Здесь особое значение приобретает создание адекватной нормативной правовой базы, формирование юридических инструментов, используемых в процессе взаимодействия субъектов Федерации. А это, в свою очередь, предопределит оптимизацию федеративных отношений в целом.
Цель и задачи исследования
Целью диссертационного исследования является выявление теоретических основ и практических проблем регулирования процесса взаимодействия субъектов Российской Федерации и создания механизма взаимодействия субъектов Российской Федерации, недостаточно сформированного в настоящее время.
Для реализации указанной цели поставлены следующие основные задачи:
- анализ доктринальных подходов и разработка предложений по совершенствованию понятийного аппарата, применяемого для определения содержания термина «конституционно-правовой механизм» взаимодействия субъектов Российской Федерации, его основных форм;
- комплексное исследование конституционных основ регулирования взаимодействия субъектов Российской Федерации, выявление их особенностей;
- выявление пробелов и противоречий российского законодательства, препятствующих формированию устойчивой системы межрегиональных отношений;
- выявление основных форм и используемых в их рамках инструментов взаимодействия субъектов Российской Федерации;
- анализ правовой природы, условий, порядка использования различных инструментов взаимодействия субъектов Российской Федерации, выработка предложений по их совершенствованию;
- исследование пределов самостоятельности субъектов Российской Федерации в вопросах правового регулирования и непосредственного осуществления процесса межрегионального взаимодействия, проведение классификации соответствующих полномочий;
- исследование и проведение классификации существующих процедур разрешения споров между субъектами Федерации, выявление их особенностей, формирование предложений по оптимизации указанных процедур.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе осуществления взаимодействия субъектов Российской Федерации.
Предметом диссертационного исследования являются нормативные правовые акты Российской Федерации, правовые акты зарубежных государств; практика применения указанных актов, в том числе существующая судебная практика. Предметом исследования являются также научные исследования, концепции и иные разработки, затрагивающие развитие федеративных отношений, взаимоотношения субъектов Российской Федерации, реализацию государственной социально-экономической политики в соответствии с определенными в Посланиях Президента Российской Федерации 2010 и 2009 годов направлениями.
Степень научной разработанности
В отечественной юридической литературе комплексные правовые исследования по вопросам взаимодействия субъектов Российской Федерации и формированию механизма такого взаимодействия представлены явно недостаточно. Отдельные аспекты взаимодействия субъектов Российской Федерации рассматриваются в работах отечественных и зарубежных авторов по истории и теории государства и права, отечественного и зарубежного конституционного и муниципального права, административного права.
Среди них можно выделить труды А.С. Автономова, А.В. Демина, В.В. Иванова, И.А. Конюховой (Умновой), А.Н. Лебедева, В.Н. Лексина, М.Ф. Маликова, Г.В. Марченко, М.С. Саликова, С.С. Собянина, М.В. Столярова, Ю.А. Тихомирова, А.М. Фарукшина, М.Х. Фарукшина, А.Н. Черткова, В.Е. Чиркина, С.М. Шахрая, А.В. Швецова, Г.В. Шилина.
Ряд вопросов взаимодействия субъектов Федерации на современном этапе был рассмотрен в диссертационных исследованиях (в 2002 году Гончаровым А.А. «Горизонтальный уровень федеративных отношений: вопросы правового регулирования отношений между субъектами РФ», в 2006 году Буровым М.П. «Межрегиональные государственные и общественные структуры как инструмент повышения эффективности экономического взаимодействия регионов»).
Однако недостаточная теоретическая изученность ряда проблем, затрагивающих вопросы взаимодействия субъектов Российской Федерации, остается в силу отсутствия ее комплексного характера. В частности, остались неисследованными вопросы пределов федерального вмешательства в отношения, возникающие между субъектами Российской Федерации, полномочий субъектов Российской Федерации в сфере межрегионального взаимодействия, соотношения деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации и полномочных представителей в федеральных округах. Вместе с тем динамика развития межрегиональных отношений диктует сегодня необходимость их наиболее полного и всестороннего исследования, поиска оптимальных инструментов установления таких отношений, что еще раз подчеркивает актуальность темы диссертационного исследования.
