Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Конституционные (уставные) суды в системе правовой охраны (защиты) конституционного строя России: концептуальный и конституционно - правовой анализ 18
1. Сущность, специфика и содержание института охраны (защиты) конституции 18
2. Основные модели судебного (специализированного) конституционного контроля в федеративных государствах 34
3. Общая характеристика региональной модели конституционного судебного контроля в Российской Федерации 56
ГЛАВА 2. Региональный судебный конституционно-уставной контроль как элемент механизма охраны (защиты) конституционного строя Российской Федерации 73
1. Генезис и перспективы развития конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации 73
2. Особенности статуса конституционных (уставных) судов и основы их взаимодействия с органами, осуществляющими конституционный контроль (надзор) в субъектах Российской Федерации 89
Глава 3. Роль и значение конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации в правотворческом и правоприменительном процессах 109
1. Акты органов судебного конституционного контроля России как источники конституционного права 109
2. Правовые позиции конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации по проблемам защиты прав и свобод человека и гражданина 128
3. Особенности судебного конституционного контроля в отношении органов законодательной, исполнительной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации 140
Заключение 150
Список используемых нормативных правовых актов и литературы 158
Приложение 198
- Сущность, специфика и содержание института охраны (защиты) конституции
- Основные модели судебного (специализированного) конституционного контроля в федеративных государствах
- Генезис и перспективы развития конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации
- Акты органов судебного конституционного контроля России как источники конституционного права
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Современная цивилизация признала в качестве высшей политико-правовой ценности демократический режим, в основе которого лежат идеи конституционализма, ибо конституция как основной закон служит базой системы законодательства правового государства, обеспечивающего примат интересов индивида, защиту прав, свобод человека и гражданина. Вместе с тем, сама конституция в отдельных случаях нуждается в эффективной защите от различного рода посягательств и, соответственно, в наличии механизмов, способных им противостоять. В этом плане теория и практика свидетельствуют об объективной необходимости существования института конституционного контроля, получившего ныне закрепление в законодательстве большинства стран и являющегося важнейшим инструментом поддержания конституционного порядка в государстве.
В Российской Федерации институт конституционного контроля имеет, разумеется, свое особое содержание и специфику, обусловленную, в том числе, формой территориального устройства, ибо отечественная Конституция закрепила основы' конституционного строя страны на принципах федерализма, разделения властей. Федеративный характер российского государства (ст. 1 Конституции России) предопределил формирование двухуровневой системы органов судебной власти и создание региональных органов конституционного контроля, что и нашло свое подтверждение в Федеральном конституционном законе от 31 декабря 1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации».
Тем не менее, далеко не все исследователи согласны с выводом о том, что Конституция России определила легитимность формирования института регионального судебного конституционного контроля, поскольку она даже и не упоминает о конституционных (уставных) судах субъектов Федерации. Более того, многие ученые оспаривают и принципиальную целесообразность его учреждения; их основной аргумент, опровергнуть который действительно
трудно, состоит в «апробации» конституционных (уставных) судов временем и практикой; как известно, подавляющее большинство российских регионов не воспользовались своим правом создать такие суды. В частности, исследователи отмечают, что за 17 лет с момента появления первого конституционного суда субъекта (1991 г.) их образовано только 16. Вместе с тем за это время были упразднены Конституционный суд Мордовии (в 1994 г.), проработавший несколько месяцев, и Уставная палата Иркутской области (в 1998 г.), достаточно успешно функционировавшая более двух лет. В Иркутской области утратил юридическую силу Закон об Уставном суде (в 2006 г.), а Курганская и Тюменская области приостановили действие соответствующих законов. В целом, имеет место массовое и весьма продолжительное неисполнение положений конституций (уставов) о создании изучаемых судов в тех субъектах, которые юридически признали их необходимость.
Действительно, Конституция России регламентирует статус только высших федеральных судебных инстанций (Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный суды), а конституционные (уставные) суды субъектов РФ даже не упоминает. Однако диссертант не разделяет точку зрения исследователей полагающих, что российская Конституция не полной мере отражает запросы времени, нуждается в замене и т.д.2 Как думается, здесь можно разделить мнение о том, что все утверждения о пробелах и противоречиях «обусловлены собственными представлениями ряда ученых о том, каким должно быть содержание Конституции Российской Федерации, свидетельствуют не о сущем, а о должном, скорее желаемом. Критики
См.: Кряжков В.А. Региональная конституционная юстиция в Российской Федерации: состояние и пути развития //Сравнительное конституционное обозрение. - М., 2007. № 3; Митюков М.А. Современные тенденции развития региональной конституционной юстиции (опыт социологического осмысления) //Дайджест оперативной информации. Акты конституционного правосудия субъектов Российской Федерации. - М., 2007. № 4. С. 113-127.
См., напр.: Бутусова Н.В. Конституционно — правовой статус российского государства — М., 2006. С. 105; Малько А.В. Льготная и поощрительная правовая политика - СПб, 2004. С. 30 и др.