Методологическая основа исследования
Общей методологической основой диссертационного исследования явились научные методы, а именно: общие, специальные, частные, в том числе комплексный, системный, исторический, диалектический, сравнительно-правовой, формально-юридический, логический, статистический.
Нормативная и эмпирическая основы исследования
В процессе исследования были проанализированы нормы Конституции Российской Федерации, положения федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, актов федеральных органов исполнительной власти, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Также была изучена практика применения отдельных нормативных правовых актов, аналитические материалы и доклады Комитета Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по делам Федерации и региональной политике, материалы заседаний Государственного Совета Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, Координационного Совета руководителей аппаратов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Рассмотрена судебная практика по делам, связанных с разрешением споров, возникающих между субъектами Российской Федерации, в первую очередь, Конституционного Суда Российской Федерации.
Помимо этого, были изучены международные акты организаций универсального и регионального характера в сфере межрегионального сотрудничества. При реализации поставленных задач на основе анализа нормативных правовых актов зарубежных государств и практики их применения был исследован зарубежный опыт правового регулирования.
В ходе исследования были также изучены аналитические материалы, разработанные Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации в рамках выбранной темы, заключения на проекты федеральных законов, подготовленные в Институте.
Научная новизна диссертационного исследования.
Новизна диссертации заключается в комплексном исследовании конституционно-правовых проблем функционирования механизма взаимодействия субъектов Российской Федерации, а также формулировании предложений по их решению.
Основные положения, выносимые на защиту:
-
Конституционно-правовой механизм взаимодействия субъектов Российской Федерации следует рассматривать как систему конституционно-правовых норм, опосредованной ими совокупности юридических средств (инструментов) и порядка их применения, существующих в целях межрегионального сотрудничества, согласованной реализации субъектами Российской Федерации их интересов, а также интересов Российской Федерации в целом.
-
Требуется формирование четких концептуальных основ взаимодействия субъектов Российской Федерации, а также федеральной системы учета показателей эффективности деятельности органов государственной власти субъектов Федерации в сфере межрегионального сотрудничества. Федеральное законодательное регулирование в сфере взаимодействия субъектов Федерации складывается как «подразумеваемое»: по конкретным направлениям можно предположить наличие и необходимость межрегиональных отношений, но напрямую в нормативных правовых актах они почти не учитываются. Необходима также конкретизация правового регулирования отношений, возникающих между субъектами Федерации, именно на региональном уровне, что обусловлено их спецификой (общность экономических интересов, исторических и культурных связей, наличие регионов со сложносоставной структурой).
-
Механизм взаимодействия межпарламентских ассоциаций с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах на сегодняшний день практически не функционирует. Это негативно сказывается на скоординированности деятельности законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации по реализации взаимных интересов в Федеральном Собрании Российской Федерации, в том числе, по подготовке консолидированных законодательных инициатив, согласованности федерального и регионального законодательства, формировании в России единого правового пространства.
4. Требуется принятие на федеральном уровне законодательного акта, регулирующего вопросы межпарламентского сотрудничества субъектов Российской Федерации. В указанном акте необходимо закрепить в первую очередь способы установления парламентскими объединениями субъектов Российской Федерации взаимодействия с аппаратом полномочных представителей Президента Российской Федерации, с федеральными органами исполнительной власти, а также друг с другом.
-
Эффективность межрегионального взаимодействия во многом определяется координационными полномочиями федеральных органов государственной власти. На сегодняшний день сложились определенные предпосылки их реализации: сформированы соответствующие институты, способные осуществлять координационную функцию, а также основные направления, по которым требуется ее осуществление. Вместе с тем ее фактическое осуществление ограничено в силу ряда причин. В частности, практически не определены полномочия органов власти, составляющие содержание названной функции; отсутствует соответствующая нормативная правовая база ее осуществления в сфере межрегионального взаимодействия, определяющая методы и приемы ее реализации.
-
Вопрос полноты и четкости установления полномочий в сфере межрегионального взаимодействия за субъектами Российской Федерации зависит от конституционного закрепления межрегионального сотрудничества как элемента федеративных отношений, в настоящее время пока не учитывающего наличие взаимоотношений между субъектами Федерации при разграничении предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов. Неопределенность содержания названных полномочий, отсутствие закрепленного четкого порядка их осуществления, в особенности отраслевыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации, требуют формирования соответствующего полномочия указанных органов. В связи с этим автором предлагается примерная схема полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по обозначенному в исследовании направлению.