Конституции не учитывают, что она обладает очень высокой степенью абстракции и качеством системности, что свидетельствует не о ее недостатках, а о ее положительном качестве, что позволяет выразить смысловую глубину, обобщенность, всеобщий, универсальный ее характер». Трудно согласится и с утверждениями о том, что в субъектах РФ полностью утрачен интерес к институту регионального судебного конституционного контроля. Так, в 2006 г. были приняты Закон Московской области от 26 сентября 2006 г. № 153/2006-03 (ред. от 17.05.2007) «Об Уставном Суде Московской области» и Закон Самарской области от 01 декабря 2006 г. № 145-ГД (ред. от 01.11.2007) «Об Уставном Суде Самарской области».4 В конце 2007 г. юридическую силу обрел Закон Ставропольского края от 28 сентября 2007 г. № 43-кз «Об Уставном Суде Ставропольского края».5
Таким образом, диссертант находит возможным и своевременным на основе анализа деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Федерации на современном этапе выявить и проанализировать новые тенденции и направления в развитии регионального судебного конституционного контроля, оказывающие безусловное влияние на перспективы их развития. В настоящее время уже можно наблюдать определенную активизацию усилий по формированию изучаемых органов государственной власти. Так, например, на заседании Консультативного Совета председателей конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации 8 июня 2007 года в г. Казани по тематике «Европейские стандарты в практике конституционного правосудия в Российской Федерации» были внесены конкретные предложения
3 См.: Витрук Н.В. Верность Конституции. -М., 2008. С. 34.
См.: Закон Московской области от 26 сентября 2006 г. № 153/2006-03 (ред. от 17.05.2007) «Об Уставном Суде Московской области» //Ежедневные Новости. Подмосковья. № 185. 05.10.2006; Закон Самарской области от 01 декабря 2006 г. № 145-ГД (ред. от 01.11.2007) «Об Уставном Суде Самарской области» //Волжская коммуна. № 230(25783). 09.12.2006.
См.: Закон Ставропольского края от 28 сентября 2007 г. № 43-кз «Об Уставном Суде Ставропольского края» //Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 30.10.2007. №> 30. Ст. 6752.
официальными представителями федеральных органов государственной власти по скорейшему формированию целостной системы регионального конституционного контроля.6 Кроме того, на необходимость уважительного отношения к судебному конституционному контролю субъектов Федерации указывает уже не только Конституционный Суд России, но и иные высшие судебные инстанции. В целом можно констатировать, что по состоянию на 2008 г. конституционными (уставными) судами проделана достаточно большая работа по анализу регионального законодательства и, в частности, рассмотрено 1065 обращений.8
В юридической литературе имеет место значительный объем научных трудов, посвященных статусу конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации (далее - субъектов РФ); так, количество только соответствующих диссертационных исследований в несколько раз превышает число реально созданных органов конституционного контроля. Тем не менее, сам механизм правовой охраны основных законов субъектов РФ практически остается без внимания, либо попытки исследовать его полностью сводятся к «изолированному» анализу деятельности конституционных (уставных) судов без учета их системной связи с другими судами и органами государственной власти и управления Российской Федерации. Кроме того, не сформированы единые научные подходы по многим спорным вопросам; в частности, одной из важнейшей теоретических проблем является определение сущности и природы изучаемых структур в
Материал «О работе Консультативного Совета председателей конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации» //Официальный сайт Конституционного Суда Республики Карелия:
См.:, напр.: Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» //Рос. газета. № 276, 08.12.2007.
См.: Кряжков В.А. Региональная конституционная юстиция в Российской Федерации: состояние и пути развития //Сравнительное конституционное обозрение. — М., 2007. № 3.
См., напр.: Петренко Д.С. Конституционная (уставная) юстиция в субъектах Российской Федерации (современные правовые проблемы и перспективы): Дисс.канд. юрид. наук. -М., 2007.
системе мер правовой охраны Конституции России и основных законов субъектов РФ.
Нуждаются в углубленном научном исследовании и проблемы, связанные с уяснением статуса актов конституционных (уставных) судов субъектов РФ. Здесь явно превалируют научные труды, посвященные анализу решений федерального органа конституционного контроля; соответственно, своевременным видится исследование актов регионального конституционного правосудия, причем в контексте понимания их как симбиоза постановлений (определений, заключений и т.п.) и выраженных в них правовых позиций.
Отсутствует в научной литературе и единство подходов в определении правового статуса конституционных (уставных) судов, а научные дискуссии относительно перспектив развития института регионального конституционного контроля ведутся нередко без учета специфики конституционных (уставных) судов и их роли в системе мер правовой охраны Конституции РФ и основных законов субъектов РФ. В этом плане, по мнению диссертанта, научный анализ системы регионального конституционного контроля не может быть ограничен лишь попытками разрешения дилеммы: обязать ли субъекты РФ создавать изучаемые суды, либо воздержаться от этого решения.,0
Вышеизложенное, как думается, свидетельствует об актуальности специального комплексного исследования не только правового статуса конституционных (уставных) судов субъектов РФ, но и, в целом, института охраны (защиты) конституций и уставов российских регионов.
10 См. подробнее: Брежнев О.В. Судебный конституционный контроль в России: проблемы методологии, теории и практики: Дисс.докт. юрид. наук. - М., 2006. С. 14; Батурин П.В. Правовые позиции в конституционном судопроизводстве и проблемы применения международных правовых норм: Дисс.канд. юрид. наук. — Челябинск, 2006. С. 12; Петров А.А. Основы организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации в решениях Конституционного Суда РФ: Автореф. дис.канд. юрид. наук. - Тюмень, 2002.
Основная цель диссертационного исследования заключаются в характеристике сущности и содержания судебного конституционного контроля в субъектах РФ, а также в изучении статуса конституционных (уставных) судов с учетом того обстоятельства, что они являются элементом механизма охраны не только основ конституционного строя российских регионов, но и в целом Российской Федерации.
Для достижения указанных целей в диссертации разрешены следующие задачи:
охарактеризовать правовую природу, выявить и проанализировать основные элементы института охраны основ конституционного строя;
изучить зарубежный опыт развития конституционного контроля, обосновать суждение о возможности его использования в российской правоприменительной практике;
- проанализировать практику работы органов конституционного контроля в
России на рубеже 2005 - 2008 годов (автор аргументирует в исследовании
целесообразность углубленного научного анализа именно данного
исторического этапа);
- изучить особенности реализации полномочий органов регионального
конституционного контроля по защите прав и свобод человека и гражданина,
обеспечению конституционности в деятельности органов законодательной,
исполнительной власти субъектов РФ, а также органов местного
самоуправления;
акты конституционных (уставных) судов субъектов РФ охарактеризовать как источники российского конституционного права;
разработать предложения по совершенствованию механизма регионального конституционного контроля, повышению его эффективности с позиций формирования единого конституционного пространства Российской Федерации, в котором права и свободы человека и гражданина надлежащим образом обеспечены судебной защитой.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе становления отечественной модели судебного конституционного контроля, в сфере функционирования и взаимодействия федерального и регионального механизмов правовой охраны (защиты) конституционного строя России.
Предметом диссертационного исследования является институт регионального судебного конституционного контроля в субъектах РФ, специфика взаимоотношений конституционных (уставных) судов субъектов РФ с другими органами государственной власти и местного самоуправления, а также правовой статус, акты и выраженные в них правовые позиции изучаемых судов.
Степень разработанности темы и круг источников.
Специфика регионального конституционного контроля предопределила необходимость использования в качестве теоретической основы трудов ученых, специализирующихся на проблемах конституционного права, российского федерализма, государственного строительства (С.А. Авакьян, В.И. Анишина, А.С. Автономов, И.А. Алебастрова, A.M. Арбузкин, М.В. Баглай, A.M. Барнашов, А.А. Безуглов, А. Бланкенагель, Н.С. Бондарь, В.А. Виноградов, Н.В. Витрук, Н.С. Волкова, Г.А. Гаджиев, Р. Давид, Ю.П. Еременко, И.Ю. Жигачев, В.В. Захаров, М.И. Клеандров, А.И. Ковлер, А.Е. Козлов, Е.И. Козлова, М.А. Крутоголов, В.А. Кряжков, О.Н. Кряжкова, О.Е. Кутафин, Л.В. Лазарев, А.Н. Лебедев, В.А. Маклаков, А.Н. Медушевский, А.А. Мишин, М.А. Могунова, Т.Г. Морщакова, М.А. Нудель, Л.А. Нудненко, В.А. Ржевский, М.С. Саликов, Б.А. Страшун, Б.Н. Топорнин, В.А. Туманов, И.А.Конюхова, Т.Я. Хабриева, Н.М. Чепурнова, В.Л. Четвернина, В.Е. Чиркин, А. Шайо, Б.Ф. Щетинин и др.).
В процессе работы автор обращался и к научным исследованиям в области конституционного судебного контроля П.Б. Батурина, А.А. Белкина, СВ. Боботова, В.К. Бобровой, Н.А. Богдановой, О.В. Брежнева, В.Б. Евдокимова, А.В. Зимина, А.А. Клишаса, Д.С. Коровинских, М.А.
Митюкова, С.Э. Несмеяновой, Ж.И. Овсепян, Н.Н. Харитоновой, Ю.Л. Шульженко, Ю.А. Юдина и многих других ученых. Теоретико-философские основы существования конституционного контроля, сформулированные в трудах Дж. Локка, Ж.Ж. Руссо, Ш.Л. Монтескье, Дж. Мэдисона, А. Гамильтона, Г. Кельзена также были использованы диссертантом.
Автор не мог оставить без внимания и работы ученых, непосредственно обращавшихся к проблемам регионального конституционного правосудия: М.К. Ажаховой, И.С. Бастен, Т.И. Геворкян, Ж.В. Григоровой, И.В. Дамбаевой, А.А. Двигалевой, В.В. Дмитриева, И.А. Ермолова, Е.Е. Жеребцовой, В.М. Иоффе, А.А. Карасевой, М.А. Латкиной, О.Б. Мироновского, Е.А. Мурзиной и т.п. К сожалению, ими, нередко, исследовались проблемы становления и развития конституционной юстиции в отдельных субъектах РФ,11 либо, к примеру, только правовые позиции изучаемых судов.12 Лишь отдельные ученые в своих исследованиях предпринимали попытки в целом уяснить конституционно-правовые основы статуса анализируемых органов. Вместе с тем, по-прежнему, остаются без
11 См., напр.: Ажахова М.К. Конституционный суд Кабардино-Балкарской Республики:
правовые основы и практика: Автореф. дисс.канд. юрид. наук. - М., 1999; Григорова Ж.В.