-
В отсутствие в большинстве субъектов Федерации разработанной стратегии межрегиональных отношений полагаем нецелесообразным в настоящее время наделять отраслевые и функциональные органы координационными полномочиями ввиду отсутствия у них достаточных материальных, организационных и правовых ресурсов. Кроме того, рассмотрение полномочия по координации межрегиональных связей как полномочия отраслевых и функциональных органов власти субъектов Российской Федерации нельзя признать обоснованным. Представляется, что указанный вид координации могут осуществлять либо федеральные органы государственной власти, либо «надсубъектные» структуры (в частности, полномочные представители Президента Российской Федерации, межрегиональные ассоциации).
-
Предлагается различать следующие виды споров между субъектами Российской Федерации по их предмету: о недействительности договоров (соглашений), заключаемых между органами государственной власти субъектов Российской Федерации; о компетенции между высшими органами государственной власти субъектов Российской Федерации; об определении состава территории, а также о границах субъекта Российской Федерации; экономические споры между субъектами Российской Федерации; о пользовании, владении и распоряжении природными ресурсами, находящимися на территории субъекта Российской Федерации; споры в области экологической экспертизы.
Теоретическое и практическое значение исследования
Теоретическое значение диссертационной работы определяется комплексным характером анализа основных проблем, возникающих в процессе установления и развития взаимоотношений субъектов Российской Федерации, в том числе связанных с необходимостью совершенствования форм и инструментов межрегионального взаимодействия, оптимизации механизма реализации полномочий органов государственной власти в процессе осуществления взаимодействия субъектов Федерации. Кроме того, формирование четкого механизма взаимодействия субъектов Российской Федерации, рассматриваемого в диссертационном исследовании, представляется важным шагом в направлении укрепления Российской государственности и непосредственно федеративного устройства России.
Практическая значимость результатов диссертации состоит в выявлении, обобщении актуальных проблем, возникающих в связи с осуществлением межрегионального взаимодействия, и внесении предложений по совершенствованию нормативной базы, оптимизации системы и структуры органов государственной власти, их полномочий, а также деятельности общественных организаций в названной сфере отношений, в выявлении и формулировании предложений по практическим основам взаимодействия субъектов Федерации.
Содержащиеся в диссертационном исследовании положения могут быть положены в основу при формировании механизма взаимодействия субъектов Российской Федерации как динамичной модели развития регионов России. Кроме того, их прикладное значение – использование при преподавании учебного курса по конституционному праву Российской Федерации, специализированных курсов по проблемам развития федеративных отношений в Российской Федерации.
Апробация результатов диссертационного исследования
Основные положения диссертационного исследования были представлены на ежегодных конференциях молодых ученых, аспирантов и соискателей Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
Положения диссертации были положены в основу доклада, представленного на секции «Публичное право» Ученого Совета Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. Отдельные положения диссертационного исследования использовались при подготовке заключений на проекты федеральных законов и иных нормативных правовых актов.
Диссертация прошла обсуждение на расширенном заседании Отдела конституционного права Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
Основные выводы и положения диссертационного исследования представлены в научных статьях, опубликованных в Журнале российского права, иных научных журналах, а также в сборниках научных трудов и конференций.
Структура диссертации.
Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, 3 глав, объединяющих 9 параграфов, заключения и списка использованных источников.
Конституционно-правовой механизм взаимодействия: понятие и основные формы
Элементом любой формы политико-территориального устройства государства являются принципы и формы взаимоотношений не только между государством1 в целом и его территориальными частями, их органами, но также и между самими территориальными частями.
Как известно, специфика федеративного (от лат. foedus - союз, объединение) государственного устройства заключается в том, что, будучи по своей природе целостным суверенным государством, оно представляет сложную структуру, состоящую из государств или государствоподобных образований (субъектов, штатов, земель, провинций и т.п.), всегда обладающих определенной долей самостоятельности, выражающейся в конституционно установленном разграничении компетенции между федерацией и ее составными частями.