Конституционное правосудие в республиках - субъектах Российской Федерации (на
примере Северного Кавказа): Автореф. дисс.канд. юрид. наук. - М., 2001; Двигалева А.А.
Уставный суд Санкт - Петербурга — орган конституционной юстиции субъекта Российской
Федерации: Автореф. дисс.канд. юрид. наук. - СПб, 2004; Карасева А.А.
Конституционно-правовые проблемы уставного законодательства Пензенской области:
Дисс.канд. юрид. наук. - Пенза, 2006; Латкина М.А. Правовая охрана субъекта
Российской Федерации (опыт Самарской области): Дисс.канд. юрид. наук. - М., 2004;
Мурзина Е.А. Конституционное правосудие в республиках Российской Федерации:
Дисс.канд. юрид. наук. — М., 2000; Ермолов И.А. Роль конституционных судов в
осуществлении конституционного контроля в республиках Российской Федерации.
Автореф. дисс.канд. юрид. наук. - М., 2002 и др.
См.: Бастен И.С. Решения Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов * субъектов Российской Федерации как источники конституционного права России: Автореф. дисс.канд. юрид. наук. - Челябинск, 2003; Геворкян Т.И. Правовые позиции конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. Дисс.канд. юрид. наук. -М, 2005; Жеребцова Е.Е. Компетенция конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации: Дисс.канд. юрид. наук. -М., 2003; Иоффе В.М. Полномочия конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации: Дисс.канд. юрид. наук. - М., 2006 и др.
В их числе, к примеру: Дмитриев В.В. Конституционная юстиция в субъектах Российской Федерации: Дисс.канд. юрид. наук. — М., 2004; Мироновский О.Б. Правовой
должного научного внимания сущность, специфика, место и роль конституционных (уставных) судов в системе мер правовой охраны отечественной Конституции и основных законов субъектов РФ.
Эмпирическую основу исследования составляют: Конституция России и конституции (уставы) субъектов РФ; международные нормативные правовые акты, в том числе; Международный пакт о гражданских и политических правах от 19 декабря 1966 года; Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г.; федеральные нормативные правовые акты и, прежде всего, Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» и другие законы; нормативные правовые акты субъектов РФ.
С целью разрешения задач диссертационного исследования изучена соответствующая практика Конституционного Суда России и федеральных судов общей юрисдикции, а также осуществлен анализ судебной практики конституционных и уставных судов субъектов РФ.
Методологической основой диссертации явилось применение общенаучных методов диалектики, анализа и синтеза, обобщения и аналогии. Использовались также специальные и частные методы: сравнительно-правовой, формально-логический, исторический и другие. Научная новизна исследования заключается в том, что:
представлена авторская концепция понимания сущности и особенностей регионального конституционного контроля, выявлены и охарактеризованы ее конструктивные признаки, функции, задачи и принципы;
на основе изучения законодательства Российской Федерации, практики Конституционного Суда России и конституционных (уставных) судов субъектов РФ, соответствующих научных трудов сформулировано и
статус конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации: Дисс.канд. юрид. наук. - М., 2001.
аргументировано суждение относительно особенностей и перспектив развития российской модели конституционного контроля;
- осуществлен научный анализ статуса судов субъектов РФ, характеризуя
который, диссертант исследовал их роль в обеспечении реализации
принципов обеспечения государственной (судебной) защитой прав и свобод
человека и гражданина, разделения властей, демократизма и федерализма и
др.;
- предпринята попытка уяснить место и роль конституционных (уставных)
судов субъектов РФ в системе мер правовой охраны основных законов
российских регионов и, в целом, конституционного строя Российской
Федерации;
- акты региональных органов конституционного контроля России
охарактеризованы как источники отечественного конституционного права и
изучены в контексте понимания их как симбиоза постановлений
(определений, заключений и т.п.) и выраженных в них правовых позиций;
- аргументирована необходимость совершенствования основ взаимодействия
конституционных (уставных) судов субъектов РФ между собой, а также с
другими судами и органами государственной власти и управления;
- на основе анализа деятельности конституционных (уставных) судов
субъектов РФ на рубеже 2005 - 2008 годов выявлены и проанализированы
новые тенденции и направления в развитии регионального конституционного
контроля, оказывающие безусловное влияние на перспективы их
дальнейшего развития.
Положения, выносимые диссертантом на защиту. 1. Научный анализ института регионального судебного конституционного контроля России не может быть ограничен только лишь попытками разрешения дилеммы относительно целесообразности диспозитивного или императивного правового регулирования процесса создания конституционных и уставных судов. Перспективы его развития диссертант связывает с совершенствованием основ взаимодействия конституционных
(уставных) судов между собой, с другими судами и органами государственной власти, а также с организацией устойчивых функциональных связей между структурами, осуществляющими конституционный контроль (надзор) в субъектах РФ. Только в этом случае появятся основания констатировать возможность формирования системы регионального конституционно - уставного контроля, способной, в том числе, минимизировать негативные последствия отсутствия конституционных (уставных) судов в российских регионах.
2. Россия имеет специфичную модель организации конституционного
контроля, которую нельзя однозначно охарактеризовать, например, как
европейскую, ибо такой ее тип можно наблюдать лишь на федеральном
уровне организации органов государственной власти. Вместе с тем, в
большинстве субъектов РФ не созданы конституционные (уставные) суды, а
в отдельных российских регионах имела место практика наделения высшего
звена системы судов общей юрисдикции полномочиями по отправлению
конституционного правосудия. В этом случае фактически использовалась
американская (диффузная) версия организации конституционного контроля.
Однако, как известно, согласно правовой позиции Конституционного Суда
России функция конституционного контроля за судами общей юрисдикции
не признается, и данное обстоятельство является дополнительным
аргументом, подтверждающим необходимость формирования
конституционных (уставных) судов во всех российских регионах в
соответствии с ч. 2 ст. 118 Конституции России.
3. Конституционные (уставные) суды как органы судебного
конституционного контроля, будучи наделены эксклюзивным правом
толкования основных законов субъектов РФ, представляют, тем самым,
собой наиболее действенный механизм защиты конституций и уставов
российских регионов. Соответственно, сложившаяся ныне негативная
ситуация в сфере их развития в общероссийском масштабе обуславливает
необходимость осуществления научного анализа возможности закрепления в
основных законах российских регионов института конституционно -уставной юридической ответственности за нарушение правовых норм, предусматривающих создание конституционного (уставного) суда.
4. В целях содействия развитию регионального конституционного контроля,
многостороннего сотрудничества и обмена опытом между
конституционными (уставными) судами, в том числе зарубежными,
изучаемым органам власти целесообразно при осуществлении
конституционного правосудия более активно руководствоваться
положениями Европейской Конвенции о защите прав человека и основных
свобод с учетом практики Европейского Суда по правам человека,
Конституции России, а также учитывать иные правовые акты органов Совета
Европы. Тем самым, региональные органы конституционного контроля будут
служить своеобразным «ориентиром» в применении норм международного
права и отечественного федерального законодательства для остальных судов,
функционирующих на территории конкретного субъекта РФ. Для реализации
данного предложения необходимо установить в законах субъектов РФ о
конституционных (уставных) судах целесообразность подтверждения их
правовых позиций ссылками на нормы международного права и
Конституцию России.
5. Формированию единой системы регионального конституционного
контроля будет способствовать расширение практики использования
конституционными (уставными) судами предварительного (превентивного)
конституционного контроля. Такая процедура, зарекомендовавшая себя с
позитивной стороны во многих зарубежных странах, избавляет от
необходимости «жесткого», репрессивного реагирования на
неконституционные акты органов законодательной (представительной) и
исполнительной власти субъектов РФ и, как следствие, минимизирует
негативное отношение этих органов к созданию региональных органов
конституционного контроля. Причем, с учетом федеративного устройства
российского государства, целесообразно, чтобы законодатель субъекта РФ
самостоятельно определял конкретный механизм реализации указанной процедуры (предварительная экспертиза нормативных правовых актов и документов, обязательный учет заключения указанного суда при голосовании по законопроекту и т.п.).
6. Юридическое верховенство федеральной Конституции, целостность и единство отечественной судебной системы исключают возможность наличия в субъектах РФ только конституционного (уставного) контроля. Охрану (защиту) основ конституционного строя призваны реализовывать органы государственной власти как федерального, так и регионального уровня и, прежде всего, Конституционный Суд России, конституционные (уставные) суды. В этом плане видится необходимым формировать и развивать основы их взаимодействия на основе взаимного информирования о принятых правоприменительных актах, организации регулярных совместных коллегий (конференций) и т.д.
Теоретическая и практическая значимость диссертации.
Сформулированные в работе выводы и предложения могут быть использованы в правотворческой деятельности, направленной на совершенствование действующего законодательства, регламентирующего вопросы деятельности органов регионального конституционного контроля, в дальнейшей разработке проблем функцрюнировання конституционных (уставных) судов, а также в учебном процессе для преподавания учебных дисциплин общепрофессиональной и специальной подготовки по специальностям «юриспруденция», «государственное управление», а также для разработки спецкурсов и спецсеминаров.
Апробация результатов исследования.
Основные выводы и положения диссертации изложены в опубликованных автором работах, отражены в тезисах и выступлении на научно-практических конференциях: «Российский парламентаризм» (Брянская областная дума, март 2006 г.), «Российское законодательство в современных условиях» (Брянский государственный университет, октябрь
2006 г., октябрь 2007 г.), «Реформа местного самоуправления: проблемы и
перспективы» (Московский университет МВД России, Брянский филиал, май
2006 г.), «Ответственность и контроль как институты обеспечения прав и
свобод граждан» (Московский университет МВД России, Брянский филиал,
апрель 2007 г.). Материалы диссертационного исследования использовались
автором при чтении курсов «Конституционное право Российской
Федерации», «Конституционное право зарубежных стран»,
«Правоохранительные органы Российской Федерации» на юридическом факультете Московского психолого - социального института (филиал в г. Брянске).
Структура работы определена целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих восемь параграфов, заключения и библиографии.