Исследователи указывают на постепенное увеличение числа федеративных государств в мире1, а также предлагают ряд теоретических оснований в поддержку такой формы государственного устройства, как федерация. Так, по мнению Р.В. Енгибаряна, федерация является по определению более демократической формой организации государства, чем унитарное государство, в силу того, что предполагает децентрализацию власти, ее полицентризм". И.А. Умнова (Конюхова) определяет современный образец федерализма как идеальный стандарт обустройства государства, выработанный к данному этапу мировой практикой развития цивилизации и позволяющий обеспечить сочетание демократии и эффективности власти .
Применительно к Российской Федерации А.Н. Чертков» справедливо отмечает, что учитывая размеры территории, а также многонациональный состав населения, только федеративное устройство способно обеспечить самостоятельность и одновременно интеграцию регионов в решении политических и социально-экономических проблем, стоящих перед государством4.
Следует отметить, что конституции почти всех современных федеративных государств закрепляют принципы территориального единства и территориальной целостности, а также уделяют повышенное внимание их гарантиям.
Вместе с тем любое федеративное государство осознает необходимость совершенствования взаимоотношений между его составными частями, что также находит отражение в основных законах большинства федераций. Так, статья 22 Конституции Австрийской Республики устанавливает обязанность всех органов Федерации, земель и общин в рамках установленной для них законом сферы компетенции оказывать друг другу помощь . Статья IV Конституции Соединенных Штатов Америки полностью посвящена основам отношений между штатами, устанавливая взаимодействие в качестве их конституционной обязанности. Аналогичные нормы содержатся также в Основном законе ФРГ, Конституции Бразилии и ДР В связи со сказанным справедливо отмечает М.С. Саликов, что без оценки горизонтального6 сотрудничества субъектов Российской Федерации - картина федеративного устройства нашего государства будет неполной7.
Подчеркнем, что вопросы «горизонтальных», или «межсубъектных», отношений являются особенно значимыми в государствах, придерживающихся, так называемой модели «кооперативного» федерализма, наиболее ярким представителем которой является Федеративная Республика Германия. Как указывает А.С. Автономов, впервые принципы «кооперативного» федерализма, на конституционном уровне были закреплены в Конституции ФРГ 1949 г., где горизонтальное, межземельное, сотрудничество развивалось и развивается еще с 50х гг. XX векав. Суть указанной модели заключается в сочетании принципов вертикального разграничения компетенции и полномочий между федеральными органами и субъектами федерации и горизонтальной кооперации, характеризующейся интенсивным сотрудничеством субъектов между собой. По мнению Д.Елазара, рассуждающего о моделях федерализма, «кооперативный» означает обязательность фактического поведения — «работать и взаимодействовать вместе»9. И.А. Конюхова также указывает на то, что формирование и развитие «кооперативного» федерализма выводит на новый уровень роль межрегиональных связей между субъектами федерации. В ФРГ, например, это проявляется в особой системе «самокоординации» отношений между землями, выразившейся в государственных договорах, административные соглашения, совместные решения отраслевых министерств земель, ежегодные съезды объединения государствоведов Германии и т.д10, что можно рассматривать как некую форму такого взаимодействия. Кроме того, в ФРГ на основе межземельной кооперации построена эффективная федеральная политика горизонтального выравнивания бюджетной обеспеченности земель, в соответствии с которой более обеспеченные земли оказывают финансовую помощь отстающим и менее развитым регионам, в том-числе путем перераспределения налоговых поступлений .
В настоящее время в; ряде федеративных, государств официально признан принцип «кооперативного» федерализма: ФРГ, Швейцария, Австралия, Колумбия1 и некоторые другие. Однако даже в отсутствие конституционного закрепления указанной модели ее значимость не теряется для совершенствования федеративных отношений. Так, к необходимости выравнивания уровней развития регионов России через установление кооперативных межрегиональных связей призывает ряд исследователей в области государственного управления . Кроме того, во всех федеративных государствах в той или иной мере развиты различные формы сотрудничества и согласования интересов, субъектов. Так, например, в Швейцарии, где конституционно закреплена модель «кооперативного» федерализма, осуществление взаимодействия кантонов, а тем более его нормативно-правовое регулирование, затруднено вследствие объективных причин, вызванных региональными языковыми различиями. Поэтому в названном государстве преобладают неформальные отношения кантонов друг с другом - конференции кантональных министерств, обмен делегациями, взаимодействие отдельных государственных служащих.
Ассоциации экономического взаимодействия субъектов РФ и федеральные округа в процессе межрегиональной интеграции
Процессы децентрализации и регионализации , протекавшие в Российской Федерации в начале 90-х гг. XX века привели к острой необходимости поиска субъектами Федерации путей восстановления экономических и культурных связей, а также взаимовыгодного сотрудничества. Одной из форм такого сотрудничества стали межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия, которые были призваны способствовать, с одной стороны, межрегиональной интеграции, а с другой стороны, развитию реальной самостоятельности субъектов.
Первоначально правовой основой их деятельности на федеральном уровне являлось Постановление Правительства РФ от 16 сентября 1993 г. №918 «О некоторых вопросах организации и деятельности добровольных объединений (ассоциаций) экономического взаимодействия субъектов Федерации и1 органов местного самоуправления»83, а также утвержденное данным Постановлением «Временное положение о порядке формирования, регистрации и деятельности добровольных объединений (ассоциаций) экономического взаимодействия субъектов Федерации и органов местного самоуправления».
С введением в конце 1995 года нового порядка формирования Совета Федерации советы ассоциаций в лице высших должностных лиц субъектов РФ были представлены в данном органе государственной власти. Была также предпринята попытка увязать деятельность органов управления ассоциаций с работой федеральных министерств. Указом Президента РФ от 22.09.1998 № 1142 «О структуре федеральных органов исполнительной од власти» руководители ассоциаций вошли в состав Правительства РФ с правом совещательного голоса, где по статусу были приравнены к федеральным министрам.
С принятием Федерального закона от 17 ноября 1999 г. №211-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации» указанные акты утратили свою силу.
В настоящее время функционируют семь таких ассоциаций: «Центрально-Черноземная», «Дальний Восток и Забайкалье», «Сибирское соглашение», «Большой Урал», «Северо-Запад», «Северный Кавказ», «Большая Волга».
Согласно Федеральному закону №211-ФЗ, ассоциация экономического взаимодействия субъектов РФ - это некоммерческая организация, учредителями которой являются органы государственной власти субъектов РФ и которая создается на добровольной основе в целях межрегиональной интеграции и социально-экономического развития субъектов РФ (П.1: CT.2).
Указанный закон содержит положения об основных принципах, целях, направлениях ш порядке деятельности? ассоциаций экономического взаимодействиям
Принятие данного; закона,, безусловно;, явилось, важнош вехой-I правового регулирования! деятельности ассоциаций хотя« бьг потому, что ош позволил закрепить статус фактически существовавших на: тот момент объединений субъектов- Федерации и, в связи с этим; явился базой для дальнейшего правового регулирования;
Вместе с тем, необходимо отметить, что Федеральный закон №211 -ФЗ обладает массой недостатков. Прежде всего, нечетко отражена специфика правового статуса ассоциации:экономического взаимодействия как одного из; видов юридических, лиц. Так, несмотря на:то; что закон относит ассоциации к некоммерческим организациям, представляется, что они не могут подпадать под действие: Гражданского кодекса РФ, поскольку представляют собой объединение органов государственной власти субъектов, а не, объединение юридических лиц. В то же время; их статус не может быть приравнен к статусу органа государственной власти .
Как отмечает А.А. Гончаров, первый вариант законопроекта об ассоциациях экономического взаимодействия предполагал продолжение политики интегрирования ассоциаций в исполнительные органы государственной власти86. Им предусматривалось наделение ассоциаций. широкими правами по участию в-, работе правительственных комиссий; участию в разработке региональных разделов программ развития территорий при формировании федеральной: программы развития, федерального бюджета; по представлению интересов регионов в Правительстве- и Федеральном Собрании, а также в организациях Межгосударственного экономического комитета стран СНГ. Закладывались нормы, вменяющие в обязанность федеральным органам? исполнительной власти рассматривать проекты, программ развития территорий, представляемые ассоциациями, решать вопросы, об источниках их финансирования. Федеральным финансовым органам- поручалось оказывать содействие в получении ассоциациями льготных кредитов, привлечении капиталов и материально-технических ресурсов, участии ассоциаций во внешнеэкономической-деятельности.