Сущность, специфика и содержание института охраны (защиты) конституции
Большинство современных государств, включая и Россию, избрали демократический путь своего развития, сущностью которого является, прежде всего, наличие реальной власти народа. Основы правового механизма обеспечения института народовластия содержатся, как известно, в основных законах - конституциях; однако, выступая фундаментом правовой демократической государственности, сама конституция может нуждаться в охране, ибо ее «принципы и нормы могут быть нарушены умышленно либо в силу ошибки, как со стороны законодателя, так и правоприменителей».14 Необходимость охраны основного закона в целях обеспечения его юридического верховенства и прямого действия, по мнению исследователей, «объективно обусловлена качественно новым этапом становления «молодых» демократий, в том числе российской, в процессе которого на первый план вышли задачи регулятивной роли Конституции как своеобразной макромодели общества, на основе и в рамках которой функционирует весь государственный аппарат».15
Соответственно, особая роль в обеспечении режима конституционности в Российской Федерации также принадлежит институтам охраны (защиты) отечественной Конституции, ибо именно они призваны способствовать обеспечению точного и последовательного проведения воли российского народа в жизнь. В этом плане видится очевидным невозможность создания правового демократического государства, реального обеспечения на практике принципов народовластия и разделения властей без наличия механизма охраны основного закона.
Таким образом, является актуальным научный анализ совокупности институтов, обеспечивающих (прямо или косвенно) охрану конституции. В этом плане диссертанту представляется вполне обоснованным мнение о том, что в юридической литературе нет однозначного понимания терминов «охрана» («защита») конституции; зачастую эти понятия в своем содержании понимаются как тождественные, равнозначные.17 Кроме того, достаточно часто меняются сами подходы к пониманию роли и значения основных элементов в содержании института охраны конституции; например, здесь может быть акцентировано внимание на приоритете системы социальных, экономических, организационных и правовых гарантий,18 либо только правовых гарантий.19 В этом плане институт правовой охраны конституции может быть, к примеру, охарактеризован как вид государственной деятельности «по обеспечению правовыми средствами верховенства и высшей нормативной, юридической силы конституции в обществе, ее неукоснительного соблюдения», либо как «разновидность правоохранительной деятельности государства».20 Думается, что недалеки от истины и те ученые, которые утверждают, что в целом не сформирована общая теория конституционного правосудия, ибо институциональная реализация соответствующих институтов базируется «на фрагментарных концептуальных постулатах, формулах, разработках, научно не достаточно аргументированных»; даже само понятие «конституционное правосудие» не является общепризнанным, вызывает научные споры.
Во - многом противоречивость соответствующих доктринальных позиций объяснима, в общем-то, необходимой «лаконичностью» отечественной Конституции. Так, к примеру, в Конституции России закреплено (ч. 2 ст. 15), что органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Однако отсутствует конкретный перечень субъектов, наделенных правом охраны Основного закона; можно обнаружить лишь отдельные и достаточно «фрагментарные» соответствующие положения (например, в ч. 2 ст. 80 указано, что «Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина» и т.п.). Наиболее подробно, как известно, Конституция России определяет соответствующие полномочия лишь федерального органа конституционного контроля (ст. 125).
Основные модели судебного (специализированного) конституционного контроля в федеративных государствах
Как известно, выделяют две системы судебного конституционного контроля в зарубежных федерациях. Большинство авторов используют понятие «модель», выделяя американскую и европейскую модели; причем, отношении европейской модели применяются различные наименования, например, «австрийская», «австрийско-немецкая» и другие. Однако, как думается, с научно- теоретической точки зрения эти отличия не имеют существенного значения. Существуют, разумеется, и другие подходы, предполагающие, например, выделение таких систем как, например, американская, австрийско- немецкая, французская и т.п. Учитывая особенности развития института специализированных механизмов охраны конституционного строя на современном этапе, как полагает диссертант, более уместно использовать термин «модель», как некий общий, типовой образец организации системы судебного конституционного контроля. С этих позиций данный институт и будет охарактеризован в следующем разделе диссертационного исследования.
Как отмечалось, термин «конституционализм» неразрывно связан с необходимостью обеспечения осуществления правовой защиты конституции. Каким бы совершенным не был основной закон, всегда будет оставаться опасность нарушения его норм различными политическими силами. Соответственно, появление различного рода моделей охраны конституции, обусловлено целым рядом причин, в числе которых специалисты выделяют следующие.
1. Исторические причины, связанные с терминацией феодальной государственной системы и созданием условий для образования нового типа государственности, основанного на свободе личности и господстве права. Даже на современном историческом этапе, как полагают исследователи, когда с появлением института президента исполнительная власть вновь начинает играть решающую роль в политической жизни, гарантией от её произвола становится институт конституционного контроля.
2. Политические факторы; анализ практики свидетельствует о том, что парламентская деятельность, зачастую, вовлечена в конфликт общественно -политических интересов и объективно подвержена различного рода злоупотреблениям. Соответственно, необходима контрольная деятельность судебной власти, которая значительно реже подпадает под политические влияния.