К другим недостаткам действующего закона можно отнести также отсутствие разграничения целей, задач и принципов деятельности ассоциаций ; наличие множества общих и достаточно расплывчатых формулировок, недостаточную регламентацию вопросов взаимоотношения» ассоциаций и органов власти (прежде всего с полномочными представителями. Президента РФ в федеральных округах; участие глав ассоциаций в заседаниях Правительства РФ), а также ассоциаций друг с другом.
В связи со сказанным представляется весьма обоснованной позиция некоторых авторов о том, что названным Федеральным законом не заложены правовые предпосылки сколь-нибудь значительной роли ассоциаций в развитии федеративных отношений в России88.
Первое десятилетие существования ассоциаций экономического взаимодействия показало, что они явились хорошей организационно экономической основой для; территориальной интеграции интересов субъектов.
Будучи уникальной: формой самоорганизации субъектов, ассоциации; помогли .сконцентрировать в рамках межрегиональных; связей финансовые, материально-технические и, технологические ресурсы, для? обеспечения региональных рынков необходимыми; товарами;, а также- сохранить,рабочие: места, снизить уровень неплатежеспособности и снять! социальное; напряжение в регионах. Особую роль сыграло их участие в, процессе разработки и реализации? программ социально-экономического развития, как федеральных, так и на уровне субъектов Федерации. Это позволило субъектам не только более эффективно решать проблемы-; регионального развития, но и налаживать двусторонние взаимовыгодные отношения с органами федеральной власти. В связи с этим представляется логичным; законодательное наделение ассоциаций некоторыми; контрольными; и координирующими- функциями, в частности, по руководству выполнением федеральных программ, реализуемых на территориях нескольких субъектов
Межпарламентское сотрудничество в механизме взаимодействия субъектов Российской Федерации
Одним из важнейших инструментов взаимодействия субъектов Российской Федерации является также межпарламентское сотрудничество. Оно осуществляется законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации.
Характерной- его особенностью является то, что оно само по себе представляет собой не только одну из форм непосредственного взаимодействия, но также и подготавливает основу для развития всех прочих форм сотрудничества. Как отмечает Н.А. Максюта, взаимную согласованность законодательства субъектов Федерации справедливо можно отнести к основным принципам формирования законодательства субъектов Российской Федерации14 .
В настоящее время такое сотрудничество осуществляется в двух формах - парламентские объединения и межпарламентские соглашения.
Среди парламентских объединений-прежде всего следует выделить парламентские ассоциации, формирование которых началось с середины 90-х годов, параллельно с ассоциациями? экономического взаимодействия:. Так, в 1994 году были/созданы? Северо-западнаяшарламентская ассоциация; (сейчас — Парламентская; Ассоциацию. Єеверо-Запада России) и Парламентская? ассоциация; «Дальний Восток; и Забайкалье»; вг 1997 году -: Уральский? Парламентский; Центр; учрежденный? соглашением; субъектов Федерации; входящих; в состав Ассоциации экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации;«Большой;,Урал».
Таким образом, до 2000 года парламентские ассоциации субъектов; Российской Федерации формировались преимущественно на базе межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия. С принятием Указа Президента Российской Федерации от 13105.2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в. федеральном округе»141 и образованием федеральных округов; сотрудничество, законодательных (представительных) органов субъектов» Российской Федерации стало базироваться в рамках последних. В частности, в 2001 году создана Южно-российская парламентская ассоциация,, в 2002 году - ассоциация законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации Приволжского федерального округа, учрежденные как консультативный институт для обсуждения вопросов и рассмотрения проектов документов, представляющих общий интерес. Таким образом, в деятельности парламентских объединений наметилось еще одно важное направление - организация сотрудничества с аппаратами полномочных представителей Президента Российской Федерации; в федеральных округах.
По мнению А.А. Гончарова, активизировавшаяся в начале 2000-х годов кооперация представительных (законодательных) органов власти субъектов Российской Федерации была также связана с изменением порядка формирования Совета Федерации: Федерального , Собрания Российской Федерации и наметившимся; таким образом, - определенным «дефицитом непосредственного общения парламентариев»!42.... Парламентские: ассоциации; представляют собой; , консультативные совещательные органы- создаваемые законодательными (представительными) органами; субъектов Российской Федерации; в форме юридических лиц в целях выработки- согласованных подходов? к осуществлению конституционной- и экономической; реформ, обеспечения прав и законных интересов граждан и решения иных важнейших вопросов, представляющих общий интерес для субъектов Российской Федерации, входящих в ассоциацию.
Исходя из проведенного анализа уставных документов названных ассоциации основными направлениями деятельности парламентских, объединений являются:
- координация деятельности их участников в области правотворчества;
- согласованное совместное участие в подготовке проектов федеральных законов и нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, создание эффективной правовой базы;
- создание законодательной основы в области национальной политики;
- организация межрегиональных и международных связей;
- выработка и проведение согласованной бюджетной, экономической и социальной политики членов ассоциаций;
- взаимодействие с палатами Федерального Собрания Российской Федерации, а также органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
- изучение и взаимный обмен опытом работы.
Деятельность парламентских ассоциаций помогла дополнить работу ассоциаций экономического взаимодействия, позволяя субъектам Федерации успешно налаживать межрегиональные связи, обмениваться правовым , опытом, своевременно обновлять региональную законодательную базу, способствуя тем самым формированию единого правового пространства Российской Федерации.
Необходимо отметить, что ряд субъектов Федерации задействован и в других межпарламентских объединениях. Так, по инициативе трех северокавказских республик в 1997 году был создан Межпарламентский Совет Адыгеи, Кабардино-Балкарии, Карачаево-Черкесии, уже входящих в парламентскую ассоциацию. Согласно Уставу Межпарламентского Совета144 он является самостоятельной, самоуправляемой, добровольной организацией законодательных (представительных) органов власти Республики Адыгея, Кабардино-Балкарской Республики и Карачаево-Черкесской Республики.
Анализ положений Устава указанной организации позволяет сделать вывод о том, что цели и задачи ее деятельности, а также основные полномочия аналогичны целям, задачам и полномочиям парламентских ассоциаций. В 2001 году названные субъекты вошли в Южно-Российскую Парламентскую Ассоциацию и деятельность Межпарламентского Совета фактически прекратилась.
Совершенствование механизма разрешения споров между субъектами Российской Федерации
Как известно, отношения между различными субъектами Российской Федерации в процессе их сотрудничества могут привести к возникновению юридических споров. В.рамках конституционного права речь идет, прежде всего, о публично-правовых спорах, возникающих между субъектами Федерации.
По справедливому мнению Ю.А. Тихомирова, публично-правовой спор является как бы этапом в процессе развития юридической коллизии211.
Между тем конфликт сам по себе не может являться правовой формой взаимодействия субъектов Федерации, поскольку в данном случае имеет место нарушение прав одной из сторон такого взаимодействия. Иными словами, непосредственно правовой формой взаимодействия будет процедура разрешения спора между субъектами федеративного государства.
Анализ действующего законодательства позволил выявить ряд вопросов, по1 которым могут возникнуть споры между субъектами Российской Федерации. К ним относятся:
- о недействительности договоров (соглашений), заключаемых между органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
- о компетенции между высшими органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
- об определении состава территории, а также о границах субъекта Российской Федерации;
- экономические споры между субъектами Российской Федерации;
- о пользовании, владении и распоряжении природными ресурсами, находящимися на территории субъекта Российской Федерации;
- споры в области экологической экспертизы.
Соответственно, механизм разрешения различных видов споров различается. В частности, в соответствии с действующим законодательством разногласия между субъектами Российской Федерации могут разрешаться в рамках конституционного, административного, гражданского, арбитражного судопроизводства, а также с применением согласительных процедур:
В соответствии с Конституцией Российской Федерации, а также с Федеральным конституционным законом-от 21 июля 1994 г. №1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (далее — Федеральный конституционный закон №1-ФКЗ) дела о соответствии Конституции Российской Федерации договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации разрешаются в судебном порядке.