3. Правовые причины, имеющие, по мнению диссертанта, наиболее важное значение. Они, во многом, обусловлены генезисом естественно-правового типа правопонимания, который проводит различение права и закона, исходит из приоритета права перед законом. Данный тип правопонимания подразумевает правомочность суда руководствоваться фундаментальными правовыми принципами и ценностями, не нашедшими формулировку в основном законе. Они должны использоваться в качестве объективных критериев оценки актов и действий законодателя, в том числе и в случае признания их недействительными.59 «Характерные черты этого права совсем иные, -отмечает Р. Давид, - нежели право всех систем романо-германской семьи. Общее право было создано судьями, разрешавшими споры между отдельными лицами; эту печать своего происхождения данная правовая система несет на себе до сего времени. Норма общего права менее абстрактна, чем норма права романо-германской правовой семьи, и направлена на то, чтобы разрешить конкретную проблему, а не сформулировать общее правило поведения на будущее. Нормы, касающиеся отправления правосудия, судебного процесса, доказательств и даже исполнения судебных решений, в глазах юристов этих стран имеют не меньшее, а даже большее значение, чем нормы, относящиеся к материальному праву; их основная забота - немедленное восстановление статус-кво, а не установление основ социального порядка».60
Диссертант полагает, что применительно к вышеизложенной позиции можно «добавить» и иные рассуждения. Так, как замечает Г.В. Мальцев, «закон ничего не может сказать судье», который руководствуется «подсознательным чувством права»1 Кроме того, то обстоятельство, что право и закон не одно и то же «с юридической стороны очевидно, в научном отношении элементарно». Соответственно, человечество не могло не осуществить попыток создать механизмы «уравновешивающие» сколь это возможно право и закон, создающие их оптимальный баланс в государстве.
Генезис и перспективы развития конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации
По мнению диссертанта одна из основных проблем развития регионального конституционного судопроизводства связана с отсутствием изучаемых органов власти в подавляющем большинстве субъектов РФ. Процесс создания органов конституционной юстиции в субъектах РФ идет очень медленно; они функционируют лишь в республиках: Адыгея (в 1995 г. была учрежден Конституционная Палата, которая в 2000 г. преобразована в Конституционный Суд), Башкортостан (1996 г.), Бурятия (1995 г.), Дагестан (1991 г.), Кабардино-Балкарии (1993 г.), Карелии (1994 г.), Коми (Конституционный Суд сформирован в 1994 г. вместо действовавшего с 1990 г. Комитета конституционного надзора), Марий Эл (1998 г.), Саха (Якутия) (1994 г.), Северная Осетия-Алания (Конституционный Суд учрежден в 2000 г., приступил к работе в 2002 г., вместо действовавшего с 1990 г. Комитета конституционного надзора), Татарстан (Конституционный Суд сформирован в 2000 г. вместо действовавшего с 1990 г. Комитета конституционного надзора) и Тыва (2003 г.). Летом 2007 г. в полном объеме начал функционировать Конституционный Суд Чечни. Также действуют уставные суды; в частности, в Свердловской области (1998 г.), г. Санкт-Петербург (2000 г.) и Калининградской области (2003 г.).
По мнению ученых, статистические данные об обращениях, рассмотренных всеми указанными судами, и о принятых ими решениях по состоянию на 1 января 2007 года в целом подтверждают позитивное значение этих органов. В-частности, конституционные (уставные) суды, субъектов РФ« представляются- им структурой; в, которой стремятся найти, защиту, прежде всего;. граждане и их объединения (их жалобы составили 53% от общего числа.рассмотренных данными:судами обращений), органьвместного? самоуправлениям (10,2% обращений); депутаты,- находящиеся в- меньшинстве или в оппозиции- (16 2%: обращений), органы. государственной власти, разрешающие свои; споры с муниципальными- органами: (44% обращений). Всегоже региональными - конституционными: судами было;рассмотрено 1065 обращений! Помимо этого; данные суды? выполняют; задачи, связанные: с единообразным пониманием и применением основных законов? субъектов: РФгОб этом свидетельствуютпостановленияштолкованиигсоответствзгющих основных з аконов (105;из 554 вынесенных ими постановлений); Они также" «удерживают» ірегиональное нормотворчество. в- рамках конституционных (уставных)! требований;, при: этом объектом .их проверки» становятся различные: нормативные! правовые; акты (всего была, . оспорена конституционность положений 800 актов), среди которых преобладают законы. (44%), акты, органов исполнительной власти (23%) и органов местного самоуправления? (21%). Более чем в половине случаев судами принимались решения; о несоответствии проверяемых" актов конституции (уставу) субъекта Федерации (260 из 449 решений) Также, как; замечает ВІА). Кряжков; изучаемые суды, безусловно, функционируют как демократическиеги; открытые органы публичной власти, что подтверждают:, особые мнения судей (более 70);.посланиягсудов, которые-практикуются,в каждом-втором: суде (44); созданные-при 7 судах научно-консультативные советы; издаваемые судами вестники (Карелия; Северная Осетия: - Алания, Татарстан, Калининградская и Свердловская: области,. Оанкт-Шётербург); размещение информации о деятельности судов; и принятых, решениях на. их собственных, сайтах (Карелия, Татарстан ,
Калининградская и Свердловская области); стремление судей совмещать свою работу с преподаванием в вузах (43 из 77 членов данных судов занимаются преподавательской деятельностью).