Согласно главе IX Федерального конституционного закона №1-ФКЗ, устанавливающей особенности конституционного судопроизводства, правом на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности межрегиональных договоров обладают Президент Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума, одна пятая членов (депутатов) Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительство Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, органы законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Статья 86 Федерального конституционного закона №1-ФКЗ устанавливает пределы проверки договора, заключенного между органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Следует отметить правовую неопределенность таких критериев проверки, как форма договора, порядок подписания, заключения, принятия, опубликования или введения в действие. Формально они должны применяться в процессе проверки Судом конституционности межрегионального договора, однако названные критерии в настоящее время на федеральном уровне законодательно не закреплены и урегулированы лишь законами ряда субъектов Российской Федерации: Таким образом, оценка Конституционным Судом названных критериев с позиции; их конституционности затруднена- в силу отсутствия: единообразного-правовогорегулирования этихвопросовна1 федеральном уровне.
В!действующем региональномзаконодателБСтве предпринята попытка установить, процедуру признания- недействительными? межрегиональных. договоров (соглашений):
Так ряд субъектов Федерации закрепил за конституционными судами» республик полномочие по рассмотрению не вступивших в силу договоров и соглашений, заключаемых между органами государственной власти субъектов. (Республики Адыгея, Дагестан, Кабардино-Балкария); С другой стороны, некоторые республики Российской Федерации предоставили-такое право конституционным судам, в отношении вступивших в силу договоров; между органами государственной власти субъектов (республики Башкортостан, Саха (Якутия)):
Характерно, что на сегодняшний день, в субъектах РФ не сложилось единообразной; практики и по вопросу подведомственности дел о проверке конституционности межрегиональных договоров, а также споров: о компетенции. Так, например, Законом Республики МарийЭл от 18.09:2001 N 28-3 "Овнесении изменений и дополнений в Закон Республики Марий Эл " Конституционном суде Республики Марий Эл" соответствующие вопросы были исключены из полномочий Конституционного суда Республики Марий Эл. .
Более того, существуют случаи, когда конституционные (уставные) суды субъектов вторгаются в компетенцию Конституционного; Суда РФ по разрешению споров между субъектами Российской Федерации: Так, Конституционный закон Республики Саха (Якутия) от 15.06.-2002 Гб-з № 363-II (ред. от 15.06.2005) "О Конституционном суде Республики Саха (Якутия) и конституционном судопроизводстве" предписывает Конституционному суду Республики Саха (Якутия) давать заключения о соответствии внутрифедеральных договоров Республики Саха (Якутия) не только Конституции (Основному закону) Республики Саха (Якутия), но и Конституции Российской Федерации.
Представляется, что названная норма противоречит положениям Федерального конституционного закона №1-ФКЗ, согласно статье 3 которого вопросы соответствия межрегиональных договоров подсудны Конституционному Суду Российской Федерации, а также части V статьи 27 Федерального конституционного закона от 31.12.1996 №1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»213, который предписывает конституционным (уставным) судам субъекта Российской Федерации рассматривать исключительно вопросы соответствия нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации конституции (уставу) субъекта Российской Федерации.
Что касается уставных судов прочих субъектов Федерации, то круг их полномочий значительно уже и не включает в себя вопросы признания недействительными межрегиональных договоров (соглашений). Кроме того, в настоящее время число этих судов в Российской Федерации значительно сократилось, региональные законы, регулирующие порядок их деятельности, отменены, там же, где указанные суды еще формально функционируют, действие почти всех соответствующих законов субъектов Федерации приостановлено. Таким образом, межрегиональные договоры этих субъектов s Российской Федерации остаются вне зоны конституционного контроля. В связи со сказанным повышение эффективности разрешения споров ] о недействительности договоров (соглашений), заключаемых между ] органами государственной власти субъектов Российской Федерации, могло быть достигнуто в случае «двухступенчатого» рассмотрения такого рода дел.
Похожие диссертации на Конституционно-правовой механизм взаимодействия субъектов Российской Федерации