И, тем не менее, факт остается фактом: большинство субъектов РФ не стали создавать данные органы. Это и есть основной аргумент противников создания конституционных (уставных) судов, ибо сама практика показывает «жизнеспособность» анализируемых структур и заинтересованность в их создании со стороны российских регионов. Следует сразу оговориться, что опровергнуть данный довод действительно трудно, но не невозможно. Чтобы разобраться в данной проблеме первоначально кратко проанализируем основные научные подходы к проблеме отсутствия конституционных (уставных) судов в подавляющем большинстве субъектов РФ. Как правило, «задержку» в становлении конституционного правосудия в субъектах РФ объясняют совокупностью следующих причин.
1. «Новизной» института судебного конституционного контроля для России. В то время как конституционные суды в отдельных странах Европы появились еще до Второй мировой войны, отечественный Конституционный Суд впервые появился только в 1991 г. Таким образом, приспособление указанного института к политической системе субъектов РФ в российских условиях не имеет под собой достаточного исторического опыта. 2. «Неразвитостью» правовых систем субъектов РФ. 3. «Незначительностью» законодательных полномочий субъектов РФ.
Специалисты полагают, что отсутствие у российских регионов достаточного объема собственных полномочий негативно сказывается на их законотворческой активности и регулятивном потенциале принимаемых законов, в связи с чем, в них подчас не возникает объективной потребности в судебном органе конституционного (уставного) контроля.
Акты органов судебного конституционного контроля России как источники конституционного права
Уяснение сущности института «регионального» конституционного правосудия, его роли и значения для обеспечения охраны основ конституционного строя прав и свобод человека и гражданина на современном историческом этапе немыслимо, по мнению диссертанта, без научного анализа актов конституционных (уставных) судов субъектов РФ. Автор разделяет мнение тех ученых, которые полагают целесообразным исследование актов органов конституционного правосудия как симбиоза их решений (определений, заключений и т.п.) и выраженных в них правовых позиций. Видится также справедливым мнение о том, что итоговый вывод конституционного (уставного) суда субъекта РФ, содержащийся в резолютивной части решения суда, в единстве с правовыми позициями суда, содержащимися в мотивировочной части, относится к источникам права, представляющим собой особый вид нормативно-интерпретационных актов, обладающих всеми признаками источника права - нормативностью, непосредственностью действия, общеобязательностью и юридической силой. Правда, этот вид источников права в юридической науке находится лишь в начальной стадии своего изучения, что порождает многочисленные дискуссии и отсутствие устоявшихся точек зрения по данному вопросу.
Диссертант, полагает, что правовая природа органов федерального и регионального судебного контроля, по сути, не имеет принципиальных различий. Соответственно, нельзя оставить без внимания все то многообразие различных точек зрения относительно сущности актов судебного конституционного контроля. В частности, ученые полагают, что им присущи следующие характеристики: - они имеют нормативный характер и «стоят на одной ступени» с актами 193 органов исполнительной и законодательной власти; - представляют собой не нормативно-правовые установления, а особую разновидность актов толкования права;194 - в части своих «последствий» акты органов судебного конституционного контроля носят нормативный, а в части правой природы - легальный характер;193 - они являются судебными прецедентами; - напротив, изучаемые акты судебными прецедентами не являются;1 - являются актами, в которых «выражается результат деятельности по уяснению и разъяснению действительного смысла положений основных законов субъектов РФ» (применительно к конституционным и уставным судам субъектов РФ); - им «присуща материально-правовая сила закона, но это решение не является нормативным актом и не рассматривается в качестве прецедента, имеющего нормативно-регулирующее значение, хотя фактически и выступает таковым»;199 это акты, «содержащие только официальную конституционную доктрину»;200 201 - акты оценки норм права с точки зрения их конституционности; 202 - акты, имеющие преюдициальное значение; - нормативные интерпретационные акты;203 204 - это «интерпретационные правовые акты»; - это особого рода источники права; - акты, в которых формируются критерии нового законодательного регулирования и, по существу, конструируются модели новых правовых норм;206 так, например, решения Конституционного Суда России в каких то своих чертах (признаках) приобретают характер конституционных и иных норм права, правовых принципов, правоположений, актов официального толкования нормативных актов, преюдиций и, наконец, судебных прецедентов, но таковыми по своей природе, содержанию, юридической силе и юридическим последствиям не являющиеся».
Наиболее распространенным и, в определенной мере, «универсальным» является мнение о том, что в данном случае исследователи сталкиваются с «особый» видом источников права. Так, весьма характерным в этом плане может быть мнение Н.С. Бондаря, констатирующего, что роль органов конституционного контроля в правотворческом процессе довольно специфична, что объясняется их юридической природой, предполагающей, что назначение данных органов государственной власти, прежде всего, состоит в использовании и применении конституционных норм. Так, например, Конституционный Суд России, по его мнению, «неизбежно выступает в качестве «положительного законодателя», что имеет особое значение, в частности, в условиях установленного Конституцией весьма «жесткого» порядка ее пересмотра и внесения конституционных поправок, несовершенства законодательства переходного периода».
Нетрудно также заметить, что явно лидирует и позиция, предполагающая фактическое отожествление актов органов конституционного контроля с судебным прецедентом. Общеизвестно, что судебный прецедент является разновидностью судебной практики, которая с формально юридических позиций не может рассматриваться как источник права.
